趙敬如

（中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院，山東青島 266100）

1 引言

白洋淀濕地是我國(guó)北方典型的濕地之一，坐落于河北省中部，區(qū)域面積約為3 600 km2，有“華北之腎”的稱號(hào)。白洋淀濕地屬于我國(guó)北方的淡水濕地生態(tài)系統(tǒng)，具有自然界生態(tài)系統(tǒng)的典型特征，由綠色植物、動(dòng)物、細(xì)菌真菌以及其他非生物環(huán)境組成一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)。其在區(qū)域內(nèi)對(duì)涵養(yǎng)水源與調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性、降解污染物起到了十分重要的作用。白洋淀具有典型的湖泊濕地的生態(tài)結(jié)構(gòu)特征，最近幾十年，區(qū)域內(nèi)水體面積減少，湖泊濕地有向沼澤濕地方向演變的趨勢(shì)。

2 白洋淀濕地的價(jià)值分析

2.1 白洋淀濕地的生態(tài)價(jià)值

2.1.1 調(diào)蓄水量和調(diào)節(jié)氣候

白洋淀濕地是湖泊濕地，本身在形成和發(fā)展過(guò)程中有典型的湖泊特征，中間地勢(shì)稍低，且積水層厚，對(duì)于流域內(nèi)自然降水的收集和調(diào)蓄具有重要作用。在雨季雨水充足之際，上游河流流量分至白洋淀濕地，可減少造成洪澇災(zāi)害的隱患；旱季白洋淀濕地儲(chǔ)存的水源又可通過(guò)地下水的滲透、自然蒸發(fā)等方式緩慢地將雨季儲(chǔ)存的水源慢慢補(bǔ)給區(qū)域內(nèi)的水分流通，這個(gè)過(guò)程即調(diào)蓄洪水、涵養(yǎng)水源。白洋淀濕地既可以調(diào)節(jié)和維持區(qū)域內(nèi)水量的流動(dòng)平衡，同時(shí)可以減少水災(zāi)和旱災(zāi)的發(fā)生。另外，在這個(gè)過(guò)程中，濕地生態(tài)系統(tǒng)中水分的蒸騰流動(dòng)對(duì)區(qū)域內(nèi)小氣候具有明顯的改善和調(diào)節(jié)作用［1］。

2.1.2 維護(hù)生物多樣性

我國(guó)約有一半的國(guó)家一級(jí)鳥(niǎo)類生活在濕地里，白洋淀濕地具有豐富的濕地動(dòng)物生存群落，其中包括多種具有高級(jí)保護(hù)價(jià)值和瀕危物種，國(guó)家大力開(kāi)展對(duì)白洋淀濕地生態(tài)系統(tǒng)的整治修復(fù)工作，一個(gè)重要的原因便在于維護(hù)這些瀕危野生動(dòng)物生存繁衍的獨(dú)特生境，為其提供生存空間［2］。

2.1.3 降解污染物

濕地之所以被稱為“地球之肺”，最主要的原因是其自身具有的凈化功能。長(zhǎng)久以來(lái)，白洋淀濕地區(qū)域內(nèi)由于人類活動(dòng)產(chǎn)生的污染不可忽視，尤其是白洋淀景區(qū)周邊游客活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等產(chǎn)生的污染物大多通過(guò)水的流通進(jìn)入白洋淀濕地內(nèi)。白洋淀濕地利用自身儲(chǔ)存的大量遺傳物質(zhì)，進(jìn)行物理反應(yīng)、化學(xué)反應(yīng)等，可以降解進(jìn)入濕地的污染物。

2.2 白洋淀濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

2.2.1 生產(chǎn)價(jià)值

濕地具有生產(chǎn)功能，能夠產(chǎn)出除生態(tài)效益之外可供人類進(jìn)行市場(chǎng)交易的動(dòng)植物產(chǎn)品。白洋淀濕地中蘆葦?shù)姆植颊紦?jù)大比例面積，因而白洋淀濕地生產(chǎn)最多的植物產(chǎn)品便是蘆葦，葦農(nóng)們?cè)谇锛緦⑻J葦采割便可投入市場(chǎng)進(jìn)行交易。濕地周邊接近陸地耕地的地方可以種植水稻等，水量耗盡的區(qū)域也可開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2.2.2 景觀與旅游價(jià)值

由于濕地一般都環(huán)境優(yōu)美，空氣清新，景色秀麗，常被譽(yù)為療養(yǎng)與休閑勝地。不僅帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，而且也能產(chǎn)生諸如美化城市環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候等重要的社會(huì)價(jià)值。白洋淀的景觀與旅游價(jià)值更為明顯，目前景區(qū)級(jí)別屬于5A 級(jí)，還具有蘆葦叢、農(nóng)家樂(lè)、捕撈魚(yú)蝦、抗日歷史等吸引游人的獨(dú)特魅力，當(dāng)前白洋淀景區(qū)的運(yùn)營(yíng)模式便屬于典型的生態(tài)旅游。

3 白洋淀濕地生態(tài)修復(fù)工作可能面臨的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 濕地水體來(lái)源仍需保證

在濕地生態(tài)系統(tǒng)中，最重要的環(huán)境因子便是水體，這也是多數(shù)濕地生態(tài)修復(fù)工程的主要工作集中在保證水源方面的原因。白洋淀濕地僅依靠自然降雨很難維持現(xiàn)狀，近年來(lái)依靠“引黃濟(jì)淀”“引岳濟(jì)淀”等緊急調(diào)水工程維持濕地面積和基本功能。目前，白洋淀濕地水體的生態(tài)修復(fù)可以依靠的除自然降水和調(diào)水工程之外，尚未探索出更好的方式。

3.2 淀區(qū)水污染治理形勢(shì)嚴(yán)峻

除入淀水量不足外，水體污染也是白洋淀濕地生態(tài)修復(fù)過(guò)程中難以攻克的一大壁壘［3］。凈化水質(zhì)措施一般會(huì)使用相應(yīng)化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行中和等方式，無(wú)法保證新加入濕地生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)不會(huì)帶來(lái)其他損害。白洋淀濕地水體污染的治理，僅僅依靠濕地的自身凈化作用很難達(dá)到目標(biāo)，地方政府應(yīng)將白洋淀濕地水體污染治理工作作為生態(tài)修復(fù)工作的重中之重，加強(qiáng)對(duì)白洋淀濕地景區(qū)內(nèi)游客和商家的污染環(huán)境行為的規(guī)制，可采取談話、當(dāng)場(chǎng)罰款等措施減少新的污染來(lái)源。

3.3 退耕還濕制度仍待完善

當(dāng)前白洋淀濕地生態(tài)修復(fù)過(guò)程中，為了恢復(fù)濕地面積，退耕還濕是采用最為廣泛的制度。我國(guó)已于2014 年率先在黑龍江等4 個(gè)省區(qū)開(kāi)展退耕還濕試點(diǎn)［4］。白洋淀濕地的生態(tài)修復(fù)工作中，退耕還濕是重要的組成部分之一，以恢復(fù)退化的濕地、彌補(bǔ)消失濕地的面積。操作過(guò)程中仍需要考慮相關(guān)問(wèn)題：（1）可還濕耕地的要求。耕地在漫長(zhǎng)的使用過(guò)程中，必然積累大量的污染物質(zhì)，可以將此聯(lián)系到農(nóng)村面源污染問(wèn)題，耕地中儲(chǔ)藏著大量的農(nóng)藥、化肥元素，而且還同地下水流通等累積附近村莊人類活動(dòng)產(chǎn)生的污染物質(zhì)，這樣的耕地即使退耕還濕成功，也不具備完善的生態(tài)價(jià)值。（2）生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。涉及的生態(tài)補(bǔ)償主要是對(duì)因退耕而需要轉(zhuǎn)業(yè)或遷徙的周邊居民的補(bǔ)償，要考慮資金的來(lái)源、補(bǔ)償對(duì)象的識(shí)別、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定等問(wèn)題。

3.4 濕地生態(tài)修復(fù)仍欠缺法律基礎(chǔ)

（1）法律現(xiàn)狀。目前，關(guān)于濕地生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和保護(hù)最高位階的法律規(guī)范《濕地保護(hù)管理規(guī)定》屬于部門(mén)規(guī)章。其他可以依據(jù)的法律條文主要出現(xiàn)在其他法律規(guī)范文本之中，或者是各地方自己出臺(tái)的地方性法規(guī)，法律位階都比較低。白洋淀地區(qū)目前針對(duì)濕地的生態(tài)修復(fù)尚停留在規(guī)劃層面，沒(méi)有可以依托的省級(jí)濕地保護(hù)條例等法律規(guī)范。雖然有不少規(guī)劃目標(biāo)，但實(shí)施效果無(wú)從保證，恢復(fù)成果驗(yàn)收工作和責(zé)任承擔(dān)均沒(méi)有具體規(guī)定實(shí)施細(xì)則。濕地自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”尚未實(shí)現(xiàn)，生態(tài)修復(fù)工作面臨實(shí)施困境。（2）規(guī)范缺乏濕地的功能與價(jià)值定位。我國(guó)現(xiàn)行立法中關(guān)于濕地生態(tài)修復(fù)的規(guī)定，未能充分體現(xiàn)濕地的功能與價(jià)值定位。濕地所具有的價(jià)值與功能是進(jìn)行濕地保護(hù)并維持濕地功能的重要前提，尤其是缺乏濕地的生態(tài)功能與價(jià)值定位往往會(huì)造成“占多補(bǔ)少”“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況。除《自然保護(hù)區(qū)條例》將濕地的功能與價(jià)值定位予以保護(hù)外，其他各資源的規(guī)制均采取單項(xiàng)立法方式，沒(méi)有從生態(tài)系統(tǒng)的整體出發(fā)依照濕地的功能與價(jià)值定位考慮濕地的保護(hù)與管理。

4 白洋淀濕地生態(tài)修復(fù)現(xiàn)實(shí)困境的解決路徑

4.1 以政策保證最低生態(tài)水位

4.1.1 保障淀區(qū)生態(tài)水位

白洋淀濕地面臨的水資源短缺問(wèn)題應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)修復(fù)工作的重中之重來(lái)考量。流域內(nèi)水資源的合理分配、緊急調(diào)水工程等均需要當(dāng)?shù)卣块T(mén)嚴(yán)格把關(guān)、盡力促成。尤其是在自然降水量減少的年份，合理調(diào)配水資源、保障調(diào)水工程的順利實(shí)施是白洋淀濕地補(bǔ)充水源的重要途徑。

4.1.2 劃定并嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線

白洋淀濕地作為華北平原典型濕地，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)環(huán)保部門(mén)劃定符合實(shí)際情況的生態(tài)紅線，包括保有濕地面積的底線、濕地保有水位的底線、濕地內(nèi)水體質(zhì)量的紅線等。濕地紅線制度是濕地利用的底線，能夠有效地限制濕地的開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)。通過(guò)對(duì)應(yīng)保有的濕地總面積劃定，防止過(guò)度占用濕地，超過(guò)濕地生態(tài)系統(tǒng)的承載力，導(dǎo)致濕地生態(tài)功能的退化。在這一過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)應(yīng)注意不能忽視濕地生態(tài)系統(tǒng)本身的生態(tài)功能，應(yīng)確保達(dá)到面積底線的濕地具有完善的生態(tài)系統(tǒng)功能。

4.2 強(qiáng)化治理淀區(qū)水污染問(wèn)題

4.2.1 采用可靠技術(shù)避免二次污染

要制定完善的技術(shù)規(guī)則，從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體出發(fā)，而非僅僅針對(duì)一個(gè)環(huán)境因子進(jìn)行修復(fù)。應(yīng)盡量采用物理方式和使用該生態(tài)環(huán)境中原有的物質(zhì)因素，盡量避免引入新的物種或化學(xué)物質(zhì)，防止造成二次破壞。采取的濕地修復(fù)和保護(hù)工程也應(yīng)做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，明確造成損害的責(zé)任主體。

4.2.2 多方面控制和治理水污染

白洋淀濕地的水質(zhì)污染狀況存在多方面原因，要提高淀區(qū)水體質(zhì)量，首先需要對(duì)游客活動(dòng)和旅游商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格遵守各區(qū)域劃分；推廣使用清潔燃料的游船；游船及游覽通道張貼環(huán)保海報(bào)、放置清潔設(shè)施，減少游客活動(dòng)產(chǎn)生的垃圾。其次需要限制周圍農(nóng)村面源污染對(duì)淀區(qū)水質(zhì)的影響。鼓勵(lì)周圍居民安裝生活污水簡(jiǎn)易處理設(shè)施；垃圾集中處理；規(guī)模化養(yǎng)殖畜禽；嚴(yán)格控制化肥農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)耕種中的使用量等。

4.3 完善退耕還濕制度

面對(duì)退耕還濕制度實(shí)施中最重要的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，首先，應(yīng)當(dāng)確保充足的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源作為經(jīng)濟(jì)支撐。除了政府轉(zhuǎn)移支付賠償之外，造成濕地退化的責(zé)任主體均應(yīng)對(duì)補(bǔ)償基金作出貢獻(xiàn)，包括合法建設(shè)項(xiàng)目的主體也應(yīng)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。其次，建議采取民法上的“填補(bǔ)規(guī)則”對(duì)作出退耕決策的居民進(jìn)行補(bǔ)償，如經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者工作機(jī)會(huì)補(bǔ)償?shù)?，以保障退耕還濕工作的有序進(jìn)行，還可以提高淀區(qū)周圍居民退耕還濕的積極性。再次，對(duì)于還濕耕地的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的把控，對(duì)有農(nóng)村面源污染問(wèn)題的土壤應(yīng)當(dāng)盡量恢復(fù)土壤質(zhì)量后再進(jìn)行補(bǔ)水工作。

4.4 健全濕地生態(tài)修復(fù)的法律基礎(chǔ)

當(dāng)前，白洋淀濕地已被列為自然保護(hù)區(qū)，可以依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行保護(hù)與管理。白洋淀濕地應(yīng)嚴(yán)格依照保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)定，限制和規(guī)制區(qū)域內(nèi)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，對(duì)占用濕地的行為進(jìn)行限制。對(duì)于依法劃入自然保護(hù)區(qū)中的濕地，應(yīng)嚴(yán)格禁止對(duì)其開(kāi)發(fā)利用，盡力保護(hù)和修復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)于國(guó)家推行的“一區(qū)一法”政策，當(dāng)?shù)卣趨⒖肌蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》的基礎(chǔ)上，針對(duì)白洋淀濕地自身的特點(diǎn)，盡快出臺(tái)專門(mén)的法律規(guī)范，以更好地指導(dǎo)白洋淀濕地生態(tài)修復(fù)和保護(hù)管理工作。

5 結(jié)語(yǔ)

從生態(tài)系統(tǒng)的角度分析白洋淀濕地，提出應(yīng)該以恢復(fù)白洋淀濕地生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo)，做好補(bǔ)水、水污染治理和生物多樣性保護(hù)工作。針對(duì)避免修復(fù)工程造成的二次污染、做好退耕還濕生態(tài)補(bǔ)償工作、打好白洋淀濕地修復(fù)工作法律政策基礎(chǔ)等提出相關(guān)建議，以期保障白洋淀濕地的生態(tài)修復(fù)工作順利進(jìn)行。