李鐵

什么是中心城市？雖然現(xiàn)在這個(gè)概念在社會(huì)上用得很多，但是如何科學(xué)地作出界定，還是有必要認(rèn)真的研究和分析。

中心城市在國(guó)際上普遍存在。關(guān)于中心城市的提法，已經(jīng)不是什么新問(wèn)題了。無(wú)論從歷史到現(xiàn)在、國(guó)內(nèi)到國(guó)際，自打有了城市以來(lái)，特別是進(jìn)入近現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，所謂的中心城市一直存在。例如，18世紀(jì)的法國(guó)巴黎和英國(guó)倫敦，20世紀(jì)的美國(guó)紐約和日本東京，都是當(dāng)時(shí)世界上最著名的中心城市。

在中國(guó)，雖然城市化起步較晚，但過(guò)去歷史上的都城，可以說(shuō)是國(guó)家的政治中心，稱其為中心城市并不為過(guò)。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江南地區(qū)，揚(yáng)州、蘇州、杭州等城市，同樣可被稱為中心城市。而從民國(guó)時(shí)期一直到1949年新中國(guó)成立以后的一段時(shí)間，中國(guó)由于人口眾多，各類中心城市也比較多，僅直轄市就有十幾個(gè)，省會(huì)城市也都是當(dāng)時(shí)各省的政治經(jīng)濟(jì)中心。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，中心城市無(wú)非就是通過(guò)人口規(guī)模、政治和經(jīng)濟(jì)以及文化地位，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)甚至是全國(guó)范圍內(nèi)，發(fā)揮要素聚集的功能，并對(duì)周邊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到一定帶動(dòng)作用的城市。

但是，近些年關(guān)于中心城市的概念又被一些地方城市政府和學(xué)者熱炒，提出不僅要發(fā)展中心城市，甚至要發(fā)展世界中心城市、環(huán)球中心城市、國(guó)家中心城市等等。

中心城市的概念被無(wú)限放大，這其中潛藏著對(duì)中心城市或有意或無(wú)意的誤讀。

中心城市概念為何被熱炒？

中心城市并不一定都是大城市。中心城市既然通過(guò)要素的聚集功能，對(duì)周邊起到輻射和帶動(dòng)的作用，那么多大人口規(guī)模的城市算是中心城市呢？這其實(shí)并沒(méi)有明確的界定。

我記得在上世紀(jì)90年代，一批全國(guó)政協(xié)委員和中科院院士就提出過(guò)建議，認(rèn)為京九鐵路沿線發(fā)展相對(duì)落后，建議通過(guò)發(fā)展中心城市帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。他們當(dāng)時(shí)提出的所謂中心城市，人口規(guī)模也就在50萬(wàn)到100萬(wàn)人?？梢?jiàn)，那個(gè)時(shí)候除了省會(huì)城市和一部分大城市，人口能夠達(dá)到如此規(guī)模的城市并不多。即使是不到百萬(wàn)人口的城市，如果能對(duì)周邊的農(nóng)村發(fā)展起到輻射和帶動(dòng)作用，也是不容忽視的。

中國(guó)人口眾多，發(fā)展不同類型和不同人口規(guī)模的中心城市是符合城市發(fā)展規(guī)律的。無(wú)論是在人口密度高的地方，還是在幅員廣闊、人口稀少的地區(qū)，都要有相應(yīng)的中心城市，帶動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的聚集和人口的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。至于中心城市人口的規(guī)模，也要因地制宜，遵循市場(chǎng)規(guī)律，以當(dāng)?shù)厝丝诳偭孔鳛榕袛嗟闹匾A(chǔ)。

大城市都是中心城市，但空間分布并不均衡。中心城市是不是等同于大城市或者特大或者超大城市？顯然按照中國(guó)的人口規(guī)模來(lái)看，大城市理所應(yīng)當(dāng)就是中心城市，但是在人口密度較低的地區(qū)，顯然僅僅按照人口規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定中心城市，可能并不十分科學(xué)。其實(shí)如果按照100萬(wàn)人口的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的大城市已經(jīng)是世界上最多的。140個(gè)百萬(wàn)人口的城市，40多個(gè)300萬(wàn)以上人口的城市，6個(gè)千萬(wàn)級(jí)人口的城市，可以說(shuō)中國(guó)的大型中心城市并不少。即使50萬(wàn)-100萬(wàn)人口的城市也有200多個(gè)，當(dāng)年學(xué)者們提出的發(fā)展中心城市的想法和預(yù)期，早就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了。不僅是京九鐵路沿線地區(qū)，而且在其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，規(guī)模較小的城市或者縣城在吸引人口和要素聚集過(guò)程中也發(fā)生了一定的輻射和帶動(dòng)作用。

但是，從目前的人口分布和空間格局來(lái)看，中國(guó)的中心城市集中在人口流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而在人口流出和經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，真正能夠帶動(dòng)地方發(fā)展的、具有輻射作用的中心城市數(shù)量還是偏少。在這個(gè)意義上，中國(guó)中心城市的空間分布是不均衡的。

中心城市的發(fā)展與城市等級(jí)化管理體制有著密切的關(guān)系。中心城市的發(fā)展，與中國(guó)等級(jí)化的城市設(shè)置體系也有直接的關(guān)系。自從上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，中國(guó)開始通過(guò)地縣改市等措施，把原來(lái)的地區(qū)管理和城市管理分治轉(zhuǎn)為合治之后，城市要素流動(dòng)的規(guī)則就發(fā)生了變化。

在等級(jí)化管理體系下，無(wú)論是干部管理還是財(cái)政管理，以及后來(lái)的土地指標(biāo)管理，顯然都是按照行政等級(jí)自下而上地分配。本來(lái)需要通過(guò)市場(chǎng)導(dǎo)向而發(fā)展起來(lái)的中心城市，實(shí)際上被行政導(dǎo)向所替代。在行政力量強(qiáng)大的動(dòng)員下，中心城市的發(fā)展與高速城市化幾乎同步，推動(dòng)中國(guó)擁有了世界上數(shù)量最多的百萬(wàn)人口的城市。而另一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，原來(lái)的政治上或者行政管理上的中心城市，現(xiàn)在基本變成了政經(jīng)合一的中心，而且由于行政化地調(diào)配資源，造成省會(huì)以及一些地級(jí)中心城市越來(lái)越大。這使得中國(guó)的中心城市發(fā)展路徑變成了以人口規(guī)模為依托的特大城市和超大城市發(fā)展路徑。

中心城市的等級(jí)化形成了利益固化。按照國(guó)際規(guī)律，中心城市的發(fā)展應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)配置要素。但是由于行政導(dǎo)向，使得優(yōu)質(zhì)資源和要素過(guò)度集中在高等級(jí)的中心城市，進(jìn)而使得它們的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于其他等級(jí)較低的城市。當(dāng)享受著這種優(yōu)質(zhì)資源的戶籍人口形成所謂精英人士的話語(yǔ)權(quán)，可能直接影響到未來(lái)的要素分配導(dǎo)向。一個(gè)典型的例子是，一些城市對(duì)戶籍的嚴(yán)格管控和通過(guò)輿論影響力，要求上級(jí)政府加大對(duì)自己城市發(fā)展的支持，其實(shí)質(zhì)是要繼續(xù)享受優(yōu)質(zhì)資源的供給。這種利益的固化在一定程度上影響到對(duì)城市發(fā)展進(jìn)程和道路的政策選擇。

其實(shí)，關(guān)于中心城市的認(rèn)定，應(yīng)該是學(xué)者和專家在理論研究中的探討，但是在現(xiàn)實(shí)中卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這個(gè)范疇。一些部門和地方政府都熱衷于打造“中心城市”的理念，實(shí)際上是強(qiáng)化了行政干預(yù)。在國(guó)際上特別是發(fā)達(dá)國(guó)家從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)城市會(huì)因?yàn)樽约褐行某鞘械牡匚?，去炒作自己的人口?guī)模，政治、經(jīng)濟(jì)和文化的功能和作用。中心城市之所以形成“中心”，應(yīng)該是要素聚集過(guò)程中的市場(chǎng)選擇。所謂“環(huán)球中心城市”，亦或是“世界中心城市”，其地位也不是人為的認(rèn)定，而是客觀發(fā)展的現(xiàn)實(shí)成果。

一些地方提出種種高大上的“中心城市”概念，究其實(shí)質(zhì)，無(wú)非是希望進(jìn)一步提高行政等級(jí)和地位，或者以發(fā)展中心城市的名義，試圖獲得上級(jí)政府的更多支持。而對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣?huì)精英階層，則看到地位、名聲等實(shí)實(shí)在在的好處，甚至還可以提高自己的房產(chǎn)價(jià)值。

對(duì)于中心城市的再認(rèn)識(shí)

判斷一個(gè)城市是否是中心城市，當(dāng)然要有人口規(guī)模，要有要素聚集的密度，但關(guān)鍵還是看其是否具備相應(yīng)的功能。一是是否能夠繼續(xù)按照市場(chǎng)規(guī)律推動(dòng)人口和其他要素的聚集;二是是否能夠輻射周邊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)非農(nóng)就業(yè);三是沒(méi)有過(guò)度通過(guò)行政手段集中優(yōu)質(zhì)資源;四是不能排斥對(duì)外來(lái)人口的各項(xiàng)公共服務(wù)供給。所謂中心城市，可以根據(jù)其輻射和影響力以及人口規(guī)模，來(lái)判定這個(gè)城市在國(guó)家和不同區(qū)域中的作用。

我認(rèn)為，中心城市的界定應(yīng)該以城市的主城區(qū)為準(zhǔn)而不是涵蓋其所有的行政轄區(qū)。這個(gè)問(wèn)題涉及到中國(guó)的城市概念的重新界定。中國(guó)的城市實(shí)際上屬于行政轄區(qū)范疇，而不是真正空間相對(duì)獨(dú)立的城市，這是中國(guó)城市與國(guó)際上的根本差別。

可是一些城市在已經(jīng)具備了一定的人口規(guī)模之后，還是不滿足于現(xiàn)狀，為了成為所謂的更高級(jí)別的中心城市，通過(guò)增設(shè)市轄區(qū)等方式人為擴(kuò)大區(qū)劃面積，以便達(dá)到所謂國(guó)家級(jí)中心城市的標(biāo)準(zhǔn)。這種中心城市的實(shí)現(xiàn)路徑已經(jīng)嚴(yán)重地偏離了城市發(fā)展規(guī)律。按照這樣的做法，通過(guò)發(fā)展中心城市帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者是促進(jìn)要素集聚的意義何在呢？

中心城市標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該作為中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的依據(jù)。由于對(duì)中心城市存在的各種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，由于等級(jí)化城市管理體制形成的行政分配要素的導(dǎo)向，由于已經(jīng)固化的城市利益結(jié)構(gòu)，也由于中國(guó)的城市管理和區(qū)域管理的合治，導(dǎo)致提出中心城市發(fā)展理念時(shí)的初始愿望被嚴(yán)重扭曲。

因此，在當(dāng)前推進(jìn)城市化高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，有必要解決城市概念不清的問(wèn)題，把空間上的主體城市和區(qū)域管理上的名義城市實(shí)現(xiàn)概念上的分離。對(duì)于中心城市的認(rèn)定，還是應(yīng)該以城市的主城區(qū)空間作為主體。按照這個(gè)思路，就可以根據(jù)主城區(qū)的人口規(guī)模，以及城市在不同區(qū)域空間內(nèi)發(fā)揮的不同作用來(lái)確定中心城市的地位。同時(shí)為未來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中城市的設(shè)置提供必要的科學(xué)依據(jù)。只有這樣，中心城市才能引領(lǐng)不同規(guī)模城市協(xié)調(diào)發(fā)展，也才能充分發(fā)揮中心城市對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)和輻射作用。

中心城市標(biāo)準(zhǔn)的確定有利于按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)配置資源和要素。如果確定了以主城區(qū)為中心城市的實(shí)際主體，并根據(jù)人口規(guī)模和政治、經(jīng)濟(jì)以及文化的功能特點(diǎn)，來(lái)形成區(qū)域發(fā)展的獨(dú)特的引導(dǎo)作用，那么就要減少通過(guò)盲目擴(kuò)大面積和管轄區(qū)域，人為提高產(chǎn)值規(guī)模和人口規(guī)模的行為，減少行政干預(yù)，從而有利于按市場(chǎng)方式在區(qū)域空間內(nèi)合理配置資源和要素。這既可以促進(jìn)其他中小城市的發(fā)展，同時(shí)還有利于形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新中心城市，進(jìn)而可以在一定區(qū)域范圍內(nèi)形成多個(gè)中心城市發(fā)展態(tài)勢(shì)，也有利于大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在現(xiàn)實(shí)中，許多直轄市和省會(huì)城市等中心城市周邊還有許多中小城市。它們無(wú)論在功能疏解和產(chǎn)業(yè)外遷過(guò)程中，還是在降低居住成本和就業(yè)成本方面，都有中心城市無(wú)法替代的作用。當(dāng)中心城市發(fā)展到一定規(guī)模，工業(yè)出現(xiàn)郊區(qū)化趨勢(shì)，服務(wù)業(yè)開始向周邊城鄉(xiāng)的外溢，中低收入人口和外來(lái)人口尋求較低生活成本的居住空間的情況下，都會(huì)使得中心城市主城區(qū)周邊中小城市的潛力得到發(fā)揮。

其實(shí)在發(fā)達(dá)國(guó)家，幾乎所有的中心城市周邊都有無(wú)數(shù)個(gè)中小城市承擔(dān)著各自的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、消費(fèi)以及居住的功能。正因?yàn)槿绱?，提出以中心城市帶?dòng)周邊不同規(guī)模城市協(xié)調(diào)發(fā)展的政策理念，才對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。需要看到，未來(lái)在城市化進(jìn)程中，改革的重要內(nèi)容之一，就是在眾多規(guī)模較大的中心城市之外，也要充分發(fā)揮中小城市以及特大鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展成本較低的優(yōu)勢(shì)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要載體。這也才是提出中心城市作為發(fā)展重點(diǎn)隱含的重要意義所在。

（作者為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家;編輯：朱弢）