丁德昌

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要現(xiàn)實價值，是盤活農(nóng)村宅基地、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和促進農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的客觀需要。實踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在制度、現(xiàn)實和管理三重維度困局。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下促進農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅應(yīng)明晰農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度；而且應(yīng)促進農(nóng)村宅基地入市，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)利益分配制度。不僅應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范農(nóng)村宅基地有序流轉(zhuǎn)；而且應(yīng)加強農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理，合理監(jiān)管農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號：D922文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）04-0101-06

基金項目：2020年湖南省常德市法學(xué)會重點課題“鄉(xiāng)村振興進程中宅基地流轉(zhuǎn)法律問題探析”。

2021年2月，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話指出：“鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)?！盵1]在2021年中央發(fā)布的一號文件《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中提出鄉(xiāng)村振興的具體任務(wù)包括：“加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式”[2]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對于推進鄉(xiāng)村振興進程具有極為深遠的意義。宅基地立法政策“三權(quán)分置”的設(shè)置意味著禁止農(nóng)村宅基地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外流轉(zhuǎn)的藩籬將被打破。

（一）宅基地流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村宅基地，優(yōu)化配置農(nóng)村土地的需要

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村。實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興是一項振興中國農(nóng)村的前無古人的偉大事業(yè)。鄉(xiāng)村振興在爭取外力支持的同時，更需要激活農(nóng)村自身內(nèi)生要素，充分發(fā)揮市場對資源的優(yōu)化配置作用。而生產(chǎn)要素自由流動是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)揮資源優(yōu)化配置的前提。

農(nóng)村宅基地本身就是一塊農(nóng)地，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的自然資源，也應(yīng)像其他社會資源一樣遵循市場配置原理實現(xiàn)效益最大化。新中國成立以后，鑒于我國農(nóng)村人口眾多，為了保護我國廣大農(nóng)村農(nóng)民的生存權(quán)和居住權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)實行禁止集體經(jīng)濟組織之外流轉(zhuǎn)的政策。這種政策雖然在保障農(nóng)民居住權(quán)上起到了重要作用，但是卻造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能弱化，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的權(quán)能殘缺。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進程的有力推進，大量農(nóng)民進城打工，很多農(nóng)民工舉家進城生產(chǎn)生活，從而導(dǎo)致大量農(nóng)村宅基地閑置，甚至有些村出現(xiàn)整村宅基地閑置的現(xiàn)象。

由于農(nóng)村宅基地限制流轉(zhuǎn)政策，農(nóng)民只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員即使需要受讓往往也是出價低廉，很多農(nóng)民寧愿閑置也不愿廉價轉(zhuǎn)讓自家宅基地?，F(xiàn)有的宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)政策限制了宅基地在更大范圍內(nèi)的自由流轉(zhuǎn)，從而影響了宅基地作為優(yōu)質(zhì)資源在市場中的優(yōu)化配置，宅基地潛在價值難以實現(xiàn)。農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)有助于優(yōu)化配置和高效利用農(nóng)地資源。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，有利于放活宅基地使用權(quán)，激發(fā)農(nóng)民利用閑置的宅基地及其房屋開發(fā)旅游等產(chǎn)業(yè)，提高土地資源的經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀需求

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是黨和國家制定的現(xiàn)階段全面實現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化的既定方針和政策。鄉(xiāng)村振興必須打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元發(fā)展政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展?！班l(xiāng)村必須開放，通過城鄉(xiāng)融合吸引城市外部資源要素進入，才能為鄉(xiāng)村振興提供新動能，激活鄉(xiāng)村的內(nèi)在活力?！盵3]這要求喚醒農(nóng)村諸如閑置的宅基地等“沉睡的資產(chǎn)”，實現(xiàn)城市資本和農(nóng)村土地資源的有機結(jié)合。土地是農(nóng)村最為重要的生產(chǎn)要素也是農(nóng)民最重要的財富。目前，我國城市土地交易實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)政策，城市土地使用權(quán)權(quán)能非常完整；而農(nóng)村土地實行的限制流轉(zhuǎn)政策，宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺，被閑置在本集體經(jīng)濟組織極小范圍內(nèi)允許流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍的有限性，嚴重阻礙了生產(chǎn)要素的合理流動，阻斷了城市社會資本為鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村建設(shè)進行資本投入的渠道，從而導(dǎo)致農(nóng)村大量閑置宅基地及住房資產(chǎn)未得到充分有效利用，不利于我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標的實現(xiàn)。

仍然有不少學(xué)者固守農(nóng)村宅基地的居住保障功能，而主張宅基地禁止對外流轉(zhuǎn)。但是，隨著新型城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟發(fā)展，人員社會流動性不斷增強，農(nóng)村宅基地居住保障功能在逐步弱化，“社會保障功能的弱化和經(jīng)濟價值的凸顯是當(dāng)前最大實際”[4]。況且，農(nóng)民的居住保障實現(xiàn)途徑也可多元化，并不一定固守傳統(tǒng)的宅基地靜態(tài)的居住保障功能，從而抑制宅基地的財產(chǎn)功能的實現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置。一定意義上，傳統(tǒng)的限制流轉(zhuǎn)政策不僅是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)權(quán)益實現(xiàn)的漠視，更是對國家土地資源的嚴重荒廢。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是促進宅基地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能的必然要求

新中國成立后，農(nóng)村經(jīng)過70多年的發(fā)展，廣大農(nóng)民生存權(quán)得以保障后，勢必追求發(fā)展，“生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和條件，而發(fā)展權(quán)又是生存權(quán)的存續(xù)和發(fā)展?！盵5]農(nóng)民追求發(fā)展權(quán)實質(zhì)上也是追求幸福生活權(quán)，“人民幸福生活是最大的人權(quán)”[6]。追求發(fā)展權(quán)和幸福權(quán)必須以一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，本質(zhì)上是要保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)和幸福生活權(quán)的實現(xiàn)。我國農(nóng)村地域廣大、人口眾多，僅靠政府外力扶助實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是不可行的，必須激活農(nóng)村內(nèi)在的生產(chǎn)活力。土地作為農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素，必須激活其活力，激發(fā)其財產(chǎn)的價值。農(nóng)村宅基地本來是農(nóng)民的生活資源，但世易時移，情事變更，當(dāng)前農(nóng)村宅基地大量閑置，必須要轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的土地資源，從而實現(xiàn)農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)。

“土地發(fā)展權(quán)承認每一塊土地都天然擁有發(fā)展的權(quán)利?！盵7]宅基地發(fā)展權(quán)是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的形式之一，是保障農(nóng)民宅基地變更為更有經(jīng)濟效益用途的權(quán)利。農(nóng)村宅基地如果長期不能對外流轉(zhuǎn)，并將宅基地的價值靜止化、固態(tài)化，是對土地資源的浪費，農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)也得不到實現(xiàn)。允許宅基地對外流轉(zhuǎn)，將有力地推動農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。雖然基于靜態(tài)的土地居住保障功能的角度，在特定的歷史階段具有政策的合理性，但以動態(tài)發(fā)展的視角認識土地的居住保障功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中通過實現(xiàn)宅基地發(fā)展權(quán)從而實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實需要，宅基地自由流轉(zhuǎn)也是合理的、必要的。

（一）制度困局：農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范沖突

《中華人民共和國物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法的有關(guān)規(guī)定。”[8]而《中華人民共和國土地管理法》第2條第3款規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”[9]《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄皣以试S進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！盵9]該條雖然規(guī)定了宅基地取得和退出，但沒有明確規(guī)定宅基地轉(zhuǎn)讓。該條第5款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準?！盵9]這里間接規(guī)定了宅基地是允許轉(zhuǎn)讓的。然而，無論是《中華人民共和國物權(quán)法》還是《中華人民共和國土地管理法》都沒明確禁止宅基地的自由流轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)代法治社會“負面清單管理模式”和私法自治原理，對于私權(quán)利“法無明文禁止則有權(quán)利”的原理，宅基地自由轉(zhuǎn)讓在國家法律層面是無障礙的。

宅基地禁止對外流轉(zhuǎn)主要是政策限制的，是國家的政策安排。1999年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁超賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號）規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市市民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證?！盵10]2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）也明確規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！盵11]2004年11月，國土資源部出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”[12]。政府基于中國農(nóng)村人口眾多，鑒于農(nóng)民基本生存權(quán)和居住權(quán)的考量，長期以來實行的都是限制宅基地自由流轉(zhuǎn)的政策，宅基地只允許在農(nóng)村本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。2014年中央1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》規(guī)定：“在保障農(nóng)村宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！盵13]文件明確允許試點地區(qū)的農(nóng)村可以住房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。2018年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館?！盵14]以上兩個政策文件對宅基地僅限于內(nèi)部流轉(zhuǎn)有所突破，但總的來說制度政策層面并未允許宅基地自由流轉(zhuǎn)。因此，針對農(nóng)村宅基地是否允許自由流轉(zhuǎn)問題，國家法律層面的無限制和政府政策層面的限制形成了法律和政策的分離，這種分離必然導(dǎo)致實踐的誤區(qū)。

（二）現(xiàn)實困局：農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)隱形交易現(xiàn)象突出

國家制度對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)采取限制流轉(zhuǎn)的態(tài)度，但并非一味禁止宅基地流轉(zhuǎn)，而是限制宅基地只能在農(nóng)村小集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)。在新型城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)民在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活，相當(dāng)一部分農(nóng)民融于城市，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置。進城農(nóng)民基于對閑置宅基地及其上房屋的價值實現(xiàn)，往往將其房屋賣掉。而按照“地隨房走”的原則，農(nóng)村宅基地隨之流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的合法通道是內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，往往價格低廉，且很多時候內(nèi)部也不一定有買主。

宅基地使用人為了追求更大的宅基地流轉(zhuǎn)利益，往往會走上非法通道——對外流轉(zhuǎn)。實際上，不少農(nóng)村閑置的宅基地使用權(quán)私下隱形流轉(zhuǎn)普遍存在，有的在城鄉(xiāng)結(jié)合部，私下買賣宅基地或者以出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象較為突出。農(nóng)民違法買賣宅基地、出租宅基地。宅基地隱形流轉(zhuǎn)帶來了較為嚴重的負面后果，一方面因為是非法的，流轉(zhuǎn)主體簽訂的宅地基流轉(zhuǎn)協(xié)議也是非法的；另一方面宅基地隱形市場的非法交易很容易產(chǎn)生矛盾和沖突，對農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來了隱患。

（三）管理困局：農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理缺失

《中華人民共和國土地管理法》雖然規(guī)定了自然資源管理部門享有監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，但只賦予了自然資源管理部門擁有監(jiān)督監(jiān)察權(quán)。實際上自然資源部門基于人力、物力等原因根本無法監(jiān)督管理每一塊宅基地分配、使用和流轉(zhuǎn)情況。農(nóng)村宅基地實際交由村委會來代行管理職責(zé)。由于中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會一直是“熟人社會”、親情社會，大家鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親不愿意得罪人。再加上大多村干部文化水平不高、法律知識知之甚少，也沒有法定執(zhí)法權(quán)，觀念上大多默認宅基地使用權(quán)歸村民個人所有。所以，對于農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自家宅基地，大多數(shù)村干部往往放任自流，很少有村干部采取強硬態(tài)度。自然資源管理部門面對此往往采取“民不舉，官不究”的不告不理的態(tài)度。

農(nóng)村宅基地對外轉(zhuǎn)讓本來在政策框架內(nèi)是違法的，加上宅基地管理主體的缺失，因此農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)一旦發(fā)生糾紛，當(dāng)事人訴至法院，法院往往也只是宣布合同無效而給當(dāng)事人帶來損失。

（一）明晰農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)明晰，是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求，是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的客觀前提要求。我國法律沒有對農(nóng)村宅基地所有權(quán)權(quán)屬進行直接規(guī)定，但由于宅基地也屬于我國農(nóng)村土地，顯然權(quán)屬規(guī)定也適用《中華人民共和國土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！盵9]顯然，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，“集體經(jīng)濟組織和村委會”也只是行使經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)。問題是“農(nóng)民集體”本身是一個政治概念，而非一個概念和外延清晰的法律概念?，F(xiàn)實中農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體往往落到村委會頭上，宅基地所有權(quán)主體虛置現(xiàn)象嚴重。農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體虛置，必將導(dǎo)致宅基地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能缺失。對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而言，完善宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，以下三個方面必須重視：

1.明確宅基地所有權(quán)主體，確立所有權(quán)主體的權(quán)責(zé)。農(nóng)村宅基地實際上已經(jīng)分配到以小組為單位的農(nóng)戶手中。宅基地所有權(quán)主體以村民小組為主體予以界定。這樣既符合我國農(nóng)村實際，也與法律規(guī)定不相悖離。

2.充實宅基地使用權(quán)權(quán)能。目前農(nóng)村宅基地的限制轉(zhuǎn)讓政策，束縛了宅基地流轉(zhuǎn)。應(yīng)充實宅基地使用、收益和處分權(quán)能。第一，適度拓展宅基地使用權(quán)的使用權(quán)能。拓展或充實宅基地使用權(quán)權(quán)能，是放活宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵所在。應(yīng)適度擴張宅基地使用權(quán)的使用權(quán)能，宅基地使用應(yīng)由原來的建房居住使用用途，增加經(jīng)營性使用用途。如果不拓展宅基地使用權(quán)的使用權(quán)能，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，受讓方享有的權(quán)利必將也只有建房居住使用用途，無法吸引市場主體受讓宅基地，盤活宅基地財產(chǎn)功能也將無法實現(xiàn)。第二，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完全收益權(quán)能。在宅基地“兩權(quán)分離”下，盡管宅基地可以在農(nóng)村經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、出租，實現(xiàn)一定收益權(quán)。但由于禁止宅基地對外轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能實際受限。應(yīng)允許宅基地對外轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能得到充實，使農(nóng)民在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中通過資源配置的優(yōu)化，從而獲得最大化的收益權(quán)益。第三，就宅基地的使用權(quán)的處分權(quán)能而言，應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)享有出租、轉(zhuǎn)讓、置換等權(quán)能。擴張宅基地使用權(quán)能，這不僅是盤活宅基地財產(chǎn)權(quán)功能的必要舉措；也是增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，增強農(nóng)民發(fā)展能力，從而有力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的客觀需要。

3.賦予宅基地使用權(quán)和抵押權(quán)能。廢除現(xiàn)行法律和政策條款中關(guān)于禁止農(nóng)村宅基地抵押的條款，在立法中明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)能，從而激活宅基地融資擔(dān)保功能。同時，因地制宜為宅基地抵押設(shè)置系統(tǒng)的抵押制度并健全機制。

（二）宅基地入市，構(gòu)建科學(xué)的宅基地流轉(zhuǎn)利益分配制度

隨著宅基地“三權(quán)分置”地實施，宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)必將是不可回避的。如果仍堅持宅基地使用權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，那么宅基地“三權(quán)分置”政策將無法在實踐中有效實施。筆者認為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須打破城鄉(xiāng)二元土地管理體制，建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場。實現(xiàn)宅基地和城市建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價。一方面，解除宅基地流轉(zhuǎn)主體限制，宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體應(yīng)拓展至所有公民和社會組織。這有利于促進宅基地作為土地生產(chǎn)要素在社會主義市場經(jīng)濟中自由流動，利用市場配置資源的規(guī)律，實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的土地價值的最大化，這對于打通城鄉(xiāng)發(fā)展壁壘，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有重大價值。另一方面，兼顧農(nóng)民居住保障，分類指導(dǎo)宅基地入市。宅基地原則上允許在市場流轉(zhuǎn)，并不意味著宅基地可以隨意流轉(zhuǎn)，不受任何約束。農(nóng)村宅基地承載居住保障功能和財產(chǎn)權(quán)功能雙重功能，政府在審批時必須考量二者的平衡。有學(xué)者擔(dān)心，“土地和房屋是農(nóng)民的生存保障，若允許宅基地擁有更大的市場自由流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)民可能會轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)進城務(wù)工，一旦在城市無法真正的站穩(wěn)腳跟，他們便很有可能會成為社會的安全隱患，引起動亂”[15]。因此，政府審批時，應(yīng)充分考量特定農(nóng)戶宅基地入市可能帶來的風(fēng)險，通過制度要求宅基地入市轉(zhuǎn)讓方必須提供其居住獲得保障的證明，如在城鎮(zhèn)已經(jīng)購買住房、村鎮(zhèn)集資集中居住證明等。對于不能提供居住已保障的農(nóng)戶，雖不能出讓宅基地使用權(quán)，但應(yīng)允許其宅基地進行出租、置換。

不僅如此，農(nóng)村宅基地入市所得的收益，應(yīng)在國家、集體和農(nóng)戶之間進行合理分配。第一，國家不是宅基地所有權(quán)主體，不能直接參與分配。國家作為管理者，有權(quán)利用征稅權(quán)對宅基地轉(zhuǎn)讓予以征收一定比例的稅收。但是，考慮到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進，需要夯實農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展能力，國家可以在一定時期內(nèi)對宅基地流轉(zhuǎn)進行免稅。第二，農(nóng)村集體作為宅基地的所有人，有權(quán)對宅基地流轉(zhuǎn)收益收取一定比例管理費，以10%-20%為宜。第三，農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體應(yīng)直接享有宅基地流轉(zhuǎn)的大部分收益。

（三）構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范宅基地有序流轉(zhuǎn)

1.2017年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》指出，“在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵略和控制農(nóng)村土地市場的條件下，落實宅基地集體所有權(quán)加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)。”[16]宅基地及其房屋是農(nóng)民最為重要的財產(chǎn)資源，宅基地入市交易符合黨中央“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”政策。宅基地市場化交易是將宅基地作為土地資源在市場予以公平交易，以期獲得土地資源配置最優(yōu)化，農(nóng)民獲得宅基地收益最大化。宅基地市場化離不開市場流轉(zhuǎn)平臺，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺的設(shè)立能有效地促進宅基地交易的市場化，“土地使用權(quán)交易市場的發(fā)達是放活宅基地使用權(quán)的重要載體?！盵17]通過該平臺為宅基地交易提供充分的交易信息平臺、規(guī)范的運作體系、自由選擇的空間等，從而保障宅基地合法、有序、公平流轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)建立農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)宅基地產(chǎn)權(quán)交易平臺?？h要建立服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立服務(wù)站，收集宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息，為農(nóng)民發(fā)布宅基地流轉(zhuǎn)的參考價格信息，有效促進宅基地使用權(quán)公平合理流轉(zhuǎn)。

2.應(yīng)確立明確的交易規(guī)范，有效規(guī)制宅基地流轉(zhuǎn)。第一，確立宅基地流轉(zhuǎn)的基本原則。堅持自愿流轉(zhuǎn)和政府審批相結(jié)合原則，堅持公開、公平、公正流轉(zhuǎn)原則，流轉(zhuǎn)主體不得侵犯國家、社會和他人合法權(quán)益的原則。第二，應(yīng)界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、方式、方法。流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)放開為國家、集體和公民個體，打破以往僅限于農(nóng)村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的規(guī)定。宅基地流轉(zhuǎn)的用途，除國家產(chǎn)業(yè)政策禁止的項目外均可參加流轉(zhuǎn)，但禁止私人修建別墅。流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、置換等。第三，確立規(guī)范而合理的流轉(zhuǎn)程序，應(yīng)包括三方書面合同的簽訂、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)登記等。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，牽涉宅基地所有權(quán)主體、使用主體和受讓方主體。為了有效遏制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的亂象，政府住建部門應(yīng)提供宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的格式范本，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的三方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等進行規(guī)范。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)登記的前提，關(guān)鍵在于搞好宅基地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，明確宅基地使用權(quán)主體及其上的房屋所有權(quán)主體。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須實行登記制。第四，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的配套制度。信息透明，有利于宅基地流轉(zhuǎn)價值充分實現(xiàn)。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺，建立宅基地信息發(fā)布制度。應(yīng)建立宅基地流轉(zhuǎn)評估制度，公開、公平、公正地對宅基地價值進行評估。

（四）加強宅基地流轉(zhuǎn)管理，合理監(jiān)管農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

管理出效益。針對實踐中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的亂象必須加強宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。加強宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理，必須強化如下3個方面管理：

1.強化宅基地確權(quán)頒證。產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須搞好宅基地使用權(quán)的確權(quán)認證，明確界定宅基地及其上房屋占地面積、四周邊界。目前，有些地方實行了房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，宅基地使用權(quán)登記還需進一步推進，應(yīng)由自然資源管理部門統(tǒng)一組織實施，審核合格后發(fā)布公告，注冊登記歸檔后統(tǒng)一頒發(fā)證書。農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度有利于明晰產(chǎn)權(quán)、減少爭端，為農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)打下良好的基礎(chǔ)。

2.強化村級宅基地流轉(zhuǎn)管理。農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)戶個體。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，宅基地所有權(quán)主體和使用權(quán)主體應(yīng)該共同分享宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益。為此，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中必須強化村級管理，應(yīng)成立村宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管小組。對于每組村民宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管小組應(yīng)由3人組成，包括村民小組長1人、村委會干部1人和村民小組中享有一定威信的村民組成。村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)對村內(nèi)宅基地流轉(zhuǎn)做到全程監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察部門加強監(jiān)督。

3.自然資源管理部門應(yīng)加強審核監(jiān)管?？h級自然資源管理部門應(yīng)根據(jù)國家法律法規(guī)，在對全縣宅基地資源整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對宅基地流轉(zhuǎn)重點審查是否符合土地規(guī)范、是否違反管制用途、權(quán)屬是否清楚、手續(xù)是否完備、是否超額占用等。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必須借助于政府和社會的外源性動力，更應(yīng)激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生性動力。農(nóng)村閑置的宅基地是鄉(xiāng)村振興可以盤活的內(nèi)生資源，如何激活農(nóng)村閑置的宅基地，充分發(fā)揮其財產(chǎn)功能，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要內(nèi)生動力之一。而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則是宅基地財產(chǎn)功能發(fā)揮的基本途徑。因此，合理科學(xué)設(shè)置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法治路徑和方式既是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的立法要求，也是促進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的現(xiàn)實需要。

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責(zé)任編輯陸瑩