白洋 魏亞

摘要：我國環(huán)境法基本原則已經(jīng)由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念轉(zhuǎn)變。在環(huán)境優(yōu)先法律原則實(shí)施過程中，應(yīng)避免絕對(duì)、片面的環(huán)境優(yōu)先所導(dǎo)致的環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不利后果。問題的解決需要在協(xié)調(diào)發(fā)展的范疇內(nèi)，運(yùn)用利益衡量工具來化解。也就是說，環(huán)境優(yōu)先仍需在協(xié)調(diào)發(fā)展中加以優(yōu)化完善，在普遍環(huán)境責(zé)任落實(shí)、環(huán)境主體責(zé)任差別化、完善環(huán)境磋商制度等利益協(xié)調(diào)機(jī)制保障下，防止環(huán)境優(yōu)先原則出現(xiàn)異化，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境優(yōu)先法律原則；利益衡量；協(xié)調(diào)發(fā)展；機(jī)制保障

中圖分類號(hào)：D922文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2021）04-0095-06

基金項(xiàng)目：山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“習(xí)近平‘綠水青山就是金山銀山’思想的制度保障：以生態(tài)保護(hù)紅線的統(tǒng)籌推進(jìn)為研究視角”（18CFXJ20）。

習(xí)近平總書記指出：“綠水青山就是金山銀山。”[1]環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)綠水青山起著基礎(chǔ)性保護(hù)作用。而法律原則是法律規(guī)范的基礎(chǔ)性本原，對(duì)于法律的制定與實(shí)施起著思想指引作用。環(huán)境法基本原則作為指引環(huán)境法律制定與實(shí)施的思想基礎(chǔ)，在環(huán)境治理進(jìn)程中幾經(jīng)變化。目前，我國環(huán)境法基本原則已經(jīng)由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先進(jìn)行轉(zhuǎn)變。通過對(duì)這種轉(zhuǎn)變的成因及其內(nèi)在機(jī)理加以研究，可以發(fā)現(xiàn)利益衡量在環(huán)境法律原則的轉(zhuǎn)變進(jìn)程中起著決定性作用。如何協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，需要運(yùn)用好利益衡量這一工具，針對(duì)環(huán)境法律原則的調(diào)適展開進(jìn)一步論證與探討。

環(huán)境優(yōu)先原則是隨著人們對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的深化認(rèn)知、伴隨著環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間關(guān)系變化、在環(huán)境法制建設(shè)的不斷完善中對(duì)環(huán)境保護(hù)基本原則的新發(fā)展，是用以指導(dǎo)生態(tài)法律關(guān)系的一項(xiàng)法律準(zhǔn)則[2]，其強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，是一種以生態(tài)環(huán)境健康穩(wěn)定為前提的新發(fā)展理念。環(huán)境優(yōu)先法律原則的確立并非一蹴而就，其經(jīng)歷了從“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”到“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的“環(huán)境優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變歷程。

（一）環(huán)境優(yōu)先原則的歷史考察

環(huán)境法基本原則由協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先，一定程度上也是對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，特別是“順應(yīng)自然，天人合一”思想精華的傳承與發(fā)展，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)論整體觀視域下環(huán)境法律制度的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，從而避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)利益協(xié)調(diào)過程中顧此失彼現(xiàn)象的發(fā)生。然而近代工業(yè)革命以來，傳統(tǒng)高生產(chǎn)、高消費(fèi)、高污染的“三高”發(fā)展模式對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重透支與破壞，20世紀(jì)震驚世界的“八大公害”事件①的發(fā)生，使得人類開始反思并檢視既有發(fā)展模式的弊端，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。1972年瑞典斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議通過的《人類環(huán)境宣言》提出“為這一代和將來世世代代保護(hù)和改善人類環(huán)境，已經(jīng)成為人類一個(gè)緊迫的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)將同爭(zhēng)取和平和全世界的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展這兩個(gè)既定的基本目標(biāo)共同和協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)”[4]，將環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為后來的各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式指明了方向。1982年聯(lián)合國關(guān)于環(huán)境問題的《內(nèi)羅畢宣言》指出：“只有采取一種綜合的并在區(qū)域內(nèi)做到統(tǒng)一的辦法，并強(qiáng)調(diào)這種相互關(guān)系，才能使環(huán)境無害化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展”[5]，以及1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》提出“確保在所有級(jí)別決策和所有部門內(nèi)將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境考慮結(jié)合起來”[6]，均強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌考量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性。但遺憾的是，上述國際文件并沒有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的邏輯關(guān)系給予清晰的界定，未能明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先發(fā)展理念。

就國內(nèi)而言，環(huán)境優(yōu)先原則在政策層面是漸進(jìn)式予以確立。1983年召開的第二次全國環(huán)境會(huì)議提出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一”，將協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)工作方針予以發(fā)布[7]。1994年國務(wù)院發(fā)布的《中國21世紀(jì)議程》指出：“突出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。通過法規(guī)約束、政策引導(dǎo)和調(diào)控，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”[8]，2005年國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”[9]，兩個(gè)文件進(jìn)一步明確了環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)從協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念的轉(zhuǎn)變。在法律層面，2009年12月修正的《中華人民共和國可再生能源法》第四條規(guī)定“國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域”[10]，2012年2月修正的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十六條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的產(chǎn)品”[11]，環(huán)境優(yōu)先法律原則最終在2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四條和第五條加以明確：“環(huán)境保護(hù)應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則”，“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”[12]。自此，環(huán)境優(yōu)先法律原則成為指引我國環(huán)境法治建設(shè)的思想指引，例如，2021年施行的《中華人民共和國長江保護(hù)法》第3條即明確“長江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境優(yōu)先的關(guān)系

協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念的轉(zhuǎn)變是人類社會(huì)從工業(yè)文明向生態(tài)文明過渡的必然產(chǎn)物。二者在價(jià)值內(nèi)涵上有著根本上的不同。協(xié)調(diào)發(fā)展原則核心要旨系實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三方面的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致，而不至于顧此失彼[13]52。而環(huán)境優(yōu)先原則是指為了實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境利益為優(yōu)先，在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)行業(yè)清潔生產(chǎn)，使對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為優(yōu)先于對(duì)環(huán)境的開發(fā)利用行為[14]。協(xié)調(diào)發(fā)展原則側(cè)重要素間的利益衡量，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益與環(huán)境利益之間互相試探，以達(dá)到利益平衡的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展并非為了爭(zhēng)奪發(fā)展的優(yōu)先權(quán)，而是意在兼容的環(huán)境中，盡可能維護(hù)各方的利益訴求[15]，以達(dá)到整體利益的最大化。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展原則的本質(zhì)是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，衡平經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的利益關(guān)系。而如何對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，還與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展階段密切關(guān)聯(lián)。在我國改革開放早期階段，二者關(guān)系的處理上由于缺乏明確邏輯順位，加之政府考核機(jī)制不完善，在盲目追求GDP的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，政府往往采取“先污染后治理”發(fā)展模式，導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。而同時(shí)期的發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定成熟，社會(huì)群體對(duì)環(huán)境品質(zhì)的需求較高，政府在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的衡平處理上則采取環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展理念[13]52。

綜上，環(huán)境優(yōu)先與協(xié)調(diào)發(fā)展有本質(zhì)上的區(qū)別。如果說協(xié)調(diào)發(fā)展原則是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者之間努力維持平衡，在某種程度上對(duì)于二者孰輕孰重“舉棋不定”，那么環(huán)境優(yōu)先則是對(duì)這種平衡的打破，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間選擇了環(huán)境保護(hù)。其實(shí)，協(xié)調(diào)發(fā)展原則所維持的平衡只是暫時(shí)的，需要有打破平衡的契機(jī)與正當(dāng)理由，而環(huán)境優(yōu)先原則的出現(xiàn)正是這個(gè)契機(jī)?？梢哉f，環(huán)境優(yōu)先原則是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則深化與發(fā)展的產(chǎn)物。

當(dāng)前，我國環(huán)境法基本原則已經(jīng)從協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念轉(zhuǎn)變。這一變化發(fā)生的背后，實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)利益衡量后邏輯關(guān)系厘清的產(chǎn)物。因?yàn)椋h(huán)境之于人類，系生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值、美學(xué)價(jià)值以及科學(xué)價(jià)值等價(jià)值集于一身的綜合體，上述系列價(jià)值中，生態(tài)價(jià)值是基礎(chǔ)性價(jià)值，具有增益其他價(jià)值的功能。只有在保障環(huán)境要素生態(tài)價(jià)值健康穩(wěn)定的前提下，環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值才能持續(xù)地滿足人類的物質(zhì)和精神的供給需求。此外，環(huán)境優(yōu)先理念的確立，也揭示了現(xiàn)階段廣大人民群眾追求美好物質(zhì)和精神生活的同時(shí)，對(duì)良好環(huán)境品質(zhì)，即優(yōu)美環(huán)境的需求日益增長，是社會(huì)生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定階段的歷史必然。

（一）從協(xié)調(diào)發(fā)展到環(huán)境優(yōu)先的利益衡量

如前文所述，協(xié)調(diào)發(fā)展原則的實(shí)質(zhì)是以環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，要求對(duì)發(fā)展所涉及的各項(xiàng)利益都應(yīng)合理的加以考慮，以衡平與人類發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境這三大利益的關(guān)系。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展原則是法理上利益衡平原則的體現(xiàn)，即各類開發(fā)決策應(yīng)當(dāng)考量所涉及的各種利益及其所處的狀態(tài)[13]53。協(xié)調(diào)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、環(huán)境利益三方，其出發(fā)點(diǎn)是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從宏觀來看，協(xié)調(diào)發(fā)展所涉及的三方利益屬于整體利益，在衡量利益時(shí)應(yīng)處理好整體利益與個(gè)體利益的關(guān)系。就個(gè)體利益與整體利益的相互關(guān)系而言，雙方都有可能對(duì)一方有利或不利，尤其是當(dāng)整體利益占上風(fēng)時(shí)，更傾向于對(duì)個(gè)別利益產(chǎn)生不利的影響。就微觀而言，協(xié)調(diào)發(fā)展涉及的三方利益內(nèi)部也需要加以衡平，尤其是在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系協(xié)調(diào)上[16]。但三種利益中的任何一方都是由極其復(fù)雜的原因決定的。協(xié)調(diào)發(fā)展原則在具體適用過程中，難免會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益的壓倒性優(yōu)勢(shì)而產(chǎn)生傾向性。眾所周知，這個(gè)傾向性的結(jié)果就是優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，環(huán)境利益靠后。因此，從某種程度上來說，協(xié)調(diào)發(fā)展原則代表了環(huán)境利益的邊緣化[17]。因此，具有人類主觀傾向性的利益衡量的公平性受到普遍質(zhì)疑。協(xié)調(diào)發(fā)展原則歸根結(jié)底仍是一種人類主觀能動(dòng)性支配下的意識(shí)活動(dòng)，是人類主動(dòng)的改造與適應(yīng)人與人、人與自然的關(guān)系的思想產(chǎn)物，在決策者和社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)加以重視后，三種利益的輕重傾向則會(huì)發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，特別是當(dāng)人類社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系達(dá)到一定水平之后，人類環(huán)境利益需求會(huì)從其他兩種利益中脫穎而出，進(jìn)而形成環(huán)境優(yōu)先的思想認(rèn)知。

綜上所述，環(huán)境法基本原則轉(zhuǎn)變的根本原因是利益角逐，并不是法學(xué)家或決策者通過作為程序性規(guī)定的決策機(jī)制造成的。正是環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益在長期的發(fā)展中，不斷角逐博弈，最終使決策者、研究者意識(shí)到環(huán)境利益才應(yīng)該是人類追求的終極利益，也正是這種利益博弈過程，使得統(tǒng)治階層意識(shí)到只有確立環(huán)境優(yōu)先保護(hù)理念，維護(hù)好公眾環(huán)境利益，才能有利于自身統(tǒng)治的鞏固[18]。因此，利益衡量才是環(huán)境法律原則轉(zhuǎn)變的根本原因和動(dòng)力源泉。

（二）環(huán)境法律原則演變的利益衡量要素

如前所述，環(huán)境法基本原則的轉(zhuǎn)變主要涉及三方利益：經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、環(huán)境利益，利益沖突主要集中在經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益之間。經(jīng)濟(jì)利益是全社會(huì)共同追求的利益，是顯性利益，獲得的回報(bào)具有及時(shí)性、感知性較強(qiáng)的特點(diǎn)，例如，工資收入的提高對(duì)從業(yè)者的即時(shí)滿足感。環(huán)境利益相對(duì)而言則屬于隱性利益，雖然應(yīng)該是全社會(huì)追求的共同利益，但就其獲得的回報(bào)性而言，具有長遠(yuǎn)性、感知能力弱等特點(diǎn)。二者相比，經(jīng)濟(jì)利益更能凸顯與個(gè)人關(guān)系的緊密性，環(huán)境利益則與個(gè)人的距離感更強(qiáng)。因此，在某種程度上，經(jīng)濟(jì)利益代表的是個(gè)人利益或是當(dāng)代人利益，環(huán)境利益代表的是整體利益或者是后代人利益。每個(gè)人都有自己的個(gè)人利益，這無可厚非，但每個(gè)人除了作為獨(dú)立的個(gè)體存在，還是社會(huì)這個(gè)整體的一份子，還應(yīng)該考慮整體利益的發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須協(xié)調(diào)好個(gè)人利益與整體利益的關(guān)系。此外，經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益協(xié)調(diào)的過程中，需要考量當(dāng)代人利益與后代人利益的衡平問題。當(dāng)代人為了自身的發(fā)展，優(yōu)先考慮的是眼前利益、短期利益，但人類發(fā)展何其漫長，我們作為當(dāng)代人，何其不是前人的后代人。因此，我們作為相對(duì)意義上的當(dāng)代人，在考慮眼前利益的同時(shí)亦應(yīng)該為后代人利益做打算，不能為了眼前利益損害長遠(yuǎn)利益，真正實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展，就必須正確處理當(dāng)代人與后代人之間的利益協(xié)調(diào)問題[19]。綜上，環(huán)境法基本原則由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先理念轉(zhuǎn)變，利益衡量在其中起到了決定性的作用。

基于利益衡量考慮，環(huán)境法律原則從協(xié)調(diào)發(fā)展演變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先，并不意味著這種轉(zhuǎn)變的絕對(duì)性和不可變性，環(huán)境優(yōu)先理念依然需要在社會(huì)發(fā)展變化中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，進(jìn)而加以調(diào)適，以避免環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矯枉過正現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）“限塑令”視域下絕對(duì)性環(huán)境優(yōu)先的困局

環(huán)境優(yōu)先原則與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展二者間應(yīng)該是相互配合、相輔相成的關(guān)系，但就目前而言，我國環(huán)境優(yōu)先原則在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾協(xié)調(diào)過程中，由于環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)利益間缺乏科學(xué)的利益衡平考量，片面追求絕對(duì)性的環(huán)境優(yōu)先，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不利后果，“限塑令”制度的失敗就是很好的例證。

2007年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（以下簡(jiǎn)稱“限塑令”），規(guī)定從2008年6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，并實(shí)行塑料購物袋有償使用制度[20]?！跋匏芰睢卑l(fā)布后，得到了社會(huì)各界的積極響應(yīng)。例如，在中央層面，商務(wù)部等三部委發(fā)布《商品零售場(chǎng)所塑料購物袋有償使用管理辦法》，明確塑料購物袋的具體含義，即塑料購物袋是指由商品零售場(chǎng)所提供的，用于裝盛消費(fèi)者所購商品，具有提攜功能的塑料袋。但不包括商品零售場(chǎng)所基于衛(wèi)生及食品安全目的，用于裝盛散裝生鮮食品、熟食、面食等商品的塑料預(yù)包裝袋，并要求商品零售場(chǎng)所對(duì)塑料購物袋應(yīng)當(dāng)依法明碼標(biāo)價(jià)。國家標(biāo)準(zhǔn)委和輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)也制定并實(shí)施了《塑料購物袋的環(huán)境、安全和標(biāo)識(shí)通用技術(shù)要求》《塑料購物袋》《塑料購物袋的快速檢測(cè)方法與評(píng)價(jià)》等規(guī)定，通過標(biāo)準(zhǔn)化舉措規(guī)范塑料購物袋生產(chǎn)和使用。國家發(fā)改委等六部門則聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于集中開展限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，在全國開展限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋專項(xiàng)行動(dòng)，加大對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營戶、市場(chǎng)開辦者違規(guī)行為的處罰力度。在地方立法層面，《陜西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)規(guī)定產(chǎn)品及其包裝物設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)符合國家和省市有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先選用生態(tài)設(shè)計(jì)方案和易回收、易拆解、易降解、少污染的材料[21][22]。《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)限制生產(chǎn)運(yùn)輸銷售儲(chǔ)存使用一次性塑料制品規(guī)定》則要求，自2008年10月1日起，在該經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)禁止生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、儲(chǔ)存、使用厚度在0.030毫米以下（含0.030毫米）的塑料購物袋和一次性塑料餐盒、碗、盤、碟、杯等餐具[23]?！逗颖笔“l(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)條例》也規(guī)定：自2017年1月1日起，禁止生產(chǎn)、銷售超薄型一次性塑料袋，商品批發(fā)、零售場(chǎng)所的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)銷售或者提供可降解的塑料購物袋[24]。上述政策法律的制定實(shí)施，一定程度上保障了“限塑令”的執(zhí)行，但是實(shí)際制度效果并不理想。這不得不令人反思這一制度設(shè)計(jì)失效的深層原因。

“限塑令”之所以效果不彰，是因?yàn)槠湓谥贫ㄅc實(shí)施過程中并未充分統(tǒng)籌考量各方利益，片面追求絕對(duì)性的環(huán)境優(yōu)先，脫離了社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況所導(dǎo)致。在沒有合適替代品的情況下，盲目追求環(huán)境優(yōu)先發(fā)展，不僅不會(huì)達(dá)到應(yīng)有的治理預(yù)期，還會(huì)嚴(yán)重影響人民群眾的正常生活，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)“限塑令”的漠視。即使在社會(huì)倡導(dǎo)“重拎布袋子、菜籃子”，或者推出“紙袋子”等替代產(chǎn)品舉措下，忽視社會(huì)群體及其消費(fèi)結(jié)構(gòu)差異的“限塑令”，實(shí)際上是一種“一刀切”似的絕對(duì)性環(huán)境優(yōu)先，必然導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)孤立于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的尷尬境地，環(huán)境治理效果不彰的同時(shí)，還會(huì)導(dǎo)致法律威信受損的社會(huì)后果。

（二）環(huán)境優(yōu)先理念的調(diào)適與校正

“限塑令”背后所折射出的絕對(duì)性環(huán)境優(yōu)先所導(dǎo)致的不利后果值得警惕。應(yīng)當(dāng)說，環(huán)境優(yōu)先法律原則的確立是針對(duì)以往偏重環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值忽視其生態(tài)價(jià)值保護(hù)所導(dǎo)致的不可持續(xù)性的法律糾偏，最終目的是實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康穩(wěn)定前提下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。也就是說，“既要綠水青山也要金山銀山。綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念是環(huán)境優(yōu)先法律原則確立的根本初衷。然而，實(shí)踐過程中缺乏有效利益協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先，則極易走向另外的極端。為避免環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩極化發(fā)展，則需要運(yùn)用好利益衡量工具，協(xié)調(diào)處理好環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益之間的關(guān)系，杜絕發(fā)展進(jìn)程中三者顧此失彼現(xiàn)象的發(fā)生。

1.環(huán)境優(yōu)先仍需在協(xié)調(diào)發(fā)展中優(yōu)化完善

如前文所述，協(xié)調(diào)發(fā)展原則是經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、環(huán)境利益三者之間的協(xié)調(diào)與發(fā)展，三方之間是一種相輔相成的辯證統(tǒng)一關(guān)系。其中，健康穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境所給予人類的利益（也就是環(huán)境利益）是其他經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益的前提性條件，環(huán)境優(yōu)先正是基于如此利益衡量所確立。然而，利益衡量的關(guān)鍵在于各方利益間的協(xié)調(diào)優(yōu)化，缺失該環(huán)節(jié)的環(huán)境優(yōu)先必然會(huì)走向另外一種錯(cuò)誤極端?？梢哉f，環(huán)境優(yōu)先法律原則并非對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的拋棄，而是源自于協(xié)調(diào)發(fā)展原則，是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則合理承繼基礎(chǔ)之上的理論升華。因此，在環(huán)境法律制定與實(shí)施過程中，應(yīng)在保障整體環(huán)境利益安全前提下，從“人”“自然”“社會(huì)”有機(jī)整體視域出發(fā)，統(tǒng)籌考量整體利益與個(gè)體利益、環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益與社會(huì)利益等因素，科學(xué)論證進(jìn)而加以有機(jī)協(xié)調(diào)，從而避免環(huán)境優(yōu)先極端化發(fā)展理念使環(huán)境保護(hù)孤立于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，造成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展甚至是社會(huì)生活的脫節(jié)，阻斷經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為環(huán)境保護(hù)資金支撐功能等不利性后果的發(fā)生[25]。因此，環(huán)境優(yōu)先是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展的升華，是從協(xié)調(diào)發(fā)展中脫離出來的，但仍然離不開協(xié)調(diào)發(fā)展的討論范圍。所以，我們?nèi)匀恍枰趨f(xié)調(diào)發(fā)展原則的范疇內(nèi)討論、研究環(huán)境優(yōu)先原則。

2.環(huán)境優(yōu)先需建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

如前所述，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展是環(huán)境優(yōu)先理念確立的根本初衷。所謂綠色發(fā)展是指將生態(tài)文明理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的新發(fā)展思路[26]。在踐行綠色發(fā)展的進(jìn)程中，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是避免環(huán)境優(yōu)先法律原則片面化與極端化的防火墻。

首先，環(huán)境整體利益的維護(hù)離不開個(gè)體環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體性就是保護(hù)人類整體利益，所以人類應(yīng)當(dāng)保護(hù)大自然，這點(diǎn)在邏輯上是沒有問題的。生態(tài)系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定與平衡，對(duì)人類生存利益而言是具有價(jià)值性的?？梢哉f，正是出于人類生存利益的需求，所以“保護(hù)自然”是一種應(yīng)當(dāng)性的道德選擇。然而，法律不可能規(guī)定人類整體性地去做什么或不做什么，所以要保護(hù)大自然，只能通過對(duì)人類個(gè)體的行為加以規(guī)范。從系統(tǒng)關(guān)系論來分析，整體由一個(gè)個(gè)部分所組成，整體功能的形成需要部分原有的功能整合與協(xié)同；部分對(duì)整體而言則具有制約的功用，甚至在一定時(shí)空背景之下，某一關(guān)鍵部分的性能會(huì)對(duì)整體性能及其狀態(tài)產(chǎn)生決定性的作用[27]?！皞€(gè)體從共同體的存在中獲得好處，從共同體的強(qiáng)大中獲得更多的好處。但是，共同體的存在與強(qiáng)大，離不開個(gè)體對(duì)共同體的維護(hù)。個(gè)體對(duì)共同體的維護(hù)則是個(gè)體對(duì)共同體的一種責(zé)任。可以說，是個(gè)體為了得到‘成為共同體中的一員’的好處而必須付出的代價(jià)?！盵28]因此，要想實(shí)現(xiàn)人類整體利益，就必須在尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性這一事實(shí)面前，對(duì)個(gè)體的環(huán)境行為加以約束與限制。所以，在環(huán)境利益共同體這一事實(shí)面前，保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)的健康完整，是人人所應(yīng)承擔(dān)的普遍責(zé)任和義務(wù)[29]。

其次，環(huán)境主體責(zé)任的差異化區(qū)分。環(huán)境保護(hù)作為一種普遍責(zé)任，并不意味著責(zé)任分配的平均主義?！按箦侊埵健钡呢?zé)任分配不僅是對(duì)環(huán)境正義的嚴(yán)重違背，還會(huì)導(dǎo)致環(huán)境治理效果的嚴(yán)重不彰。因此，環(huán)境責(zé)任的落實(shí)應(yīng)當(dāng)采取差別模式，基于主體特性（政府環(huán)境責(zé)任、企業(yè)環(huán)境責(zé)任、公眾環(huán)境責(zé)任）加以科學(xué)安排。其中，對(duì)于滿足公眾基本生計(jì)需求的環(huán)境行為應(yīng)以權(quán)利保障為重心，對(duì)于獲取商業(yè)利潤為主的企業(yè)環(huán)境行為則需要實(shí)施嚴(yán)格責(zé)任，確保企業(yè)環(huán)境行為不超越環(huán)境承載力。此外，作為環(huán)境監(jiān)管者的政府，則需要以“環(huán)境總量考核”與“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核”相結(jié)合的方式來督促政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。只有在有效保障公眾環(huán)境權(quán)利前提下，以環(huán)保督政為抓手，嚴(yán)格企業(yè)環(huán)境責(zé)任，在污染者治理、開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、主管者擔(dān)責(zé)、受益者負(fù)擔(dān)的普遍環(huán)境責(zé)任理念指引下，確保環(huán)境優(yōu)先法律原則不偏離正常軌道，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)優(yōu)化的綠色發(fā)展之路。

再次，還應(yīng)建立完善的生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境磋商機(jī)制。環(huán)境優(yōu)先法律原則本質(zhì)上是要將各類主體的環(huán)境行為限定在環(huán)境資源承載力允許的范圍內(nèi)。該原則的確立必然要壓縮一定人群的環(huán)境利用行為，這就意味著傳統(tǒng)環(huán)境從業(yè)者面臨行業(yè)退出的抉擇[25]。因此，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償制度尤為關(guān)鍵。未來，應(yīng)改變我國既有補(bǔ)償制度僅關(guān)注損害賠償?shù)莫M隘理念，將補(bǔ)償?shù)氖軆斦咧黧w范圍擴(kuò)至“棄家”“棄業(yè)”“降產(chǎn)”“轉(zhuǎn)產(chǎn)”的人群以及其他的生態(tài)建功者、環(huán)境保護(hù)犧牲者等主體，使其在經(jīng)濟(jì)上、政策上以及精神上獲得補(bǔ)償，從而更好地調(diào)動(dòng)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性。此外，針對(duì)各類主體環(huán)境責(zé)任的公平分配問題，可通過建立完善環(huán)境磋商機(jī)制來加以落實(shí)，重點(diǎn)圍繞磋商主體、磋商組織、磋商內(nèi)容、磋商程序、磋商結(jié)果以及評(píng)估驗(yàn)收等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，建立系統(tǒng)完整的環(huán)境磋商制度，可以有效避免環(huán)境管理中存在“搭便車”（我無需做，他人會(huì)做）以及“攀弱”（別人做，我就做）現(xiàn)象的發(fā)生[30]。

①20世紀(jì)“八大公害”事件，分別是比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉鎮(zhèn)煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、日本水俁病事件、日本富山骨痛病事件、日本四日市氣喘病事件、日本米糠油事件。

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責(zé)任編輯陸瑩