莊 漢 龔鵬錦

(1.2.武漢大學,湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會指出,統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商,構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。在七種協(xié)商形式中,政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商對社會主義協(xié)商民主體系的制度建構(gòu)和統(tǒng)籌推進發(fā)揮著引領(lǐng)和標桿作用。

目前,關(guān)于政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商相互關(guān)系的學術(shù)研究主要聚焦于三個方面:一是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的聯(lián)系與區(qū)別。郭峻認為二者具有發(fā)展協(xié)同、主體重合、內(nèi)容交叉、法源同一、功能互補、性質(zhì)相近和目標一致等共性,但在協(xié)商主體、方式、廣度、頻度、制度設(shè)計等方面存在明顯差異。[1]王江燕提出二者在協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容等方面有相同、相似或者交叉的部分。二者的區(qū)別表現(xiàn)在協(xié)商渠道、參與主體、協(xié)商形式等方面。[2]并提出應在推進制度化建設(shè)中健全政黨協(xié)商。二是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的邊界。廣東省社會主義學院課題組指出政黨協(xié)商權(quán)威性高,政協(xié)協(xié)商制度化、程序化程度高,兩者各有優(yōu)長,二者的邊界具有相對性和動態(tài)調(diào)整性。[3]三是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的良性互動。李金河、王江燕認為二者的互動是一個政黨能力互相促進的過程。[4]魏曉文、郭一寧主張通過提升民主黨派建設(shè)水平、完善運行的制度平臺、創(chuàng)新發(fā)展協(xié)同聯(lián)動機制等對策進一步優(yōu)化二者的互動關(guān)系。[5]

現(xiàn)有研究成果很大程度上把握了政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商各自的優(yōu)勢和特點,厘清了二者的邊界,對二者的良性互動和銜接協(xié)調(diào)機制進行了一定的研究。不足之處在于:關(guān)于二者銜接融合的組織平臺、人才共享、程序保障和協(xié)商能力建設(shè)等制度機制的研究尚不深入。本文擬進一步研究二者銜接融合的體制機制。

二、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的異同

政黨協(xié)商是指中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的協(xié)商,政協(xié)協(xié)商是指在人民政協(xié)中中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。政黨協(xié)商在社會主義協(xié)商民主體系中居于首位,政協(xié)協(xié)商則是最早實現(xiàn)制度化的協(xié)商民主形式,二者既有共性又有差異性,互相補充,相得益彰,統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度。

有論者指出兩者關(guān)系面臨的現(xiàn)實困境:一是交叉協(xié)商,即政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的主體交叉;二是重復協(xié)商,即同一個議題在政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商中重復提出;三是替代協(xié)商,主要表現(xiàn)為政黨協(xié)商被政協(xié)協(xié)商替代,矮化了政黨協(xié)商在我國協(xié)商民主體系中的首位度和高階性。[6]因此,從應然層面看,二者關(guān)系的理想狀態(tài)是既有各自的邊界內(nèi)涵,又共生互補。

(一)二者的共性

1、以人民為中心是二者共同的價值取向。以人民為中心的發(fā)展思想是政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商都必須始終堅持的基本遵循。推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,必須走群眾路線。一方面,通過二者搭建協(xié)商民主平臺,為公民參與國家政治體系創(chuàng)造條件。在黨派協(xié)商和人民政協(xié)中,這種民主參與是雙向的,既有公民對政治體系的參與,也有黨和政府為創(chuàng)造實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化而形成的反向參與,即深入群眾,與群眾形成機制化、常態(tài)化的溝通對話體系。[7](P75-76)另一方面,二者在表達和整合社會公共利益方面堪稱最佳協(xié)商形式。各民主黨派和人民政協(xié)具有較廣泛的代表性,其所代表的社會成員通過平等的參與、非對抗的表達,促進彼此間的理解和對協(xié)商議題的關(guān)心,有利于執(zhí)政黨和政府更全面地了解社會各階層的利益訴求,選擇最佳利益整合的政策方案,增進公眾對公共政策及事務(wù)的關(guān)注和支持。

2、促進黨和政府科學民主決策是二者共同的功能。在做出重大政治經(jīng)濟社會決策之前,執(zhí)政黨都要邀請民主黨派、人民團體及社會各界人士進行廣泛的協(xié)商,并誠懇聆聽和吸納他們的意見和建議。在此,政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商被塑造成一種決策模式,即經(jīng)過討論、對話和商談形成的政治決策,給決策帶來更廣泛的共識,從而實現(xiàn)黨和政府決策合法性、民主性和科學性的高度統(tǒng)一。

3、強化民主監(jiān)督是二者共同的職能。民主黨派的民主監(jiān)督是通過提出意見、批評、建議等方式進行的政治監(jiān)督,其方式涉及進行專題座談會、議政會或提交調(diào)研報告、書面意見等正式的政黨溝通以及當面提出批評和建議等非正式的政黨交流。[8]人民政協(xié)的民主監(jiān)督也是通過建議和批評進行的。這兩種協(xié)商民主均與民主監(jiān)督職能具有高度的契合性,可稱為“協(xié)商式監(jiān)督”,為民主監(jiān)督提供了規(guī)范性的制度平臺。

4、為協(xié)商民主提供中國樣本是二者共同的追求。中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》鮮明指出:“社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢,是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn),是深化政治體制改革的重要內(nèi)容?！盵9]政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商都以堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導作為協(xié)商民主制度實踐順利展開的政治保障,以全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議為民主協(xié)商平臺,以完整的協(xié)商程序機制為規(guī)制和引導,以選舉民主和協(xié)商民主的互動為協(xié)同促進機制。[10](P118-127)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度為人類民主探索提供了充滿中國智慧的方案。

(二)二者的差異性

1、協(xié)商主體不同。政黨協(xié)商的參與主體主要包括執(zhí)政黨、民主黨派以及無黨派人士,主體相對單一,成員相對較少。政協(xié)協(xié)商參與主體較為廣泛,政協(xié)委員遍布各行各業(yè)。這兩種協(xié)商的參與主體不乏具有雙重身份者。

2、協(xié)商內(nèi)容不同。從協(xié)商議題上看,政黨協(xié)商的議題由中共中央提出,就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)直接進行政治協(xié)商,協(xié)商議題一般具有較強的戰(zhàn)略性、前沿性、方向性。政黨協(xié)商的主要議題包括中共政治報告等重要政策文件;憲法和基本法律的制定、修改建議;黨和國家領(lǐng)導人的建議人選等。政協(xié)協(xié)商的議題則比較廣泛,一般由黨和政府有關(guān)部門協(xié)商討論后提出或由各組成界別提出等。政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容是國家和地方政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重大公共事務(wù);政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要問題等。

3、協(xié)商形式不同。政黨協(xié)商的主要形式包括會議協(xié)商、書面協(xié)商和約談協(xié)商。會議協(xié)商包括專題協(xié)商座談會、調(diào)研協(xié)商座談會、人事協(xié)商座談會等。約談協(xié)商是雙向的,既包括中共約談各民主黨派,也包括民主黨派約談中共。政協(xié)協(xié)商的主要形式包括政協(xié)全體會議協(xié)商、專題協(xié)商會、雙周協(xié)商座談會、對口協(xié)商和界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商、專項民主監(jiān)督、委員視察等。在協(xié)商形式上,政黨協(xié)商有直接向中共黨委書面資政建言的“直通車”優(yōu)勢,政協(xié)協(xié)商則由于政協(xié)協(xié)商的參與主體更為廣泛多元,協(xié)商形式也更為靈活。

三、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商各自制度優(yōu)勢的發(fā)揮

有論者認為,政黨協(xié)商的訴求傳導過程是自上而下的意見擴散過程,政協(xié)協(xié)商則是通過自下而上的意見收集過程。[5]這兩種不同的意見和信息傳遞路徑具有高度的互補性,執(zhí)政黨和民主黨派通過平等協(xié)商形成決策,賦予決策正當性、民主性、科學性;政協(xié)協(xié)商則通過集思廣益將社情民意信息輸送到國家權(quán)力運行程序中,幫助參與者了解群眾的意見想法,并經(jīng)過意見交換將其轉(zhuǎn)化為符合公共精神的公共議題。因此,只有同時發(fā)揮這兩種協(xié)商民主的制度優(yōu)勢,才能共同形成意見與信息傳遞溝通的閉環(huán)。

(一)合作共治:政黨協(xié)商制度優(yōu)勢的展現(xiàn)

作為多黨合作的基本方式,政黨協(xié)商具有政黨性、高層性、權(quán)威性、集體性、直接性的特點。[11]我國政黨協(xié)商最顯著的特點在于強調(diào)政黨合作,這種新型政黨制度與西方對抗性競爭型政黨關(guān)系形成鮮明對比,它既凸顯了中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導地位,又包容和整合了各民主黨派所聯(lián)系的社會階層以及群體的利益訴求,它減少了不必要的政黨內(nèi)耗和階層撕裂,在維護國家政治安全、促進社會和諧、發(fā)展公民文化以及改善和加強執(zhí)政黨領(lǐng)導等方面發(fā)揮著重要功能。[12](P107)首先,政黨合作意味著共享。中國共產(chǎn)黨選擇以合作為價值取向的權(quán)力分享模式而不是獨享模式,這種權(quán)力結(jié)構(gòu)更適合中國國情,更能帶來國家的長治久安。其次,政黨合作意味著共治。各民主黨派代表的社會階層大多屬于中國社會的精英群體,廣泛分布在經(jīng)濟、教育、科技、文衛(wèi)等各領(lǐng)域,是國家治理不可或缺的社會力量。通過新型政黨制度的政治吸納,民主黨派成員可以通過政治協(xié)商、參政議政等途徑參與現(xiàn)代國家治理,實現(xiàn)多元共治。最后,政黨合作意味著共識。在政治協(xié)商過程中,各方參與主體在合作和參與的基礎(chǔ)上,通過充分協(xié)商達成共識,而共識是民主決策合法性的重要基礎(chǔ)。

(二)雙向參與:政協(xié)協(xié)商制度優(yōu)勢的發(fā)揮

政協(xié)協(xié)商最顯著的特點在于雙向政治參與。參政議政的本質(zhì)就是相關(guān)主體積極主動地參與協(xié)商,通過包容性和民主對話,鼓勵多元參與、積極聆聽和理性對話、相互尊重,實現(xiàn)有效的參與。有效的參與能夠提升決策的質(zhì)量,形成更好的解決方案而帶來帕累托最優(yōu),就任何一項決議帶來更廣泛的共識,提升決策的合法性和可接收性。[13](P24)

以人民政協(xié)為載體的政治參與是雙向的。一方面,人民政協(xié)開展活動堅持走群眾路線,廣泛收集輿情、反映民意、報送信息,讓決策者與民眾共同討論及交換意見,使政策更符合民眾需求,提高民眾對政策的認同,進而強化政策的可行性。另一方面,人民政協(xié)廣泛吸納不同社會階層、不同利益群體的人士,不斷拓展協(xié)商民主的利益代表覆蓋面,最終實現(xiàn)公民有序的政治參與。在此過程中,由于各黨派、各界別、各階層的代表能夠感受到自己的觀點和利益獲得表達的機會,感受到其他成員和決策者對自己所持觀點的尊重態(tài)度,即便最后的決策并不符合自己的立場,他們也會比較愿意接受和遵守最后的政策決議,這對維護多元社會的穩(wěn)定大有裨益。

四、新時代政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商銜接融合的制度實現(xiàn)

為有效避免二者因協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商過程交叉和重復,而造成政治資源浪費和政治效率低下,確保各民主黨派及無黨派人士有效民主參與,需要創(chuàng)設(shè)促使二者銜接協(xié)調(diào)的制度機制。

(一)完善平臺機制

人民政協(xié)是黨領(lǐng)導的專門協(xié)商機構(gòu),是政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商銜接協(xié)調(diào)的制度化平臺。各民主黨派既是政黨協(xié)商的主體,又以界別身份參與到政協(xié)協(xié)商中,同時許多黨派成員在政協(xié)中任職,這種雙重身份起到了銜接兩種協(xié)商的橋梁作用。為此,應充分發(fā)揮民主黨派在人民政協(xié)中的作用。第一,應重點向各民主黨派征集協(xié)商議題。人民政協(xié)以專門委員會會議、座談會、發(fā)函等形式向民主黨派征集議題,各民主黨派的政協(xié)委員要充分發(fā)揮自己的專業(yè)特長,積極提出緊扣新時代脈搏的議題,做好對接工作,以便協(xié)同聯(lián)動,確保協(xié)商議題的針對性、前沿性和時效性。第二,完善各種會議協(xié)商制度,充分發(fā)揮民主黨派委員的功能。在政協(xié)全體會議、雙周協(xié)商座談會等協(xié)商會議中,應確保參會委員中的民主黨派成員和無黨派人士達到和保持較高比例。第三,健全提案辦理協(xié)商制度。鼓勵各民主黨派積極提交提案,提高民主黨派委員集體提案的比重,建立健全全程追蹤督查和調(diào)研報告反饋機制,并協(xié)助做好成果轉(zhuǎn)化工作。

(二)建立人才共享機制

民主黨派是中國共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事,無黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分并參加政黨協(xié)商。民主黨派中的政協(xié)委員大多是中高級知識分子,他們擁有精深的專業(yè)知識,這使得其意見表達往往具有專業(yè)咨詢的特點。

民主黨派政協(xié)委員的雙重身份和雙重任職,為兩種協(xié)商的銜接互動提供了共享人才基礎(chǔ)。一要通過民主黨派的界別建設(shè)來激活、改進政協(xié)協(xié)商,并以政協(xié)協(xié)商的溢出效應推動政黨協(xié)商發(fā)展。即要通過提名、培訓、提案、界別活動、界別召集人等一系列制度強化政協(xié)委員與民主黨派界別的聯(lián)系,培養(yǎng)政協(xié)委員的界別意識和界別歸屬感。[14]二要擴容后備人才。新時代,由民營經(jīng)濟人士和自由擇業(yè)知識分子組成的新的社會階層,已成為中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量。因此,要充分尊重和積極引導新的社會階層成員,將其中的代表人士納入民主黨派和人民政協(xié)的人才儲備庫。

(三)健全程序機制

將政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商銜接融合的制度機制,納入法治軌道,重點在于構(gòu)建二者銜接融合的程序機制,即從協(xié)商議題的提出、議題的形成、議題的協(xié)商到結(jié)果的呈現(xiàn)整個協(xié)商民主的全生命周期,均經(jīng)由科學合理的程序設(shè)計實現(xiàn)兩種協(xié)商常態(tài)化、互嵌式融合。具體而言,在議題征集、議題確定、參與人選、協(xié)商準備、上會協(xié)商、達成共識、會后公示、成果執(zhí)行、落實反饋、效果評估等方面,分別制定操作性強的程序,在知情、溝通和反饋等環(huán)節(jié)實現(xiàn)兩種協(xié)商的有效對接。程序機制是協(xié)商民主實效性的重要保障,只有嚴格遵循公正合理的程序規(guī)則,二者的銜接融合才會促成民主權(quán)力的科學使用和有序運行,才會減少決策制定和執(zhí)行中的偏差,才能進一步彰顯社會主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢。

(四)加強協(xié)商能力建設(shè)機制

政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的銜接融合必須提高各自的協(xié)商能力。新時代協(xié)商能力建設(shè)主要體現(xiàn)在兩個方面:一是強化民主監(jiān)督能力。即監(jiān)督主體的主體地位和政治能力的提升;政治監(jiān)督的體制、機制與程序的健全與完善。[15]執(zhí)政黨和政府政策決策過程及其本身相關(guān)信息的公開透明,是協(xié)商主體有效參與政策協(xié)商和民主監(jiān)督的前提要件,更是執(zhí)政黨和政府確立其正當性與獲取民眾信任的重要方式。因此,民主監(jiān)督能力的強化應以監(jiān)督透明度的提高為重要抓手。民主黨派無論是通過政黨協(xié)商的民主監(jiān)督,還是通過政協(xié)協(xié)商的民主監(jiān)督,都應該代表各黨派所聯(lián)系群眾的利益。

二是提高協(xié)商主體運用大數(shù)據(jù)決策的能力。新時代大數(shù)據(jù)分析對決策的科學性起著至關(guān)重要的作用,這就需要協(xié)商參與者對大數(shù)據(jù)保持高度的政治敏感性和深刻的洞察力。近年來,隨著對信息技術(shù)應用于協(xié)商民主發(fā)展的探討與日俱增,各種運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、新媒體等信息化技術(shù)打造的網(wǎng)絡(luò)參政議政平臺,如微信公眾號、手機APP、電子期刊等如雨后春筍般涌現(xiàn),這些平臺促進了協(xié)商參與主體間零距離、無時差的溝通交流,提供了可靠的協(xié)商互動場域,增加了民主黨派和社會各階層對公共政策廣泛且具代表性的參與,有效監(jiān)督了執(zhí)政黨和政府施政的效率。