李小園

(衢州市委黨校，浙江 衢州 324000)

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，如何適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革趨勢(shì)，積極推進(jìn)基層治理體系創(chuàng)新，提升基層政府治理能力，引起了人們廣泛關(guān)注。基層治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成了基層治理結(jié)構(gòu)的核心。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，對(duì)于國(guó)家目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的提升，又涉及到國(guó)家治理制度安排的諸多方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理存在的種種問題，更是國(guó)家治理制度體系諸多內(nèi)在矛盾、問題在基層治理過程中的集中反映。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理提升，不能就事論事，局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的治理結(jié)構(gòu)來尋找突破，而必須將其納入整個(gè)國(guó)家治理體系來審視，找到改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑。近年來，浙江省衢州市推進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行機(jī)制改革，在多方面涉及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制的創(chuàng)新，為探索新形勢(shì)下基層治理體系的創(chuàng)新，特別是基層政府治理能力提升的現(xiàn)實(shí)路徑，提供了有益的啟示。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)角色與基層治理體系創(chuàng)新的核心議程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的現(xiàn)實(shí)路徑以及基層治理難題的有效破解，一直是國(guó)內(nèi)政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域?qū)W者廣泛關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)課題。自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，理論界已經(jīng)就基層政府職能定位、權(quán)力資源配備以及改革路徑等問題進(jìn)行了近20年的探討。其中一個(gè)焦點(diǎn)性的問題便是基層政府權(quán)責(zé)關(guān)系的嚴(yán)重背離，造成了普遍性的“看得見的(鄉(xiāng)鎮(zhèn))管不著，管得著的(執(zhí)法部門)看不見”的現(xiàn)象，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府背負(fù)的實(shí)際職責(zé)與行政權(quán)力及公共資源配置不對(duì)稱現(xiàn)象，有著復(fù)雜的體制根源。首先，現(xiàn)代中國(guó)為破解社會(huì)組織體系全面瓦解造成的“一盤散沙”格局和“一窮二白”的資源匱乏局面，最大限度地動(dòng)員和整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)趕超式的現(xiàn)代化建設(shè)，建立起了中央高度集權(quán)的國(guó)家治理體系。為全面提升國(guó)家對(duì)社會(huì)的滲透、汲取和控制能力，確保中央制定的現(xiàn)代化戰(zhàn)略得到有效貫徹，新中國(guó)在建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，建立起了層層隸屬的等級(jí)制行政體制，形成了行政權(quán)力和公共資源逐級(jí)遞減的配置模式。按照這種國(guó)家建構(gòu)邏輯，各級(jí)政府的首要職責(zé)都是貫徹落實(shí)好上級(jí)政府分配的各項(xiàng)建設(shè)和管理任務(wù)，保證國(guó)家的行政意志得到實(shí)現(xiàn)，由此形成了職責(zé)同構(gòu)的政府間職能配置模式。與這種職能配置模式相適應(yīng)，各級(jí)政府的組織機(jī)構(gòu)普遍采用了“上下對(duì)口、左右看齊”的設(shè)置原則。處在國(guó)家行政體制末梢上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為國(guó)家汲取社會(huì)資源、控制基層社會(huì)、落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)行政意圖的最終執(zhí)行者，無論其規(guī)模大小，都需要設(shè)置同上級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，以確保上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)都有專門的部門和人員負(fù)責(zé)執(zhí)行。這無疑正是現(xiàn)代科層組織體系的典型特征。

其次，現(xiàn)代化建設(shè)和現(xiàn)代社會(huì)管理的專業(yè)性要求，決定了國(guó)家除了按照區(qū)域管轄的原則，設(shè)置多層級(jí)的政府負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)公共事務(wù)的統(tǒng)一管理以外，還需要建立某些領(lǐng)域的垂直化管理體制，以強(qiáng)化中央政府對(duì)重要資源、重大公共事務(wù)的控制，由此形成了“條條”與“塊塊”的雙重管理體制。于是，市縣政府部門為督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成自己布置的行政目標(biāo)，紛紛將組織機(jī)構(gòu)的觸角延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成直接服從部門權(quán)威的“七站八所”。因此，表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)林立，上級(jí)政府設(shè)置的機(jī)構(gòu)都能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府找到其對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠統(tǒng)一調(diào)配的公共資源，特別是人力資源卻相當(dāng)有限。

再次，為確保改革的有序推進(jìn)，為國(guó)家現(xiàn)代化提供穩(wěn)定的政治秩序和社會(huì)秩序，國(guó)家對(duì)行政管理體制改革采取了審慎的態(tài)度，盡管政府的職能定位和部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多輪調(diào)整，但等級(jí)制行政體制的權(quán)威體系和壓力型體制的運(yùn)行機(jī)制并沒有實(shí)質(zhì)性改變。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)秩序運(yùn)行機(jī)制的深刻變革，政府治理的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了全面而復(fù)雜的演變。為保持基層秩序的穩(wěn)定，近些年來國(guó)家治理進(jìn)一步強(qiáng)化了垂直管理和屬地管理。加強(qiáng)垂直管理，意在增強(qiáng)中央對(duì)社會(huì)秩序的總體控制能力，以抑制可能滋長(zhǎng)的地方主義傾向。屬地管理，意在強(qiáng)化地方特別是基層政府的兜底責(zé)任，確保國(guó)家治理遇到的任何問題，都有最終的執(zhí)行主體。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，強(qiáng)化垂直管理意味著延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條條”數(shù)量的增加及其權(quán)威的擴(kuò)張，這勢(shì)必對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理方面權(quán)威帶來負(fù)面影響。而屬地管理意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)、職責(zé)的無限制擴(kuò)容。在這樣的體制背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱的現(xiàn)象必然會(huì)進(jìn)一步加劇。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上已很難說是履行特定職能的一級(jí)政府，而是演變?yōu)橐恍┗鶎诱ぷ魅藛T所嘲諷的縣區(qū)政府部門的“打工政府”。

復(fù)雜的體制根源派生的基層治理的癥結(jié)性問題，需要在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中逐步化解，而很難通過一兩項(xiàng)體制變革實(shí)現(xiàn)根本改觀。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)國(guó)家治理體系中的功能講，其首要的職能無疑是確保基層秩序的穩(wěn)定。而在工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，各地為強(qiáng)化城鎮(zhèn)的集聚功能，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率，普遍加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊的撤擴(kuò)并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提升基層治理能力上又遇到了新的挑戰(zhàn)，全國(guó)不少地方也就此進(jìn)行了積極的探索。學(xué)者根據(jù)各地探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就創(chuàng)新基層治理體系提出了不少對(duì)策性思路，如以“片區(qū)制”或“管區(qū)制”緩解科層管理模式的弊端，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理問題的響應(yīng)[1]；以“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”機(jī)制創(chuàng)新，建構(gòu)問題驅(qū)動(dòng)的基層治理邏輯，以克服科層體制的僵化與低效[2]；以“條塊互嵌”式的制度化機(jī)制，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理資源，緩解條塊壁壘[3]，等等。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面暴露出來的相互交織在一起的體制問題突出表現(xiàn)在：一是縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)關(guān)系的不明晰、不合理，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)淪為部門的“跑腿”，部門擁有的公共資源以及考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將大部分精力消耗在應(yīng)付部門下達(dá)的行政任務(wù)上，不得不對(duì)部門派駐機(jī)構(gòu)和人員自行其事的現(xiàn)象聽之任之。二是條塊之間的體制壁壘，特別是派駐機(jī)構(gòu)對(duì)部門負(fù)責(zé)，不愿參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作和基層治理事務(wù)，直接弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合治理資源的自主權(quán)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度科層化、專業(yè)化的管理模式，弱化了其整體治理能力的提升，“麻雀雖小五臟俱全”的組織架構(gòu)，雖然保證了上級(jí)布置的任務(wù)都有專人負(fù)責(zé)、專人管理，但過細(xì)的分工，以及人員編制身份的區(qū)分，反而嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)人力資源的統(tǒng)籌調(diào)配。任何一種基層治理創(chuàng)新，如果不能就上述問題有所突破，切實(shí)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)失衡問題，從而提升其治理能力，都很難被視為是一種有效的創(chuàng)新。正是在這個(gè)意義上，浙江省衢州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行機(jī)制的探索，為探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力提升有效路徑提供了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和啟示。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行機(jī)制探索及其創(chuàng)新邏輯

衢州鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行機(jī)制探索是浙江省推行的基層治理“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)的迭代升級(jí)。在基層治理“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)中，浙江省借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，運(yùn)用矩陣化管理理念，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和部門派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能相近、職責(zé)交叉、協(xié)作密切的日常管理和服務(wù)事務(wù)進(jìn)行歸類，形成綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)功能性工作平臺(tái)，以推動(dòng)基層治理體制由分割向融合轉(zhuǎn)變，治理架構(gòu)由垂直向扁平轉(zhuǎn)變。衢州市在此基礎(chǔ)上，將平臺(tái)化、團(tuán)隊(duì)化運(yùn)行機(jī)制從日常管理服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展到黨建和經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)域，形成涵蓋基層治理各個(gè)領(lǐng)域的模塊化運(yùn)行機(jī)制。

按照“大黨建”“大協(xié)調(diào)”“大治理”“大執(zhí)法”“大經(jīng)濟(jì)”“大服務(wù)”的整體治理理念，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分成大、中、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道四種類型，其中大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)6個(gè)模塊，中、小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選設(shè)3至5個(gè)模塊，每個(gè)模塊由1名班子成員牽頭協(xié)調(diào)，模塊職能由1個(gè)或者2個(gè)辦公室(中心)來執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)工作整合、資源整合、權(quán)限整合、人員整合，從而以整合化、扁平化的組織架構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)運(yùn)行機(jī)制從“條線”模式向“塊面”模式轉(zhuǎn)變。相對(duì)于“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，衢州市為強(qiáng)化黨建統(tǒng)領(lǐng)，建立了模塊化的“大黨建”運(yùn)行機(jī)制，由黨委書記和組織委員為牽頭領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、人大主席、紀(jì)委書記、宣傳委員和統(tǒng)戰(zhàn)委員等按職責(zé)分工列入，以強(qiáng)化黨對(duì)各項(xiàng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬機(jī)構(gòu)“麻雀雖小，五臟俱全”，專業(yè)化的管理導(dǎo)致各個(gè)機(jī)構(gòu)支離破碎，各自為陣，忙于應(yīng)付上級(jí)布置的任務(wù)，卻無力就地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行自主性探索的局面，衢州市組建了“大經(jīng)濟(jì)”模塊，由1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心和集鎮(zhèn)管理辦公室及相關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)工作專班全部納入。模塊化運(yùn)行機(jī)制最直接的效應(yīng)，是以模塊化、平臺(tái)化的運(yùn)行機(jī)制，建立跨部門的整合機(jī)制，在不廢止鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的組織架構(gòu)的前提下，將職能相近的部門、人員及其職能納入統(tǒng)一的模塊，以人力資源、公共資源及數(shù)據(jù)信息整合，來提升整個(gè)模塊的運(yùn)行效能。通常，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的同縣區(qū)部門對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，人員配置只有1至2人，“條線”式的各自為陣的運(yùn)行方式，決定了這些機(jī)構(gòu)只能完成上級(jí)部門布置的信息提供、資源分配等任務(wù)，而無力從地方實(shí)際出發(fā)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理遇到的問題謀劃和實(shí)施“自選動(dòng)作”。模塊化的運(yùn)行機(jī)制，打破“條線”人為障礙，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以整合相關(guān)的人力資源和公共資源，以統(tǒng)一調(diào)配的方式完成上級(jí)布置的任務(wù)，并自主地、因地制宜地謀劃實(shí)施一些地方迫切需要的“自選動(dòng)作”。

推動(dòng)“條塊”資源整合，是衢州鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行試驗(yàn)的重要改革內(nèi)容。“條”與“塊”之間的體制壁壘，是制約基層治理效能提升的重要根源。通常部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部，組織隸屬和工作考核都在縣區(qū)部門，工作只對(duì)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府無法將他們作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員納入統(tǒng)一管理，不少地方甚至存在“派”而不“駐”的現(xiàn)象。這種管理和運(yùn)行模式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了“用不了”“管不起”的兩難局面。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法將派駐干部配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，實(shí)現(xiàn)人力資源配置的統(tǒng)籌，“條條”擁有的權(quán)威特別是其掌握的公共資源使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能對(duì)派駐干部各行其是的現(xiàn)象聽之任之。因此，表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、牌子林立，實(shí)際各為其主、各自為陣，基層治理呈現(xiàn)出的是碎片化局面；另一方面，屬地管理的原則決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是所有基層治理問題的責(zé)任兜底者，即使是“條條”管理出現(xiàn)的問題，只要發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是最終責(zé)任主體。為破解基層治理的“條塊”壁壘，衢州市在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行機(jī)制的過程中，出臺(tái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)模塊派駐干部管理辦法、派駐機(jī)構(gòu)干部“雙向選擇”實(shí)施辦法、派駐干部管理考核細(xì)則等，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)對(duì)派駐干部的管理考核權(quán)、指揮協(xié)調(diào)權(quán)和人事建議權(quán)。派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任命，必須書面征詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見；派駐干部的年終考核納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核體系，獎(jiǎng)金直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)績(jī)掛鉤，70%以上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)議、發(fā)放。這些改革舉措，有效地緩解了派駐干部游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理局面，推動(dòng)了派駐干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“同吃一鍋飯”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)不堪重負(fù)的一個(gè)直接原因，是壓力型體制的慣性邏輯誘發(fā)縣區(qū)政府部門責(zé)任下移。因此，要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)與權(quán)力、資源不對(duì)稱現(xiàn)象，就必須理順縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的職責(zé)關(guān)系。衢州市在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行機(jī)制時(shí)，把理順縣鄉(xiāng)職責(zé)作為重要改革內(nèi)容，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)建設(shè)、交通安全。截至2019年底，市、縣兩級(jí)320個(gè)部門(含企事業(yè)單位)梳理調(diào)整了3.58萬余項(xiàng)權(quán)力(公共服務(wù))事項(xiàng)，在厘清縣、鄉(xiāng)兩級(jí)職責(zé)邊界痛點(diǎn)上邁出關(guān)鍵一步。同時(shí)，為防止部門責(zé)任下移，衢州市在弱化條線考核，強(qiáng)化模塊管理同時(shí)，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)部門的評(píng)價(jià)機(jī)制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)對(duì)部門一定的考評(píng)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，衢州市逐步將綜合執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管、資規(guī)、交警、派出所等職能機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將縣(區(qū))行政服務(wù)中心“一窗受理”功能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源緊張的局面，衢州市還統(tǒng)籌優(yōu)化編制配置，推動(dòng)編制資源下沉，增強(qiáng)基層管理服務(wù)能力。這一系列改革舉措，都不同程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)與權(quán)力、資源配置的不合理現(xiàn)象。

三、模塊化運(yùn)行機(jī)制與基層政府治理能力提升的現(xiàn)實(shí)路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國(guó)家行政管理體制的末端，是各級(jí)黨委政府行政意圖的最終落實(shí)者、執(zhí)行者，在整個(gè)國(guó)家治理體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從國(guó)家治理的角度審視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心功能在于確?；鶎拥暮椭C穩(wěn)定，確保從中央到地方各級(jí)黨委政府的治理目標(biāo)在基層得到有效貫徹。衡量、評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，同樣需要著眼于國(guó)家治理體系賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位。中國(guó)正處于全面現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，外部發(fā)展環(huán)境的深刻演變和內(nèi)部發(fā)展過程中積累的眾多社會(huì)矛盾的逐步化解，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行其不可替代的職責(zé)。這就是為什么盡管基層治理的大量問題已經(jīng)暴露出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的種種弊端，但國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革始終采取高度審慎態(tài)度的現(xiàn)實(shí)根源。因此，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力問題，不能將目光單方面地集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層治理問題的回應(yīng)能力，而需要充分考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家治理過程中發(fā)揮的穩(wěn)定器和執(zhí)行終端的重要作用。但是，同樣需要指出的是，不能因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)體制在總體制度安排上的現(xiàn)實(shí)合理性，以及國(guó)家層面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的審慎態(tài)度，就不去正視和回應(yīng)基層治理面臨的種種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，不去努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制客觀存在的問題。衢州的探索實(shí)踐帶來一個(gè)重要啟示，就是在現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，依然能夠找到緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的現(xiàn)實(shí)路徑。盡管運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新最終替代不了體制改革，但同樣能夠有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。黨的十八大以來，中央基于增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化了改革的頂層設(shè)計(jì)，但強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)從來沒有排斥基層“摸著石頭過河”的探索。事實(shí)上，頂層設(shè)計(jì)的制度預(yù)期恰恰需要通過基層“摸著石頭過河”的探索來建立健全其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這就要求地方政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化改革創(chuàng)新的自主意識(shí)，強(qiáng)化治理創(chuàng)新的責(zé)任感、緊迫感，將頂層設(shè)計(jì)同“摸著石頭過河”的探索有機(jī)地結(jié)合起來，不斷完善基層治理的體制機(jī)制，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象有著復(fù)雜的體制根源，是眾多歷史與現(xiàn)實(shí)因素綜合作用的產(chǎn)物。近年來，在中央強(qiáng)化改革頂層設(shè)計(jì)背景下，不少地方的治理創(chuàng)新呈現(xiàn)出日益明顯的技術(shù)主義傾向。毫無疑問，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代治理技術(shù)手段的廣泛運(yùn)用，極大地改變了信息的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和傳遞機(jī)制，極大提高了政府對(duì)問題的響應(yīng)速度，為基層治理體系創(chuàng)新提供了廣闊的空間。但是，就基層治理而言，技術(shù)創(chuàng)新替代不了體制創(chuàng)新。衢州實(shí)踐的啟示就是，要有效推進(jìn)基層治理體系創(chuàng)新，必須堅(jiān)持體制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)，努力形成體制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相互支持、相互驅(qū)動(dòng)的良性循環(huán)局面。事實(shí)上，目前基層治理遇到的最大問題，與其說是技術(shù)問題不如說是體制問題，僅僅建立信息共享、可視決策的技術(shù)平臺(tái)，不能突破縣鄉(xiāng)之間、條塊之間的眾多體制性問題，技術(shù)創(chuàng)新蘊(yùn)含的效能提升潛力亦無從發(fā)揮。衢州鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化運(yùn)行探索，在運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù)提升信息共享化、決策科學(xué)化水平的同時(shí)，通過整合條塊資源、梳理和調(diào)整縣鄉(xiāng)職責(zé)關(guān)系，來打破部門之間、條塊之間的體制壁壘，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制從條線式向塊面式轉(zhuǎn)變，雖然不可能對(duì)行政管理體制完成重大突破，卻以政府運(yùn)行機(jī)制的完善，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象。衢州的探索實(shí)踐并沒有超越自身權(quán)限去尋求突破現(xiàn)有的基層管理體制框架，而是立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，借助于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)建立統(tǒng)合性的基層治理運(yùn)行平臺(tái)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源進(jìn)行整合，有效地提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。

受制于科層制的管理體制，過度追求標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化管理，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以形成團(tuán)隊(duì)化運(yùn)行機(jī)制，不能從容、及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)層出不窮的基層治理問題的重要根源?？茖又谱鳛楝F(xiàn)代行政管理的基本模式，其顯著特點(diǎn)就是以專業(yè)化分工和規(guī)范化管理實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)模效率。這種組織形式和管理模式的運(yùn)作邏輯同工業(yè)社會(huì)流水線式的大生產(chǎn)是相契合的，比較適用于批量化、程式化的公共管理和公共服務(wù)。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織形式，包括“條條”延伸下來的機(jī)構(gòu)，普遍采用了科層制的管理模式。然而，基層批量式的管理和服務(wù)事務(wù)畢竟是有限的，在全國(guó)各地差異極大的情況下，過度細(xì)分化的機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)化管理，必然造成一些機(jī)構(gòu)一年也遇不到一兩件事，而另一些機(jī)構(gòu)卻疲于奔命的局面。更重要的是，基層治理遇到的問題，大都是需要“一把鑰匙開一把鎖”式的具體問題，而且往往嵌入在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，就事論事的專業(yè)化、程式化、標(biāo)準(zhǔn)化管理未必是最有效的管理模式。在基層政府，恰恰是那些專業(yè)水平未必很高，但適應(yīng)能力卻很強(qiáng)的多面手，最能發(fā)揮作用。過于細(xì)密的專業(yè)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作分工，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員打散為公務(wù)員編制、事業(yè)編制的身份分類之中，定格于條條塊塊的眾多機(jī)構(gòu)之中，極大地弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力資源的調(diào)配能力，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體治理能力。

自古以來，面對(duì)超大規(guī)模的國(guó)家治理的復(fù)雜性，中國(guó)形成了一種“集權(quán)的簡(jiǎn)約”[4]風(fēng)格。國(guó)家在建構(gòu)高度集權(quán)的政治體制，在縣級(jí)以上政權(quán)實(shí)施統(tǒng)一的行政管理模式的同時(shí)，不僅默認(rèn)民間社會(huì)秩序的存在，而且廣泛利用鄉(xiāng)賢、宗族等鄉(xiāng)土權(quán)威來維持社會(huì)秩序和參與基層治理。這種統(tǒng)治模式，既極大地降低了國(guó)家對(duì)民眾進(jìn)行直接統(tǒng)治的成本，也較好地照顧到了基層治理的復(fù)雜性和多樣性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直接面對(duì)基層群眾的一級(jí)政府組織，其對(duì)基層事務(wù)的治理，涉及的都是一個(gè)個(gè)具體的人和事，治理方式、治理手段不可能追求整齊劃一，必然要適應(yīng)不同的情境。這種特殊的治理環(huán)境，要求治理主體對(duì)治理過程涉及的人和事有深入的了解，需要賦予治理主體根據(jù)不同情境進(jìn)行靈活處理的自主性。衢州鄉(xiāng)鎮(zhèn)“模塊化”運(yùn)行的探索實(shí)踐，打破“條塊”之間的體制壁壘，弱化專業(yè)化限制，以模塊化、團(tuán)隊(duì)化的運(yùn)行方式，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一專多能的素質(zhì)，一定程度上緩解了科層壁壘以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忙閑不均的局面。黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出了“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”。顯然，只有用綜合性團(tuán)隊(duì)協(xié)作代替專業(yè)化的科層分工，以多面手代替專業(yè)官僚，才能打破科層體制程序至上的運(yùn)作邏輯，重新建構(gòu)形成適合基層治理現(xiàn)實(shí)需要的問題響應(yīng)機(jī)制和以效能為導(dǎo)向的治理邏輯，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體治理能力。