秦國民，張 博

（鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出與相關概念

隨著智能化時代的來臨，建立以大數據技術為基礎的政府數據治理平臺，推進制度執(zhí)行力提升，已逐漸成為新時代國家治理能力現代化的重點，同時也標志著制度執(zhí)行力提升逐漸進入政府數據治理賦能時代。有效的政府治理離不開高質量的制度執(zhí)行力，而高質量的制度執(zhí)行力需要政府數據治理的有效供給。因此，善借善用政府數據治理資源平臺，以強大的政府數據治理賦能制度執(zhí)行力的提升，推動制度建構的科學性和制度運行的規(guī)范性、恰適性和有效性，有效把握政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升的效度與限度，推動政府數據治理與制度執(zhí)行力的深度融合，已成為新時代國家治理能力現代化的重要課題。

數據是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性要素和關鍵資源?！皵祿卫淼膶W術概念源于企業(yè)對內部數據資產的治理”[1]，目前數據治理已擴展到管理學、政治學等相關學科，受到學界和實務界的共同關注和重視，并在多個層面上展開對于數據治理含義的探討和論述。目前在學界對數據治理含義的探討論述中，大多數學者認為應包含兩個基本含義：一是用數據來治理。一些學者認為，數據技術對政府有效履行其職能有許多積極影響，既能夠獲得實時、結構化、顆?；亩嗑S多層數據，又能夠形成數據交換共享平臺，可以更好地預知治理對象對制度、政策的關心、重視和關注程度以及采取的行為動向，以便利用數據進行有效分類監(jiān)管和提供公共服務，用較低的治理成本提供差別化、具體化和個性化服務，實現公共服務效能或治理目標。二是對數據進行治理。大數據分析可以決定誰能獲得什么，誰應該受到什么處罰。這樣就會涉及技術秩序的問題，只有數據的開發(fā)者知道其功能，而不能確定是否會損害和違背公眾利益與個人基本權利。為此，強化對數字平臺的有效監(jiān)管是面臨的難題，數據技術規(guī)則的公開透明是實現對數據進行外部監(jiān)管有力、有序和有效的基本條件，其目的是提高機構內部數據的質量和安全性等。顯然，從以上定義來看，數據治理已不僅僅是一個技術概念，同時也涵蓋了管理的內涵，與治理能力現代化密切相關，需要注重“系統性、整體性和協同性，也應與一級政府的數據資源管理有所區(qū)別”[2]。而“政府數據治理主要聚焦在數據層面是數據資源的搜集、開發(fā)和管理，聚焦在治理層面是確保有效管理和使用資源而做出的決定”[3]。以上這些學術探討有一個不可忽視的共同點，即運用數據進行治理和對數據的使用管理?；谝陨戏治?，本文所使用的政府數據治理的概念是廣泛意義上的數據治理，即指政府運用數據開展的治理活動，以及對數據治理過程的協調、控制和監(jiān)管，以增進公共利益、提升治理效能的過程。相對于傳統數據管理，政府數據治理具有系統性、整體性和協同性[4]的特征。

制度執(zhí)行力是一個復合概念，是由制度和執(zhí)行力兩個概念組成的。要完整和準確地把握制度執(zhí)行力，就需要分析“制度”和“執(zhí)行力”這兩個概念。從制度本身的內涵來看，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關系的系列約束”[5]。制度經濟學家諾斯將制度分為三個類型，即正式制度、非正式制度和這些制度的運行機制。需要說明的是，“制度執(zhí)行力所關注的是正式制度，是通過一定的強制約束力保證制度得以實施，要求人們自覺接受制度規(guī)范并服從的正式規(guī)則”[5]。目前，學術界對于執(zhí)行力的含義在理解上存在著差異性，總體來講，主要有“能力說”“合力說”和“效力說”等，學者們的探討為我們界定制度執(zhí)行力的含義提供了一個重要的研究視角。我們認為，從一般意義上理解，制度執(zhí)行力在本質上“是一個以‘結果’為導向的概念，它不同于執(zhí)行能力，執(zhí)行主體有能力未必就能達到預期的執(zhí)行效果”[6]，是制度執(zhí)行主體按照制度執(zhí)行目標的要求，完成制度目標任務的實際程度和效能?；诖?，筆者認為制度執(zhí)行力是在一定的社會環(huán)境中，制度被落實（執(zhí)行）的實際程度。制度執(zhí)行力不完全等同于制度執(zhí)行能力，制度執(zhí)行力是一個全面的范疇，不僅要關注制度運行層面的問題，也需要關注制度的設計層面與創(chuàng)新層面。為此，筆者認為，制度執(zhí)行力應考量制度設計、制度運行和制度創(chuàng)新三個層面。“缺少對執(zhí)行前政治矢量的考慮，這顯然是片面的、簡單的，也是不嚴謹的?！盵7]制度執(zhí)行力一方面取決于強制性執(zhí)行主體的執(zhí)行能力和意愿，另一方面也取決于執(zhí)行客體自覺自愿遵行的程度。

二、政府數據治理賦能與制度執(zhí)行力提升的內在邏輯

在智能化時代，政府數據治理賦能的程度與制度執(zhí)行力提升的程度密切相關。賦能即授權，就是給誰賦予某種能力和能量。數據賦能是通過數據使某種物體、事物或活動等得到能力或能量的過程，其目的是改善目前現狀，建立意識、增強能力。政府數據治理賦能制度執(zhí)行力從一般的意義上講就是以數據治理為基礎，給予制度執(zhí)行力提升的能力和能量。制度執(zhí)行力的提升具有多維性，作為一種智能化的政府數據治理賦能，它的賦能方式從制度設計、制度運行和制度創(chuàng)新等方面促進制度執(zhí)行力的提升。無論是制度設計、制度運行和制度創(chuàng)新都與政府數據治理賦能有著密切的關系，因此，政府數據治理賦能與制度執(zhí)行力提升之間有著內在的契合性。

一方面，智能化時代制度執(zhí)行力的提升需要政府數據治理的賦能。國家治理的基礎要素構成在于標準各異、來源分散的制度數據。制度數據來源的質量、供給程度和制度數據的安全性，對制度執(zhí)行力產生潛移默化的影響。隨著政府數據治理時代的來臨，制度信息技術手段的開發(fā)利用，制度執(zhí)行力的科學性需要以數據為支撐已成為智能化時代的客觀要求。在政府數據治理背景下，傳統的經驗式、粗放式、被動式的制度執(zhí)行力提升方式，已經無法有效適應智能化時代國家治理能力現代化對制度執(zhí)行力的需要。制度數據的低質量、碎片化將影響制度執(zhí)行力的科學性、協同性和系統性，降低制度執(zhí)行力，從而無法實現制度效能的整體躍遷。在智能化時代，無論是制度執(zhí)行主體、客體還是執(zhí)行環(huán)境都與政府數據治理有著密切關系，制度執(zhí)行力的提升意味著制度能夠為社會經濟和政府治理釋放更多的效能，能夠更好、更有效地為解決經濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設中出現的問題提供有力的制度支撐，能夠更好地維護制度執(zhí)行力的權威性。政府數據治理賦能可以從理念、實踐和機制等許多方面促進制度執(zhí)行力的提升。具體而言，其一，在制度設計功能上，政府數據治理賦能制度設計的技術基礎。制度的設計是制度執(zhí)行力的關鍵和前提。由于受到長期經驗式、粗放式、被動式和煩瑣程序的制度設計影響，在一些具體的制度設計手段和技術方面還存在著不完善問題，設計出來的制度條文不明晰，甚至互相打架，造成群眾辦事不僅要跑許多次，還要跟多個部門打交道，花費了大量的時間和精力，不利于制度執(zhí)行力的提升，一定程度上影響了制度效能的發(fā)揮。政府數據治理利用海量的數據信息，以整合、篩選和分類等技術手段，為提升制度設計的動態(tài)化、精細化和復雜性需求提供關鍵數據技術機制，縮減了制度設計的時間和流程，為制度設計“松綁”，增強了制度設計的能力和活力，也節(jié)約了設計成本，為制度功能的發(fā)揮提供了技術基礎。通過政府數據治理賦能，制度設計獲得了精準的數據和良好的設計空間，在數據治理賦能過程中，不斷增強制度功能的發(fā)揮，從而增強制度活力，促進制度績效的實現。其二，在制度運行機制上，政府數據治理賦能制度運行的“增能”價值。在制度運行過程中，政府數據治理具有典型的“增能”價值。在政府數據治理過程中，通過數據治理技術的嵌入，在制度主體、客體與制度環(huán)境的互動中，不斷提升制度運行的協同性、自主性和適應性，促進制度主體、客體與制度環(huán)境的有機結合，使制度功能得以有效釋放?！霸瞿堋币彩翘嵘贫冗\行效果的有效途徑，在運用政府數據治理技術賦能制度運行過程中，不斷適應新的制度環(huán)境和新情況，提升制度運行效果，讓群眾通過制度執(zhí)行力能夠更直觀感受到制度的“善意”，從而為將制度勢能轉化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉化為制度優(yōu)性，進而為實現將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的目標提供技術能量。其三，在激發(fā)制度創(chuàng)新動力上，有效激發(fā)提升制度創(chuàng)新內生增長動能。如何更加有效地激發(fā)制度創(chuàng)新的內在動力，是提升制度執(zhí)行力應重視的基礎性問題。內生動力不足，是目前制約制度創(chuàng)新一個重要方面。內生動力不足，即使有一定的創(chuàng)新，也很容易因內生動力不足或因為一些因素變化而回歸到原有的制度安排。傳統意義上的制度創(chuàng)新由于受制于制度信息孤島、時間和空間、制度對象的多樣性和復雜性等因素的影響，增加了制度創(chuàng)新的成本，也不利于增強制度創(chuàng)新的內生動力。政府數據治理孕育了制度執(zhí)行力創(chuàng)新發(fā)展的巨大的空間，政府數據治理技術觸發(fā)的創(chuàng)新發(fā)展催生了制度執(zhí)行力提升的新模式。政府數據治理應用智能化時代制度信息網絡技術，對傳統的制度創(chuàng)新流程進行再造和優(yōu)化，通過制度信息化、制度數據化，打破制度創(chuàng)新中存在的制度信息孤島、時間和空間的限制，減少制度信息失真的損耗，有效降低制度創(chuàng)新的成本，在很大程度上遏制制度創(chuàng)新的摩擦和空轉，激發(fā)了制度創(chuàng)新的內在動力。如河南省的“豫事辦”、浙江省“最多跑一次”的網上辦理、貴州省的“一體化平臺”等，運用到提升制度執(zhí)行力的全過程，全面推進制度治理數據化，解決制度信息碎片化現象，通過政府數據治理賦能來激發(fā)制度創(chuàng)新的內在動力，推進“互聯網+政務服務”，進一步提升了制度執(zhí)行力“智治”水平。

另一方面，智能化時代制度執(zhí)行力的提升可以為政府數據治理賦能提供制度保障。強化對政府數據治理賦能的制度監(jiān)管，以制度監(jiān)管防范“技術霸權”是智能化時代制度執(zhí)行力提升也應面對的問題。政府數據治理賦能是一把“雙刃劍”，兼有技術和管理雙重屬性，應有制度安排的有機配合與協調。政府數據治理賦能可以提供制度設計科學性、時效性的技術手段，進一步優(yōu)化制度運行機制，激發(fā)制度創(chuàng)新活力，更好地實現制度優(yōu)勢轉化為治理效能。同時政府數據治理賦能過程中，政府并非唯一技術和信息資源的開發(fā)者、整合者和擁有者，數據資源與技術的開發(fā)者、整合者和擁有者在與政府數據治理合作、互動過程中獲得了新的政府數據治理資源與權力，如果這些數據治理資源和權力運用不當，就可能形成政府數據治理賦能過程中的“數據霸權”“數據鴻溝”及“數據迷思”等問題。為此，應通過有效的制度安排，謹防這些問題的出現。在政府數據治理賦能過程中，需要通過制度執(zhí)行力的提升，建立政府數據治理賦能的制度安排和制度監(jiān)管機制，增強制度執(zhí)行力對數據治理技術的監(jiān)管能力，完善制度監(jiān)管評價體系的有效性和科學性，從制度上明確對政府數據治理賦能目標、范圍和程序的控制。針對政府數據治理賦能過程中多元信息搜集和存儲主體，落實制度責任制，按照“誰經手、誰負責”的原則，建立政府數據治理賦能治理制度，強化政府部門之間的制度化、規(guī)范化和程序化的溝通與協調機制，使政府數據治理賦能有制度可循，促進政府數據治理賦能的制度化和規(guī)范化，避免“數據霸權”對政府既有權威的僭越。

三、政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升的效度

在智能化時代，依據政府制度數據治理的平臺，實現對制度問題的預判，賦能制度設計的科學性、運行的協同性和增強創(chuàng)新動力，政府數據治理賦能制度執(zhí)行力的提升，是推進國家治理能力現代化的必由之路。政府數據治理的效度是指政府數據治理的賦能潛力，在制度執(zhí)行力層面主要體現在能夠借助于政府數據治理提升制度設計的科學性、運行的協同性和增強創(chuàng)新動力，推動數據共享和制度恰適共治，提升執(zhí)行效率和效能。

其一，政府數據治理賦能可以厚植制度設計科學性的技術基礎?！敖泧蛎瘢渲贫?。”制度設計是制度執(zhí)行力的源頭性工作，是決定執(zhí)行質量及其是否具有可操作性的關鍵一步。在傳統制度設計過程中，制度的結構形態(tài)和運行形態(tài)都相對穩(wěn)定，現代國家逐步建立和完善了制度體系，據此，可以在一定區(qū)域內對制度的數量和運行狀況進行有效管理。而智能化時代對制度設計提出了新的要求。以數據為基礎的政府數據突破了傳統的制度設計和運行空間限制，使制度跨區(qū)域、跨行業(yè)運行更為便捷，跨區(qū)域、跨行業(yè)可以便捷地實現制度價值的分散和聚合，這對傳統意義上的屬地制度管理和制度設計帶來了較大的影響，為制度執(zhí)行力的進一步提升帶來了困難。而智能化時代政府數據治理賦能為制度設計能力提升奠定了技術基礎。一方面，依托政府數據治理賦能制度設計能力的提升模式、方法和手段可以實現從經驗式、粗放式、碎片化向科學化、集約式、精細化轉變；另一方面，政府數據治理可以更加全面、精準地掌握制度執(zhí)行力提升過程中的各種制度資源的使用狀態(tài)，進而更加有效地運用政府數據治理賦能，進行數據調度、精準匹配，實現制度資源的低消耗，從而為制度設計能力的提升提供科學性的數據保障。

政府數據治理因為制度數據相關的技術更新，可以重塑提升制度設計科學性的技術能力。盡管目前對政府數據治理等數字技術應用到制度設計提升還有一定距離，但總的趨勢是憑經驗、低技能的制度設計手段正在并將繼續(xù)被數據治理等相關技術所代替，已成為人們的共識。這將極大增強制度設計能力提升的技術性，也使與技術性相關的運用技術能力受到極大的關注和重視。同時新型制度關系的產生需要重塑提升制度設計科學性的能力。數據技術催生了許多新的行業(yè)、職業(yè)，如網約車、網約平臺、網上購物等，網約車司機、快遞員、網絡主播等新型職業(yè)應運而生，這些新的行業(yè)、職業(yè)的產生對現行的制度設計提出了新要求。這些新要求正在從一定的意義上改變傳統制度設計的觀念、手段和方法，使這一傳統制度設計提升能力面臨較大的壓力，重塑提升制度設計的科學性能力成為必然。

其二，政府數據治理賦能可以增進制度運行機制的協同性。在政府數據治理賦能的條件下，數據已成為推動制度執(zhí)行力提升的新生關鍵要素。這一新生要素的出現，讓制度運行的要素組合方式發(fā)生新的變化，依靠政府數據信息，可以實現制度運行各環(huán)節(jié)的合理分工和協調，從而激發(fā)更為高效的制度運行協同性。一方面，借助政府數據治理平臺，可以有針對性地制定提升制度運行效率的相關安排，比如，政府數據治理賦能政府職能部門制度互聯網體系，在制度架構、制度重塑和制度運行過程中建立緊密聯系，實現智能化、數字化等的控制治理，解決制度運行低效，釋放政府數據治理的巨大活力。又如，政府數據治理的運用讓柔性治理成為可能，在制度供給與制度需求兩端建立了有機聯動機制，避免了制度運行中的時滯效應，減少了制度運行中由信息不對稱帶來的阻力。同時，借助政府數據治理的手段可助力制度運行，實現協同效能的提升。政府數據治理通過制度數據分析，能夠更為充分地掌握制度需求者的偏好、特征和潛在需求，避免制度短缺、制度剩余和制度空轉，為解決制度運行面臨的執(zhí)行力低下問題提供了新的手段。另一方面，政府數據治理是提升制度運行協同性的順勢之舉和破局之舉。政府數據治理是國家治理能力現代化進程的必然產物，也是推進制度運行協同性的必然要求。在智能化時代，推動國家治理能力現代化依靠傳統的剛性化、被動式和經驗式的方式和手段提升制度運行的協同性，已經無法有效適應國家治理能力現代化的需要。這就要求轉變傳統提升制度運行協同性的理念、思路和范式，順應智能化時代發(fā)展的需要，通過有效的政府數據治理賦能，實現制度運行過程的動態(tài)化、精細化和協同性，確保制度運行的有效性和健康發(fā)展。政府數據治理賦能制度運行協同性也是破局之舉。制度有效運行面臨著許多困難和挑戰(zhàn)，但困難與機遇并存，這有賴于如何進行識別和應對轉換，如果消極等待就會錯失良機。政府數據治理能夠幫助我們更好地理解制度運行的規(guī)律和發(fā)展趨勢，助力制度措施更有效、運行更精準，從而實現制度運行更具系統性和協同性。

實現跨部門的制度協同治理是國家治理能力現代化的重要內容，也是解決諸如跨域生態(tài)治理、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等不同區(qū)域、不同職能部門治理碎片化問題的有效手段。在社會治理和城市治理的結構中，由于制度治理的主體是以職能部門分工為基礎的，采用職能部門化的運行方式是常態(tài)，因此制度執(zhí)行從層面上往往需要涉及多個部門和層級的職責范圍。因此如何實現跨部門的制度協同治理始終是制度執(zhí)行力提升必須面對的問題。通過政府數據治理平臺，將涉及政府職能部門運行的制度、政策等納入統一管理事項，通過政府數據治理賦能，實現線上信息流、數據流的流程全面優(yōu)化和制度執(zhí)行力創(chuàng)新，實現“以部門職能為中心”向“以事件處置為中心”的轉變，“政府單一部門行使職能”向“整體政府提供服務”的轉變，解決政府職能碎片化問題，高效處理每一件事，使執(zhí)行力得以有效提升。政府數據治理賦能在制度執(zhí)行過程中，也可以厘清政府職能部門邊界，實現業(yè)務流程再造，進而推動政府職能部門權責優(yōu)化。

其三，政府數據治理賦能可以激發(fā)制度創(chuàng)新內生增長動能，提升制度創(chuàng)新的精準性?！疤煜轮畡莶皇t衰，天下之治不進則退?！敝贫葎?chuàng)新是促進社會發(fā)展不可缺少的重要方面。通過制度創(chuàng)新一方面對原有的制度賦予新的內涵，另一方面在制度建設中設計新的制度。制度創(chuàng)新的精準性是在政府數據治理賦能背景下，為避免和克服制度執(zhí)行過程中制度需求和制度供給結構性失衡，以制度創(chuàng)新的精確性為目標，通過精準靶向、有效創(chuàng)新和合理分類制度需求，采取精準性和主動性創(chuàng)新手段，從而提高制度創(chuàng)新配置水平。制度創(chuàng)新的精準性應以“精準”為內在要求和考量尺度，而精準的實現有賴于制度信息的獲取和整合。即通過政府數據治理平臺，利用現代信息技術，以合法和科學的手段，有效采集和整合制度信息，精準識別有關制度信息的關聯性，融合利用，精準創(chuàng)新。

采用定性與定量相結合的方法是傳統制度創(chuàng)新的主要方法，這種方法由于實際操作過程中的自由裁量權較大，其精準性不足，造成制度執(zhí)行過程中的效能發(fā)揮受到限制。目前我國信息數據資源絕大部分分散在各級政府部門，“信息孤島”“信息煙囪”等碎片化現象較為嚴重。而政府數據治理本身具有整體性和精準性的特征，在保障制度創(chuàng)新提升方面，有著自身的優(yōu)勢。大數據等信息技術，使制度創(chuàng)新提升向著精準化分析、精準化運行推進，實現制度創(chuàng)新更加優(yōu)化和精準。政府數據治理賦能制度創(chuàng)新的精準性，一是從制度需求層面開展制度需求調查。缺乏制度客體參與被認為是導致制度供需結構失衡的原因之一。制度客體參與的缺失使制度需求難以進入制度創(chuàng)新程序，以致制度創(chuàng)新反映出來的是制度創(chuàng)新者的偏好，造成制度供給偏離制度需求者的需求。要解決這一問題，有賴于有效的制度需求調查。而政府數據治理可以借助于數據平臺，引導公眾積極參與決策，完善各類制度需求表達機制，如基層社會治理制度安排和公共決策調研、精準扶貧和如何防治返貧的精準調研、做到精準對接、項目精準安排等，在此基礎上建立制度需求的識別、分類、判斷和整合機制，從而及時、準確、高效獲取制度需求信息。二是從技術層面加快制度數據的融合，實現政府數據共享互通。政府數據治理賦能為實現制度創(chuàng)新精準化提供了有利條件。數據的搜集、整理和分析有助于發(fā)現制度需求對象的需求，可以有效促進制度供需雙方實現互動。同時政府數據治理借助于數據規(guī)模的優(yōu)勢和計算機技術，改變傳統的制度創(chuàng)新方法，進行制度創(chuàng)新的仿真，既節(jié)省了制度創(chuàng)新的成本，又促使制度創(chuàng)新的精細化。如通過數據治理分析，推進數據技術在加快城市智慧交通、遠程醫(yī)療、線上服務、新基建等領域的制度創(chuàng)新運用，以數據治理的網絡化、平臺化的運行制度創(chuàng)新取代條塊分割的傳統制度供給，通過制度創(chuàng)新的流程再造，實現制度創(chuàng)新供需之間的有效銜接。三是從制度本身層面推進彈性的制度創(chuàng)新。推進制度創(chuàng)新精準化既需要關注制度的供需層面，也需要關注制度本身層面，即依靠制度方式準確定位制度需求對象的識別標準、運用范圍、運用方式和績效考評等。借助于數據治理挖掘匯聚有關制度創(chuàng)新、制度運行、制度資源配置和制度成長過程等方面的信息，通過制度有效性整合和關聯性分析、數學建模、制度的虛擬仿真以及人工智能等技術，為制度創(chuàng)新提供更加系統、精確和科學的參考依據，防止在制度創(chuàng)新的過程中憑借傳統的創(chuàng)新思路和經驗進行經驗創(chuàng)新，從而推動制度創(chuàng)新向以數據分析為主的轉變。同時政府數據治理在強化制度化的同時也并非否認制度精準化所強調的恰適性和靈活性。恰適性和靈活性是制度創(chuàng)新精準化的內在要求，強調靈活性并非強化自由裁量權，給使用自由裁量權提供空間，因此借助政府數據治理，以制度數據來規(guī)范制度創(chuàng)新者的行為，在制度創(chuàng)新過程中，防止因過于強調制度而出現的“過制度化”問題，實現制度創(chuàng)新的科學性、恰適性和靈活性與制度之間的平衡。例如政府數據治理賦能互聯網+教育、互聯網+交通、互聯網+政務服務、互聯網+醫(yī)療制度安排等，政府數據治理可以通過獲取、管理、分析數據，對服務對象進行精準式服務。又如，許多年以來“辦證多、辦證難”一直是困擾和制約制度執(zhí)行力提升常見的問題。政府數據治理開放共享的發(fā)展，為互聯網+政務服務和制度執(zhí)行力提升落地創(chuàng)造技術條件。當前各級政府部門掌握著數量龐大的制度資源，應加快政府數據治理賦能統一開放的制度數據平臺，推動政府數據信息系統和制度數據互聯開放共享，提升政府數據治理賦能的精準性，減少制度設計、運行和創(chuàng)新需要耗費的時間、精力和流程。

四、政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升的限度

政府數據治理賦能推動制度執(zhí)行力的提升，但政府數據治理賦能如果沒有任何限制，便可能走向“數據霸權”“數據迷思”，甚至產生“數據鴻溝”，形成對政府既有權威的僭越。因此應對政府數據治理賦能加以限定。所謂政府數據治理賦能的限度，就是指政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升過程中所適用的有限范圍，這一范圍可從以下方面加以限定。

其一，政府數據治理賦能應以不產生制度執(zhí)行力提升中的“數據迷思”為限度。從制度的生成邏輯分析，制度是在現實的社會生活實踐中受到制度思維觀念等因素的支配和影響而形成的，其核心是制度觀念和制度理性的孕育，并引領制度的發(fā)展。因此，制度執(zhí)行力深藏的是對制度價值的認同和踐行，是對制度建構理性提升引領作用的彰顯。制度觀念和思維的慣性是制約制度執(zhí)行力提升理性思維的深層次問題，在一定程度上制約和阻斷了制度執(zhí)行力提升的可能性。在智能化時代如果缺乏制度數據治理理性思維，就不能準確地感受制度外部環(huán)境的變化，也不可能及時推動制度執(zhí)行力提升的變革。政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升應以數據思維理性為基礎。簡單地說，政府數據治理思維就是用數據說話、用數據決策、用數據管理和用數據創(chuàng)新，通過對大量數據的搜集、分析、篩選、處理和運用，在制度執(zhí)行力等方面實現政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升的有效性。但是我們應看到，政府數據治理賦能本身也有局限性，有了政府數據治理數據不等于無所不知、無所不能，“政府數據賦能”不等于“數據萬能”。數據治理賦能不等同于制度執(zhí)行力提升的事實本身，政府數據治理賦能可能不全面、不及時、不準確，有時數據治理分析的結果也可能被誤讀和被扭曲，算得更快更多不一定就正確，“讓數據自己說話”的理想離提升制度執(zhí)行力的現實還有一定的距離，數據治理技術不可能也不應完全取代人的智慧和能力。因此，對數據治理技術不能盲目迷信。以數字技術賦能制度執(zhí)行力提升，需要人與數據治理技術相結合，由人來主導更好的制度安排和數據治理賦能的方式和方法，以數據治理理性思維更好把握政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升的限度，以高質量的政府數據治理賦能增強制度執(zhí)行力的有效性。

其二，政府數據治理賦能應以不產生制度執(zhí)行力提升中的“數據冷漠”“數據霸權”為限度。作為智能化時代信息技術革命“倒逼”政府治理變革的產物，政府數據治理兼有技術和管理的雙重屬性，在賦能制度執(zhí)行力提升過程中植入數據基因。研究表明，政府數據治理賦能在推動制度執(zhí)行力提升過程中發(fā)揮著重要作用，對優(yōu)化制度設計、增強制度運行的協同性和激發(fā)創(chuàng)新活力等向度方面具有顯著影響，在相當程度上解決了在執(zhí)行力提升過程中存在的“執(zhí)行不力”“執(zhí)行乏力”和“執(zhí)行偏力”等問題。實際上，政府數據治理賦能之所以能夠提升制度執(zhí)行力，就在于它能夠破除制度執(zhí)行過程中的“制度碎片”“制度煙囪”和制度低效等的制度藩籬和技術限制，實現制度執(zhí)行力提升過程中的整體性、協同性、恰適性和創(chuàng)新性。同時也應看到在政府數據治理賦能過程中，由于數據治理賦能融合性或便捷性不夠，賦能系統安全性不高，就可能產生“數據霸權”。政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升的目的是提升制度效能，在智能化時代制度執(zhí)行力的提升需要執(zhí)行主體、客體和執(zhí)行環(huán)境的有機協調，這已成為普遍共識。即政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升并不是封閉的“黑箱”，而是強化執(zhí)行客體的主動參與權和監(jiān)督權。不過由于制度數據信息的不對稱，或者缺乏必要的參與渠道和方式，執(zhí)行客體的參與權利和監(jiān)督權利難以得到有效行使，造成政府數據治理賦能提升制度執(zhí)行力的參與透明度、參與感和信任感不強，表現出一定的“數據冷漠”。同時也應看到在政府數據治理賦能過程中，政府并不是唯一的數據資源的開發(fā)者、整合者和擁有者，這樣會造成其他數據資源開發(fā)者、整合者和擁有者與政府數據治理合作過程中也獲得了政府數據治理資源和權力，如果這些政府數據治理資源和權力使用不當，就有可能形成一定的“數據霸權”。這種“數據霸權”反過來又成為政府數據治理賦能中的技術難題，形成新的信息不對稱、數字鴻溝和數據壁壘。為此應把有效整合與科學使用制度數據，保護數據安全，縮小數據鴻溝，減少制度信息不對稱，建立科學的政府數據治理評估體系，謹防政府數據治理賦能過程中“數據霸權”“技術控制”等問題的出現作為一個重點與方向，建立政府數據治理賦能的制度安排和制度監(jiān)管機制并提升監(jiān)管能力，規(guī)劃好、利用好數據治理既能使賦能制度執(zhí)行力提升，又能使政府數據治理賦能有法可依、有制度可循，避免“數據霸權”對政府既有權威的僭越，最大限度地為政府數據賦能提供良好的制度環(huán)境。

其三，政府數據治理賦能應關注制度運行機制的恰適性，以不產生“數字鴻溝”為限度。制度具有穩(wěn)定性已成為人們的共識，制度的穩(wěn)定性意味著，制度一旦形成在一定的時間內具有持續(xù)性。但制度的穩(wěn)定性并不是制度的僵化，更重要的是，討論和研究制度問題是因為一個國家的發(fā)展和國家治理能力現代化必須建立適宜的制度。制度固然重要，但恰適的制度更為關鍵。因此，對于國家治理能力現代化而言，適宜的制度才有活力。什么是制度的恰適性？恰適性是事物的一種隨自身狀態(tài)和周圍環(huán)境的變化而不斷變化發(fā)展的屬性，其中包含重要的規(guī)則，即“恰當、合適”。“制度的恰適性就是制度對其存在的環(huán)境和對與制度相關的人的恰當性、適應性，是制度與環(huán)境、人的和諧的有機統一。恰適性的制度本身就是為了與環(huán)境、人的有機統一而不斷改革的制度。”[8]制度之所以能夠行得通、真管用、有效能，盡管可能有許多方面的原因，但從制度運行的機理角度分析，制度的恰適性是一個不可或缺的方面。制度的生命力是深藏于社會環(huán)境之中的。因此對于制度的理解和把握不僅要關注制度本身，更重要的是關注到與其制度相關的其他層面。實際上，無論何時的制度創(chuàng)新和運行，都不只是單純的制度本身，而是一個制度主體、客體和制度環(huán)境協同變化發(fā)展的，在協同變化發(fā)展的過程中是否具有相互適應性。錢穆先生特別指出：“政治制度，必然得自根自生。縱使有些可以從國外移來，也必然與其本國傳統，有一番融合媾通，才能真實發(fā)生相當作用。否則無生命的政治，無配合的制度，決然無法長成。換言之，制度必須與人事相配合?！盵9]在智能化時代關注政府數據治理賦能制度運行機制的恰適性，強化政府數據治理賦能在制度運行中的效能，是一個關鍵環(huán)節(jié)。政府數據治理具有整體性、系統性和協同性的特征，以政府制度數據為根據，對現有制度的產生、演變、運行及其結果進行實證的考察和全面的數據功能分析，歸納和研判已有的制度結構、制度功能和制度環(huán)境，在用好制度存量資源的基礎上，通過優(yōu)化環(huán)境、制度結構和制度功能，激活和挖掘現有制度長期“潛伏”的一些重要功能，可以為制度運行中的恰適性提供強大的信息基礎技術。同時，也應看到政府數據治理賦能制度運行，既是一個制度完善過程，也是一個增強制度恰適性的過程，為此政府數據技術與制度運行中技術使用者的適配應受到關注。政府數據治理技術功能的發(fā)揮有賴于數據治理技術使用者的能力和水平，政府數據治理賦能制度執(zhí)行力的提升需要人的能力和技術與之匹配。政府數據治理賦能制度運行需要考慮適應使用者的應用。政府數據治理時代相對的“數字鴻溝”有可能還將長期存在，對于普通公眾和特殊人群來說，在政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升過程中，有溫度有情感的線下服務不應退場。政府數據治理賦能的實際效果不能只看執(zhí)行效率的提升，還要考慮普通公眾和特殊人群的心理感受和實際效果，政府數據治理賦能與線下的人文關懷同等重要。公眾有選擇傳統線下服務方式的自由，有不被“數字化”的權利。為此應根據制度執(zhí)行力提升的需要、環(huán)境和條件變化，借助于政府數據治理等先進技術，促進政府數據治理賦能制度執(zhí)行力提升人性化和恰適性，通過賦能使制度真正“動起來”“轉起來”“活起來”，提升制度執(zhí)行中的能動性和自主性。