王紅建,劉 輝

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450000)

黨的十八大以來，我們黨更加注重法治在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。“推進國家治理體系現(xiàn)代化，形成一整套系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效、成熟定型的國家制度體系，就要建設更加科學完善的法治體系?！盵1]突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對作為國家機關(guān)一項重要的公共治理職責，也必須在法治軌道上有序推進公共衛(wèi)生應急管理工作和重大疫情防控工作。應急管理機關(guān)高效推進公共衛(wèi)生應急管理工作的前提是確立更加科學完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系。

在此次新冠肺炎疫情防控過程中，我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系實際上暴露出很多問題。為未來更為科學高效地預防和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來的危害，進一步完善當前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系已成為當務之急。應當注意的是，完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系不僅要求各級立法主體依據(jù)各自的立法權(quán)限及時制定法律，還要求各類法律在實踐中能夠有效銜接適用。但是，我國目前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法還并未達到這一要求。因此，本文試在我國現(xiàn)有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律框架下，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法的法律銜接問題進行研究。

一、價值導向：提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對效率

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法的功能定位

每一個法律都有其立法目的。立法目的的設定，對于這個法律的內(nèi)容具有決定性的意義[2]。立法者在制定行政法時首先要考慮該法需實現(xiàn)何種目標、應具備何種功能，具體制度在頒布實施后最主要是通過其自身功能實現(xiàn)預設目標。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律必然也有其自身的目標，如《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)第一條規(guī)定，“為了預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，制定本法”。簡單來說，制定《突發(fā)事件應對法》是為了維護公共安全和社會秩序，確保突發(fā)事件在最短的時間內(nèi)得以最完善的處理，即實現(xiàn)所謂效率目標。事實上，所有的行政法都追求效率，但其他行政法都沒有突發(fā)事件應對法如此追求效率。其他行政管理職責未高效履行可能僅是損害行政相對人的某些時間上的權(quán)益或僅是財產(chǎn)上的損失，但未高效履行應急管理職責損失的就可能是無數(shù)人的生命健康安全，因而效率是突發(fā)事件應對法律追求的首要目標。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律的目標是提高突發(fā)事件應對效率，以保障公共安全和人民群眾的生命健康、財產(chǎn)安全。那么其功能就不會像其他行政法那樣注重對行政主體權(quán)力的規(guī)范與限制，以及對行政相對人的權(quán)利進行細致入微的保護，也不會注重向司法機關(guān)提供盡可能確定的裁判依據(jù)。相反，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律會擴大行政機關(guān)在應急處置時的權(quán)力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律的重心在于規(guī)定一套完善的應急機制，以便突發(fā)事件發(fā)生時作出及時高效的應對。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律除具有對應急主體的授權(quán)和規(guī)制功能外，其主要功能在于為行政應急主體提供一套應對突發(fā)事件的方法，以便其能夠在合法、可預期損害最小的情況下高效處理突發(fā)事件帶來或可能帶來的危害。

(二)“方法”功能定位對制度設計的要求

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法具有特殊的功能定位，對其具體制度的設計提出了更高的要求。

一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法需要規(guī)定符合突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對規(guī)律的應急管理機制。《突發(fā)事件應對法》頒布之前，因相關(guān)技術(shù)水平的落后以及對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生及發(fā)展規(guī)律認識的不足，我國長期以來實行的都是“事后型”應急管理機制[3]，即只注重突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的應急處置，而不注重事前的預防和監(jiān)測。2007年頒布實施的《突發(fā)事件應對法》第五條首次規(guī)定了“預防為主、預防與應急相結(jié)合”的突發(fā)事件應對工作基本原則，并專章對“預防與應急準備”“監(jiān)測與預警”“應急處置與救援”“事后恢復與重建”分別作出規(guī)定，“循環(huán)型”應急管理機制在我國正式確立。從實踐中看，強調(diào)事前預防的“循環(huán)型”應急管理機制能夠降低突發(fā)事件所帶來的危害，因而各專項突發(fā)事件應對法也大都依照此機制對具體制度作出規(guī)定?？梢哉f，我國當前的應急管理機制已基本符合突發(fā)事件應對規(guī)律。

另一方面，我國對此法律體系的設計還要求各法之間能夠做到立法權(quán)限和立法事項上的有效銜接。從世界范圍來看，很多國家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對制度全規(guī)定在一部法律之中，如美國的《公共衛(wèi)生服務法》和法國的《公共衛(wèi)生法規(guī)》，其根本不存在各個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律之間如何進行銜接的問題。而在我國，全國人民代表大會制定的絕大多數(shù)法律都有制定配套立法文件的規(guī)定，這種“骨骼式立法”導致法律規(guī)定得過于原則，過分依賴下位法配套[4]，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法也不例外?！锻话l(fā)事件應對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)在某些制度上僅作出了原則性規(guī)定，應急管理機關(guān)在具體執(zhí)行這些制度時需要依據(jù)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章甚至是其他規(guī)范性文件的規(guī)定。但是，這些立法在當前不僅存在因立法權(quán)限不明而導致的重復立法、空白立法問題，還會出現(xiàn)法律沖突等其他一系列問題。有學者認為，“法法銜接”是對同一立法主體制定的不同法律之間的要求，針對不同立法主體來說要求可能高了一些，“因為每一個立法主體都或多或少地享有一定程度的立法自由裁量權(quán)，下位法的立法事項與上位法的立法事項之間的重復和交叉是不可避免的，只要立法精神保持一致就符合立法原則的要求”[5]。但筆者認為，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法中，法律之間的不銜接可能會導致應急管理機關(guān)之間相互推諉，也可能會使應急管理機關(guān)找不到采取應急處置措施的法律依據(jù)，而這些問題無疑會嚴重影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對效率。因此，在現(xiàn)有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律框架下，應盡可能提升法律之間的銜接程度，而這種銜接的要求不僅應適用于同一立法主體制定的不同法律，還應適用于各個不同層次的法律，以此進一步提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對效率，進一步發(fā)揮突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法的“方法”功能，進一步符合突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法的立法目的。

二、體系銜接：明確各類法律的立法定位及立法事項

有學者認為，我國應借鑒國外的經(jīng)驗將有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的制度統(tǒng)一規(guī)定在一部法律之中，以此消除當前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系中存在的諸多問題。但是，基于我國立法機關(guān)長期以來的立法理念以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法的現(xiàn)狀，這種主張可能不太容易被立法機關(guān)接受。筆者認為，在現(xiàn)有法律體系框架下，通過重新明確各類法律的立法事項，也可以在一定程度上解決我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法中存在的問題，而且相較于將所有制度整合為一部法律的方法，其在當前更具有可操作性。

(一)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系

在公權(quán)力領(lǐng)域，完善的規(guī)則體系應該盡可能為被調(diào)整對象設定連貫的行為指引，法律的有效銜接可以最大限度地限縮模糊地帶和規(guī)則空白[6]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法中，明確立法定位及立法事項的方法，加強法律體系上的銜接，其本質(zhì)目的就在于為應急管理機關(guān)設定連貫的行為指引。當前，我國雖存在數(shù)量龐大的各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律，但就法律規(guī)定而言,“我國憲法和法律規(guī)定的立法權(quán)限內(nèi)容多有交叉、重合或者含糊不清，導致地方與中央、行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)在一些事項上都認為自己擁有立法職權(quán)”[7]。立法權(quán)限的混亂使得“設定連貫的行為指引”的目標無法實現(xiàn)，因此從體系上進一步提升法律之間的銜接程度當然具有必要性。

在現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系框架下建立法律銜接機制，就要先厘清當前的法律體系中存在哪些法律規(guī)范。為滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理需求，我國各類立法主體已根據(jù)自身的立法權(quán)限制定了一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章等文件，僅從法律規(guī)范的形式和數(shù)量上看，我國已形成較為完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系。一是，全國人民代表大會常務委員會于2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》，規(guī)范自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等類型的突發(fā)事件應對活動，其不具有突發(fā)事件應對法典的性質(zhì)，只是對應急管理工作作出的原則性規(guī)定；2013年修訂的《傳染病防治法》，作為專項應急管理法律，用于規(guī)范傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對活動。二是，國務院于2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，具體規(guī)定應急管理機關(guān)的辦事機構(gòu)及具體職責，其依據(jù)《突發(fā)事件應對法》的授權(quán)而制定，性質(zhì)為行政法規(guī)，屬于《突發(fā)事件應對法》的配套立法。三是，衛(wèi)生行政部門等有規(guī)章制定權(quán)的國務院部委依據(jù)自身的立法權(quán)限及應急管理職責或依據(jù)法律的授權(quán)制定的部門規(guī)章，如海關(guān)總署于2018年修訂的《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應急處理規(guī)定》。四是，有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大及其常委會根據(jù)地方情況、特點制定的地方性法規(guī)[8]，如廣東省人大常委會于2003年頒布的《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》。最后，有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府在必要時可以根據(jù)自身立法權(quán)限及法律、法規(guī)的授權(quán)制定政府規(guī)章，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2016年修訂的《廣西壯族自治區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》。

除上述法律、法規(guī)、規(guī)章外，我國還存在大量由各級人民政府或相關(guān)部門制定的相關(guān)的其他規(guī)范性文件，這些行政規(guī)范性文件包括“規(guī)定、決定、命令，甚至通知和座談會紀要，等等”[9]。筆者認為，這些數(shù)量龐大的其他規(guī)范性文件不宜被納入到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系，究其原因有二：第一，法律規(guī)范最本質(zhì)的特征是受國家強制力保障實施，而司法強制是國家強制力保障法律實施的最主要或最終形式[10]。我國法院在進行司法審查時適用法律法規(guī)、參照規(guī)章，其他規(guī)范性文件并不受司法強制的保障，因而在外延上不應被納入法律規(guī)范的范疇。第二，其他規(guī)范性文件往往是針對某一具體事項作出的規(guī)定，其雖然也是針對不特定人作出，但在穩(wěn)定性等方面與法律、法規(guī)、規(guī)章還是具有較大的差別。另外，法律、法規(guī)、規(guī)章往往是其他規(guī)范性文件的制定依據(jù)，其他規(guī)范性文件本身的合法性還需接受司法機關(guān)的審查。因此，為提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對制度的穩(wěn)定性和連貫性，法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應盡可能地更加完善，以此減少其他規(guī)范性文件在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對時的適用。

(二)現(xiàn)有法律體系下的制度重構(gòu)

1.修改《突發(fā)事件應對法》

《突發(fā)事件應對法》不同于專項突發(fā)事件應急法律，其制定的目的不是為特定類別的突發(fā)事件提供具體的應對措施，而是為我國整體層面上的應急管理工作提供總括性、原則性的規(guī)定，因而有學者將《突發(fā)事件應對法》認定為突發(fā)事件應對法律中的基本法[11]。如果將《突發(fā)事件應對法》定性為突發(fā)事件應對法律中的基本法，其主要功能便不是為應對特定突發(fā)事件提供具體方法，而是為專項應急法和其他類型的應急法的制定確定立法原則、基本理念、應急管理機制等總體要求，同時為行政立法的制定提供立法依據(jù)?！锻话l(fā)事件應對法》在應急管理過程中發(fā)揮著極為重要的作用，但其自2007年頒布實施至今，很多制度已不符合實踐的需要。2020年4月，全國人民代表大會常務委員會正式啟動了《突發(fā)事件應對法》的修訂工作，筆者認為，這次修訂應當在提升整個突發(fā)事件應急法律體系銜接程度的理念下進行。具體來說，《突發(fā)事件應對法》應在以下幾個方面作出修改。

第一，明確《突發(fā)事件應對法》作為突發(fā)事件應對法典的地位。“有的單行法本身并不具有法典的特性，卻對某一個領(lǐng)域的法律關(guān)系作出了總體的要求”[5]，《突發(fā)事件應對法》當前正具有此特征。法典地位的缺失使得《突發(fā)事件應對法》與其他由全國人民代表大會常務委員會制定的專項應急法律在效力上處于平行地位，當具體制度出現(xiàn)沖突時，專項應急法律的規(guī)定不僅并非當然無效，其作為特別法可能還會優(yōu)于《突發(fā)事件應對法》而適用。明確《突發(fā)事件應對法》的法典地位，不僅可以使整個突發(fā)事件應對法律體系在立法原則、基本理念等方面更加統(tǒng)一，還可以在法律適用時減少不必要的沖突。

第二，《突發(fā)事件應對法》應當對所有類型的應急管理制度的適用作出盡可能詳細的規(guī)定。全國人民代表大會常務委員會制定的應急管理法律大多僅作出了較為原則的規(guī)定，使得應急管理機關(guān)在具體適用時不得已在其他立法中尋找法律依據(jù)。2014年，張德江委員長在作《全國人民代表大會常務委員會工作報告》時強調(diào)：“針對一些法律規(guī)定比較原則、需要制定的配套法規(guī)和規(guī)章過多等問題，強調(diào)要科學嚴密設計法律規(guī)范，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用?！盵4]因此，為確?！锻话l(fā)事件應對法》在實踐中不被束之高閣，其制度的設計就應更為具體。當然，具有法典地位后的《突發(fā)事件應對法》調(diào)整所有類型的突發(fā)事件，而每種類型的突發(fā)事件應對均有其特殊之處，因此適用于所有類型的應急管理制度的數(shù)量是有限的。

第三，對于不宜由《突發(fā)事件應對法》作出具體規(guī)定的制度，該法應當作出相應的授權(quán)立法規(guī)定?！半S著政府職能的強化和社會事務的繁雜多變,欲求事事均有立法機關(guān)立法為根據(jù),殊不可能。要有效地適應國家職能的巨變,還必須賦予行政機關(guān)以一定的立法權(quán)力來滿足行政管理的需要?！盵12]《突發(fā)事件應對法》應當對總體上的應急管理機制作出規(guī)定，但預防、監(jiān)測、預警、風險評估等具體制度的設計一般由行政機關(guān)制定配套立法來完成。授權(quán)立法不僅賦予行政機關(guān)制定法律的權(quán)力，同時也是一項義務。立法缺位會導致應急管理機關(guān)沒有相應的行為指引，為避免此類情況的發(fā)生，《突發(fā)事件應對法》還應規(guī)定行政機關(guān)被授權(quán)立法卻未及時立法的責任制度。

2.制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》

《傳染病防治法》由全國人民代表大會常務委員會于2013年修訂實施，是一部調(diào)整傳染病防控的專項應急法律。《突發(fā)事件應對法》是為我國整體層面上的應急管理工作提供總括性、原則性的規(guī)定，與其定位不同，《傳染病防治法》作為應急管理機關(guān)在傳染病防控中最重要的法律依據(jù)，在制度設計上也應規(guī)定得更為具體。為提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系的銜接程度，全國人民代表大會常務委員會應當在《傳染病防治法》的基礎上制定一部用于規(guī)范所有類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的專項應急法律。當前，全國人民代表大會常務委員會已將制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》列入其2021年度立法工作計劃，該法的制定應當注意如下幾點。

第一，應當在《傳染病防治法》的基礎之上吸收《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》(以下簡稱《應急條例》)和《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)的規(guī)定，以使《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》更為具體、更加切實管用。當前，國家立法機關(guān)尚未制定一部專項法律，用于規(guī)范所有類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對活動?！锻话l(fā)事件應對法》第九條規(guī)定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領(lǐng)導機關(guān)，其辦事機構(gòu)及具體職責由國務院規(guī)定”，因而《應急條例》本質(zhì)上是《突發(fā)事件應對法》授權(quán)國務院制定的配套立法?！稇睏l例》規(guī)范傳染病疫情在內(nèi)的所有類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對工作，調(diào)整范圍大于《傳染病防治法》。但是，從二者的現(xiàn)行規(guī)定來看，傳染病防控機制也大都適用于其他類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對，且《應急條例》與《傳染病防治法》的規(guī)定也多有重復之處。因此，可以在《傳染病防治法》的基礎之上制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》，作為應急管理機關(guān)開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對工作的法律依據(jù)。另外，《實施辦法》是國務院為進一步細化《傳染病防治法》的規(guī)定而制定的行政法規(guī)，其制定符合立法慣例。但與其他法律不同的是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法的主要功能在于為應急管理機關(guān)設定連貫的行為指引規(guī)則，以提升突發(fā)事件應對效率，將規(guī)則統(tǒng)一規(guī)定在一部法律之中顯然更有利于此功能的實現(xiàn)。因此，筆者認為，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》在制定時也應將《實施辦法》的規(guī)定進行吸收、整合，且在制定后國務院也無須再制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》的實施辦法。

第二，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》在基本原則、立法理念、總體的應急管理機制等方面應與《突發(fā)事件應對法》保持一致，防止出現(xiàn)因法律沖突而導致的應急管理機關(guān)相互推諉應急職責等情況。

第三，《突發(fā)事件應對法》或《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》應當對必要的法律保留事項作出規(guī)定。法律保留事項是指《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第八條規(guī)定的只能由全國人民代表大會制定的法律規(guī)定的事項。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置過程中，也可能會涉及“限制人身自由的強制措施和處罰”“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”等事項，為保證應急管理機關(guān)在必要情況下采取應急征用等措施時具有法律依據(jù)，《突發(fā)事件應對法》或《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》應當有所規(guī)定。

第四，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》在規(guī)定應急措施時，應當盡量明確應急措施的實施主體及法律責任。應急措施實施主體的不明確既可能導致被授權(quán)立法主體和應急管理機關(guān)不作為，也可能導致無權(quán)實施應急措施的主體越權(quán)作為。比如，在新冠肺炎疫情防控過程中，因應急征用制度規(guī)定的不完善，大理市衛(wèi)生健康局征用了重慶市政府委托企業(yè)訂購的口罩，該應急征用措施除嚴重不合理外，征用主體也并不適格，屬于無效行政行為。明確應急措施的實施主體及法律責任有利于發(fā)揮法律的規(guī)范功能，有利于督促應急管理機關(guān)及時履行其法定職責。另外，社會應急力量在突發(fā)事件應對中發(fā)揮著越來越重要的作用，但當前法律并未明確社會應急力量的具體應急權(quán)力，導致采取應急處置措施時可能會面臨合法性問題[13]。因此，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》應根據(jù)社會應急力量在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中發(fā)揮的作用賦予其相應的應急權(quán)力。

3.完善行政法規(guī)和部門規(guī)章

國務院制定行政法規(guī)和國務院各部委制定部門規(guī)章均屬于行政立法范疇。在我國，行政立法是指行政機關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定或最高國家立法機關(guān)的授權(quán)制定規(guī)范性文件的活動[14]。行政機關(guān)享有行政立法權(quán),但并不意味著可不受限制地就任何事項進行立法，行政機關(guān)在立法事項上是受限制的[8]。在實踐中，行政機關(guān)多依單行法律的授權(quán)而制定法規(guī)或規(guī)章，在性質(zhì)上，屬于此單行法律的配套立法。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法中，為保證《突發(fā)事件應對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》的具體性和可操作性，所有涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的基本制度均應在兩者中有所規(guī)定。但是，法律不會對某些制度規(guī)定得過于細化，此時便需要行政法規(guī)和部門規(guī)章來完成具體化的工作。在當前的《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》中，存在很多授權(quán)立法規(guī)定。比如，《突發(fā)事件應對法》第四十一條規(guī)定“國家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度”，第四十二條規(guī)定“預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定”；《傳染病防治法》第十七條規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門制定國家傳染病監(jiān)測規(guī)劃和方案”，第二十四條規(guī)定“各級人民政府應當加強艾滋病的防治工作，采取預防、控制措施，防止艾滋病的傳播。具體辦法由國務院制定”。因此，當《應急條例》和《實施辦法》的相關(guān)規(guī)定被吸收進《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》中之后，行政法規(guī)和部門規(guī)章應主要完成法律制度的具體化工作，使法律在完善的配套立法下能夠更有效地發(fā)揮其行為指引作用。

4.重構(gòu)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章

地方性法規(guī)是省級和設區(qū)的市級人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定的規(guī)范性文件，是地方立法機關(guān)行使立法權(quán)的體現(xiàn)。中央制定的法律適用于全國，具有“普適”的性質(zhì)，但不可能完全顧及地方差異，且地方性事務對立法的需要是多層次、多樣化、多方位的，不可能都從中央立法中尋找答案[15]，因此，地方立法機關(guān)在必要情況下可以行使其立法權(quán)。我國《立法法》規(guī)定的地方立法權(quán)其實是“有限制的立法權(quán)”，地方性法規(guī)不僅需要根據(jù)地方情況、特點制定，在立法權(quán)限方面也受到了法律嚴格的限制。筆者認為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對領(lǐng)域中，地方立法機關(guān)可以針對如下事項制定地方性法規(guī)：一是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定更為具體、更具有操作性的《突發(fā)事件應對法》的實施辦法、實施條例，如上海市人大于2018年修訂的《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》；二是綜合運用有關(guān)的幾個法律、行政法規(guī)，有針對性地解決該地方特定問題的地方性法規(guī)[16]，如在此次新冠肺炎疫情防控過程中，四川省人大頒布的《四川省人民代表大會常務委員會關(guān)于依法做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》。

地方政府規(guī)章是指省級和設區(qū)的市級人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定的規(guī)范性文件，其可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項”和“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”作出規(guī)定(1)參見《中華人民共和國立法法》(2015)第八十二條。。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對領(lǐng)域，省級和設區(qū)的市級人民政府可以依據(jù)其行政管理權(quán)限或法律、法規(guī)的授權(quán)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方政府規(guī)章，其功能在于進一步細化法律規(guī)定的應急制度。比如，地方政府規(guī)章可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防、監(jiān)測、預警、風險評估、信息發(fā)布等制度作出具體規(guī)定，如上海市人民政府于2019年制定的《上海市突發(fā)事件預警信息發(fā)布管理辦法》。另外，地方人大及其常委會和地方人民政府在其立法權(quán)限內(nèi)不僅應及時制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，防止出現(xiàn)空白立法，還應在制定時避免法律沖突和重復立法，確保整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系能夠有效銜接。下文將詳細論述。

三、事項銜接：確保制度間的連貫性和制度有效性

(一)避免重復立法

所謂重復立法，不是指下位法復制所有的上位法內(nèi)容，而僅是指其中不必要重復的內(nèi)容。重復立法是地方立法中普遍存在的問題。它不僅徒增法律運行成本，而且損害了中央立法的權(quán)威，貶抑了地方立法權(quán)的應有功能[17]。從法律銜接的視角來看，法律的銜接要求法律體系的各個組成部分之間具有邏輯性，而重復立法顯然是對這種邏輯性的破壞。有學者認為，必要的重復立法是指:1.作為下位法的立法依據(jù)而引用上位法的有關(guān)條款。2.作為下位法的適用依據(jù)或適用條款而引用上位法的有關(guān)規(guī)定。3.上位法規(guī)定必須由下位法援引規(guī)定的內(nèi)容[7]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法中，也有必要的重復立法內(nèi)容和不必要的重復立法內(nèi)容。筆者認為，其中必要的重復立法內(nèi)容包括：1.對《突發(fā)事件應對法》立法目的的重復。重復《突發(fā)事件應對法》立法目的的規(guī)定有利于保證法律之間制度的一致性。2.對上位法法律原則的重復。重復“預防為主、預防與應急相結(jié)合”等基本原則有利于防止下位法在制定時只注重應急處置，而忽視了對事前預防、監(jiān)測等制度。3.《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》以及必要情況下的地方性法規(guī)可以重復《突發(fā)事件應對法》的法律結(jié)構(gòu)。《突發(fā)事件應對法》分章對預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等制度作出規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對也需遵循“循環(huán)型”應急管理機制，因而對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對作出全面性規(guī)定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》和某些地方性法規(guī)可以重復《突發(fā)事件應對法》的法律結(jié)構(gòu)。4.對上位法法律規(guī)則中前提條件的重復，包括適用范圍、主管機關(guān)、名詞(術(shù)語)含義、但書條款與除外條款等[17]。其中不必要的重復立法主要體現(xiàn)在對上位法法律規(guī)則的重復上，特別是在某些地方性法規(guī)中，為求大求全，具體內(nèi)容直接或基本重復上位法[18]。筆者認為，地方立法中的大量重復性規(guī)定不僅起不到實際的作用，反而會對整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系的邏輯性造成破壞，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應當避免這種重復性、抄襲性的立法習慣，僅根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定相應的制度即可，這樣才能真正地發(fā)揮地方立法在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的作用。

(二)完善空白立法

空白立法既包括某項法律制度的缺失，又包括被授權(quán)的行政立法主體未及時制定相關(guān)配套立法，其不僅會影響法律的權(quán)威和效力，也會影響法律的執(zhí)行和實施。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法中，法律制度的缺失一般表現(xiàn)為應急措施和應急主體的缺失。比如，法律應建立社會應急力量的遴選機制，并授予遴選后的社會應急力量一定的突發(fā)事件應急處置的權(quán)力；又如，法律應賦予疾病預防控制機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中實施強制性應急處置措施的權(quán)力。實際上，法律制度的缺失大都是在制定法律時出現(xiàn)的漏洞，《突發(fā)事件應對法》和未來制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》可以不對某些制度規(guī)定得較為詳細，但必須對制度本身作出規(guī)定，以防止應急管理機關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中缺少行為指引和行為依據(jù)。空白配套立法主要是指被授權(quán)的行政機關(guān)未對某項制度制定部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，這些規(guī)章大都是對某項制度作出的細化規(guī)定，相對于全國人民代表大會常務委員會制定的法律，它們能夠更好地發(fā)揮行為指引作用。另外，享有立法權(quán)的地方人大及其常委會也應根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況及時制定地方性法規(guī)，特別是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，需要及時結(jié)合本地區(qū)的疫情狀況作出相應的規(guī)定。

(三)防止法律沖突

由上文可知，全國人民代表大會常務委員會制定的專項突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法律應當依據(jù)《突發(fā)事件應對法》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對制度作出全面性規(guī)定，下位法在必要的情形下也會制定與上位法重復的規(guī)定。因此，即使明確了各類法律的立法定位及立法事項，立法事項之間的重復和交叉仍是不可避免的[5]，立法機關(guān)還要防止法律之間出現(xiàn)抵觸情形。通說認為，所謂法與法之間的“抵觸”，系指上位法與下位法針對同一事項作出規(guī)定，下位法與上位法的規(guī)定內(nèi)容不一致，即下位法的規(guī)定違背了上位法的原則和條文[19]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法中，法律沖突既包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》的規(guī)定與《突發(fā)事件應對法》的不一致，也包括下位法的規(guī)定與上位法的相抵觸。當前，突發(fā)事件應對法中存在法律沖突的情況，比如，《突發(fā)事件應對法》第四十四條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應當“定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預測信息和分析評估結(jié)果”“及時按照有關(guān)規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告”，但《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第二十五條規(guī)定，“國務院衛(wèi)生行政主管部門負責向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息”，這就造成了突發(fā)事件信息發(fā)布主體規(guī)定之間的沖突。實際上，在新冠肺炎疫情防控過程中，信息發(fā)布主體規(guī)定的抵觸就造成了信息發(fā)布方面的問題。相較于法律銜接，不出現(xiàn)法律沖突其實是對立法主體設定的較低要求，在提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件法的銜接程度時，更要確保制度之間不出現(xiàn)法律沖突。

四、結(jié)語

新冠肺炎疫情對我國造成了巨大的損害，但同時也為我國完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法律體系提供了良好的契機。當前，全國人民代表大會常務委員會正式啟動了《突發(fā)事件應對法》的修訂計劃，且制定了一個專項計劃，對公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法修法工作作出了統(tǒng)籌安排。本文僅是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對領(lǐng)域的立法如何進行銜接作了初步的探討，實際上，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的很多法律需要得到修改和完善。比如，全國人民代表大會常務委員會應當修改野生動物保護法，全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習；還應當盡快修改國境衛(wèi)生檢疫法、進出口動植物檢疫法，以盡可能防止傳染病等疾病的跨國傳播等?？傊鹿诜窝滓咔榈谋l(fā)暴露出公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法的很多問題，立法者需要及時加以修改和完善，在完善的過程中，也要注意整個公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律體系的邏輯性，提升公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律之間的銜接程度。