拉斐爾·阿爾卡迪帕尼，桑德羅·卡巴拉，艾倫·費爾南德斯，

加布里埃拉·洛塔(著);萬 立①(譯)

一、引言

新冠疫情給全球帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，應(yīng)對的關(guān)鍵是采取行動防止病毒傳播，向民眾提供醫(yī)療保障和商品供應(yīng)，以及為弱勢群體提供財政支持。新冠疫情是一種前所未有的新情況，其對發(fā)達(dá)國家來說已經(jīng)是一次大考，對發(fā)展中國家來說就更顯嚴(yán)峻，因為發(fā)展中國家受到的限制要大得多?；鶎俞t(yī)護(hù)工作者、社會工作者、警察等基層行政人員通過與居民的日?；觼硖峁┓?wù)，并根據(jù)日?；顒觼碇贫ㄕ?1)Spradley, J. P. (1980). Participant observation. Orlando, Florida: Harcourt Brace-Jovanovich College Publisher University Press.。這些人都是應(yīng)對疫情的核心一線工作人員，我們花了大量的精力來研究醫(yī)護(hù)人員在新冠疫情中的重要作用(2)Calisher, C.et al. (2020). Statement in support of the scientists, public health professionals, and medical professionals of China combatting COVID-19. The Lancet, 395(10226), e42-e43. doi:10.1016/S0140-6736(20)30418-9.，但很少有人討論其他相關(guān)基層工作人員(例如警察)在疫情中的作用。在新冠疫情期間，警察除常規(guī)的犯罪控制任務(wù)外，還需采取各種限制性措施以遏制疾病的傳播，并支持其他政府機(jī)構(gòu)去幫助受影響的社區(qū)。分配給基層行政人員這一特殊群體的很多任務(wù)也面臨著高感染風(fēng)險。在對疫情采取有效行政干預(yù)措施時，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的政府都必須對這一問題給予更多的關(guān)注。研究在經(jīng)濟(jì)和制度上受限的警察的反應(yīng)有助于理解影響世界絕大多數(shù)人口的醫(yī)療服務(wù)的決策特征，從而使我們能夠在理論層面分辨基層行政人員在應(yīng)對新冠疫情危機(jī)時面臨的諸多因素中哪些是有利因素，哪些是不利因素。

我們運用人種志情感啟發(fā)法對巴西一支警察隊伍作了研究(3)Herzog, L., & Zacka, B. (2019). Fieldwork in Political Theory: Five Arguments for an Ethnographic Sensibility. British Journal of Political Science, 49(2), 763-784. doi:10.1017/S0007123416000703，分析了在受限的情況下影響警察應(yīng)對疫情的因素。

巴西是美洲感染新冠病毒第二嚴(yán)重的國家，是冠狀病毒的焦點地區(qū)之一。我們之所以能夠在利害關(guān)系突出的極端情況下，確定影響警察有效應(yīng)對的關(guān)鍵因素(4)Eisenhardt, K. M. (1989). Building theories from case study research. Academy of Management Review, 14(4), 532-550. doi:10.5465/amr.1989.4308385，主要取決于以下幾個方面：第一，疫情期間進(jìn)行的包含關(guān)鍵信息的長期訪談；第二，針對警察隊伍的人種志研究經(jīng)驗；第三，其中一位作者長達(dá)三十一年的相關(guān)研究經(jīng)驗。

我們的研究表明：疫情蔓延可能產(chǎn)生雙重結(jié)果。一方面，警察的犯罪控制價值(5)Rubinstein, J. (1973). City police. New York: Farrar, Straus and Giroux.與政治和警察職業(yè)文化保持一致；另一方面，根據(jù)最近的公共管理研究，我們從政治、職業(yè)文化和物質(zhì)三個維度來確定警察工作的沖突(6)de Graaf, G., & Meijer, A. (2019). Social media and value conflicts: An explorative study of the Dutch police. Public Administration Review, 79(1), 82-92. doi:10.1111/puar.12914以及警察與社會的互動(7)Eterno, J. A., Barrow, C. S., & Silverman, E. B. (2017). Forcible stops: Police and citizens speak out. Public Administration Review, 77(2), 181-192. doi:10.1111/puar.12684，這些沖突可能會對警察應(yīng)對新冠疫情產(chǎn)生負(fù)面影響。本文的創(chuàng)新點在于，從分析受限環(huán)境中的警察到通過找到可能影響警察的緊張關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)在例行和非例行任務(wù)有時共存有時沖突的情況下，基層行政人員和目標(biāo)人群之間的相互信任關(guān)系不再重要，一些固有偏見決定了警察的行為(8)Harrits, G. S. (2019). Stereotypes in context: How and when do street-level bureaucrats use class stereotypes? Public Administration Review, 79(1), 93-103. doi:10.1111/puar.12952，當(dāng)下的緊張局勢賦予了(基層行政人員)酌情決定權(quán)，這使他們既可能采取創(chuàng)造性的措施，也可能無能為力(9)Newswander, C. B. (2012). Chaos and Reordering: The forces of crisis situations. Administrative Theory and Praxis, 34(4), 557-577. doi:10.2753/ATP1084-1806340403。疫情中這種復(fù)雜多變的應(yīng)對措施令置身其中的市民和官員都感到擔(dān)憂。

最后，我們提出了一些啟示，有助于解決受限環(huán)境中的基層行政人員在應(yīng)對疫情時面臨的問題。

二、基層行政人員和應(yīng)急響應(yīng)

基層行政人員通常在缺乏資源的緊急情況下工作，這些工作具有高強(qiáng)度、不可預(yù)測性、不確定性等特點(10)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x。在這種情況下，他們具有相當(dāng)大的酌情決定權(quán)來作決策，并經(jīng)常扮演政策制定者的角色(11)Hupe, P., & Hill, M. (2007). Street-level bureaucracy and public accountability. Public Administration, 85(2), 279-299. doi:10.1111/j.1467-9299.2007.00650.x。這種緊急情況會讓基層行政人員感到苦惱、沮喪，并產(chǎn)生疏離和脫節(jié)感，從而形成應(yīng)付式習(xí)慣(12)Johnson, A. D., & Vaughn, M. S. (2016). Decoupling and police organizational structure. Administrative Theory and Praxis, 38(3), 157-167. doi:10.1080/10841806.2016.1173942。

近五十年來，基層行政人員的相關(guān)研究討論了影響一線專業(yè)人員酌情決定權(quán)使用的各種因素，如政治、組織、專業(yè)和個人關(guān)系等。這些因素既可以使政策執(zhí)行更具有創(chuàng)造性，同時也可能使其富有爭議(13)Gofen, A. (2014). Mind the gap: Dimensions and influence of street-level divergence. Journal of Public Administration Research and Theory, 24(2), 473-493. doi:10.1093/jopart/mut037。大多數(shù)對基層行政人員的研究集中在常規(guī)分析，包括對基層行政人員實務(wù)工作或壓力反應(yīng)模式的分析(14)Tummers, L. G., Bekkers, V., Vink, E., & Musheno, M. (2015). Coping during public service delivery: A conceptualization and systematic review of the literature. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(4), 1099-1126. doi:10.1093/jopart/muu056，很少有研究對基層的這種緊急情況進(jìn)行分析(15)Henderson, A. C. (2014). The critical role of street-level bureaucrats in disaster and crisis. In R. W. Schwester (Ed.), Handbook of Critical Incident Analysis (pp. 210-245). New York & Oxon: Routledge.。突發(fā)事件的特點是缺乏規(guī)律性，也沒有(可供參考的)經(jīng)驗(16)Carter, D. P., & May, P. J. (2020). Making sense of the U.S. COVID-19 pandemic response: A policy regime perspective. Administrative Theory and Praxis, 1-13.。這些打破了常態(tài)并改變了權(quán)力關(guān)系(17)Newswander, C. B. (2012). Chaos and Reordering: The forces of crisis situations. Administrative Theory and Praxis, 34(4), 557-577. doi:10.2753/ATP1084-1806340403，可能會賦予處理者更多酌情決定權(quán)，但也可能使決策更加困難。

對基層行政人員的既往研究并沒有關(guān)注到他們在自身危險的緊急情況下如何行動。此外，目前對基層行政人員的研究都是在發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的，因為這些國家的公共機(jī)構(gòu)能夠以負(fù)責(zé)的方式提供共享資源。但在發(fā)展中國家則不是這樣，除了資源不足的問題外，地方政府機(jī)構(gòu)還處于制度約束的環(huán)境中，其中制度薄弱、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不高和對政府缺乏信任是普遍現(xiàn)象。為了促進(jìn)基層研究，我們探討了警員這個特殊群體在行使大量酌情決處權(quán)的約束環(huán)境中的應(yīng)急反應(yīng)。

三、研究方法

為了分析發(fā)展中國家的警察在新冠疫情危機(jī)中的作用，我們運用類似于人種志情感啟發(fā)法(18)Herzog, L., & Zacka, B. (2019). Fieldwork in Political Theory: Five Arguments for an Ethnographic Sensibility. British Journal of Political Science, 49(2), 763-784. doi:10.1017/ S0007123416000703的一種歸納定性方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析。人種志情感是指“關(guān)注實際生活中的人的條件和經(jīng)驗。它是一種由參與及觀察者分享的對世界的協(xié)調(diào)方法，超出了狹義研究范圍”(19)McGranahan, C. (2018). Ethnography Beyond Method: The Importance of an Ethnographic Sensibility. Sites: A Journal of Social Anthropology and Cultural Studies, 15(1). https://doi.org/ 10.11157/sites-id373。巴西州級警察隊伍允許我們運用這種方法獲得以實踐為導(dǎo)向的觀察結(jié)果，以反映相關(guān)基層行政人員日常組織生活的現(xiàn)實情況(20)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x。巴西州級警察隊伍有超過75,000名警察(紐約警察局有36,000名警察)。為了規(guī)避新冠疫情的新穎性帶來的局限，我們從直接參與數(shù)據(jù)收集的兩位作者之前的互動中得益。第一位(以下簡稱為警察)成為巴西州級警隊警察已有31年了，當(dāng)新冠疫情開始時，他正在巴西州級警隊為他的博士項目收集人種志數(shù)據(jù)(21)Brannick, T., & Coghlan, D. (2007). In defense of being “native”: The case for insider academic research. Organizational Research Methods, 10(1), 59-74. doi:10.1177/1094428106289253。另一作者(以下簡稱學(xué)者)在過去8年中一直在進(jìn)行警察人種志研究。嚴(yán)格來講，我們使用的是人種志情感研究而不是人種志研究，因為我們的研究所關(guān)注的新冠疫情的時間還比較短。

本文的研究是一個子項目，我們按照學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的研究倫理準(zhǔn)則(參考文獻(xiàn)經(jīng)過同行評審)對學(xué)者和警察進(jìn)行了告知和詢問，以確保自愿參與和知情同意，同時不會對參與者造成任何傷害。這些準(zhǔn)則也包括信息的機(jī)密性和研究參與者的匿名性。疫情下的警察是高危人群，我們尋找篩選負(fù)責(zé)任的學(xué)者參與研究，以盡量減少我們的研究可能造成的危害(22)Pacheco-Vega, R., & Parizeau, K. (2018). Doubly engaged ethnography: Opportunities and challenges when working with vulnerable communities. International Journal of Qualitative Methods, 17(1), 160940691879065-160940691879013. doi:10.1177/1609406918790653。

考慮到從關(guān)鍵信息提供者那里收集數(shù)據(jù)是人種志研究最主要的數(shù)據(jù)收集途徑(23)Atkinson, P., Coffey, A., Delamont, S., Lofland, J., & Lofland, L. (2001). Handbook of Ethnography. London, UK: SAGE Publications Ltd.，當(dāng)新冠疫情蔓延到巴西時，我們研究團(tuán)隊中的學(xué)者和警察咨詢了巴西州級警隊里的一個已經(jīng)參與過另一個更大研究項目的關(guān)鍵信息提供者。根據(jù)有關(guān)保持社交距離以減少新冠病毒傳播的要求，我們決定每周與這些關(guān)鍵信息提供者進(jìn)行三次非正式交談，詢問他們所在的組織如何處理新冠疫情。我們總共對12名關(guān)鍵信息提供者進(jìn)行了詢問，其中8名是不同級別的高級警官(在本文中被稱為CM1至CM8)，另外4名是級別較低的(在本文中被稱為LR1至LR4)警察。這些關(guān)鍵信息提供者加入警隊時間最短的不到3年，而加入警隊時間最長的已經(jīng)工作了35年。為符合研究的匿名性要求，我們不提供每個訪談對象的詳細(xì)信息。在本文中，我們使用的數(shù)據(jù)來自于(與關(guān)鍵信息提供者們)持續(xù)大約一個半月的非正式對話(從3月2日到4月16日)。此外，(作為我們關(guān)鍵信息提供者的)警察(在接受我們的研究任務(wù)后)就開始每天就新冠疫情如何影響他的工作及組織進(jìn)行詳細(xì)的記錄。

遵循人種志情感研究方法，我們根據(jù)數(shù)據(jù)制作了詳細(xì)的現(xiàn)場說明和備忘錄(24)Emerson, R. M., Fretz, R. I., & Shaw, L. (1995). Writing ethnographic fieldwork. Chicago, USA: University of Chicago Press.，它們解釋了新冠疫情是如何影響巴西州級警隊的。所有這一切構(gòu)成了逐行編碼的現(xiàn)場日記，讓我們有了一些新的發(fā)現(xiàn)(25)Spradley, J. P. (1980). Participant observation. Orlando, Florida: Harcourt Brace-Jovanovich College Publisher University Press.。本文所有數(shù)據(jù)均以葡萄牙語進(jìn)行記錄和分析。我們對所有的數(shù)據(jù)進(jìn)行了三次分析之后，意識到影響新冠疫情下的巴西州級警隊的因素主要有以下三點：第一，各級政府之間的沖突；第二，對警察文化價值理解差異的沖突；第三，物資短缺問題。我們稱各級政府之間的沖突為政治(因素)，警察文化價值的理解差異為職業(yè)文化(因素)，有關(guān)新冠疫情所需的物資方面的問題為物質(zhì)(因素)。根據(jù)我們的數(shù)據(jù)，新冠疫情如何影響巴西州級警隊的三個關(guān)鍵維度出現(xiàn)了，即：政治、職業(yè)文化和物質(zhì)。

四、研究結(jié)論

(一)巴西州級警隊(SPF)和新冠疫情

巴西州級警隊是隸屬于民選州長的州級機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)犯罪預(yù)防和控制。巴西的犯罪治理是一項重大挑戰(zhàn)，而且警察通常要靠職務(wù)之外的工作來賺取足夠的錢以維持生計。高自殺率、職業(yè)病和死亡(對警察來說)很常見。貧困地區(qū)的警察與公民間的相互信任度低下，這些地區(qū)充斥著粗暴執(zhí)法和缺乏合理問責(zé)機(jī)制等問題(26)Franc,a, F. G. D., & Duarte, A. (2017). Soldados n～ao Choram?”: Reflex～oes sobre direitos humanos e vitimizac?～ao policial militar. Revista Do Laboratorio de Estudos da Viol^encia da UNESP/ Marilia, 1, 1-22.。這些非常具有挑戰(zhàn)性的工作狀況在發(fā)展中國家很常見，警察工作的條件極端惡劣。這意味著當(dāng)新冠疫情開始在巴西蔓延時，巴西州級警隊已經(jīng)面臨幾個棘手問題。

巴西州級警隊帶有濃厚的軍事組織文化色彩。與世界上其他警察一樣，(巴西)警察也將與犯罪相關(guān)的活動，例如追捕罪犯等，作為他們的主要職責(zé)。他們輕視行政工作或者服務(wù)工作，認(rèn)為干這類工作的警察就像是穿著警服的護(hù)士和醫(yī)生，這類工作在他們心里不是真正的警察工作(27)Rubinstein, J. (1973). City police. New York: Farrar, Straus and Giroux.。

當(dāng)因新冠疫情的原因開始實施隔離措施時，搶劫手機(jī)類犯罪開始減少，但是搶劫運鈔車和銀行等犯罪開始增多。根據(jù)CM6在2020年3月3日提供的信息：“街上的人減少了，這意味著犯罪分子的犯罪機(jī)會減少了。并且有組織犯罪沒有像以往那樣大量出口毒品。(在疫情的影響下)罪犯的活動也在發(fā)生變化。他們轉(zhuǎn)而攻擊銀行以獲得現(xiàn)金。”對于疫情中的警務(wù)活動，CM3在2020年3月4日說：“我們最擅長的是打擊犯罪！我們已經(jīng)有了威懾壞人的戰(zhàn)略！”

在觀察到疫情期間警察隊伍依然保持預(yù)防犯罪的作用的同時，我們也能夠觀察到他們的作用與民眾的期待不一致的地方，這些不一致就可能影響警察對新冠疫情的反應(yīng)。

(二)政治層面

2018年，巴西前陸軍上尉博爾索納羅(Jair Bolsonaro)在警察的大力支持下當(dāng)選總統(tǒng)。在選舉中，一名警官對學(xué)者說：“如果博爾索納羅當(dāng)選，將對我們很有好處?！北M管總統(tǒng)和巴西州級警隊所在州的州長之間達(dá)成了初步共識，并發(fā)表了支持警察隊伍的言論，但一些突發(fā)事件改變了和諧的局面，讓局勢變得緊張起來。2019年底，州長兌現(xiàn)的工資增長幅度遠(yuǎn)低于警察的期望。同時，總統(tǒng)和州長成為政治競爭對手。州長和警察之間的摩擦是顯而易見的：“我們的州長給我們下了命令，但媒體詢問警察為什么要采取行動時，州長卻說他沒有命令我們。一個你不能信任的老板給你的感覺是很糟糕的?！?CM1，2020年3月9日)。我們之前以及這次與巴西州級警隊的交流考察使我們有理由斷言，對于相當(dāng)多的警察而言，州長不值得信任。

疫情在該州蔓延伊始，州長就馬上采取了隔離措施。另一方面，包括總統(tǒng)在內(nèi)的若干人士對該州隔離措施不斷提出批評，他們認(rèn)為要保護(hù)經(jīng)濟(jì)，而隔離措施將給人們帶來比病毒本身更嚴(yán)重的后果。隨著巴西疫情的加劇，隔離措施的支持者和批評者之間產(chǎn)生了巨大的分歧。批評者說：“公民需要工作?！?/p>

州長在一次媒體采訪中說，他將命令巴西州級警隊逮捕違抗隔離政策的人。正如CM8在2020年4月14日所說：“在憲法保障行動自由的情況下，警察可以隨意逮人嗎？”此外，一些警察工會發(fā)表公開聲明：“州長想把警察置于公眾的對立面。我們怎么能為了(保住)工作而去逮捕好公民？”警察互相抱怨時會用諸如“他是個獨裁者”之類的話，跟一個警察說這話的時候，獨裁者指的就是州長。

街上的警察也說，他們接到過電話舉報那些在州政府禁令下仍然開業(yè)的商店。警察說，當(dāng)他們到商店后，會請商店老板關(guān)門。但隨著時間推移，警察說他們并沒有執(zhí)行州政府的政策，并抱怨沒有可以進(jìn)行強(qiáng)制實施的法律文件，比如可以對違犯隔離政策的人處以罰款之類的(法律文件)。CM3在2020年4月16日說道：“就算不考慮對病毒傳播的影響，警方被卷入到總統(tǒng)和州長的糾紛中，也影響了警察的工作方式?！被鶎有姓藛T和民選官員之間的分歧和緊張關(guān)系十分明顯。

(三)職業(yè)文化層面

警察職業(yè)文化與警察對其角色的固有認(rèn)知以及他們對社會的責(zé)任感有關(guān)，這些會影響警察的日常行為(28)Manning, P. K. (1977). Police Work: The Social Organization of Policing. Cambridge, Massachusetts: MIT Press.。男子漢氣概是警察職業(yè)文化的關(guān)鍵要素，這一點放之四海而皆準(zhǔn)(29)Loftus, B. (2010). Police occupational culture: Classic themes, altered times. Policing and Society, 20(1), 1-20. doi:10.1080/10439460903281547。警察自認(rèn)為是(富有男子漢氣概的)犯罪斗士(30)Brown, J. (2007). From Cult of Masculinity to Smart Macho: Gender Perspectives on Police Occupational Culture. In M. O’Neill, M. Marks & A. Singh (Eds.), Police occupational culture: New debates and directions. London, UK: Elsevier.，對他們而言，具有男子漢氣概的身體特征和面對危險的勇氣(31)Crank, J. (2004). Understanding police culture. London, UK: Routledge.都是至關(guān)重要的。因而警察順理成章地傾向于將展現(xiàn)“強(qiáng)硬而有力”的行為視為警察職業(yè)文化(32)Silvestri, M. (2003). Women in charge: Policing, gender and leadership. Cullompton, Devon: Willan Publishing.。我們可以清晰地在巴西州級警隊中看到(前面提到的)所有要素。

一般而言，警察認(rèn)為他們不怕死，因為他們認(rèn)為警察的生命受到威脅是“理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?。因此，“如果你死于新冠病毒，那是職業(yè)風(fēng)險的一部分，”2020年3月4日對警察的訪談中，LR3說道。一些人甚至說，對于那些習(xí)慣于與罪犯打交道的人來說，病毒算不上威脅。這導(dǎo)致了(警察)麻痹大意的工作態(tài)度，而這種態(tài)度與公認(rèn)的處理新冠疫情應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)相沖突。下面這個故事是一名警察聽說的(身邊的真實故事)，這名警察是本文的作者之一。

“一名警察因為感染新冠肺炎而休假，在這之前有一天他在正要上班時感到自己有許多感染新冠病毒的癥狀，他告訴與他在同一輛警車上搭班的同事，他疑似感染了新冠病毒，并建議他的同事不要與他一起工作。在他向警局醫(yī)院尋求幫助時，他的同事卻說：‘去他的冠狀病毒，讓我們開始工作吧！’在巴西州級警隊，請病假通常被認(rèn)為是逃避工作的方式，事實也是如此，有些警察總是用輕蔑的態(tài)度對待恐懼。例如，以粗魯而聞名的LR1在2020年4月2日向同事提及疫情使他變得無法入睡并感到焦慮時說，這讓他覺得自己有些‘娘娘腔’?！?/p>

此外，CM7和CM3提到他們曾讓警察在巡邏過程中少“盤查搜身”，并避免與人群接觸。根據(jù)CM7所說，那些避免身體接觸的方案“有悖于警察的DNA”。他們認(rèn)為逮捕罪犯才是警察真正應(yīng)該做的事(Crank,2004)。LR2在2020年3月30日說道：“剛開始當(dāng)值的時候，我不盤查任何人，非常注意避免和人群接觸。慢慢地，我們開始攔車搜查，盤查人員，各項工作又開始照往常一樣進(jìn)行。”總之，我們的研究結(jié)果表明,巴西州級警隊的職業(yè)文化可能會不利于對新冠疫情采取有效的應(yīng)對措施。

(四)物質(zhì)層面

要使像警察這樣的一線基層行政人員避免感染新冠病毒，物質(zhì)層面的考量是必要的，這個考量基于個人防護(hù)裝備(PPE)的實用性。在全球范圍內(nèi)，個人防護(hù)裝備的短缺一直是疫情期間的大問題。疫情暴發(fā)之初，巴西州級警隊難以為警察配備個人防護(hù)裝備，這意味著他們當(dāng)時在沒有保護(hù)的情況下工作。CM3在2020年3月10日對我們的學(xué)者說：“教授，我真的很生氣。我們的隊伍沒有洗手液。我們都知道警察肯定要(去抗疫)，為什么我們的高層不給我們買呢？”隨著時間的推移，幾個警察通過非正規(guī)途徑拿到了第一批個人防護(hù)裝備。CM2在2020年3月11日告訴我們的學(xué)者，為了給他的警察們買洗手液，他只好向商人求助。他是這么說的：“我打電話給一個對我們警隊很有好感的商人，他(以往)經(jīng)常幫我們。我告訴他我需要洗手液，他給了我們很多?！边@位商人對這名高級警官說，他愿意給警隊提供足夠他們使用的洗手液。然而，這名高級警官抱怨說，這也意味著他需要在商人需要的時候去“幫助”他。幾天后，CM6提到：“好吧，我不得不應(yīng)那名商人的要求派幾個警察去關(guān)閉了一個毒品交易場所。”

在警察的男子漢氣概文化里，口罩和手套通常與照顧他人聯(lián)系在一起，而照顧他人通常是女性的工作。使用個人防護(hù)裝備是一種明顯的恐懼表現(xiàn)，警察文化是不認(rèn)可這種表現(xiàn)的。CM5在2020年4月5日說：“警察很容易接受使用洗手液，因為(洗手的時候)沒有人看得到，但戴口罩就完全不同了，這等于在告訴別人你不夠勇敢?！彪S著時間的推移，所有警察都說他們已經(jīng)有了必要的防護(hù)裝備。不僅如此，一些警察甚至把從警隊那里拿到的口罩和手套帶回家給家人使用。此外，到目前為止(2020年4月15日)，還沒有達(dá)到所有的警察都能夠進(jìn)行核酸檢測的條件，這表明巴西州級警隊對疫情的應(yīng)對受到文化特征限制的同時，還受到物質(zhì)條件的制約。

五、基層對新冠疫情的應(yīng)對：受限條件對警察的影響

通過關(guān)注特定類別的基層行政人員，即警察，我們發(fā)現(xiàn)，在處理由疫情滋生的犯罪時，警察的工作與公眾的需求是一致的。然而，我們的數(shù)據(jù)表明，警察對新冠疫情所帶來的新要求的應(yīng)對有效性取決于政治、職業(yè)文化和物質(zhì)這三個層面之間的相互作用。在政治層面，我們的研究結(jié)果表明，有兩個因素可能會不利于為減緩新冠肺炎疫情蔓延所作出的努力，第一是州領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)之間的沖突，第二是缺乏明確的制度來確保隔離政策的執(zhí)行。這不僅是發(fā)展中國家的現(xiàn)實問題，在美國，總統(tǒng)和各州州長也在隔離問題上發(fā)生沖突。固有的警察職業(yè)文化核心價值觀(即男子漢氣概和英雄精神)和應(yīng)對疫情的任務(wù)之間的偏差，不僅使警察疏于防范病毒，更具有諷刺意味的是，還讓警察變成了病毒媒介，可能會傷害他們本應(yīng)該照顧的人。受限環(huán)境中的物資匱乏(參考物質(zhì)層面的分析)加大了職業(yè)文化對抗擊疫情的普遍影響。

我們的研究結(jié)果可以在某些方面為理論和實踐提供依據(jù)。首先，像其他基層行政人員一樣，警察在追求組織目標(biāo)時行使相當(dāng)大的酌情決斷權(quán)(33)Gofen, A. (2014). Mind the gap: Dimensions and influence of street-level divergence. Journal of Public Administration Research and Theory, 24(2), 473-493. doi:10.1093/jopart/mut037。然而，在疫情背景下，這種酌情決斷權(quán)有利有弊。盡管行使酌情決斷權(quán)可以促進(jìn)創(chuàng)新和創(chuàng)造力，并產(chǎn)生新的應(yīng)對危機(jī)的方式，如上面討論缺乏個人防護(hù)裝備(PPE)的情況一樣,新冠疫情固有的不確定性決定了(在疫情下)需要更密集地使用規(guī)章來保護(hù)警察和民眾(34)Carter, D. P., & May, P. J. (2020). Making sense of the U.S. COVID-19 pandemic response: A policy regime perspective. Administrative Theory and Praxis, 1-13.。這些規(guī)章除了保障酌情決斷權(quán)的作用外，還有助于在基層行政人員價值觀與民選官員的價值觀相背離時平衡緊張關(guān)系(35)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x。在我們的案例中，情況甚至更糟，因為不同級別的政治領(lǐng)導(dǎo)人對應(yīng)該執(zhí)行哪一項政策意見不一，因此給基層行政人員提供了兩種選擇。這些發(fā)現(xiàn)對于基層研究的貢獻(xiàn)在于，強(qiáng)調(diào)了在管理基層行政人員緊急情況下的酌情決定權(quán)時，觀察不同類型影響因素間相互協(xié)同(政治、物質(zhì)和文化)的重要性，減少沖突，降低政策的不明確性，加強(qiáng)執(zhí)行，等等，是有效應(yīng)對疫情的關(guān)鍵，也是治理基層沖突的關(guān)鍵(36)Matland, R. E. (1995). Synthesizing the implementation literature: The ambiguity-conflict model of policy implementation. Journal of Public Administration Research and Theory, 5(2), 145-174. doi:10.1093/oxfordjournals.jpart.a037242。

其次，協(xié)作和便于領(lǐng)導(dǎo)是高效應(yīng)急管理的核心(37)Waugh, W. L., Jr,., & Streib, G. (2006). Collaboration and leadership for effective emergency management. Public Administration Review, 66(s1), 131-140. doi:10.1111/j.1540-6210.2006. 00673.x。警隊領(lǐng)導(dǎo)必須以身作則，加強(qiáng)對遵守規(guī)章的重視，用這樣的態(tài)度代替一味冒險的心態(tài)。高級警官可以任用一些低級警官，這些警官往往是一個團(tuán)隊中的非正式領(lǐng)導(dǎo)者，他們更有可能說服同事遵守規(guī)章。改變內(nèi)在價值遠(yuǎn)非易事，但讓非正式領(lǐng)導(dǎo)者參與進(jìn)來可能讓其成為可能。此外，警隊領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)考慮把能夠?qū)⒖垂苋蝿?wù)和日常犯罪控制任務(wù)協(xié)調(diào)好的警察指派到一線崗位。已有的基層研究文獻(xiàn)已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)力在政策執(zhí)行中的重要性，考慮到領(lǐng)導(dǎo)者可能會影響、鼓勵和懲罰基層行政人員(38)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x，我們的數(shù)據(jù)進(jìn)一步表明，領(lǐng)導(dǎo)者在疫情期間的主要作用之一是促進(jìn)政治、文化和物質(zhì)層面影響因素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在這種極端的情況下，領(lǐng)導(dǎo)者也應(yīng)該能夠管理沖突和(政策的)不明確性，以提高創(chuàng)造力和減少分歧。

再次，要使警察能夠安全應(yīng)對新冠肺炎疫情，必須分配(足夠的)預(yù)算并保證物質(zhì)條件。然而，在這次疫情中，即使在發(fā)達(dá)國家，基層個人防護(hù)裝備的供給不足也是一個現(xiàn)實存在的問題。在受限環(huán)境中，警察對個人防護(hù)裝備的迫切需求需要額外的協(xié)調(diào)努力，因為一方面要促進(jìn)政府間合作(39)McGuire, M., & Silvia, C. (2010). The effect of problem severity, managerial and organizational capacity, and agency structure on intergovernmental collaboration: Evidence from local emergency management. Public Administration Review, 70(2), 279-288. doi:10.1111/j.1540-6210. 2010.02134.x，另一方面要規(guī)避煩瑣的官僚程序帶來的負(fù)擔(dān)(40)Koliba, C. J., Mills, R. M., & Zia, A. (2011). Accountability in governance networks: An assessment of public, private, and nonprofit emergency management practices following hurricane Katrina. Public Administration Review, 71(2), 210-220. doi:10.1111/j.1540-6210.2011.02332.x，鼓勵警察運用創(chuàng)造力來尋求解決辦法，如募集捐款或改造現(xiàn)有設(shè)備，這些可能是保證這些能夠拯救生命的裝備的供應(yīng)的必要手段。然而，過多的創(chuàng)造力和酌情決定權(quán)，除了會導(dǎo)致無效的解決方案外，還會危及問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)(41)Hupe, P., & Hill, M. (2007). Street-level bureaucracy and public accountability. Public Administration, 85(2), 279-299. doi:10.1111/j.1467-9299.2007.00650.x。無論條件是否受限，我們都需要注意避免疫情下的酌情決定權(quán)的惡性后果。

綜上所述，我們的調(diào)查結(jié)果表明了改進(jìn)對在緊急狀態(tài)下的發(fā)展中國家的基層工作情況的分析方法的重要性。未來，在日常問題可能更加惡化的情況下，與本文類似條件下的研究是非常值得進(jìn)一步探討的。