劉 超

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和教育投入力度不斷加大，加強(qiáng)體育鍛煉以增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)的工作越來越受到重視。我國《體育法》（2016年修正）第20條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織多種形式的課外體育活動(dòng)，開展課外訓(xùn)練和體育競賽，并根據(jù)條件每學(xué)年舉行一次全校性的體育運(yùn)動(dòng)會(huì)?！钡?2條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院教育行政部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)配置體育場地、設(shè)施和器材。學(xué)校體育場地必須用于體育活動(dòng)，不得挪作他用?！币虼耍瑢W(xué)校組織學(xué)生參與多種形式的課外體育活動(dòng)是我國《體育法》規(guī)定的法定義務(wù)。我國教育部出臺(tái)并多次修訂的《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》是評(píng)價(jià)學(xué)生綜合素質(zhì)、評(píng)估學(xué)校工作和衡量各地教育發(fā)展的重要依據(jù)。《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》預(yù)期構(gòu)建健全的國家學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測和評(píng)價(jià)機(jī)制，激勵(lì)學(xué)生積極參加身體鍛煉。根據(jù)《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)（2014年修訂）》的要求，全國各學(xué)校每年要開展覆蓋所有學(xué)生的《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》測試工作，并根據(jù)學(xué)生學(xué)年總分評(píng)定等級(jí)，作為學(xué)生參加評(píng)優(yōu)和評(píng)獎(jiǎng)的依據(jù)。

《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定學(xué)生身體素質(zhì)類中的50米跑和坐位體前屈為各年級(jí)學(xué)生共性指標(biāo)，這成為了我國當(dāng)前各類學(xué)校注重建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)動(dòng)場以及塑膠跑道的背景，某種意義上使得鋪設(shè)塑膠跑道成為當(dāng)前各類學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必備選項(xiàng)。塑膠跑道由聚氨酯等材料組成，有些學(xué)校在鋪設(shè)塑膠跑道時(shí)使用包含有毒有害成分的原材料，形成了廣受關(guān)注的校園“毒跑道”現(xiàn)象。2014年開始，我國北京、上海、常州等多地密集爆發(fā)中小學(xué)“異味跑道、異味操場”導(dǎo)致學(xué)生發(fā)生流鼻血、過敏、頭暈、惡心等癥狀的社會(huì)公共事件。校園“毒跑道”致害現(xiàn)象密集爆發(fā)后，引起政府和社會(huì)各界的高度重視，教育部成立了專門的塑膠跑道綜合治理工作組，開展排查、啟動(dòng)專項(xiàng)個(gè)案綜合調(diào)查、會(huì)同國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，以期全面推進(jìn)全國校園“毒跑道”的綜合治理。2018年11月1日，教育部牽頭組織制定的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》正式全面實(shí)施，為加強(qiáng)監(jiān)控、規(guī)制和防控校園“毒跑道”致害方面嚴(yán)格了監(jiān)管與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，為治理校園“毒跑道”提供了新的制度供給。但是，修訂的《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》增設(shè)了塑膠跑道國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)后，校園“毒跑道”致害現(xiàn)象依然在浙江臺(tái)州等地頻有發(fā)生，這促使我們需要重新檢討校園“毒跑道”的規(guī)制思路與機(jī)制。本文的研究表明，現(xiàn)行的校園“毒跑道”治理主要采取的是行政管制機(jī)制設(shè)計(jì)，行政管制思路與措施體系下的校園“毒跑道”治理存在著一些內(nèi)生困境與現(xiàn)實(shí)弊端，應(yīng)當(dāng)更新為多元治理機(jī)制，以促進(jìn)校園“毒跑道”問題的綜合治理。

二、校園“毒跑道”的致害機(jī)理梳辨

塑膠跑道起源于美國明尼蘇達(dá)州3M公司1961年鋪設(shè)的一條200米長的用以賽馬的“塔當(dāng)”跑道，1963年“聚氨酯彈性體混合型塑膠跑道”開始用在田徑比賽中使用。①何北：《塑膠跑道的前世今生》，載《中國體育報(bào)》2016年6月25日，第002版。1964年的東京奧運(yùn)會(huì)首次使用塑膠跑道。中國自1972年預(yù)研塑膠跑道面層，1979年9月首次用于北京體育館室內(nèi)田徑場。此后，國內(nèi)塑膠跑道的建設(shè)、面層材料研究及體育訓(xùn)練研究呈現(xiàn)噴發(fā)式增長趨勢。②周潤聲：《塑膠跑道及其有害物質(zhì)的調(diào)查與思考》，載《山東化工》2017年第24期，第192～194頁。基于橡膠的耐壓和耐磨特征，塑膠跑道具有良好平整度、高抗壓強(qiáng)度、適中的彈性和硬度、性能穩(wěn)定等優(yōu)勢，其高彈性可以有效降低運(yùn)動(dòng)員身體墜落對(duì)身體造成的不利影響，有效保護(hù)運(yùn)動(dòng)員的腳和膝關(guān)節(jié)，減少運(yùn)動(dòng)員在運(yùn)動(dòng)中的受傷風(fēng)險(xiǎn)，又能輔助提高運(yùn)動(dòng)員的技能與速度。與此同時(shí)，塑膠場地相對(duì)比于草地或者之前用煤渣或泥土鋪設(shè)的運(yùn)動(dòng)場，具有明顯的避免粉塵、易于養(yǎng)護(hù)和便于高強(qiáng)度、高頻率使用等優(yōu)點(diǎn)，是國際上通用的、全天候室外運(yùn)動(dòng)場地坪材料，成為競技體育、群眾體育運(yùn)動(dòng)和校園體育教育的首選設(shè)施。正是基于塑膠跑道的這種特性，我國大量中小學(xué)建設(shè)塑膠跑道作為運(yùn)動(dòng)場所。

“塑膠跑道”本質(zhì)上是一種通過施工對(duì)多種原材料再加工形成的一種特殊產(chǎn)品。從塑膠跑道的結(jié)構(gòu)上考察，塑膠跑道往往包括劃線、噴面層、封閉層、彈性顆粒層、底涂層和基礎(chǔ)層。根據(jù)塑膠跑道的用料與施工結(jié)構(gòu)，可以對(duì)其進(jìn)行多種類型的劃分，一般而言，根據(jù)塑膠跑道的施工結(jié)構(gòu)、用料可以分為預(yù)制型塑膠跑道、全塑型塑膠跑道、混合型塑膠跑道、復(fù)合型塑膠跑道、透氣型塑膠跑道、EPDM塑膠跑道六大類型。其中，透氣型塑膠跑道是我國很多大中小學(xué)校的首選，EPDM塑膠跑道主要是由EPDM彩色膠粒層和黑色橡膠底層組成，由于其色彩多樣，主要用于小學(xué)或者幼兒園鋪裝與使用的非標(biāo)準(zhǔn)跑道。

當(dāng)前很多學(xué)校校園中之所以頻繁發(fā)生“毒跑道”致害現(xiàn)象，其原因在于鋪設(shè)跑道所使用的原材料是聚氨酯預(yù)聚體，聚氨酯預(yù)聚體是由控制在一定比例的多異氰酸酯和聚醚或聚酯多元醇在一定條件下反應(yīng)所形成的高分子聚合物。復(fù)雜成分與比例的化學(xué)物質(zhì)聚合反應(yīng)所得的可反應(yīng)半成品會(huì)因?yàn)樵牧戏N類繁多、比例各異而發(fā)生不同化學(xué)反應(yīng)。一些塑膠跑道的施工方或者承建方為了降低成本，在鋪裝塑膠跑道時(shí)往往會(huì)使用劣質(zhì)原材料、不恰當(dāng)配方或者不規(guī)范的施工工藝，造成塑膠跑道層面有毒有害物質(zhì)超標(biāo)，不規(guī)范施工建設(shè)導(dǎo)致塑膠跑道中揮發(fā)不完全的有機(jī)溶劑或者反應(yīng)不完全的有機(jī)單體會(huì)逐漸散發(fā)。更為嚴(yán)重的是，一些供應(yīng)商或施工方?jīng)]有相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)，不具備有生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)與資質(zhì)，在高額利潤的驅(qū)使下采用劣質(zhì)原料生產(chǎn)，甚至添加甲苯、二甲苯等有毒助劑，在生產(chǎn)出來的塑膠跑道有刺鼻氣味的情況下繼續(xù)添加芳烴類劇毒化學(xué)物品，生產(chǎn)出來的塑膠跑道帶有劇烈的毒性。③許銀玉：《塑膠跑道中有害物質(zhì)的檢測》，載《中國標(biāo)準(zhǔn)化》2018年第14期，第184～185頁。而人在激烈運(yùn)動(dòng)時(shí)的呼吸頻率可以達(dá)到安靜時(shí)的20倍以上，如果在蓄積了大量有毒揮發(fā)物質(zhì)的跑道上運(yùn)動(dòng)，就會(huì)比平時(shí)吸入更多的有害氣體，更容易產(chǎn)生頭暈、惡心、嘔吐等中毒反應(yīng)，從而造成吸入性傷害。①張樂思、陳學(xué)章：《淺析塑膠跑道質(zhì)量安全問題及應(yīng)對(duì)策略》，載《質(zhì)量探索》2019年第1期，第42～46頁。

校園“毒跑道”致害機(jī)理在于塑膠跑道排放的有毒有害物質(zhì)，引發(fā)多所學(xué)校學(xué)生集體出現(xiàn)流鼻血、頭暈、起紅疹等癥狀，這是典型的環(huán)境污染健康致害事件。校園“毒跑道”的污染源主要來源于以下三個(gè)方面：第一，塑膠跑道原材料鋪裝中使用的以增加劣質(zhì)跑道彈性的有毒塑化劑，最常見的塑化劑為鄰苯類塑化劑，該類化學(xué)物質(zhì)通過呼吸道、消化道和皮膚進(jìn)入人體，影響人體激素系統(tǒng)；第二，塑膠跑道使用的溶劑等原材料揮發(fā)的有毒性的甲苯、二甲苯，該物質(zhì)具有刺激性異味，會(huì)造成皮膚瘙癢、頭暈等癥狀；第三，劣質(zhì)塑膠跑道中含有用于促進(jìn)跑道凝固定型的鉛鹽，這種重金屬催干劑會(huì)造成永久性污染，造成兒童血鉛超標(biāo)致害。因此，現(xiàn)實(shí)中頻繁發(fā)生、屢禁不止的校園“毒跑道”事件本質(zhì)上是一種典型的環(huán)境有毒有害物質(zhì)污染致害事件。校園“毒跑道”致害事件在我國當(dāng)前中小學(xué)校園中頻繁發(fā)生，嚴(yán)重威脅與危害了未成年人的健康權(quán)，有必要采取有效的治理措施。

三、當(dāng)前校園“毒跑道”治理機(jī)制梳理與檢討

校園“毒跑道”導(dǎo)致了多地青少年學(xué)生健康危害，嚴(yán)重侵犯了未成年人的健康權(quán)益，因此必須采取切實(shí)有效措施治理校園“毒跑道”。2014年各地密集爆發(fā)校園“毒跑道”致害公共事件后，引起社會(huì)高度關(guān)注，各級(jí)政府積極應(yīng)對(duì)，采取了一些治理措施，但校園“毒跑道”事件作為典型的環(huán)境污染健康致害事件屢禁不止、時(shí)有發(fā)生，這促使我們檢討與反思我國當(dāng)前的校園“毒跑道”防控與治理機(jī)制的制度邏輯。

（一）現(xiàn)行“毒跑道”治理的管制邏輯

校園“毒跑道”致害是典型的環(huán)境污染致害事件，需要針對(duì)環(huán)境污染致害的內(nèi)在機(jī)理與制度需求因應(yīng)治理。長期以來，我國對(duì)各類環(huán)境污染問題治理傾向于以政府為主導(dǎo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和采取治理措施。在具體治理過程中，各級(jí)政府傾向于采取行政管理措施實(shí)施環(huán)境政策，根據(jù)管理領(lǐng)域劃分與事權(quán)配置以確定具體部門實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理制度。因此，各項(xiàng)環(huán)境公共事務(wù)管理往往是地方人民政府及其相關(guān)職能部門通過實(shí)施行政行為來主導(dǎo)管理的?！暗侥壳盀橹?，中國的環(huán)境政策主要是依靠政府管制手段，且大部分是行政直接控制型政策安排，具有強(qiáng)烈的行政管理色彩?！雹隈R小明、趙月煒：《環(huán)境管制政策的局限性與變革——自愿性環(huán)境政策的興起》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2005年第6期，第19～23頁。長期以來，校園塑膠跑道建設(shè)既屬于學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是遵照《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》以貫徹落實(shí)基礎(chǔ)教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的需要，而無論是教育條件裝備、教學(xué)建設(shè)政策制定，還是擬定基礎(chǔ)教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在我國行政部門事權(quán)配置中，均屬于教育部門的職權(quán)職責(zé)。但是，校園鋪裝塑膠跑道極可能發(fā)生的“毒跑道”現(xiàn)象，與體育行政主管部門承擔(dān)的“統(tǒng)籌規(guī)劃青少年體育發(fā)展，指導(dǎo)和推進(jìn)青少年體育工作”“推動(dòng)國民體質(zhì)監(jiān)測”等職責(zé)也緊密相關(guān)；同時(shí)，校園“毒跑道”污染致害還與生態(tài)環(huán)境部門、質(zhì)監(jiān)部門等部門承擔(dān)的職責(zé)相關(guān)。因此，在政策制定與事權(quán)配置層面，管理塑膠跑道等學(xué)校運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、治理校園“毒跑道”主要屬于教育部門的職責(zé)，也部分與其他相關(guān)職能部門履行的法定職責(zé)存在關(guān)聯(lián)，當(dāng)前校園“毒跑道”的治理遵循了管制型治理模式。

1.在治理目標(biāo)與措施上以行政管理為主線

基本公共教育服務(wù)和環(huán)境保護(hù)均為現(xiàn)代國家的一項(xiàng)基本職能，尤其是中小學(xué)幼兒園學(xué)生在普惠性學(xué)前教育、九年義務(wù)教育和高中教育階段享受良好的公共教育資源與服務(wù)，均屬于公共教育服務(wù)范圍。因此，保障中小學(xué)幼兒園學(xué)生在教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)生活期間享受包括優(yōu)質(zhì)達(dá)標(biāo)的體育設(shè)施設(shè)備在內(nèi)的公共教育資源，是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。但這項(xiàng)職責(zé)如何履行存在多種路徑：或賦予公民享有和行使教育權(quán)利與環(huán)境權(quán)利、控制行政權(quán)、督促政府及其職能部門履行行政職責(zé)為核心，或賦予行政權(quán)、約束公民個(gè)人權(quán)利、監(jiān)管私主體權(quán)利行為為核心。我國當(dāng)前的環(huán)境污染防治法律體系屬于典型的“監(jiān)管者監(jiān)管之法”：第一，在制度價(jià)值選擇上圍繞著賦予政府各項(xiàng)環(huán)境行政管理權(quán)展開制度設(shè)計(jì)；第二，在立法思路上盡可能體系化地向政府確權(quán)與授權(quán)；第三，在制度手段上偏向于采取行政指令的方式向污染制造者和排放者下達(dá)排污指標(biāo)，直接限制規(guī)制對(duì)象（企業(yè)）的污染物排放。①劉超：《管制、互動(dòng)與環(huán)境污染第三方治理》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第2期，第96～104頁。

校園“毒跑道”致害是一種有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染致害，我國當(dāng)前對(duì)校園“毒跑道”的治理邏輯也典型體現(xiàn)了治理目標(biāo)與措施上均以行政管理為主線。校園“毒跑道”致害事件在2014年密集爆發(fā)后，各級(jí)教育行政管理部門均高度重視并主導(dǎo)了校園“毒跑道”的治理工作，主要從出臺(tái)或者嚴(yán)格規(guī)定塑膠跑道等校園體育設(shè)施的管理規(guī)范和加強(qiáng)日常監(jiān)督管理這兩個(gè)層面展開。2015年4月，教育部印發(fā)《學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控暫行辦法》，要求各級(jí)教育部門和學(xué)校嚴(yán)格按照國家有關(guān)產(chǎn)品和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)選購體育器材設(shè)施；2016年6月24日，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展合成材料面層跑道專項(xiàng)整治工作的通知》，要求各地部署開展專項(xiàng)整治，切實(shí)加強(qiáng)塑膠跑道使用管理工作；2018年11月1日實(shí)施的修訂后的塑膠跑道強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》，增加了原料、鋪裝等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要出具型式檢驗(yàn)報(bào)告并獲取體育場地設(shè)施資質(zhì)后才能進(jìn)入市場的強(qiáng)制性規(guī)定。教育部牽頭組織制定的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》作為新國標(biāo)，為加強(qiáng)監(jiān)控、規(guī)制和防控校園“毒跑道”致害方面嚴(yán)格了監(jiān)管與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，為治理校園“毒跑道”提供了新的制度供給。

2.在治理邏輯上以“命令——服從”為重心

由于我國當(dāng)前的環(huán)境污染防治遵循的是行政管制思路，在該思路下的環(huán)境污染防治法律制度構(gòu)建與實(shí)施遵循的是“命令——服從”或“權(quán)威——依附”制度邏輯。具體到校園“毒跑道”治理領(lǐng)域，該治理邏輯體現(xiàn)在：（1）在治理依據(jù)層面，校園“毒跑道”致害公共事件發(fā)生后，教育部密集出臺(tái)多部行政規(guī)章，對(duì)各級(jí)教育行政部門和學(xué)校嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)選購體育器材設(shè)施、開展合成材料面層跑道專項(xiàng)整治提出多項(xiàng)管理要求。（2）在治理方式層面，校園“毒跑道”致害事件發(fā)生后，各級(jí)政府與社會(huì)公眾均傾向于從監(jiān)管失職與監(jiān)管缺位的角度來檢討校園“毒跑道”事件的發(fā)生，也主要從如何采取措施加強(qiáng)監(jiān)管的角度改進(jìn)校園“毒跑道”的治理。“毒跑道”事件爆發(fā)后，很多地方政府主要從校園“毒跑道”治理涉及到教育行政主管部門、體育行政主管部門、質(zhì)監(jiān)部門和住建部門等存在著事權(quán)配置與行使中的缺位、錯(cuò)位等方面進(jìn)行檢討與改進(jìn)。

3.在治理手段上注重規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的修改完善

規(guī)制權(quán)力表現(xiàn)為三類活動(dòng)形式，即制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督合規(guī)情況和對(duì)違法企業(yè)或其他違法主體實(shí)施法律制裁。在許多規(guī)制體系中，創(chuàng)設(shè)該規(guī)制體系和相應(yīng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的法律中也會(huì)包含規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。②[英]科林·斯科特著：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，宋華琳校，清華大學(xué)出版社2018年版，第67～68頁。規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)是由標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)體系。注重制定或者修改規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以監(jiān)管執(zhí)法對(duì)象，是管制型治理的重要特征。標(biāo)準(zhǔn)制定是行政規(guī)制型治理過程中的核心要求和關(guān)鍵手段。梳理校園“毒跑道”的治理過程，也體現(xiàn)了管制型治理這一特征，即各級(jí)政府教育行政主管部門從規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)上檢討當(dāng)前校園塑膠跑道等體育基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備存在的弊端，進(jìn)而完善和嚴(yán)格相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以改進(jìn)“毒跑道”管理績效。2014年北京、上海等多地中小學(xué)密集爆發(fā)校園“毒跑道”致害事件后，教育部出臺(tái)了系列部門規(guī)章，其中，最有針對(duì)性也最具有制度建設(shè)意義的是由教育部牽頭組織制定的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》（GB36246-2018）（以下簡稱“新國標(biāo)”）。2018年10月4日，教育部下發(fā)通知，要求自2018年11月1日后交付使用的中小學(xué)塑膠跑道必須執(zhí)行新國標(biāo)。在性質(zhì)上，新國標(biāo)與舊國標(biāo)相比，從原來的“國家推薦標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)為“國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)”，具有強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力；在內(nèi)容上，具有針對(duì)性，增加了合成材料面層的厚度要求、物理性能、無機(jī)填料含量要求、防滑膠粒高聚物含量要求等。尤其值得關(guān)注與重視的是，《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》作為一類強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，通過多個(gè)列表明確規(guī)定了現(xiàn)澆型和預(yù)制型面層成品中有害物質(zhì)限量及氣味要求、非固體原料中有害物質(zhì)限量要求、固體原料中有害物質(zhì)限量及氣味要求、人造草面層成品有害物質(zhì)限量要求以及氣味等級(jí)的要求等，直接針對(duì)的是中小學(xué)鋪裝校園塑膠跑道中可能出現(xiàn)的有毒有害物質(zhì)的含量、比例等超標(biāo)的問題，可以為行政監(jiān)管與執(zhí)法提供具有可操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（二）管制型治理機(jī)制存在的內(nèi)生困境

“毒跑道”致害事件后，引起各級(jí)政府和社會(huì)聚焦關(guān)注和高度重視，為此，教育部出臺(tái)了多部行政規(guī)章，并牽頭制定了國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)以具體規(guī)定塑膠跑道成品及其原材料中各項(xiàng)有害物質(zhì)含量、氣味要求及鋪裝要求，這也為相關(guān)部門的監(jiān)管執(zhí)法提供了具體操作規(guī)范。但是，嚴(yán)格的新國標(biāo)于2018年全面實(shí)施后，中小學(xué)校園“毒跑道”集體致害事件依然在浙江等地發(fā)生，我們固然要檢視在新的制度背景下，事件的發(fā)生是否由于相關(guān)職能部門監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)所致，也需要從制度邏輯與治理機(jī)理層面反思，當(dāng)前的管制型治理機(jī)制是否存在內(nèi)生困境。

1.管制型治理機(jī)制難以充分因應(yīng)有毒有害物質(zhì)的致害機(jī)理

當(dāng)前解決校園“毒跑道”的機(jī)制是行政管制機(jī)制，預(yù)期通過出臺(tái)專門的國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、頒布專門行政規(guī)章、要求嚴(yán)格執(zhí)法等方式有效解決校園“毒跑道”致害問題。選取問題解決措施的前提是辨析問題的性質(zhì)。校園“毒跑道”致害本質(zhì)上是一類環(huán)境健康公共事件，即塑膠跑道的建設(shè)方或施工方使用的塑膠跑道原材料中包含或者排放的苯、甲苯、鉛等有毒有害物質(zhì)，導(dǎo)致了使用“毒跑道”學(xué)生遭受多種形式的健康損害。這一過程中的健康致害機(jī)理，即典型的“環(huán)境健康問題”導(dǎo)致的中小學(xué)生健康損害。環(huán)境健康問題既不是簡單的民法視野中“健康權(quán)”損害的問題，也不是一般的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題，而是基于環(huán)境要素受到污染，進(jìn)而對(duì)暴露于受到污染的環(huán)境中的人體造成健康危害。因此，環(huán)境污染對(duì)人體健康產(chǎn)生損害的前提是人體在受污染的環(huán)境中或者有毒物質(zhì)中達(dá)到一定暴露時(shí)間和程度，在此期間污染源對(duì)人體健康產(chǎn)生的損害具有一定的潛伏性，并且不易被察覺。①朱炳成：《環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論建構(gòu)與制度展開》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第11期，第51～62頁。申言之，環(huán)境健康致害機(jī)理在于暴露劑量超過人體所能承受范圍，人體因此會(huì)出現(xiàn)病變反應(yīng)。具體到校園“毒跑道”致害事件，“毒跑道”中包含的有毒有害物質(zhì)超過中小學(xué)生人體所能承受范圍致害。這種致害機(jī)理使得控制鋪裝塑膠跑道使用原材料的有害物質(zhì)限量固然重要，但塑膠跑道原材料中的有毒有害物質(zhì)需要進(jìn)入環(huán)境要素作為媒介發(fā)生反應(yīng)，進(jìn)一步作用于人體致害。因此，控制“毒跑道”致害，需要結(jié)合鋪裝塑膠跑道所在的地理位置條件、環(huán)境要素狀況等諸多因素確定鋪裝塑膠跑道原材料控制標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)前的《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》一體化地規(guī)定中小學(xué)塑膠跑道鋪裝中使用的原材料中有毒有害物質(zhì)限量標(biāo)準(zhǔn)，這種一體化的標(biāo)準(zhǔn)固然有利于行政管理部門的執(zhí)法，卻難以有效因應(yīng)環(huán)境健康事件中“毒跑道”致害的內(nèi)在機(jī)理。

2．管制型治理機(jī)制下事權(quán)配置缺位導(dǎo)致的監(jiān)管不力

管制型治理模式下，校園“毒跑道”問題的解決主要依賴于政府主導(dǎo)的管制措施的制定與實(shí)施，具有單向性與封閉性。具體而言，在管制模式下政府主導(dǎo)的應(yīng)對(duì)與解決校園“毒跑道”的制度措施采取了“標(biāo)準(zhǔn)——遵守”“命令——服從”“違法——處罰”的二元關(guān)系結(jié)構(gòu)，即政府制定管制標(biāo)準(zhǔn)命令被管制對(duì)象（企業(yè)）服從，一旦校園塑膠跑道的施工企業(yè)沒有遵守標(biāo)準(zhǔn)則受到處罰這種關(guān)系模式。在管制模式下，塑膠跑道的施工企業(yè)處于被動(dòng)的被監(jiān)管地位，而各級(jí)政府及其職能部門處于主動(dòng)的監(jiān)管者地位。因此，管制模式下校園“毒跑道”的監(jiān)管效果取決于政府及其職能部門的監(jiān)管措施的制定與實(shí)施。而現(xiàn)實(shí)中往往會(huì)基于兩個(gè)方面的原因?qū)е鹿苤菩湍Ｊ较滦@“毒跑道”的監(jiān)管不力：（1）從污染治理規(guī)律角度考察，污染防治工作需要執(zhí)法者與污染者的協(xié)同努力，污染防治措施的實(shí)施應(yīng)在洞悉監(jiān)管者與被監(jiān)管者目標(biāo)價(jià)值與利益訴求、探究利益交叉點(diǎn)的基礎(chǔ)上，允許利益相關(guān)方的“溝通”與互動(dòng)以達(dá)至制度預(yù)期效果。但當(dāng)前的校園“毒跑道”治理機(jī)制遵循的是“政府執(zhí)法—企業(yè)守法”的二元關(guān)系模式，忽視了相關(guān)企業(yè)在“毒跑道”有毒有害物質(zhì)致害防治這一專業(yè)領(lǐng)域的積極性與主動(dòng)性。（2）從行政規(guī)制的規(guī)律角度審視，當(dāng)前行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限分配遵循的是分業(yè)體制，采取分散管理模式，其背后邏輯是由精通各規(guī)制領(lǐng)域業(yè)務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)與專業(yè)人員高效地執(zhí)法。這種行政執(zhí)法體制使得各行政職能部門的事權(quán)配置與職責(zé)履行上存在“核心地帶”，會(huì)優(yōu)先選定一些迫在眉睫的規(guī)制對(duì)象，①[美]史蒂芬·布雷耶著：《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第1頁。而忽視一些不屬于該部門職責(zé)上的“核心地帶”、未具有顯著性的交叉地帶的事項(xiàng)。校園“毒跑道”致害事件即屬于這些未居于相關(guān)職能部門事權(quán)與職責(zé)的“核心地帶”的交叉領(lǐng)域事項(xiàng)?，F(xiàn)實(shí)中，塑膠跑道監(jiān)管與教育行政主管部門、體育行政主管部門、質(zhì)監(jiān)部門、生態(tài)環(huán)境部門的職權(quán)職責(zé)均存在一定關(guān)聯(lián)，但均不屬于這些部門事權(quán)配置與職責(zé)履行的“核心地帶”，這些相關(guān)職能部門會(huì)因?yàn)槭聶?quán)配置不清晰、職責(zé)劃分不明確，在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管執(zhí)法中存在推諉塞責(zé)導(dǎo)致監(jiān)管不力的弊端。

3.管制模式下的“規(guī)制俘虜”

學(xué)界使用“規(guī)制俘虜”指稱的是一種政府規(guī)制失效的現(xiàn)象。規(guī)制俘虜是指某些特殊利益集團(tuán)（主要是被規(guī)制企業(yè)）能夠通過“俘獲”立法者和管制機(jī)構(gòu)而使其提供有利于他們自己的規(guī)制。②杜傳忠：《政府規(guī)制俘獲理論的最新發(fā)展》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2005年第11期，第72～76頁。規(guī)制俘虜會(huì)引發(fā)兩個(gè)方面的弊端：第一，在規(guī)制政策設(shè)計(jì)層面，規(guī)制對(duì)象通過各種途徑操縱規(guī)制政策的制定者，以便讓規(guī)制政策符合其自身利益；第二，在規(guī)制政策執(zhí)行層面，規(guī)制對(duì)象通過俘獲公共執(zhí)法人員，弱化現(xiàn)行規(guī)制法律的執(zhí)行，以維護(hù)一己私利。③余光輝、陳亮：《論我國環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的完善——從規(guī)制俘獲的視角》，載《法律科學(xué)》2010年第5期，第93～99頁。梳理我國校園“毒跑道”致害事件爆發(fā)后的應(yīng)對(duì)之策，主要是通過教育行政主管部門出臺(tái)專門規(guī)章、牽頭頒布規(guī)范中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地原材料使用與鋪裝技術(shù)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)專項(xiàng)整治行動(dòng)等方面予以應(yīng)對(duì)。質(zhì)言之，我國各級(jí)政府當(dāng)前應(yīng)對(duì)校園“毒跑道”問題，依然秉持的是政府單方管制思路，這就使得政府職能部門在推動(dòng)校園“毒跑道”治理中享有寬泛的決定權(quán)與自由裁量權(quán)，而這些行政權(quán)力難以受到有效限制與監(jiān)督，為現(xiàn)實(shí)中被規(guī)制企業(yè)為了自身利益“俘獲”規(guī)制機(jī)構(gòu)提供了較大制度空間?，F(xiàn)實(shí)中，媒體也有披露有些地方的承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)政府職能部門、中小學(xué)校與施工企業(yè)相勾結(jié)形成利益結(jié)盟，影響到校園“毒跑道”治理效果的現(xiàn)象。

四、校園“毒跑道”多元治理機(jī)制的類型與構(gòu)造

校園“毒跑道”本質(zhì)上是一類有毒有害物質(zhì)致害的環(huán)境健康事件，治理校園“毒跑道”必須在深入解析事件性質(zhì)與致害機(jī)理的基礎(chǔ)上，探究相應(yīng)的因應(yīng)與治理之策。我國當(dāng)前主要依賴行政管制措施來治理校園“毒跑道”。但是，從管制型治理的內(nèi)在邏輯以及我國校園“毒跑道”治理的現(xiàn)實(shí)效果來看，管制模式下的治理機(jī)制存在著不少內(nèi)生困境，尤其是對(duì)校園“毒跑道”防治這種不處于多個(gè)職能部門的事權(quán)與職責(zé)“核心地帶”的事件治理而言，管制模式下的治理措施的現(xiàn)實(shí)效果存在的缺陷尤為明顯。因此，這要求比完善行政管理制度更為重要的是在治理結(jié)構(gòu)上的升級(jí)與完善。我國十九屆四中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。黨的十九屆五中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》在“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)方針和主要目標(biāo)中重申了“加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”。我國近幾年來一直在環(huán)境污染防治等公共領(lǐng)域推動(dòng)多元共治與第三方治理。因此，在我國當(dāng)前推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動(dòng)社會(huì)問題多元共治的背景下，校園“毒跑道”問題的治理應(yīng)當(dāng)有新的思維與路徑。

（一）完善校園“毒跑道”行政管理的機(jī)制與路徑

監(jiān)管中小學(xué)鋪裝的塑膠跑道符合國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)以保障中小學(xué)生安全與健康，是政府承擔(dān)的公共職能與法定職責(zé)，本文主張多元治理校園“毒跑道”，并非否認(rèn)各級(jí)人民政府在治理校園“毒跑道”中承擔(dān)的主導(dǎo)功能，也并非主張削弱政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)?？陀^而言，行政機(jī)關(guān)比其他性質(zhì)的主體在社會(huì)公共事務(wù)處理中存在日常性、數(shù)量以及經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢。①[美]杰里·馬肖著：《貪婪、混沌和治理——利用公共選擇改良公法》，宋功德譯，畢紅海校，商務(wù)印書館2009年版，第168頁。本文主張，在解決校園“毒跑道”問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)前管制模式下的制度缺陷予以針對(duì)性矯正。本文建議，針對(duì)前述歸納的管制模式下行政監(jiān)管措施的制定與實(shí)施存在的問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善校園“毒跑道”的行政管理的機(jī)制與路徑。

1.從事前監(jiān)管延伸至過程監(jiān)管

之前的校園塑膠跑道處于監(jiān)管缺位的盲區(qū)，“毒跑道”事件后教育部出臺(tái)的行政規(guī)章開始重視將其納入監(jiān)管視閾，2018年11月1日開始實(shí)施的作為國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的《中小學(xué)合成材料面層運(yùn)動(dòng)場地》具體規(guī)定了塑膠跑道成品及原材料中各項(xiàng)有害物質(zhì)含量、鋪裝技術(shù)等。這為相關(guān)職能部門對(duì)校園鋪裝塑膠跑道進(jìn)行事前監(jiān)管提供了具體依據(jù)。但是，校園鋪裝塑膠跑道是一個(gè)包括了計(jì)劃制定、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、招標(biāo)采購、鋪裝施工、質(zhì)量檢查和監(jiān)理驗(yàn)收的系統(tǒng)工程，如果僅注重在源頭環(huán)節(jié)從原材料中有害物質(zhì)含量測定角度進(jìn)行事前監(jiān)管，而不注重全過程控制，則難以充分因應(yīng)塑膠跑道鋪裝全過程可能存在的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。注重過程監(jiān)管要求矯正當(dāng)前僅注重在源頭環(huán)節(jié)監(jiān)測與管控鋪裝塑膠跑道原材料有毒有害化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)管執(zhí)法，也要求摒棄“毒跑道”致害公共事件爆發(fā)則采取專項(xiàng)整治行動(dòng)和突擊式檢查的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，而是需要針對(duì)已經(jīng)常態(tài)化的校園鋪裝塑膠跑道的行為采取常規(guī)化監(jiān)管和常態(tài)化執(zhí)法，相關(guān)職能部門應(yīng)針對(duì)鋪裝塑膠跑道各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行主動(dòng)執(zhí)法，構(gòu)建校園塑膠跑道安全監(jiān)管執(zhí)法的長效機(jī)制。注重過程監(jiān)管，還要求建立嚴(yán)格的塑膠跑道使用有害化學(xué)物質(zhì)溯源制度，對(duì)校園塑膠跑道可能使用的有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)、銷售和購買記錄進(jìn)行登記備案，②胡寶嶺：《中國行政執(zhí)法的被動(dòng)性與功利性——行政執(zhí)法信任危機(jī)根源及化解》，載《行政法學(xué)研究》2014年第2期，第91～97頁。以此為基礎(chǔ)和信息來源，構(gòu)建校園“毒跑道”原料供應(yīng)商和施工企業(yè)的黑名單制度。

2.從監(jiān)管塑膠跑道原材料拓展到監(jiān)管有毒有害物質(zhì)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)

校園“毒跑道”是一類典型的有毒有害物質(zhì)污染致害的環(huán)境健康事件，其致害機(jī)理往往不僅是導(dǎo)致單一的個(gè)體民事健康權(quán)的損害，而是導(dǎo)致一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人（主要是中小學(xué)生）的健康權(quán)益損害，這是一種“公眾健康”損害。針對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)與致害，僅僅關(guān)注與監(jiān)管污染源本身（比如塑膠跑道使用的原材料）還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)檫@些包含有害化學(xué)物質(zhì)的原材料會(huì)在不同的地理環(huán)境條件和環(huán)境要素中產(chǎn)生不同的反應(yīng)，就一般規(guī)律和域外立法經(jīng)驗(yàn)來看，往往需要通過監(jiān)管各種媒介（如空氣、水）中的污染物以及有害物質(zhì)或產(chǎn)品（如農(nóng)藥、有毒化學(xué)品以及固體有害廢物）來應(yīng)對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。③[美]王立德著：《環(huán)境健康與法律：美國經(jīng)驗(yàn)借鑒》，楊晨曦譯，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期，第40～44頁。因此，這要求真正針對(duì)校園“毒跑道”致害機(jī)理的行政監(jiān)管措施與路徑，就不能是簡單的、一體化的僅注重塑膠跑道原材料使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管措施，而應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與過程實(shí)施結(jié)合具體情境予以細(xì)致化，需要在鋪裝塑膠跑道中小學(xué)所在不同區(qū)域、環(huán)境要素特性、環(huán)境媒介中有害物質(zhì)的作用與致害機(jī)理中選擇監(jiān)管方式。

3.明確校園“毒跑道”監(jiān)管主管部門及其職責(zé)

當(dāng)前影響到校園“毒跑道”監(jiān)管與治理效果的一個(gè)重要原因是該事項(xiàng)屬于教育、體育、質(zhì)監(jiān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)相關(guān)職能部門事權(quán)配置的非“核心地帶”，因?yàn)槁氊?zé)不清而導(dǎo)致了推諉塞責(zé)的現(xiàn)象。若校園“毒跑道”的監(jiān)督管理不在這些職能部門事權(quán)配置的“核心地帶”，則容易出現(xiàn)的后果是，這些職能部門會(huì)選擇屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的大規(guī)模企業(yè)作為監(jiān)管與規(guī)制對(duì)象，對(duì)于小規(guī)模的企業(yè)、一般市民沒有嚴(yán)格要求。①[日]黑川哲志著：《環(huán)境行政的法理與方法》，肖軍譯，中國法制出版社2008年版，第18頁。這要求針對(duì)校園“毒跑道”容易密集爆發(fā)的特征及其致害特殊性，明確規(guī)定校園“毒跑道”的監(jiān)管主管部門及其職責(zé)。世界各國對(duì)校園塑膠跑道的監(jiān)管模式有多部門分工監(jiān)管模式、單一部門主導(dǎo)監(jiān)督模式、獨(dú)立部門監(jiān)管模式這三種模式。②丁國民、高炳巡：《校園“毒跑道”的癥結(jié)及法律對(duì)策研究》，載《武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第11期，第36～41頁。我國當(dāng)前的事權(quán)配置現(xiàn)狀使其實(shí)質(zhì)上屬于多部門分工監(jiān)管模式，其導(dǎo)致的弊病顯而易見。校園“毒跑道”事件密集爆發(fā)后，我國教育行政主管部門積極頒布規(guī)章并牽頭多個(gè)部門與機(jī)構(gòu)修訂與頒布國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，因此，教育行政主管部門主導(dǎo)了校園“毒跑道”的監(jiān)督管理。筆者建議，在我國行政職能部門的事權(quán)配置中，固然應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的相關(guān)職能部門的事權(quán)配置與職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)教育、體育、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康、住建等部門在各司其職的同時(shí)部門聯(lián)動(dòng)、協(xié)同治理的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)明確將教育機(jī)構(gòu)中塑膠跑道鋪裝等體育設(shè)施設(shè)備的監(jiān)管作為各級(jí)教育行政主管部門的法定職責(zé)。

（二）引入多元主體參與校園“毒跑道”的多元共治

我國十九屆四中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出通過加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理體系，包括社會(huì)協(xié)同和公眾參與，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”。校園“毒跑道”引發(fā)的不特定多數(shù)中小學(xué)生健康致害事件是典型的社會(huì)公共問題，也需要引入多元主體參與共治。校園“毒跑道”的致害機(jī)理屬于有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染環(huán)境，通過環(huán)境媒介引發(fā)的環(huán)境“公眾健康”事件，在我國當(dāng)前的法律體系與制度語境中，公民、法人和其他社會(huì)組織參與校園“毒跑道”事件的社會(huì)治理，是行使法定權(quán)利行為。我國相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章、司法解釋等為多元主體參與環(huán)境問題治理提供了明確的法律依據(jù)，《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等具體規(guī)定了多元社會(huì)主體享有的獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的程序性權(quán)利。因此，根據(jù)前述規(guī)定，多元主體參與校園“毒跑道”治理的法律依據(jù)及其對(duì)應(yīng)的參與方式主要可以概括為以下幾個(gè)方面：第一，多元社會(huì)主體可以基于環(huán)境信息知情權(quán)，依據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定的承擔(dān)信息公開義務(wù)的主體、范圍和程序，要求相關(guān)鋪裝校園塑膠跑道的相關(guān)企業(yè)以便于公眾知曉的方式公開基礎(chǔ)信息、排污信息、防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案等信息；第二，對(duì)鋪裝校園塑膠跑道過程中使用的有毒有害的化學(xué)物質(zhì)以及排放的氣味等級(jí)超標(biāo)等異常情況行使監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)；第三，要求政府及其相關(guān)職能部門依照法定方式和范圍公開環(huán)境信息；第四，監(jiān)督相關(guān)職能部門依法行使對(duì)鋪裝校園塑膠跑道的監(jiān)管職責(zé)。

前述內(nèi)容為在我國現(xiàn)行的法律框架下，對(duì)多元主體參與校園“毒跑道”多元共治的演繹展開。具體到校園“毒跑道”領(lǐng)域，還可以進(jìn)一步梳理與列舉幾類社會(huì)主體可以在治理校園“毒跑道”中發(fā)揮的特殊功能：

1.環(huán)保組織在治理校園“毒跑道”中的監(jiān)督功能

行政管制模式下治理措施更新與監(jiān)管執(zhí)法是防治校園“毒跑道”的主要路徑，但也存在難以充分因應(yīng)有害化學(xué)物質(zhì)公眾健康致害機(jī)理、事權(quán)配置不清、異化為“規(guī)制俘虜”等內(nèi)生困境。環(huán)保組織在針對(duì)行政監(jiān)管存在的內(nèi)生困境、發(fā)揮其特殊功能方面具有積極作用：（1）基于環(huán)保組織的公益訴求，并且在揭示“毒跑道”使用的有毒有害化學(xué)物質(zhì)導(dǎo)致公眾健康致害方面具有專業(yè)優(yōu)勢，環(huán)保組織對(duì)于校園“毒跑道”的監(jiān)督與防治功能的發(fā)揮，可以在校園“毒跑道”鋪裝過程中實(shí)現(xiàn)，而不需要留待其現(xiàn)實(shí)致害后。環(huán)保組織可以通過發(fā)布環(huán)境信息、擴(kuò)大宣傳等形式，引導(dǎo)社會(huì)公眾充分關(guān)注某一正在鋪裝的校園“毒跑道”，從而積極參與治理。（2）環(huán)保組織由于具有專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢，可以采取多種措施引起可能鋪裝“毒跑道”的學(xué)校與施工企業(yè)高度重視其行為可能的致害后果，幫助企業(yè)使用更為環(huán)保的原材料以及進(jìn)行鋪裝技術(shù)改進(jìn)，盡量減少“毒跑道”致害事件發(fā)生的可能性。（3）環(huán)保組織還可以根據(jù)其設(shè)立宗旨，向政府相關(guān)職能部門提供校園“毒跑道”鋪裝信息，督促相關(guān)職能部門履行監(jiān)管職責(zé)，或者直接提起環(huán)境公益訴訟。比如，環(huán)保組織中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴北京劉詩昆幼兒園塑膠毒跑道案，即為首例校園“毒跑道”公益訴訟案件，入選“2016年中國十大公益訴訟”案件。

2.行業(yè)組織的規(guī)范與約束功能

中國教育裝備行業(yè)協(xié)會(huì)、體育場館建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)、體育設(shè)施建設(shè)協(xié)會(huì)等相關(guān)行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)在規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)積極作為，可以結(jié)合行業(yè)特征、行業(yè)行為引致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)制訴求等內(nèi)容制定塑膠跑道建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在制定行業(yè)規(guī)范、行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者推薦的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)中貫徹與彰顯公眾健康目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，以形成對(duì)每個(gè)校園塑膠跑道施工企業(yè)的約束力。

3.企業(yè)在校園“毒跑道”防治中的主體功能

在當(dāng)前的行政管制模式下，作為被規(guī)制對(duì)象的施工企業(yè)的主觀意愿與利益訴求被隱沒不現(xiàn)。實(shí)際上，企業(yè)在防控校園“毒跑道”問題時(shí)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要功能，且大多規(guī)制制度是直接作用于鋪裝校園塑膠跑道的施工企業(yè)，若能采取適當(dāng)措施與激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮施工企業(yè)在預(yù)防與治理校園“毒跑道”中的主體功能，是從源頭環(huán)節(jié)防控校園“毒跑道”出現(xiàn)進(jìn)而致害的重要舉措。因此，多元治理機(jī)制還應(yīng)調(diào)動(dòng)與發(fā)揮企業(yè)在鋪裝校園塑膠跑道時(shí)引致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中具有的主體性價(jià)值。故而，基于此特性，應(yīng)當(dāng)重視制定相關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策與激勵(lì)制度，當(dāng)有機(jī)統(tǒng)合環(huán)境公益與追求私益最大化的訴求時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過解釋或者新增經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等相關(guān)的非強(qiáng)制性的規(guī)制手段，為企業(yè)矯正可能鋪裝校園“毒跑道”的行為提供足夠的制度空間。

（三）完善校園“毒跑道”治理的私權(quán)救濟(jì)機(jī)制

承建校園塑膠跑道的施工企業(yè)鋪裝“毒跑道”，違反了管制性規(guī)定和強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)納入公法規(guī)范中予以審視與規(guī)制，這也是我國當(dāng)前治理校園“毒跑道”遵循的制度邏輯與措施路徑。但與此同時(shí)，施工企業(yè)鋪裝校園“毒跑道”行為也構(gòu)成了私法關(guān)系，應(yīng)當(dāng)納入私法規(guī)范調(diào)整的私權(quán)關(guān)系內(nèi)予以審視與調(diào)整。校園“毒跑道”導(dǎo)致我國多地中小學(xué)學(xué)生發(fā)生咳嗽、頭暈、惡心、流鼻血、過敏、反復(fù)發(fā)燒，嚴(yán)重情況下罹患白血病等癥狀，屬于侵害中小學(xué)生人身權(quán)益的行為。施工企業(yè)鋪裝校園“毒跑道”導(dǎo)致中小學(xué)生遭受的人身損害，屬于平等的私法主體之間發(fā)生的侵權(quán)糾紛。

我國《民法典》自2021年1月1日起正式施行，校園“毒跑道”引發(fā)的中小學(xué)生權(quán)益損害可以納入《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的法理體系與制度框架中調(diào)整解決。在以《民法典》為代表的私法規(guī)范中審視與調(diào)整校園“毒跑道”導(dǎo)致的侵權(quán)糾紛，救濟(jì)廣大中小學(xué)生受到損害的民事權(quán)益，既能夠從本質(zhì)上契合我國當(dāng)前高度重視治理校園“毒跑道”以保障未成年人健康權(quán)益的價(jià)值目標(biāo)；同時(shí)，私權(quán)救濟(jì)機(jī)制本身也提供了各方主體表達(dá)立場、利益與訴求的法律機(jī)制。這種機(jī)制的本質(zhì)特征是通過利益相關(guān)方的參與、溝通、互動(dòng)來提高政策的質(zhì)量與效益，亦即由行動(dòng)主體采取措施來應(yīng)對(duì)治理困境并尋找新的策略以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)治理目標(biāo)。①譚九生：《從管制走向互動(dòng)治理：我國生態(tài)環(huán)境治理模式的反思與重構(gòu)》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期，第63～67頁。與此同時(shí)，數(shù)量較多的受到“毒跑道”侵害的主體主張施工企業(yè)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任是實(shí)現(xiàn)多元治理的有效路徑，大量行使侵權(quán)請求權(quán)的主體在主張校園“毒跑道”施工企業(yè)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的同時(shí)，也能有力推動(dòng)“毒跑道”的治理。

從侵權(quán)法理與制度審視，中小學(xué)生在校園“毒跑道”上運(yùn)動(dòng)遭受的權(quán)益損害，通過法律解釋，也應(yīng)當(dāng)屬于一種“體育環(huán)境侵權(quán)”。②王國飛：《體育環(huán)境侵權(quán)的識(shí)別與定位——兼評(píng)<侵權(quán)責(zé)任法>環(huán)境污染責(zé)任條款》，載《西安體育學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期，第151～158頁。人身權(quán)益遭受侵害的中小學(xué)生主張侵權(quán)救濟(jì)，有兩種實(shí)施機(jī)制：（1）受到校園“毒跑道”侵權(quán)的中小學(xué)生直接向校園“毒跑道”的施工企業(yè)主張侵權(quán)責(zé)任，根據(jù)《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第1167條的規(guī)定要求施工企業(yè)承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等形式的侵權(quán)責(zé)任，根據(jù)《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第二章的相關(guān)規(guī)定要求施工企業(yè)承擔(dān)“損害賠償”責(zé)任，其制度效果是主張施工企業(yè)在承擔(dān)賠償損失等責(zé)任的同時(shí)，也要求其停建校園“毒跑道”、消除“毒跑道”帶來的繼續(xù)侵害的危險(xiǎn)，能夠通過私權(quán)救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)校園“毒跑道”治理。需要強(qiáng)調(diào)的是，校園“毒跑道”致害的性質(zhì)為有毒物質(zhì)侵權(quán)，發(fā)生校園“毒跑道”致害的情形大多數(shù)是因?yàn)殇佋O(shè)塑膠跑道層面使用劣質(zhì)原材料導(dǎo)致的有毒有害物質(zhì)超標(biāo)，即“毒跑道”中潛藏的有毒物質(zhì)對(duì)人體健康造成損害，這一損害往往具有被侵權(quán)人暴露于毒物、從暴露于毒物到出現(xiàn)癥狀存在潛伏期、存在諸多不確定性、訴訟中依賴于專家的科學(xué)證據(jù)、損害范圍廣泛等特征。①具體論述參見涂永前：《毒物致害侵權(quán)的特征及法律應(yīng)對(duì)論略》，載陳小君主編：《私法研究（第9卷）》，法律出版社2010年版，第106～125頁。由于侵權(quán)責(zé)任適用中對(duì)其救濟(jì)的損害為“可賠償損害”的內(nèi)在規(guī)定性，②侵權(quán)責(zé)任法律機(jī)制救濟(jì)的損害是“民事權(quán)益”的“可賠償損害”，其具有的特征是：第一、對(duì)法定保護(hù)利益的侵犯；第二、損害具有確定性；第三、損害的個(gè)人性。參見張民安、楊彪著：《侵權(quán)責(zé)任法》，高等教育出版社2011年版，第95～96頁。以及侵權(quán)訴訟時(shí)效的限制，本質(zhì)上為有毒物質(zhì)潛伏致害的校園“毒跑道”致害糾紛中，權(quán)益被侵害的中小學(xué)生往往很難適用侵權(quán)責(zé)任法律制度得到“完全賠償”。我國《民法典》進(jìn)一步完善了精神損害賠償制度，制度內(nèi)容更為細(xì)致、救濟(jì)范圍更為廣泛，可以通過解釋適用該制度，救濟(jì)有毒物質(zhì)被侵權(quán)人包括精神損害在內(nèi)的、還涵攝被侵權(quán)人肉體疼痛、舒適喪失等非財(cái)產(chǎn)層面的損害，③具體論述參見楊垠紅：《<民法典>時(shí)代有毒物質(zhì)侵權(quán)中非財(cái)產(chǎn)性損害賠償》，載《海峽法學(xué)》2020年第4期，第17～23頁。這樣可以拓展《民法典》私權(quán)救濟(jì)機(jī)制的適用范圍與深度。（2）受到校園“毒跑道”侵權(quán)的中小學(xué)生向建設(shè)校園“毒跑道”的教育機(jī)構(gòu)行使侵權(quán)請求權(quán)，根據(jù)《民法典》侵權(quán)責(zé)任編第1201條的規(guī)定，建設(shè)校園“毒跑道”的中小學(xué)基于其違反了對(duì)無民事行為能力或者限制行為能力的中小學(xué)生應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全保障義務(wù)導(dǎo)致其人身權(quán)益損害，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任后可以向直接實(shí)施侵權(quán)行為的施工企業(yè)追償。通過此種侵權(quán)責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)教育機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)，并促使其在防治校園“毒跑道”中采取更為積極主動(dòng)的預(yù)防措施，從源頭環(huán)節(jié)控制校園“毒跑道”現(xiàn)象發(fā)生。

五、結(jié)語

近些年來，我國各地校園“毒跑道”致害事件頻繁發(fā)生，極大地危害與威脅到中小學(xué)生人身健康。我國各級(jí)政府及其職能部門高度重視，教育部頒布了多部行政規(guī)章、實(shí)施了專項(xiàng)整治行動(dòng)，并牽頭推動(dòng)了專門規(guī)范校園塑膠跑道的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)實(shí)施，以規(guī)制與治理校園“毒跑道”。這些措施的綜合推進(jìn)，取得了良好治理效果，但并沒有根治校園“毒跑道”，我們需要在剖析校園“毒跑道”事件性質(zhì)與機(jī)理的基礎(chǔ)上探究治理之道。校園“毒跑道”事件從性質(zhì)與致害機(jī)理上屬于典型的有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染環(huán)境導(dǎo)致的環(huán)境健康事件。當(dāng)前的治理措施遵循的是行政管制邏輯，在管制模式下出臺(tái)制度與推進(jìn)治理，難以完全因應(yīng)有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境導(dǎo)致公眾健康受害的內(nèi)在機(jī)理，且行政職能部門事權(quán)配置缺位導(dǎo)致監(jiān)管不力，而單方規(guī)制內(nèi)生的規(guī)制俘虜也會(huì)影響規(guī)制效果。因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)校園“毒跑道”的多元治理機(jī)制：在行政管理層面，應(yīng)當(dāng)并重事前監(jiān)管與過程監(jiān)管，從監(jiān)管塑膠跑道原材料拓展到監(jiān)管有毒有害化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，明確校園“毒跑道”的監(jiān)管主管部門及其職責(zé)；還要注重發(fā)揮環(huán)保組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)主體的協(xié)同功能；最后，應(yīng)當(dāng)重視遭受人身權(quán)益侵害的主體通過侵權(quán)責(zé)任法律機(jī)制主張侵權(quán)救濟(jì)，在直接救濟(jì)遭受侵害的私權(quán)同時(shí)，間接推動(dòng)校園“毒跑道”治理。