吳 玲，趙 悅

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150030)

和平與發(fā)展的時(shí)代背景下，中東、北非等局部區(qū)域仍然面臨著持續(xù)動(dòng)蕩，國家政府更迭頻繁，國內(nèi)局勢(shì)復(fù)雜混亂，生活在這些地區(qū)的人們被迫另尋一個(gè)相對(duì)和平穩(wěn)定的生存之地。他們通過地中海、巴爾干等逃亡路線進(jìn)入歐洲，涌入德國、瑞典等社會(huì)福利較高，對(duì)待難民相對(duì)友好的國家。難民的持續(xù)涌入形成了巨大的難民潮，引發(fā)了2015年歐洲難民危機(jī)。在解決難民危機(jī)的過程中，德國實(shí)施了開放性難民政策，“開放性難民政策也被稱作對(duì)難民的‘歡迎’政策，它不僅僅是一種人道主義救助的國家姿態(tài)，更展現(xiàn)出德國上下對(duì)難民友好歡迎的認(rèn)知態(tài)度，具化為一系列較為寬松的難民政策措施，并融入在國內(nèi)與國際難民治理政策體系中，具有多重的理論意蘊(yùn)”[1]。

1 德國實(shí)施開放性難民政策的邏輯考量

面對(duì)難民人數(shù)激增的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，歐盟提出了“地中海難民共識(shí)”“一切難民的攤派均應(yīng)構(gòu)建在所有國家自主自愿的基礎(chǔ)上”等政策措施。但是面對(duì)巨大的難民危機(jī)，歐盟內(nèi)部出現(xiàn)分歧。一方面，德國于2015年9月開始以完全開放的姿態(tài)接納難民，默克爾總理聲稱：“我們能夠做到”。另一方面，一些成員國對(duì)歐盟實(shí)施的難民配額分配政策持質(zhì)疑或否定態(tài)度，拒絕執(zhí)行，并且指責(zé)德國實(shí)施開放性難民政策是導(dǎo)致歐洲難民危機(jī)不斷惡化的根本原因。面對(duì)空前的難民危機(jī)以及成員國的抱怨刁難，德國從沿襲人道主義價(jià)值觀的優(yōu)良傳統(tǒng)、助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)踐、彰顯大國責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)作為等考量，堅(jiān)決實(shí)施開放性難民政策。

1.1 沿襲人道主義價(jià)值觀

在德國政治文化中，人道主義價(jià)值觀是始終貫穿價(jià)值選擇的重要選項(xiàng)，默克爾在難民政策上的堅(jiān)守實(shí)質(zhì)上就是這一價(jià)值選擇的具體體現(xiàn)。首先，德國對(duì)難民的人道主義救助傳統(tǒng)由來已久。經(jīng)歷過二戰(zhàn)的德國，一直反思著種族主義和極端民族主義帶來的災(zāi)難，由衷地感激曾經(jīng)接納過受政治迫害反納粹公民的國家，認(rèn)為自己有義務(wù)對(duì)受政治迫害的難民伸出援助之手，承擔(dān)更多救助難民的責(zé)任。因此，德國率先打破《都柏林公約》，向難民敞開懷抱。在德國，如果一個(gè)政黨違反了人道主義價(jià)值觀，那么一定會(huì)給自身帶來巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。其次，德國民眾支持。難民危機(jī)開始時(shí)，德國電視臺(tái)開展的民意調(diào)查顯示當(dāng)時(shí)的社會(huì)輿論導(dǎo)向偏向是歡迎難民，超過六成的德國民眾同情難民的遭遇，同意接收難民入境，支持實(shí)施開放性難民政策。可見，德國政府實(shí)施開放性難民政策的考量與民眾支持人道主義援助密不可分。最后，默克爾自身的感同身受。默克爾出生成長于東德，她曾親眼目睹東德人向西德逃亡的情景，她對(duì)國家的動(dòng)蕩和親人分離有著更為切身的感受，對(duì)難民的寬容與同情最為真摯，積極主動(dòng)地接納難民是她最初的設(shè)想。

1.2 助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

一方面，德國作為歐盟成員國中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展名列前茅的國家，雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為接收大量難民提供了財(cái)力支持。僅2015年上半年德國的財(cái)政盈余就已經(jīng)達(dá)到211億歐元，客觀上為接收難民提供了可能性。另一方面，作為一個(gè)工業(yè)品牌享譽(yù)世界的老牌工業(yè)大國，德國本土對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量有著巨大的需求。而且，德國當(dāng)時(shí)正深陷人口老齡化困境，65歲及以上的人口超過總?cè)丝诘?1%，預(yù)計(jì)2020年德國專業(yè)人才的缺口將達(dá)到130萬。因此，德國企業(yè)希望政府實(shí)施難民融入政策，開發(fā)與培訓(xùn)難民中的青壯年群體，以便更高質(zhì)量地接收他們分批進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，填補(bǔ)勞動(dòng)力匱乏缺口。與此同時(shí)，語言和職業(yè)等培訓(xùn)工作也將會(huì)給德國本土創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，在一定程度上能夠提高相關(guān)行業(yè)就業(yè)率，促進(jìn)德國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

1.3 彰顯大國責(zé)任擔(dān)當(dāng)

在2014年慕尼黑安全會(huì)議上德國國防部長馮德萊恩明確宣布：“德國有義務(wù)和責(zé)任為解決國際沖突做出自己的貢獻(xiàn)，無論是從安全角度還是從人道主義出發(fā)，德國不可冷漠旁觀?！盵2]在應(yīng)對(duì)史無前例的歐洲難民危機(jī)之初，德國做到了言行一致。作為一個(gè)有實(shí)力且敢于擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧聡恢痹诓贿z余力地努力成為引領(lǐng)歐盟前進(jìn)的主導(dǎo)力量，但是基于特定的歷史淵源，它保持著一定的克制態(tài)度，努力與歐洲各國進(jìn)行談判，試圖通過自己在解決歐洲難民危機(jī)中發(fā)揮主導(dǎo)與示范作用，推動(dòng)歐盟各國在永久性難民配額機(jī)制上達(dá)成妥協(xié)，共同解決歐洲危機(jī)。2015年8月21日，德國宣布不再秉持“第一責(zé)任國”原則，將盡可能地為難民提供幫助，同年8月25日，德國聯(lián)邦移民與難民局鄭重宣布將暫?！岸及亓止s”，同年9月4日，德國允許大批難民經(jīng)奧地利進(jìn)入德國，并將“接收難民數(shù)量不設(shè)上限”列為國家重要任務(wù)，同年9月7日，德國宣布，為了更高效地應(yīng)對(duì)和解決難民問題，將追加60億歐元的公共預(yù)算，同年10月15日，聯(lián)邦參議院討論通過“避難一攬子”法案，該法案放寬對(duì)避難申請(qǐng)的審核要求，進(jìn)一步簡化了對(duì)避難申請(qǐng)的審批流程，并承諾為難民提供更加完備的社會(huì)融合服務(wù)。

2 德國實(shí)施開放性難民政策的現(xiàn)實(shí)困境

開放性難民政策的實(shí)施給難民帶去了生的希望，但卻使得德國身陷囹圄。德國國內(nèi)矛盾升級(jí)，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，政權(quán)危機(jī)爆發(fā)，文化沖突加劇，致使社會(huì)動(dòng)蕩不安。同時(shí)，歐盟內(nèi)部矛盾激化，面對(duì)如此巨大的難民危機(jī)，歐盟中的一些成員國想要置身事外，打著本國利益優(yōu)先的旗號(hào)拒絕執(zhí)行統(tǒng)一的歐盟難民政策，并且斥責(zé)德國實(shí)施開放性難民政策為“道德帝國主義”。

2.1 經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)

截至2018年12月初，在德國正式登記的難民總?cè)藬?shù)超過200萬。據(jù)報(bào)道，歐盟承諾向接收難民的成員國提供安置補(bǔ)貼，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為每位難民6 000歐元，但具體執(zhí)行的實(shí)際情況是每位難民6 000歐元的安置補(bǔ)貼僅為實(shí)際安置難民所花費(fèi)用的二分之一，剩下的二分之一仍需要成員國自行承擔(dān)。在對(duì)難民申請(qǐng)進(jìn)行審核期間，難民的衣食住行等費(fèi)用全部由德國政府承擔(dān)。接收難民后，德國政府會(huì)為每位難民每月提供670歐元安置款以幫助其更好的生活。為了容納更多難民，德國在全力改建、擴(kuò)建舊兵營、廢舊廠房等基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，大力資助各個(gè)聯(lián)邦州新建難民營，僅2015年就花費(fèi)50多億歐元。作為一個(gè)工業(yè)大國，德國有著嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，如果想要將難民當(dāng)中的青壯年轉(zhuǎn)化為具有競(jìng)爭力的勞動(dòng)力進(jìn)入德國的勞動(dòng)力市場(chǎng)，就必須使其重新接受長期系統(tǒng)化的培訓(xùn)與教育，這勢(shì)必是一個(gè)漫長的資助過程。支撐以上活動(dòng)展開的大量開支主要是依靠稅收，這在加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也直接加重了德國本土民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.2 政治風(fēng)波加劇

難民人數(shù)的激增使得德國承載難民的能力迅速達(dá)到上限，各種問題也都隨之而來。經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加劇，暴力恐怖事件的逐步升級(jí)加劇了德國民眾對(duì)開放性難民政策的不滿，在極右翼勢(shì)力的煽動(dòng)下，本土民眾排外情緒高漲，反難民示威游行活動(dòng)大規(guī)模爆發(fā)，主流社會(huì)與難民的對(duì)立逐漸加深。在此背景下，“左”“右”之爭愈加激烈?；浇躺鐣?huì)聯(lián)盟反對(duì)繼續(xù)實(shí)施開放性難民政策，要求聯(lián)邦政府重新考慮難民政策?；浇堂裰髀?lián)盟內(nèi)部也不乏對(duì)開放性難民政策的不滿之音。[3]德國另類選擇黨也趁勢(shì)大做文章，奪得德國政壇一席之地。2018年10月29日，默克爾在基民盟黨內(nèi)發(fā)布會(huì)上明確表示，在12月舉行的基民盟黨代會(huì)上，她將不再參與黨主席的競(jìng)選，未來也將不再競(jìng)選總理一職。

2.3 文化沖突升級(jí)

如何實(shí)現(xiàn)來自不同國家、不同民族的難民與德國當(dāng)?shù)厝说奈幕诤鲜菙[在德國面前的又一個(gè)亟須解決的難題。伊斯蘭化傾向就是文化沖突的隱患在德國社會(huì)生活中的一個(gè)顯著表現(xiàn)。一直以來，由于對(duì)穆斯林難民缺乏接觸和了解，崇尚自由平等民主博愛的德國基督教民眾對(duì)穆斯林抱有崇尚暴力、獨(dú)斷專治等刻板印象。尤其是“九一一”事件以后，許多西方國家的民眾存在著將穆斯林族群犯罪化、伊斯蘭教信仰犯罪化的傾向。[4]面對(duì)如此大規(guī)模的穆斯林難民的涌入，德國民眾感到擔(dān)憂與恐懼，進(jìn)而產(chǎn)生防御心理。2016年元旦前夜發(fā)生的震驚世界的科隆大規(guī)模性侵案件，以及持續(xù)發(fā)生的偷竊、搶劫、恐襲、性侵、槍擊等案件給出了警示——不同背景下成長起來的有著不同宗教信仰的人們，難以在維護(hù)自身安全與接納外來者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。文化沖突不斷加劇的背景下，極右翼排外勢(shì)力借助民眾對(duì)于難民的恐怖情緒，竭力煽動(dòng)人民反對(duì)默克爾政府，“伊斯蘭恐懼癥”在德國大肆蔓延，德國政府想要實(shí)現(xiàn)文化融合的設(shè)想被擊破。即使是在“相安無事”的接收難民初期，短時(shí)間內(nèi)大量外來人員的涌入也給德國社會(huì)秩序蒙上了巨大的“黑色面紗”，德國民眾的恐懼感在一開始就已經(jīng)發(fā)酵了。

2.4 歐盟內(nèi)部矛盾激化

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，歐洲由一個(gè)松散的煤鋼共同體演變?yōu)橐粋€(gè)緊密聯(lián)系的歐洲聯(lián)盟。歐盟各成員國并沒有取消國與國之間的分界線，而是在保護(hù)與讓渡國家主權(quán)之間找到了完美的平衡點(diǎn)?；浇绦叛鲶w系的穩(wěn)定為歐盟的發(fā)展提供了一個(gè)優(yōu)越的文化環(huán)境，同時(shí)也為制定統(tǒng)一的政策、規(guī)劃統(tǒng)一的方向提供了必不可少的幫助，因而歐盟各成員國才能夠從容不迫地應(yīng)對(duì)內(nèi)外部事務(wù)，并基于此采取更加積極高效的行動(dòng)。但是，面對(duì)蜂擁而至的難民，歐盟難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀與利益的妥協(xié)，逐漸加劇的難民危機(jī)像一面放大鏡一樣把歐盟內(nèi)部各成員國之間存在的種種細(xì)微的問題放大了。盡管德國試圖通過自身的帶頭作用來喚起歐盟的團(tuán)結(jié)精神，但是在巨大的難民危機(jī)面前，一些成員國選擇放棄人道主義援助的政治正確性，以自身國家利益為準(zhǔn)則，消極應(yīng)對(duì)歐洲難民危機(jī)，異常反感德國實(shí)施開放性難民政策，認(rèn)為德國單方面違背“申根協(xié)定”行為，實(shí)際上是對(duì)歐盟政策統(tǒng)一性的蔑視，傷害了歐盟其他成員國的切身利益。英國就曾明確表示反對(duì)歐盟制定實(shí)施的接收難民政策，并宣告不會(huì)參加歐盟范圍內(nèi)任何一個(gè)難民安置方案，并于當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020年1月31日正式宣告脫離歐盟，落下?lián)Q了三屆首相的脫歐大戲帷幕。

3 德國有效實(shí)施開放性難民政策的制約因素

開放性難民政策的實(shí)施使得德國深陷難民危機(jī)的泥潭無法自拔，內(nèi)外交困的實(shí)踐困境背后有以下三個(gè)制約因素。首先，因?yàn)橐恢比鄙僖徊咳珖缘碾y民法，德國政府被迫只能根據(jù)難民問題的不定項(xiàng)變化而被動(dòng)地調(diào)整開放性難民政策，因此逐漸喪失了應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的主動(dòng)權(quán)。其次，在實(shí)施開放性難民政策的過程中，默克爾政府錯(cuò)誤預(yù)判難民危機(jī)走向，沒有正確地認(rèn)識(shí)和處理執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的分歧，低估右翼民粹主義勢(shì)力，導(dǎo)致政權(quán)危機(jī)大爆發(fā)。最后，德國率先打破《都柏林公約》，以完全開放的姿態(tài)接納難民的舉措增加了歐盟其他成員國分?jǐn)傠y民配額的壓力，給歐盟的分裂埋下了隱患。探究德國有效實(shí)施開放性難民政策實(shí)踐困境背后的深層原因，有利于深入了解開放性難民政策的理論缺陷與實(shí)踐漏洞，并且在此基礎(chǔ)上借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為正在遭受難民危機(jī)困擾的國家和地區(qū)提供更有針對(duì)性的指導(dǎo)建議。

3.1 難民法律政策的實(shí)踐漏洞

全國性難民法的缺失使得德國難民政策的有效落實(shí)大打折扣。首先，無法提供精準(zhǔn)的難民數(shù)據(jù)。開放性難民政策的實(shí)施吸引了來自世界各地的難民，德國移民與難民局的工作量在短時(shí)間內(nèi)急劇增長。為了提高效率，德國政府嘗試創(chuàng)新避難申請(qǐng)審理模式，推出“海德堡模式”。但是經(jīng)人權(quán)組織調(diào)查后發(fā)現(xiàn)這種新的程序在難民登記工作過程中存在重復(fù)登記等問題，德國政府在運(yùn)用此模式的基礎(chǔ)上對(duì)外公布難民數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。其次，準(zhǔn)確甄別避難申請(qǐng)的規(guī)則有漏洞。德國政府試圖通過設(shè)定“較安全國家”的方式對(duì)難民進(jìn)行分類，以此來提高獲得避難權(quán)的門檻進(jìn)而減少難民申請(qǐng)人數(shù)，從而縮短避難申請(qǐng)審理時(shí)間。雖然巴爾干國家與敘利亞的人民都面臨著極端勢(shì)力的威脅和暴力沖突的危險(xiǎn)，但是巴爾干國家與敘利亞的難民在德國獲得避難申請(qǐng)的情況卻大不相同。巴爾干國家已經(jīng)不再是暴力沖突地區(qū)，所以根據(jù)“較安全國家”的規(guī)定已經(jīng)不再符合提供避難庇護(hù)的條件，其難民只能被遣返。相反，發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)的敘利亞，其難民幾乎被全部認(rèn)定具有避難權(quán)。以“較安全國家”的方式為標(biāo)準(zhǔn)決定難民的去留，在一定程度上可以解決避難申請(qǐng)審理的燃眉之急，但是不能完全反映提出避難申請(qǐng)難民的真實(shí)處境，客觀上也造成了避難權(quán)的不平等。

3.2 默克爾政府的錯(cuò)誤預(yù)判

首先，默克爾政府沒有及時(shí)正確地認(rèn)識(shí)并處理在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)過程中執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部出現(xiàn)的分歧。在歐洲難民危機(jī)爆發(fā)之初，德國下至民眾、上至政府對(duì)待難民的態(tài)度是以人道主義接收和積極歡迎為主，但是隨著難民潮不斷超出預(yù)期，德國民眾與政府的心態(tài)也隨之逐漸緊張起來。是否要設(shè)置“較安全國家”方式來限制難民的避難權(quán)？是否要設(shè)置接收人數(shù)上限，實(shí)施更為強(qiáng)硬的難民政策？是否要以關(guān)閉邊境為契機(jī)重建歐盟團(tuán)結(jié)精神？面對(duì)執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部在涉及難民問題的諸多方面的分歧，默克爾政府高估了自身解決難民問題的能力，導(dǎo)致開放性難民政策的實(shí)施陷入窘境。[5]其次，默克爾政府低估了右翼民粹主義的勢(shì)力。隨著難民井噴式爆發(fā)，德國民眾對(duì)安全隱患的擔(dān)憂成為了右翼民粹主義勢(shì)力活躍的助推器，它們主張“外國人搶了歐洲人的飯碗”“外國人滾出去”“歐洲是歐洲人的歐洲”，它們高舉反移民、反伊斯蘭的旗幟，在聯(lián)邦各州不斷組織示威游行活動(dòng)借機(jī)撈取政治資本，獲得了德國民眾的支持與信任。在2017年的聯(lián)邦大選當(dāng)中，德國的極右翼政黨——另類選擇黨異軍突起，獲得了12.6%的支持率，一舉成為議會(huì)中的第三大政黨。而且值得注意的是，其獲得12.6%的支持率當(dāng)中的很大一部分選票來自以前支持基督教民主聯(lián)盟的選民。

3.3 合作共贏的設(shè)想幻滅

在積極應(yīng)對(duì)難民危機(jī)之初，德國率先打破《都柏林公約》，于2015年9月開始以完全開放的姿態(tài)接納難民，不設(shè)難民接收人數(shù)上限。這一舉措的實(shí)施在一定程度上緩解了難民危機(jī)，但也使得歐盟其他成員國不得不承受世界輿論的壓力。在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的過程中，德國負(fù)責(zé)任的態(tài)度值得世界肯定，但是它把解決難民危機(jī)的希望寄托在自己的表率引領(lǐng)上，希冀以此來重塑歐盟團(tuán)結(jié)，制定統(tǒng)一、有序、可持續(xù)的歐盟難民解決方案的想法過于“豐滿”。在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的過程中，歐洲的團(tuán)結(jié)崩塌，而且隨著難民危機(jī)的惡化逐漸消失殆盡。沒有直接遭受難民危機(jī)沖擊的成員國對(duì)待難民問題顧左右而言他，表現(xiàn)出事不關(guān)己的冷漠態(tài)度，遭受難民危機(jī)直接沖擊的國家早已疲于應(yīng)對(duì)，這些成員國們不約而同地選擇了逃避責(zé)任。[6]“骨感”的難民危機(jī)正在撕裂著歐洲社會(huì)，面對(duì)這樣一場(chǎng)史無前例的災(zāi)難，德國“豐滿”的理想難以實(shí)現(xiàn)，而且還成為其他成員國口誅筆伐的對(duì)象。

4 德國實(shí)施開放性難民政策對(duì)中國的現(xiàn)實(shí)啟迪

當(dāng)前，面對(duì)阿富汗形勢(shì)的突變，目睹成千上萬阿富汗人民出逃的絕望場(chǎng)景，作為制造亂局與人道主義災(zāi)難的罪魁禍?zhǔn)椎拿绹﹀佂曝?zé)，卻要求中亞地區(qū)國家打開國門接收更多的難民。面對(duì)再一次洶涌而至的難民危機(jī)，歐洲部分國家立場(chǎng)強(qiáng)硬，尤其是德國，默克爾總理態(tài)度堅(jiān)決：“我們不能重復(fù)過去犯過的錯(cuò)誤”，因?yàn)樵诮?jīng)歷2015年史無前例的難民危機(jī)之后，直至今日，德國當(dāng)年大舉實(shí)施開放性難民政策的實(shí)踐困境依然廣泛存在于德國社會(huì)。

作為負(fù)責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?，中國?0世紀(jì)80年代初加入《關(guān)于難民地位的公約》和《關(guān)于難民地位的議定書》，自此始終堅(jiān)定維護(hù)聯(lián)合國憲章四大宗旨和七項(xiàng)原則，積極參與國際人道主義救援，積極助力《難民問題全球契約》的通過與落實(shí)。在與聯(lián)合國難民署密切合作的40多年中，中國接收并妥善安置了大量的印度難民和公約難民。但中國至今沒有制定專門的難民法，國內(nèi)有關(guān)難民治理的相關(guān)立法非常有限，散見于《國籍法》《出境入境管理法》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等法律的相關(guān)條款中。難民治理作為一項(xiàng)長期、復(fù)雜且艱巨的治理工程，涉及到一系列重大領(lǐng)域，因此無論從履行當(dāng)前國際社會(huì)義務(wù)出發(fā)，還是從維護(hù)國家長治久安出發(fā)，中國都應(yīng)該構(gòu)建完善的難民治理體系、堅(jiān)持國家安全原則與人道主義救助相統(tǒng)一、加強(qiáng)國際合作，倡導(dǎo)共建人類命運(yùn)共同體。

4.1 構(gòu)建難民治理法律體系

針對(duì)國內(nèi)、國際錯(cuò)綜復(fù)雜的難民治理問題，立法者要充分參考德國難民立法的積極成果，吸取德國開放性難民政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡早把構(gòu)建難民治理體系提上日程，盡快制定出一部專門的難民法。通過立法的手段明確中國對(duì)于國際難民公約的態(tài)度、明確組織機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)界限、明確難民身份的認(rèn)定與甄別制度、明確難民的權(quán)利與義務(wù)，做到在處理難民問題上有法可依。同時(shí)在構(gòu)建難民治理體系的過程中要緊緊依靠工作在處理難民具體問題的一線工作人員，聽取他們的治理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐訴求，尋找頑固癥結(jié)，制定靈活的應(yīng)對(duì)之策，并在此基礎(chǔ)上適時(shí)展開試點(diǎn)工作，檢驗(yàn)其實(shí)效性，為難民立法工作提供實(shí)踐借鑒，為難民治理體系高效地轉(zhuǎn)化為難民治理效能做足準(zhǔn)備。

4.2 堅(jiān)持國家安全原則與人道主義救助相統(tǒng)一

面對(duì)盤根錯(cuò)節(jié)的世界難題，中國不依附也不回避，底氣十足地莊嚴(yán)宣告：“中國在追求本國利益的同時(shí)，兼顧他國合理關(guān)切?！敝鲃?dòng)承擔(dān)國際責(zé)任、積極應(yīng)對(duì)世界難民問題是中國長期以來所堅(jiān)持的人道主義本色。黨的十九大以來，中國在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)方面取得顯著成就，中國有能力為解決世界難民問題提供力所能及的幫助。近年來，中國相繼向國內(nèi)發(fā)生武裝動(dòng)亂的許多國家提供了資金援助，并向國際難民組織捐款捐物用于安置難民。在沿襲人道主義價(jià)值觀的同時(shí)，中國也要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，不能盲目高估自身解決難民問題的能力，而是要從中國國情出發(fā)構(gòu)建難民治理體系。作為目前世界上最大的發(fā)展中國家，中國正處在從大國走向強(qiáng)國的關(guān)鍵時(shí)期，無論是在產(chǎn)業(yè)層次還是在社會(huì)現(xiàn)代化治理等方面仍然落后于德國等發(fā)達(dá)國家。我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只相當(dāng)于世界平均水平的80%左右。2020年中國居民人均可支配收入為32 189元，約為4 970美元，而德國在2016年其居民人均可支配收入就已經(jīng)達(dá)到了21 919歐元，約為25 042美元。聚焦中國發(fā)展的實(shí)際狀況，可以看出與德國實(shí)施開放性難民政策的現(xiàn)實(shí)考量大不相同，中國在構(gòu)建難民治理體系的過程中要始終秉持謹(jǐn)慎務(wù)實(shí)的客觀態(tài)度，切實(shí)體現(xiàn)本國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的合理關(guān)切，牢記發(fā)展為了人民的初衷。

4.3 加強(qiáng)國際合作，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體

“一時(shí)強(qiáng)弱在于力，千秋勝負(fù)在于理。”全球化背景下，世界各國的利益與命運(yùn)早已緊密地聯(lián)系在一起，很多現(xiàn)實(shí)問題不再囿于一國內(nèi)部，各種全球性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也不再是一國之力所能應(yīng)對(duì)。難民危機(jī)作為一個(gè)全球性的問題，需要充分發(fā)揮國際多邊主義機(jī)構(gòu)的主渠道作用，凝聚各方力量，促進(jìn)各國通力合作加以應(yīng)對(duì)和解決。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國積極回應(yīng)時(shí)代要求，堅(jiān)持在以聯(lián)合國為軸心的多邊框架下引導(dǎo)各方踐行真正的多邊主義，倡議世界各國共同應(yīng)對(duì)難民挑戰(zhàn)，齊心協(xié)力推動(dòng)國際難民法律法規(guī)的制定，建立健全更加公正合理的國際難民保護(hù)體系，既保障難民作為脆弱群體的基本權(quán)益，也幫助難民收容國緩解接收壓力。與此同時(shí)，更要標(biāo)本兼治，致力于解決難民問題產(chǎn)生的根源。長期以來，中國通過各種方式與涉及難民來源的國家與地區(qū)積極開展外交斡旋，努力化解各方分歧與矛盾，凝聚各方共識(shí)，倡議和平解決爭端，推動(dòng)全球?；?，促進(jìn)戰(zhàn)后全面重建，創(chuàng)造可供難民回鄉(xiāng)之后得以和平穩(wěn)定地生存發(fā)展的空間，在促進(jìn)針對(duì)難民問題的國際交流與合作的實(shí)踐進(jìn)程中鍛造中國的“瑞士軍刀”——人類命運(yùn)共同體，探求解決難民問題的根本之策。針對(duì)當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的阿富汗問題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)和地區(qū)國家要切實(shí)踐行多邊主義，要積極“推動(dòng)阿富汗局勢(shì)盡快平穩(wěn)過渡”“同阿富汗開展接觸對(duì)話”“幫助阿富汗人民渡過難關(guān)”[7]，一道為和平解決阿富汗問題做出建設(shè)性努力?！啊茖W(xué)者盡其理，善行者究其難’，只要懷有真誠愿望，秉持足夠善意，展現(xiàn)政治智慧，再大的沖突都能化解，再厚的堅(jiān)冰都能打破?！盵8]