李文政

（菏澤學(xué)院馬克思主義學(xué)院，山東 菏澤 274000）

在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段。鄉(xiāng)村治理是新發(fā)展階段全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重要抓手。進(jìn)入新發(fā)展階段需要將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念貫穿于發(fā)展的全過(guò)程和各領(lǐng)域；需要更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，提高基層治理水平；需要構(gòu)建新發(fā)展格局，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)；需要實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌；需要增強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)。因此，要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，理清鄉(xiāng)村治理中的一元治理與多元協(xié)同治理、公共服務(wù)供給與鄉(xiāng)村美好生活需求、鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)代化和鄉(xiāng)土文化以及新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興四個(gè)關(guān)系，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理效能。

一、理清政府主導(dǎo)的一元治理與多元協(xié)同共治之間的關(guān)系

1.政府主導(dǎo)的一元治理仍然是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主要模式

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中處于主導(dǎo)者地位，形成了政府主導(dǎo)的一元治理模式。近年來(lái)，雖然一些地區(qū)在鄉(xiāng)村治理模式上進(jìn)行了創(chuàng)新性探索，例如溫嶺市“民主懇談會(huì)”、桐鄉(xiāng)市的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以及象山縣的“村民說(shuō)事”等，但是不少地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中延續(xù)著政府主導(dǎo)的一元治理模式，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。首先，科層式的治理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)和目標(biāo)責(zé)任書(shū)，村委會(huì)執(zhí)行任務(wù)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任書(shū)。村委會(huì)既要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，又要依法承擔(dān)村民的自治訴求，但村委會(huì)既無(wú)行政權(quán)，又無(wú)財(cái)政權(quán)。村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)、公共服務(wù)供給等鄉(xiāng)村公共事務(wù)，均需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策和批準(zhǔn)方可推行。其次，村級(jí)自治組織行政化。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理的基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系。然而事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)干部選舉、績(jī)效考核等方式，在一定程度上把村委會(huì)打造成了下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)或者準(zhǔn)行政組織，村民自治權(quán)利也被行政化[1]。再次，社會(huì)組織游離于鄉(xiāng)村治理之外。在一元治理模式下，村民調(diào)解委員會(huì)、說(shuō)事會(huì)、紅白理事會(huì)等社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)參與度較低，一般主要參與紅白理事、鄰里糾紛、家族事務(wù)等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)治理范圍無(wú)重疊的純民間事務(wù)。最后，企業(yè)和鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理的困難較多。企業(yè)參與鄉(xiāng)村治理存在著項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、扶持政策難以落地、融資困難等問(wèn)題，影響了企業(yè)參與鄉(xiāng)村治理的積極性。鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理存在著外來(lái)精英吸納與培育不足、本地鄉(xiāng)村精英流失嚴(yán)重等問(wèn)題。政府主導(dǎo)的一元治理模式側(cè)重于管理，強(qiáng)調(diào)政府在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)地位，更多依靠的是行政手段，較為注重財(cái)政經(jīng)費(fèi)和人員投入，導(dǎo)致村民自治組織呈現(xiàn)附屬行政化現(xiàn)象，村民、社會(huì)組織、企業(yè)和鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理的程度較低。長(zhǎng)此以往會(huì)增加政府負(fù)擔(dān)，減低治理效能。

2.建構(gòu)多元協(xié)同共治模式

黨的十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)細(xì)化和拓展了這一戰(zhàn)略目標(biāo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，這就要求盡快完成從管理型政府向服務(wù)型政府、從鄉(xiāng)村管理到鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)變。多元協(xié)同共治就是由基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民代表、鄉(xiāng)村精英、社會(huì)組織和企業(yè)共同完成鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的過(guò)程。多元協(xié)同共治模式更加強(qiáng)調(diào)治理的科學(xué)化、民主化、現(xiàn)代化，多元協(xié)同共治有利于發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢(shì)，共同解決較為復(fù)雜的、職能交叉的鄉(xiāng)村公共事務(wù)，以便于有效維護(hù)各相關(guān)群體的利益，提升鄉(xiāng)村治理效能。同時(shí)這一模式也有利于吸收社會(huì)資本用于鄉(xiāng)村治理，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，新發(fā)展階段理清鄉(xiāng)村治理中政府主導(dǎo)的一元治理與多元協(xié)同共治的關(guān)系，必須改變一元治理模式，積極構(gòu)建基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民、社會(huì)組織、企業(yè)和鄉(xiāng)村精英多元主體共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

新發(fā)展階段建構(gòu)鄉(xiāng)村治理的多元協(xié)同共治，需明確各治理主體的角色定位。各治理主體應(yīng)各司其職、密切配合、共商共建共享，在集思廣益、科學(xué)決策、協(xié)調(diào)協(xié)商一致中完成鄉(xiāng)村治理事務(wù)，提升鄉(xiāng)村治理效果[2]。多元協(xié)同共治模式明確了基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及政府在鄉(xiāng)村治理中的指導(dǎo)、組織和推動(dòng)作用。農(nóng)村基層黨組織是實(shí)施鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和組織開(kāi)展鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)者、推動(dòng)者和組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分利用其行政資源和信息資源為鄉(xiāng)村治理提供政策支持和建議指導(dǎo)，統(tǒng)籌把握農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大方向，科學(xué)合理地制訂鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，積極整合社會(huì)資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極指導(dǎo)村民自治。村委會(huì)是鄉(xiāng)村治理的實(shí)施者、執(zhí)行者，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共事務(wù)治理等方面發(fā)揮著不可替代的作用。村委會(huì)具體承擔(dān)著鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、村務(wù)決策、村務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、鄉(xiāng)村資源整合、村民技能培訓(xùn)等。村民是鄉(xiāng)村治理的重要參與者，也是鄉(xiāng)村治理的受益者。村民參與鄉(xiāng)村治理，有利于實(shí)現(xiàn)村民利益訴求的有效表達(dá)，有利于鄉(xiāng)村治理政策的制定和實(shí)施更加契合村民利益和實(shí)際需求，有利于鄉(xiāng)村治理的決策更加科學(xué)、民主，有利于理順干群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理的參與者、協(xié)調(diào)者之一。社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理有助于協(xié)調(diào)利益糾紛，建立自治、法治和德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系。農(nóng)村社會(huì)組織由村民自愿組成，主要職能是參與鄉(xiāng)村治理、維護(hù)村民利益、協(xié)調(diào)解決鄉(xiāng)村事務(wù)、調(diào)解村民糾紛等[3]。村民調(diào)解委員會(huì)、說(shuō)事會(huì)、紅白理事會(huì)等農(nóng)村社會(huì)組織一般由德高望重的人士，例如退休返鄉(xiāng)干部和教師、家族族長(zhǎng)、地方名人、致富帶頭人、農(nóng)業(yè)技術(shù)能手等組成，這些人士大多具有較高的社會(huì)威望、豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、高明的鄉(xiāng)村工作手段和較強(qiáng)的群眾工作能力，在處理房屋拆遷、修路占地、宅基地爭(zhēng)議、鄰里矛盾等民間糾紛方面發(fā)揮著重要作用。

二、理清公共服務(wù)供給與鄉(xiāng)村美好生活需求之間的關(guān)系

1.公共服務(wù)供給與鄉(xiāng)村美好生活需求之間存在落差

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾也隨之轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。進(jìn)入新發(fā)展階段，村民對(duì)美好生活需要的層次、質(zhì)量和范圍更高，而發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題依然突出。目前，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)供給不足，無(wú)法滿(mǎn)足村民多方面和個(gè)性化的需求，例如農(nóng)村養(yǎng)老院和療養(yǎng)院建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、村民子女的教育、電子商務(wù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與培訓(xùn)等公共服務(wù)供給明顯不足。究其原因，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”失衡，財(cái)政資金不足，無(wú)力提供更多、更好的公共服務(wù)。二是多數(shù)鄉(xiāng)村的公共服務(wù)供給主要由政府承擔(dān)，企業(yè)等其他治理主體參與較少，公共服務(wù)市場(chǎng)化供給不足。三是在公共服務(wù)供給中存在形式主義，例如媒體曝光的零交易記錄的村級(jí)電子商務(wù)服務(wù)站、農(nóng)村廁改工程中新建的廁所成為擺設(shè)等。四是公共服務(wù)供給明顯滯后或者超前，不能滿(mǎn)足村民的現(xiàn)實(shí)要求，例如一些部門(mén)提供的農(nóng)業(yè)信息服務(wù)滯后導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)。五是公共服務(wù)項(xiàng)目后續(xù)管理跟不上，例如項(xiàng)目建成移交鄉(xiāng)村社區(qū)后因后續(xù)管理費(fèi)用、人員薪資支付等問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目不可持續(xù)。

2.完善公共服務(wù)供給機(jī)制

基于共享和開(kāi)放理念持續(xù)完善公共服務(wù)供給機(jī)制，是新發(fā)展階段鄉(xiāng)村治理的著力點(diǎn)。在處理公共服務(wù)供給與鄉(xiāng)村美好生活需求之間關(guān)系時(shí)，一方面要更加注重公平公正，積極解決發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題，讓村民共享經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的成果，另一方面應(yīng)更加注重公共服務(wù)供給的質(zhì)量和村民對(duì)鄉(xiāng)村美好生活的需求，大力推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，整合和優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給，把有限的資源投入到村民急需的地方去。

首先，新發(fā)展階段要優(yōu)化政府財(cái)政保障機(jī)制。一定的財(cái)權(quán)與事權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供足夠的、高質(zhì)量的公共服務(wù)的前提，為此，新發(fā)展階段要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)予以財(cái)政保障。同時(shí)，地方政府要積極出臺(tái)經(jīng)濟(jì)政策，創(chuàng)建良好的制度環(huán)境，支持和鼓勵(lì)鄉(xiāng)村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增加鄉(xiāng)村財(cái)政收入。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化分析研判，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給，將有限的社會(huì)資源投入到鄉(xiāng)村教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等薄弱環(huán)節(jié)。

其次，新發(fā)展階段要調(diào)動(dòng)村民參與公共服務(wù)供給的熱情。新發(fā)展階段公共服務(wù)供給的目標(biāo)是最大限度滿(mǎn)足村民多樣化、個(gè)性化的現(xiàn)實(shí)需求，引導(dǎo)村民參與公共服務(wù)，能夠大力提升公共服務(wù)效率，增進(jìn)村民對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)同和支持，提高公共服務(wù)的民主化、科學(xué)化水平[4]。因此積極調(diào)動(dòng)村民參與公共服務(wù)尤為必要。引導(dǎo)村民參與公共服務(wù)，應(yīng)提升其參與意識(shí)和參與能力。增強(qiáng)村民對(duì)自身在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給中的主體地位的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)其在公共服務(wù)供給中積極表達(dá)意見(jiàn)、建議和訴求，為鄉(xiāng)村治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。例如貴州省安順市平壩區(qū)樂(lè)平鎮(zhèn)政府積極探索公共服務(wù)供給新模式，通過(guò)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)修建公路，財(cái)政出資購(gòu)買(mǎi)原材料，充分調(diào)動(dòng)塘約村村民義務(wù)參與修路，僅用28天就修好一條長(zhǎng)約4公里的柏油公路[5]。

再次，新發(fā)展階段應(yīng)鼓勵(lì)支持社會(huì)組織、企業(yè)參與服務(wù)供給，推動(dòng)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化運(yùn)作。社會(huì)組織作為鄉(xiāng)村治理的主體之一具有下情上達(dá)、協(xié)商溝通等優(yōu)勢(shì)，有助于促進(jìn)政府與村民、村委會(huì)之間的溝通合作，及時(shí)緩沖和化解社會(huì)矛盾。雖然目前多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理仍然實(shí)行的是政府主導(dǎo)的一元治理模式，但是因?yàn)橘Y金、人力不足等問(wèn)題，政府提供的公共服務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和基本公共服務(wù)均等化的要求。社會(huì)組織通過(guò)發(fā)揮其運(yùn)作靈活、成本低等優(yōu)勢(shì)，滿(mǎn)足村民多元化、差異化的服務(wù)需求，彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)供給方面的局限。例如不少地方的村民自發(fā)成立了鄉(xiāng)村公益組織，通過(guò)自愿捐款、拉贊助等方式為鄉(xiāng)村提供路燈維修、困難村民幫扶、治安維護(hù)和文化娛樂(lè)等公益性公共服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村社區(qū)可以采取與公司、企業(yè)等市場(chǎng)主體合作開(kāi)發(fā)、承包經(jīng)營(yíng)，或者由政府、社區(qū)購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)主體社會(huì)服務(wù)的方式提供公共服務(wù)。陜西省涇陽(yáng)縣引入市場(chǎng)化服務(wù)解決農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理難題的方式創(chuàng)新值得借鑒。涇陽(yáng)縣通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，創(chuàng)新建立“統(tǒng)一收集、統(tǒng)一清運(yùn)、集中處理、資源化利用”的新模式，變過(guò)去“村、鎮(zhèn)、縣”三個(gè)管理主體為第三方公司一個(gè)主體，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村生活垃圾清運(yùn)線(xiàn)路，有效破解了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理的難題?！皼荜?yáng)市場(chǎng)化服務(wù)解決農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理難題”被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委等評(píng)為全國(guó)首批18個(gè)農(nóng)村公共服務(wù)典型案例[6]。

三、理清現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村規(guī)劃與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化之間的關(guān)系

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面就是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)和綠色理念做好鄉(xiāng)村規(guī)劃。創(chuàng)新理念強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)村規(guī)劃中要融入現(xiàn)代化元素，要體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新成就。協(xié)調(diào)和綠色理念則強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村規(guī)劃要與鄉(xiāng)土文化協(xié)調(diào)一致，注重歷史文化傳承和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。新發(fā)展階段做好現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村走向現(xiàn)代化的必由之路，但是做好現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃不是要全面否定本地歷史傳統(tǒng)和文化特色，一味追求鄉(xiāng)村規(guī)劃的“高端大氣”，而是應(yīng)當(dāng)按照2013年12月中央城鎮(zhèn)化會(huì)議強(qiáng)調(diào)的那樣，要讓居民望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁。

1.片面的政績(jī)觀造成了鄉(xiāng)土文化的流失

首先，片面的政績(jī)觀主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化建設(shè)的誤區(qū)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急于求成的政績(jī)觀導(dǎo)致了鄉(xiāng)土記憶的流失。2015年1月，習(xí)近平總書(shū)記在云南調(diào)研時(shí)指出，新農(nóng)村建設(shè)要充分體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，符合農(nóng)村實(shí)際，要注意保持鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)貌和鄉(xiāng)土味道，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。2016年4月，習(xí)近平總書(shū)記在安徽調(diào)研時(shí)又一次強(qiáng)調(diào)，新農(nóng)村建設(shè)要遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，注意保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌、鄉(xiāng)土味道和田園鄉(xiāng)愁。顯然，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有將這一精神理解和貫徹到位。我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的原則，并把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面取得的成績(jī)作為政績(jī)?cè)u(píng)定和干部升遷的重要依據(jù)，受此驅(qū)動(dòng)，一些地方出現(xiàn)了拆遷傳統(tǒng)民居破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌的現(xiàn)象。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將鄉(xiāng)村建設(shè)理解為建設(shè)新民居、新道路，機(jī)械模仿城市或者西式建筑樣式，導(dǎo)致鄉(xiāng)村特色消失。

其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃欠缺整體性思路。因缺乏整體性思路和調(diào)研論證，部分地區(qū)盲目模仿城市化布局和其他鄉(xiāng)村已有模式，最終造成千村一面，既丟掉了本地特色和鄉(xiāng)土風(fēng)貌，又浪費(fèi)了社會(huì)資源，增加了規(guī)劃成本和村民負(fù)擔(dān)。此外，一些村鎮(zhèn)干部的城市情節(jié)和鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)人員對(duì)鄉(xiāng)村本地特色、人文景觀、民俗文化、鄉(xiāng)愁記憶缺乏了解，也是造成鄉(xiāng)村規(guī)劃同質(zhì)化的因素之一。美國(guó)著名規(guī)劃理論家凱文·林奇認(rèn)為，地方特色就是一個(gè)地方的“場(chǎng)所感”，這種地方特色能使人區(qū)別地方與地方的差異，能喚起對(duì)一個(gè)地方的記憶[7]。加拿大人文主義地理學(xué)家雷爾夫指出，“隨意根除那些有特色的場(chǎng)所，代之以標(biāo)準(zhǔn)化的景觀，由此導(dǎo)致了場(chǎng)所意義的缺失”[8]。場(chǎng)所感的削弱，必然會(huì)造成人們與鄉(xiāng)村故土家園的疏離，進(jìn)而導(dǎo)致人們對(duì)鄉(xiāng)村故土歸屬感和鄉(xiāng)愁記憶的流失。

2.傳承鄉(xiāng)土文化的現(xiàn)代鄉(xiāng)村規(guī)劃思路

本地特色和鄉(xiāng)土文化傳承是鄉(xiāng)村發(fā)展的生命力所在。新發(fā)展階段鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹新發(fā)展理念，爭(zhēng)取做到一村一特色，切忌重復(fù)模仿和照搬城市模式，要體現(xiàn)本地特色、本地風(fēng)俗、民族特點(diǎn)和文化傳統(tǒng)，要體現(xiàn)歷史傳承和鄉(xiāng)愁記憶。

首先，新發(fā)展階段鄉(xiāng)村規(guī)劃要處理好發(fā)展、保護(hù)和傳承的關(guān)系。發(fā)展是保護(hù)和傳承基礎(chǔ)上的綠色發(fā)展，保護(hù)則是為了在傳承基礎(chǔ)上更加協(xié)調(diào)的發(fā)展。因此，做好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃必須處理好發(fā)展、保護(hù)和傳承的關(guān)系，努力打造具有本地特色的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村風(fēng)貌的保護(hù)是鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要關(guān)注的重點(diǎn)之一。鄉(xiāng)村風(fēng)貌源自于地域性歷史文化的長(zhǎng)期積淀，一般包括地理風(fēng)光、建筑特點(diǎn)、空間布局、社會(huì)習(xí)俗、鄉(xiāng)村文化和風(fēng)土人情等方面。鄉(xiāng)村規(guī)劃要注意保護(hù)好標(biāo)志性地理景觀和人文景觀，例如山川湖泊、古樹(shù)名木、亭榭樓閣、特色民居、古井涼亭、名人故居和歷史遺跡等。在民居建設(shè)方面，要能體現(xiàn)和諧統(tǒng)一的整體風(fēng)貌和歷史特色，要注意傳承本地建筑的結(jié)構(gòu)布局、空間構(gòu)成和裝飾手法，要做好對(duì)古城門(mén)、古建筑、古塔和古會(huì)館等標(biāo)志性建筑和民風(fēng)民俗類(lèi)建筑的維修和保護(hù)。要在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，維護(hù)好具有本地特色和歷史特色的鄉(xiāng)村既有規(guī)劃格局。要深入挖掘、開(kāi)發(fā)歷史村落的街道、小巷、胡同、祠堂和牌坊等歷史文物價(jià)值和旅游資源價(jià)值，對(duì)已經(jīng)被侵占或破壞的古村落、歷史遺跡等，要努力恢復(fù)原貌；做好一些新建、改建村落的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，要力求與古村落在建構(gòu)樣式、空間布局等方面保持協(xié)調(diào)性，以保持本地村落的整體性、統(tǒng)一性[9]。

其次，新發(fā)展階段鄉(xiāng)村規(guī)劃要注重鄉(xiāng)愁記憶和情感的延續(xù)。鄉(xiāng)愁記憶是可識(shí)別、可記憶的文化密碼，是建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)、淳樸民風(fēng)的根和魂，是特定民族、特定群體的精神歸屬，是團(tuán)結(jié)和凝聚人心的情感紐帶[10]。鄉(xiāng)愁情感最基本的寄托就是故土家園，因此，要因地制宜，利用本地地緣優(yōu)勢(shì)，依據(jù)新發(fā)展理念，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村發(fā)展模式；要在良性發(fā)展的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)家園的保護(hù)，強(qiáng)化對(duì)其地理標(biāo)志和人文標(biāo)識(shí)的修復(fù)，防止過(guò)度商業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)傳統(tǒng)家園的破壞；要能睹物思鄉(xiāng)、睹物思情，喚起鄉(xiāng)愁記憶。要在鄉(xiāng)村規(guī)劃中積極融入諸如竹樓、土樓、茅草屋、木屋、水井、石磨和舊農(nóng)具等帶有鄉(xiāng)愁情懷的鄉(xiāng)土元素，并通過(guò)這些鄉(xiāng)土元素喚起人們的故土情懷和舊時(shí)記憶。

再次，新發(fā)展階段鄉(xiāng)村規(guī)劃要注意鄉(xiāng)土文化傳承?！班l(xiāng)土文化深扎在人類(lèi)古老悠遠(yuǎn)的精神地層中，蘊(yùn)藏著傳統(tǒng)文化的骨血，是文化之根，由此鄉(xiāng)村成為連接人類(lèi)心靈的臍帶?！盵11]因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，在強(qiáng)化社會(huì)主義先進(jìn)文化引領(lǐng)和主導(dǎo)作用的同時(shí)，要深入挖掘民族傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土文化，將鄉(xiāng)村民俗、村落、節(jié)日、家族、宗祠和鄉(xiāng)賢等文化元素去粗取精，融入村落布局、建筑民居、街頭巷陌和村規(guī)民約之中；要挖掘鄉(xiāng)村文化特質(zhì)，打造特色文化品牌，傳承好諸如春節(jié)舞龍舞獅、元宵節(jié)賞燈、清明節(jié)祭祖、端午節(jié)賽龍舟和中秋節(jié)賞月等具有濃郁特色的傳統(tǒng)文化習(xí)俗；要充分發(fā)揮傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土文化的現(xiàn)代價(jià)值，并使之與弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)相結(jié)合，努力打造鄉(xiāng)愁記憶與現(xiàn)代文明相結(jié)合的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村[12]。

四、理清高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化與新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系

1.新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興關(guān)系的認(rèn)識(shí)

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨的兩大歷史性任務(wù)，理清二者之間的關(guān)系，是新發(fā)展階段鄉(xiāng)村治理的著力點(diǎn)。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨著新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興“反向拉扯”的困境。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)不斷推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，在一定程度上帶來(lái)了農(nóng)村勞動(dòng)力、土地等資源的流失。由于大量的資金、土地和人才等生產(chǎn)要素流向城市，在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村“空心化”的問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，解決發(fā)展最不充分的鄉(xiāng)村和最不平衡的城鄉(xiāng)問(wèn)題迫在眉睫，為此，國(guó)家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！斑@便是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興‘歷史夾縫’之中的鄉(xiāng)村治理”[13]。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要生產(chǎn)要素回流，在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面城鄉(xiāng)之間存在的二元分化阻礙了城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)與公共資源的合理配置。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制及政策體系不健全，致使農(nóng)村資金、人才等要素嚴(yán)重不足，進(jìn)而導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間產(chǎn)生內(nèi)在張力[14]。

實(shí)際上，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略是相輔相成的融合關(guān)系，這種融合表現(xiàn)在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)在空間上的并存性、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化在時(shí)間上的繼起性以及鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在本質(zhì)上的一致性[15]。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都是解決三農(nóng)問(wèn)題的重要途徑。城鎮(zhèn)化為農(nóng)村勞動(dòng)力提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，有助于推進(jìn)土地制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。新型城鎮(zhèn)化也為鄉(xiāng)村振興儲(chǔ)備、培訓(xùn)了人才，積累了技術(shù)、資金等優(yōu)質(zhì)資源。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策的實(shí)施，一批具有資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)的城市人口和轉(zhuǎn)移到城市的、接受過(guò)城市生活熏陶、職業(yè)培訓(xùn)的部分農(nóng)民會(huì)回流到農(nóng)村，大量的資金、技術(shù)也會(huì)流向農(nóng)村，助力鄉(xiāng)村振興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興也有利于提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，更好地滿(mǎn)足城鎮(zhèn)人口消費(fèi)需求[16]。另外，鄉(xiāng)村振興還可以推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治和生態(tài)文明建設(shè)，為新型城鎮(zhèn)化提供生態(tài)支撐[14]。

2.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間是相互依托、相互促進(jìn)和融合發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系。新發(fā)展階段推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面就是基于協(xié)調(diào)和共享理念，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局，健全新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，努力解決好城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。

首先，新發(fā)展階段應(yīng)科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的兩大戰(zhàn)略，政府在做好頂層設(shè)計(jì)時(shí)，要從全局的角度充分考慮總體規(guī)劃方案的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，改變鄉(xiāng)村從屬于城市的觀念，明確鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)關(guān)系中的平等地位和在國(guó)家建設(shè)中的主體地位，把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體納入國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程；要貫徹協(xié)調(diào)理念，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展；要強(qiáng)化城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，形成科學(xué)合理的城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局；要貫徹綠色理念，各地區(qū)應(yīng)在中央總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，立足自身優(yōu)勢(shì)，打造本地特色，在充分考慮資源、環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，編制本地發(fā)展規(guī)劃[16]；要融入新發(fā)展格局，堅(jiān)持兩大戰(zhàn)略雙輪驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一、共建共享的規(guī)劃體系，打造城鄉(xiāng)和諧互補(bǔ)、美美與共的發(fā)展形態(tài)。

其次，新發(fā)展階段應(yīng)健全支農(nóng)惠農(nóng)機(jī)制。政府要加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，各相關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)，協(xié)作共管，責(zé)任到人的工作機(jī)制，從組織領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)制運(yùn)行上確保支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行到位。要加強(qiáng)督促檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差問(wèn)題；要完善補(bǔ)貼與激勵(lì)相結(jié)合的政策措施，逐步提高補(bǔ)貼水平，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼資金效益最大化；要完善主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，穩(wěn)步提高糧食等農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格；要加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入力度，切實(shí)扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后局面；要強(qiáng)化農(nóng)村科技服務(wù)體系建設(shè)，提升在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)和動(dòng)植物疫病防控等方面的社會(huì)化服務(wù)能力；要健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，支持各商業(yè)銀行擴(kuò)大農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保貸款規(guī)模和范圍，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，破解農(nóng)民“融資難、融資貴”的難題，緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金不足的問(wèn)題[17]。

再次，新發(fā)展階段應(yīng)健全人才培育機(jī)制。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育培訓(xùn)體系，要強(qiáng)化教育培訓(xùn)，大力培育鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理所需管理人才、技能人才、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)人才和致富帶頭人等，使他們成為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)者、先行者、實(shí)踐者；要積極培育懂技術(shù)、有知識(shí)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、愛(ài)農(nóng)業(yè)的新型職業(yè)農(nóng)民，大力提高其應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自主發(fā)展能力；要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村人才引進(jìn)機(jī)制，鼓勵(lì)有志之士投身鄉(xiāng)村建設(shè)，解決好由誰(shuí)種地、由誰(shuí)振興的問(wèn)題；健全城鄉(xiāng)科技人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、專(zhuān)業(yè)人才交流合作機(jī)制，完善城鄉(xiāng)人力資源保障體系。

另外，新發(fā)展階段應(yīng)健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益協(xié)調(diào)機(jī)制的主要目標(biāo)是激發(fā)城鄉(xiāng)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力。其中要讓農(nóng)民分享更多增值收益，激發(fā)農(nóng)村資源要素活力。土地是農(nóng)村重要的資源，當(dāng)前要在確權(quán)賦能、“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，深化征地制度改革，盤(pán)活農(nóng)村宅基地、農(nóng)房等閑置資源，提高農(nóng)民收益。同時(shí)，還要激發(fā)城市資源要素活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接互補(bǔ)、融合發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)共商共建共享的命運(yùn)共同體[14]。

最后，新發(fā)展階段應(yīng)健全法律保障機(jī)制。具體而言就是要完善相關(guān)法律法規(guī)，確保城鄉(xiāng)權(quán)利平等。目前，城市勞動(dòng)力與農(nóng)民工同工不同酬的現(xiàn)象依然存在，因此，應(yīng)進(jìn)一步完善《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定，完善按勞分配、同工同酬的實(shí)施細(xì)則，確保城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等工作待遇和公平就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，健全土地公平交換的法律法規(guī)，逐步完善土地征收制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，完善被征地農(nóng)民保障機(jī)制，防止因土地財(cái)政損害農(nóng)民的利益。此外，還應(yīng)完善重要農(nóng)產(chǎn)品利益補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，從法律上建立重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度和對(duì)農(nóng)民收入的補(bǔ)貼力度，以保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給[18]。