張 瑞

引言

自黨的十九大提出“推進(jìn)合憲性審查工作”以來(lái)，加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)、發(fā)揮國(guó)家治理制度功效成為黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)之一。近日，中共中央印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》，其中對(duì)備案審查制度建設(shè)方面的要求之一，就是明確備案審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和糾正措施。全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)特定的審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，判斷其是否與上位法相抵觸并作出處理，是備案審查制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。全國(guó)人大常委會(huì)所依據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)是備案審查制度開(kāi)展的著力點(diǎn)，是平衡維護(hù)中央立法權(quán)威、保障法治統(tǒng)一和發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性的杠桿，是備案審查制度運(yùn)行中最為關(guān)鍵和核心的內(nèi)容①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室著：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第107 頁(yè)。。近年來(lái)，圍繞地方性法規(guī)備案審查的審查標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界從不同角度展開(kāi)了研究。一是從理論上探討地方性法規(guī)“抵觸”上位法的審查標(biāo)準(zhǔn)：有的認(rèn)為應(yīng)該采用合法性審查標(biāo)準(zhǔn)②參見(jiàn)劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4 期，第25 頁(yè)。，有的認(rèn)為應(yīng)該采用適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)③參見(jiàn)程慶棟：《論適當(dāng)性審查：以地方性法規(guī)為對(duì)象》，載《政治與法律》2018年第3 期，第66～67 頁(yè)。；二是根據(jù)法律規(guī)定和審查實(shí)踐總結(jié)提煉出具體的標(biāo)準(zhǔn)④參見(jiàn)謝立斌：《地方立法與中央立法相抵觸情形的認(rèn)定》，載《中州學(xué)刊》2012年第31 期，第95～96頁(yè)；胡建淼：《法律規(guī)范之間抵觸標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第3 期，第19～21 頁(yè)；劉雁鵬：《地方立法抵觸標(biāo)準(zhǔn)的反思與判定》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2017年第3 期，第36～37 頁(yè)。；三是借鑒外國(guó)理論探討我國(guó)審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循的原則⑤參見(jiàn)孫波：《地方立法“不抵觸”原則探析——兼論日本“法律先占”理論》，載《政治與法律》2013年第6 期，第128～131 頁(yè)。。這些觀點(diǎn)豐富了地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)在理論上的探討，為備案審查制度的實(shí)踐運(yùn)行提供了指導(dǎo)。但也存在將審查標(biāo)準(zhǔn)與審查程序和處理決定相割裂進(jìn)行研究的情況，忽視了因地方性法規(guī)復(fù)雜多樣的實(shí)際情況而導(dǎo)致的審查主體運(yùn)用審查標(biāo)準(zhǔn)的多種實(shí)踐狀況，缺少對(duì)審查主體依據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)作出處理決定的理由的實(shí)證研究，從而使目前的審查標(biāo)準(zhǔn)研究和實(shí)踐不一致，導(dǎo)致理論研究和實(shí)踐相脫節(jié)。

為此，有必要嘗試在地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜實(shí)踐狀況背景下，根據(jù)2017年、2018年、2019年和2020年備案審查工作情況報(bào)告披露的備案審查案例，以及全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室（以下簡(jiǎn)稱為備案審查室）編著的案例選中的26 個(gè)案例，考察地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用情況，作出總結(jié)，揭示造成其適用現(xiàn)狀的路徑依賴，從而為理論上的抽象研究提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的土壤，進(jìn)而為規(guī)避因地方立法權(quán)主體擴(kuò)容導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)提供方向①秦前紅、劉怡達(dá)：《地方立法權(quán)主體擴(kuò)容的風(fēng)險(xiǎn)及其控制》，載《海峽法學(xué)》2015年第3 期，第42～45 頁(yè)。。

一、地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)適用的次序性

筆者通過(guò)考察分析法規(guī)備案審查室公開(kāi)的26 個(gè)備案審查案例，發(fā)現(xiàn)審查主體的審查標(biāo)準(zhǔn)不是單一的，而是全方位的，而且應(yīng)該是多層次的。備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》一書(shū)指明的審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上存在于四個(gè)方面：合憲性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)和政治性標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)符合我國(guó)實(shí)際，很有必要，對(duì)于保障地方性法規(guī)審查工作的科學(xué)高效進(jìn)行，對(duì)于指引地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正確行使立法權(quán)都有重大意義。同時(shí)，由于這些審查標(biāo)準(zhǔn)存在的四個(gè)方面不屬于同一效力層次，筆者認(rèn)為，它們的適用應(yīng)當(dāng)存在一定的順序。具體的適用順序及分析如下。

首先是合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。它是審查主體對(duì)地方性法規(guī)是否與法律、行政法規(guī)“相抵觸”進(jìn)行審查所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。它主要規(guī)定在《立法法》的第8 條和第96 條。其中，第8 條規(guī)定了只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，而地方人大及其常委會(huì)不能制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；第96 條則列舉出了地方性法規(guī)與上位法相“抵觸”的具體情形。需要注意的是，從廣義上來(lái)說(shuō)，合法性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括合憲性標(biāo)準(zhǔn)，但為了使討論更加具有針對(duì)性，這里的“法”指的是除憲法之外的上位法。

通過(guò)研究分析法規(guī)備案審查室對(duì)它公開(kāi)的26 個(gè)地方性法規(guī)備案審查案例作出審查決定所闡述的處理理由，筆者發(fā)現(xiàn)審查地方性法規(guī)是否“抵觸”上位法首先依據(jù)的是合法性標(biāo)準(zhǔn)，即是否與相關(guān)的法律或行政法規(guī)相抵觸②參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，案例12～34 中的“法規(guī)備案審查室研究認(rèn)為……”部分，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第22～75 頁(yè)。。

其次是適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)。它是審查主體審查地方性法規(guī)是否與一般社會(huì)公眾對(duì)民主、自由、公平、平等、秩序等法價(jià)值的認(rèn)知相“抵觸”，是否與實(shí)際情況、人的理性等相抵觸所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。③參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室著：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第107～125 頁(yè)。對(duì)于適當(dāng)性能否作為全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)是否與上位法相“抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)，理論上存在較大爭(zhēng)論。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，審查主體不應(yīng)當(dāng)適用適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)審查地方性法規(guī)。④劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4 期，第25 頁(yè)。與之相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)該健全、完善審查主體適用適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)審查地方性法規(guī)。⑤程慶棟：《論適當(dāng)性審查：以地方性法規(guī)為對(duì)象》，載《政治與法律》2018年第3 期，第66 頁(yè)。筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)是地方立法的監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅有權(quán)對(duì)其是否符合形式上的或程序上的要求進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)地方性法規(guī)內(nèi)容上是否合理適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督也是它的職權(quán)。畢竟只符合形式上的或程序上有效力的法，根本無(wú)法保證它是合理的或公正的。⑥[美]杰拉德·波斯特瑪著：《邊沁與普通法傳統(tǒng)》，徐同遠(yuǎn)譯，法律出版社2014年版，第17～18 頁(yè)。

盡管存在以上爭(zhēng)論，全國(guó)人大常委會(huì)仍在對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的實(shí)踐中適用了適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。例如，法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》一書(shū)中，將認(rèn)定《某市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)條例》等地方性法規(guī)違反《商標(biāo)法》規(guī)定的理由解釋為違反適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。審查主體給出的理由是，繼續(xù)保留地方著名商標(biāo)制度，弊大于利，不利于市場(chǎng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室著：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第129 頁(yè)。

通過(guò)對(duì)審查實(shí)踐進(jìn)行考察，審查主體經(jīng)審查研究認(rèn)為地方性法規(guī)與法律和行政法規(guī)不相抵觸之后，再依據(jù)適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，所考慮的主要因素是是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和是否對(duì)居民正常生活造成不良影響等②參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》中的第13 個(gè)和14 個(gè)案例。。

再次是合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。這是審查主體對(duì)地方性法規(guī)是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進(jìn)行審查所適用的標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)合法性和適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)審查不能認(rèn)定地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)相抵觸的，再根據(jù)憲法規(guī)定和精神進(jìn)行審查。也就是說(shuō)，當(dāng)所審查的某件地方性法規(guī)中某一領(lǐng)域的內(nèi)容沒(méi)有法律行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定時(shí)，應(yīng)該向上追溯到運(yùn)用憲法進(jìn)行審查。例如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在對(duì)全國(guó)57 部道路交通安全法規(guī)進(jìn)行專項(xiàng)審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)2 個(gè)省區(qū)的法規(guī)規(guī)定交通管理部門(mén)調(diào)查交通事故時(shí)可以查閱、復(fù)制交通事故當(dāng)事人的通訊記錄，最終以“該規(guī)定不符合保護(hù)公民通信自由和通信秘密的原則和精神；對(duì)公民通信自由和通信秘密保護(hù)的例外只能是在特定情形下由法律作出規(guī)定，有關(guān)地方性法規(guī)所作的規(guī)定已超越立法權(quán)限?！睘橛上騼傻厝舜蟪Ｎ瘯?huì)發(fā)出審查意見(jiàn)督促糾正。③《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告——2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/24cac1938ec44552b285f0708f78c944.shtml，下載日期：2021年12月5日。作出這項(xiàng)審查決定的依據(jù)就是《憲法》第40 條關(guān)于通信自由和通信秘密的規(guī)定。

合法性、適當(dāng)性和合憲性標(biāo)準(zhǔn)的適用順序在理論探討中存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，合法性是最低限度的適當(dāng)性，首先運(yùn)用合法性進(jìn)行審查符合事物發(fā)展的規(guī)律。對(duì)于合憲性審查的適用順序而言，一方面，在立法實(shí)踐中，地方立法直接違反憲法的可能性并不大，④邢斌文：《地方立法合憲性審查：內(nèi)涵、空間與功能》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2019年第1 期，第101～102 頁(yè)。從2017年到2019年備案審查工作情況報(bào)告中披露的案例來(lái)看，地方立法存在的問(wèn)題大都可以運(yùn)用合法性標(biāo)準(zhǔn)予以解決；另一方面，基于憲法的最高法地位，窮盡合法性審查、再進(jìn)行合憲性審查，是所有建立合憲性審查機(jī)制國(guó)家的通例。⑤胡錦光：《論設(shè)立“憲法和法律委員會(huì)”的意義》，載《政法論叢》2018年第3 期，第6 頁(yè)。因此，合憲性審查處于第三順序。

最后是政治性審查標(biāo)準(zhǔn)。這是審查主體對(duì)地方性法規(guī)是否與黨中央的重大方針政策、決策部署以及國(guó)家重大改革方向保持一致進(jìn)行審查時(shí)所適用的標(biāo)準(zhǔn)。它是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。中國(guó)特色的社會(huì)主義法治建設(shè)，在實(shí)質(zhì)上就是要建立一套符合社會(huì)主義公平、正義的法律制度體系，以確保社會(huì)主義的價(jià)值體系和原則得以實(shí)現(xiàn)⑥邢亮：《習(xí)近平法治思想探源》，載《海峽法學(xué)》2017年第4 期，第12 頁(yè)。。因此，政治性標(biāo)準(zhǔn)通常融合在其他三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的適用中，以保證政治性標(biāo)準(zhǔn)能運(yùn)用在法律制度體系中。某件地方性法規(guī)不符合合法性、適當(dāng)性和合憲性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通常也不符合政治性標(biāo)準(zhǔn)⑦參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》中的第23 個(gè)和24 個(gè)案例。。

值得注意的是，雖然理論上審查主體適用審查標(biāo)準(zhǔn)存在順序，實(shí)踐中也大致遵循這樣的次序，但是由于審查實(shí)踐的復(fù)雜性，審查標(biāo)準(zhǔn)之間是密切關(guān)聯(lián)的⑧涂青林、陳尚龍：《規(guī)范性文件適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)若干問(wèn)題研究——以規(guī)范性文件備案審查案例為例的考察》，載《備案審查研究（第1 輯）》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第101 頁(yè)。，尤其是合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)和政治性標(biāo)準(zhǔn)之間。在個(gè)別審查案例中，也存在多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)適用的情形。

二、審查程序?yàn)閷彶闃?biāo)準(zhǔn)適用的靈活性提供了空間

發(fā)揮主觀能動(dòng)性，制定創(chuàng)新性地方性法規(guī)是地方立法機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。審查主體應(yīng)當(dāng)在尊重這一法定職權(quán)的前提下，設(shè)定和適用地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)，即有利于發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，解決全國(guó)人大常委會(huì)遺留的立法難題①邢斌文：《地方立法合憲性審查：內(nèi)涵、空間與功能》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2019年第1 期，第103 頁(yè)。，從而為國(guó)家層面的立法積累經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第3 條第4 款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則?！迸碚嬖凇蛾P(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的說(shuō)明》中對(duì)《憲法》這條規(guī)定的初衷給出的解釋是：“根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則，規(guī)定中央和地方適當(dāng)分權(quán)……加強(qiáng)了地方的職權(quán)，肯定了省、自治區(qū)、直轄市人大和它的常委會(huì)有權(quán)制定和頒布地方性法規(guī)……這樣規(guī)定，有利于各地因地制宜，發(fā)揮主動(dòng)性、積極性，加速整個(gè)國(guó)家的建設(shè)?！雹谂碚嬷骸墩撔聲r(shí)期的民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1988年版，第113 頁(yè)?！读⒎ǚā返?3 條規(guī)定了地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，其中第二款的規(guī)定被稱為創(chuàng)新性立法③《立法法》第73 條第3 款規(guī)定：除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。。

有鑒于此，審查主體靈活把握地方性法規(guī)是否“抵觸”上位法的審查標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。否則，將不利于地方立法機(jī)關(guān)制定創(chuàng)新性立法職權(quán)功能的發(fā)揮?！兑?guī)范性文件備案審查案例選編》一書(shū)公布了這方面的典型實(shí)踐：備案審查室在審查實(shí)踐中認(rèn)為，地方性法規(guī)關(guān)于老年人護(hù)理假的規(guī)定雖然沒(méi)有統(tǒng)一的政策可以作為依據(jù)，但是其作為符合《老年人權(quán)益保障法》《人口與計(jì)劃生育法》的立法精神和宗旨的規(guī)定，具有實(shí)驗(yàn)性和創(chuàng)新性，可以留待實(shí)踐檢驗(yàn)，④參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第42 頁(yè)。從而為國(guó)家制定統(tǒng)一的政策和法律提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

需要注意的是，審查標(biāo)準(zhǔn)的靈活性并不意味著審查主體可以隨意改變審查標(biāo)準(zhǔn)，而是指審查主體根據(jù)中央立法缺失、地方又亟待規(guī)范有關(guān)事項(xiàng)的實(shí)際情況，從鼓勵(lì)地方立法探索和創(chuàng)新的宗旨出發(fā)，并不機(jī)械套用特定審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而將某件地方性法規(guī)認(rèn)定為與上位法相抵觸。筆者認(rèn)為，這種做法是實(shí)事求是的，只是備案審查程序有待完善，如將此類(lèi)對(duì)地方立法權(quán)限有所突破的探索性、創(chuàng)新性立法由備案程序改為審批程序，由制定機(jī)關(guān)主動(dòng)報(bào)審查機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，獲得中央的立法授權(quán)，從而兼顧保護(hù)地方立法積極性、創(chuàng)造性與維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。

地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)的靈活性源自備案審查的程序。審查主體審查地方性法規(guī)是否與上位法相抵觸，需要遵循特定的審查程序。在審查實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》規(guī)定的審查程序，在收到審查建議后，通過(guò)“將審查建議函告制定機(jī)關(guān)”并“要求說(shuō)明情況”，經(jīng)制定機(jī)關(guān)“反饋”立法理由，最后由法規(guī)備案審查室作出審查意見(jiàn)，指明是否“抵觸”上位法。⑤參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》中闡述的審查實(shí)踐。其中，地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)條款主要制定理由的反饋至關(guān)重要，往往對(duì)審查主體是否將其制定的地方性法規(guī)認(rèn)定為與審查標(biāo)準(zhǔn)“相抵觸”具有決定性影響。

考察審查實(shí)踐，筆者發(fā)現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用涉及的主體主要有全國(guó)人大常委會(huì)法工委、地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和法規(guī)內(nèi)容涉及的利益主體。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在收到有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的審查要求或者公民的審查建議后，不是進(jìn)行閉門(mén)式的審查研究，進(jìn)而直接認(rèn)定地方性法規(guī)違反某一標(biāo)準(zhǔn)，而是在征求相關(guān)利益部門(mén)意見(jiàn)、通知制定機(jī)關(guān)反饋制定理由之后，再進(jìn)行深入研究和全面考量，在此基礎(chǔ)上確定它是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)、違反了哪一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而得出不同性質(zhì)的認(rèn)定，作出不同的處理決定。在備案審查室公開(kāi)的26個(gè)案例中，審查主體認(rèn)為違反合法性標(biāo)準(zhǔn)的案例10 個(gè)，違反政治性標(biāo)準(zhǔn)、合憲性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)各1 個(gè)。在作出的處理決定中，審查主體主要采取的是要求予以修改完善的方式，極少采用廢止的方式。其中，審查主體通過(guò)綜合研究分析制定機(jī)關(guān)反饋的立法理由和相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，最終認(rèn)定地方性法規(guī)相關(guān)條款不與法律相抵觸的案例有2 個(gè)。

在這一過(guò)程中，地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)向?qū)彶橹黧w提交充分的制定理由，以期不被認(rèn)定為“抵觸”上位法，審查主體通過(guò)自己或征求相關(guān)利益主體的意見(jiàn)審查其所反饋的主要理由是否成立，據(jù)此作出審查建議。有學(xué)者將這一過(guò)程稱為“磨合”①李松鋒：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3 期，第17 頁(yè)。。但是，從地方立法機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的目的是便于轄區(qū)內(nèi)治理來(lái)看，制定機(jī)關(guān)闡述制定理由的心態(tài)更傾向于說(shuō)服審查主體，而全國(guó)人大常委會(huì)法工委作為審查主體，從功能發(fā)揮的角度來(lái)看，更傾向于不能輕易被說(shuō)服。因此，筆者認(rèn)為，這樣一個(gè)圍繞制定理由展開(kāi)的博弈過(guò)程，為地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)的靈活適用留下了空間。

三、地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)適用的潛功能得到彰顯

根據(jù)《憲法》和《立法法》等憲法性法律的規(guī)定，地方性法規(guī)“抵觸”審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和實(shí)施旨在保障法秩序，維護(hù)立法權(quán)威。這是它的顯功能。所謂顯功能是指那些有意造成并可認(rèn)識(shí)到的作用后果；與之相對(duì)應(yīng)的則是潛功能，是指那些并非有意造成和未被認(rèn)識(shí)到的作用后果。②金小紅：《吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論與建構(gòu)主義思潮》，載《江漢論壇》2007年第12 期，第96 頁(yè)。

審查實(shí)踐中，規(guī)則和資源約束限制了審查主體作為行動(dòng)者展開(kāi)審查工作。但是，這不意味著行動(dòng)者并不能發(fā)揮主觀能動(dòng)性對(duì)規(guī)則和資源進(jìn)行再造。行動(dòng)者在特定時(shí)空限制的社會(huì)環(huán)境下，通過(guò)利用社會(huì)中的規(guī)則和資源，對(duì)規(guī)則和資源進(jìn)行了再生產(chǎn)。③[美]喬納森.H.特納著：《社會(huì)學(xué)結(jié)構(gòu)的理論》，邱澤奇、張茂元等譯，華夏出版社2006年版，第451 頁(yè)。也就是說(shuō)，人的行動(dòng)是有意圖的，但結(jié)果卻并非是完全可以預(yù)期的，意外后果也是行動(dòng)的結(jié)果。正是這樣，才可以解釋歷史不斷演進(jìn)與社會(huì)的變遷。④謝立中：《主體性、實(shí)踐意識(shí)、結(jié)構(gòu)化：吉登斯“結(jié)構(gòu)化”理論再審視》，載《學(xué)海》2019年第4 期，第42 頁(yè)。由此，審查主體在實(shí)踐意識(shí)⑤實(shí)踐意識(shí)是個(gè)人在一定條件下行動(dòng)或解釋他人行為時(shí)無(wú)意識(shí)中使用的庫(kù)存知識(shí)。它一方面引導(dǎo)人們行為，甚至支配和影響人們的行為；但另一方面卻又無(wú)法對(duì)其描述和概括。參見(jiàn)[美]喬納森.H.特納著，《社會(huì)學(xué)結(jié)構(gòu)的理論》，邱澤奇、張茂元等譯，華夏出版社2006年版，第451 頁(yè)。的指導(dǎo)下適用審查標(biāo)準(zhǔn)，使得審查標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了認(rèn)識(shí)之外的功能。

地方性法規(guī)“抵觸”審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中也發(fā)揮了一定的潛功能。這些潛功能主要表現(xiàn)為三種形式：指引、引起專項(xiàng)審查和肯定地方創(chuàng)制性立法。

一是對(duì)地方立法機(jī)關(guān)起到了指引的作用。審查主體對(duì)收到的審查建議所涉及的地方性法規(guī)條款進(jìn)行審查作出審查決定后，能對(duì)制定機(jī)關(guān)提到指引的作用。制定機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的措施以避免類(lèi)似法規(guī)再遭到審查。這些措施之一是法規(guī)清理。例如，審查主體對(duì)《某市道路運(yùn)輸條例》關(guān)于行政許可條件設(shè)定的規(guī)定進(jìn)行審查后，認(rèn)為該條例違反了上位法，且與中央精神不相符。制定機(jī)關(guān)在將處理過(guò)程反饋給審查主體以外，又主動(dòng)對(duì)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行了全面清理。⑥參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，第43～44 頁(yè)。清理的目的是審查出與上位法相抵觸的規(guī)定。在這個(gè)意義上，有觀點(diǎn)認(rèn)為在實(shí)踐中形成的法規(guī)清理制度具有了準(zhǔn)違憲審查或?qū)嵸|(zhì)性違憲審查的屬性。⑦程潔：《中國(guó)的準(zhǔn)違憲審查制度初探》，載《政法論壇》2018年第3 期，第7～8 頁(yè)。

二是引起審查主體的專項(xiàng)審查。實(shí)踐中，專項(xiàng)審查有兩種啟動(dòng)方式。一種是為了貫徹黨中央決策部署或者落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)工作安排，對(duì)事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、上位法重要修改、事關(guān)公眾切身利益以及引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的某一領(lǐng)域的規(guī)范性文件進(jìn)行的專門(mén)、集中審查；另一種是在備案審查工作過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)可能存在某種共性問(wèn)題時(shí)開(kāi)展的專項(xiàng)審查。①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室著：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第78 頁(yè)。

三是肯定地方的創(chuàng)制性立法。雖然《立法法》規(guī)定了中央立法和地方立法的權(quán)限劃分，并且列舉出了地方立法的范圍，但是，關(guān)于地方立法的權(quán)限仍然有一些不明確的地帶。地方的創(chuàng)制性立法就是典型。全國(guó)人大常委會(huì)在審查地方性法規(guī)是否“抵觸”的工作中，肯定了地方的一些創(chuàng)制性立法，間接地?cái)U(kuò)大了地方立法空間。例如，針對(duì)某省地方性法規(guī)關(guān)于夫妻產(chǎn)假護(hù)理假期間工資福利待遇的規(guī)定，法規(guī)備案審查室經(jīng)審查認(rèn)為，所提請(qǐng)審查的相關(guān)條款不與上位法相抵觸，但是地方立法機(jī)關(guān)需要對(duì)其合理性、執(zhí)行性和可操作性等方面逐漸加以完善。②參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，第55～58 頁(yè)。這就肯定了地方立法機(jī)關(guān)對(duì)這一事項(xiàng)的實(shí)驗(yàn)性立法。

值得注意的是，與2017年和2018年的備案審查工作情況報(bào)告不同，2019年備案審查工作情況的報(bào)告中，專門(mén)有一部分明確總結(jié)道“允許和鼓勵(lì)制定機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)踐需要和法治原則進(jìn)行立法探索”，并披露了兩個(gè)具體案例。③全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告。有觀點(diǎn)認(rèn)為這是鼓勵(lì)立法探索的肯定性事例示范。④鄭磊、趙計(jì)義：《2019年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第2 期，第189 頁(yè)。這表明，權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到了地方性法規(guī)備案審查制度運(yùn)行實(shí)踐對(duì)地方立法空間帶來(lái)的影響，并對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的探索予以肯定。

綜上所述，地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)不僅發(fā)揮了保障法秩序、維護(hù)中央立法權(quán)威的功能，而且也發(fā)揮著提醒地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)自查避免再次被審查、肯定地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行探索性立法的功能。這些功能都是與備案審查制度的初衷相一致的。

四、地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)適用的檢視：規(guī)范與實(shí)踐的差異

地方性法規(guī)審查程序賦予了地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)向?qū)彶橹黧w闡述制定理由的機(jī)會(huì)，有利于維護(hù)其發(fā)揮地方立法積極性、主動(dòng)性的空間。但是，審查主體在運(yùn)用審查標(biāo)準(zhǔn)明晰地方立法模糊地帶的同時(shí)，也導(dǎo)致了審查標(biāo)準(zhǔn)法律效力的減損。所謂法律效力是指，內(nèi)含于法律規(guī)范中的對(duì)法律調(diào)整對(duì)象產(chǎn)生作用的能力。這種作用的能力包含兩方面。一方面是內(nèi)部效力，其強(qiáng)調(diào)的是具有邏輯意義的效力，主要指的是國(guó)家體系內(nèi)部不同板塊和不同層級(jí)之間法律效力的關(guān)系問(wèn)題；另一方面是外部效力，所強(qiáng)調(diào)的是實(shí)踐意義的效力，即法律制定后能否以規(guī)則來(lái)對(duì)社會(huì)實(shí)踐或者主體交往行為發(fā)揮實(shí)際效力。⑤謝暉：《論法律效力》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2003年第3 期，第98～99 頁(yè)。

具言之，《憲法》第67 條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法、法律相抵觸的地方性法規(guī)。為了使憲法這一規(guī)定具有可操作性，《立法法》第96 條和第97 條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)地方性法規(guī)的具體情形。這使得全國(guó)人大常委會(huì)審查地方性法規(guī)是否“抵觸”上位法有了可依據(jù)的規(guī)范性審查標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，根據(jù)《立法法》第96 條的規(guī)定，地方性法規(guī)違反審查標(biāo)準(zhǔn)就要承擔(dān)被撤銷(xiāo)的后果。審查標(biāo)準(zhǔn)和違反它們需要承擔(dān)的后果共同完整的構(gòu)成了審查標(biāo)準(zhǔn)法律效力的內(nèi)容。

然而，全國(guó)人大常委會(huì)雖然根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定了一些地方性法規(guī)與法律或者行政法規(guī)相抵觸，但是它尚未撤銷(xiāo)過(guò)任何一件地方性法規(guī)，這與地方性法規(guī)備案審查制度中的糾正處理機(jī)制密切相關(guān)。在多年的地方性法規(guī)審查實(shí)踐中，針對(duì)與上位法相抵觸的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)逐漸形成了這樣的處理機(jī)制：首先，與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商；其次，向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)；再次，督促糾正；最后，撤銷(xiāo)或者要求修改、廢止。2019年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，正式以規(guī)范的形式確認(rèn)了這一處理機(jī)制。在《規(guī)范性文件備案審查案例選編》一書(shū)選編的26 個(gè)案例中，有3 個(gè)案例被審查主體認(rèn)定與上位法相抵觸，但卻沒(méi)有予以撤銷(xiāo)，而是以與制定機(jī)關(guān)溝通，要求“修改”“改正”的方式終結(jié)了審查程序。①參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》第19、31 和34 個(gè)案例。學(xué)者將這種糾正處理方式稱為制度上“先禮后兵”、實(shí)踐中“有禮無(wú)兵”②蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國(guó)人大常委會(huì)備案審查為例》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4 期，第91 頁(yè)。，或者“柔性糾錯(cuò)機(jī)制”③參見(jiàn)封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12 期，第105 頁(yè)。。

正是上述實(shí)踐中的處理機(jī)制，導(dǎo)致了憲法法律規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)效力的減損。對(duì)于地方性法規(guī)“抵觸”的審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)講，在《憲法》第67 條和《立法法》第96 條、第97 條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)撤銷(xiāo)與之相抵觸的地方性法規(guī)之后，《立法法》第100 條和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》又給撤銷(xiāo)權(quán)設(shè)定了前置條件④蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國(guó)人大常委會(huì)備案審查為例》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4 期，第92 頁(yè)。。這種規(guī)范和實(shí)踐的偏差使“抵觸”審查標(biāo)準(zhǔn)的“懲罰”力度減弱了，進(jìn)而損害了它的效力。

五、地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)適用的路徑依賴

在地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)適用的過(guò)程中，無(wú)論是其呈現(xiàn)出來(lái)的特色和功能，還是其適用導(dǎo)致的效力減損，它們都是有路徑依賴性的。具體包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境兩個(gè)方面。

（一）審查標(biāo)準(zhǔn)適用的技術(shù)環(huán)境

根據(jù)組織社會(huì)學(xué)的理論，無(wú)論是地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，還是地方性法規(guī)的審查主體全國(guó)人大常委會(huì)，都是一種高度組織化形態(tài)存在的社會(huì)建構(gòu)物⑤丁軼：《地方立法重復(fù)現(xiàn)象的組織社會(huì)學(xué)闡釋》，載《地方立法研究》2020年第6 期，第26 頁(yè)。，都是一種“組織”，它們的行為需要遵循組織的行動(dòng)規(guī)律。從對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的角度來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)是一種組織化形態(tài)的適用審查標(biāo)準(zhǔn)的行動(dòng)者，地方立法機(jī)關(guān)則是規(guī)避違反審查標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的組織化行動(dòng)者。

毫無(wú)疑問(wèn)，這兩個(gè)組織都產(chǎn)生于、發(fā)展在一個(gè)政治社會(huì)文化復(fù)雜多變的環(huán)境中。它們必須調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)形式和行為模式才能適應(yīng)不斷變化了的環(huán)境，從而生存下來(lái)。組織身處的環(huán)境之一是技術(shù)環(huán)境，它要求組織必須有效率地工作，生產(chǎn)出符合市場(chǎng)和消費(fèi)者所需的產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)成本——收益上的最大化。

從技術(shù)環(huán)境對(duì)組織的要求來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)作為地方性法規(guī)監(jiān)督者的組織，應(yīng)該高效率高質(zhì)量的作出審查決定，使地方立法機(jī)關(guān)制定出“正確的”地方性法規(guī)。但是，對(duì)于“法”這一公共物品來(lái)說(shuō)，想要高質(zhì)量的完成立法監(jiān)督工作，面臨著技術(shù)上的難題：地方性法規(guī)制定信息的獲取。

一是由于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)相關(guān)立法信息掌握得不充分、不完備，以至于它在作出審查決定時(shí)很大程度上依賴制定機(jī)關(guān)為其提供的立法理由。這種不充分和不完備還體現(xiàn)在審查主體和制定主體所掌握信息的不對(duì)稱方面。我國(guó)是幅員遼闊的大國(guó)，各個(gè)地方人們的物質(zhì)生活水平、文化水平等方面存在很大的差異，與其相關(guān)的事實(shí)信息⑥事實(shí)信息是指所制定規(guī)則生存的社會(huì)環(huán)境信息，包括自然條件、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面，它是相對(duì)于規(guī)則信息而言的。參見(jiàn)黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略——從信息約束角度對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法政策的解讀》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第3 期，第144 頁(yè)。又極其分散。從信息搜集的便利性來(lái)說(shuō)，地方性法規(guī)的相關(guān)立法信息往往更多的掌握在地方立法機(jī)關(guān)手里。審查主體判斷地方性法規(guī)是否違反了某一標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上依賴于制定機(jī)關(guān)所提供的各類(lèi)信息。制定機(jī)關(guān)還需要向?qū)彶橹黧w提供上位法被制定以后，已經(jīng)發(fā)生了變化的事實(shí)信息。這是審查主體認(rèn)定其是否“抵觸”“違反”上位法的一個(gè)重要考量因素。為準(zhǔn)確判斷地方性法規(guī)是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)人大常委會(huì)作為需要信息的一方，全面、準(zhǔn)確的掌握立法信息是履行審查職能的基本前提。作為主要承擔(dān)具體審查工作的備案審查室也認(rèn)識(shí)到，審查某件地方性法規(guī)是否“違反”某一標(biāo)準(zhǔn)，必須通過(guò)其制定機(jī)關(guān)所提供的信息來(lái)判斷。無(wú)疑，建立一個(gè)獲取信息的長(zhǎng)效機(jī)制意義重大。為此，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》中審查程序一節(jié)明確規(guī)定，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)的規(guī)定可能存在違反審查標(biāo)準(zhǔn)情形的，應(yīng)當(dāng)函告制定機(jī)關(guān)、要求制定機(jī)關(guān)說(shuō)明并反饋意見(jiàn)，并可以征求有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院有關(guān)方面的意見(jiàn)。

二是立法信息的解釋機(jī)制在很大程度上影響了審查主體對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的適用。在理想情況下，地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)反饋給審查主體的立法信息是全面的、客觀的。而實(shí)踐中，制定機(jī)關(guān)反饋的信息往往都是經(jīng)過(guò)篩選的。這種篩選受利益驅(qū)動(dòng)，帶有傾向性，帶有搜集者和傳遞者的偏好，目的是希望其制定的地方性法規(guī)順利通過(guò)審查，不被認(rèn)定為違反審查標(biāo)準(zhǔn)。甚至在立法時(shí)的信息搜集就已經(jīng)帶有制定機(jī)關(guān)的偏好。因此，信息的搜集和使用不僅僅是策略性的，受政治利益支配的，而且在決策過(guò)程中的各種信息常常是不一致的，其意義常常是模糊不清的，需要加以解釋。①周雪光著：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第298 頁(yè)。地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)對(duì)立法信息的解釋肯定是以有利于自己、不被認(rèn)定為違反審查標(biāo)準(zhǔn)為目的。由此決定了，它在將信息傳遞給法規(guī)備案審查室時(shí)，描述立法信息文字的傾向性和篩選出的信息也是有利于自己的。審查主體在接收到信息以后，需要將信息再進(jìn)行加工解釋才能對(duì)審查決定產(chǎn)生意義。審查主體作出審查決定是一個(gè)組織決策過(guò)程。這意味著審查決定的作出是一個(gè)多人之間相互作用、相互說(shuō)服的過(guò)程。組織中的每一個(gè)成員對(duì)制定理由都有自己的解釋，這是由成員自身的注意力和經(jīng)驗(yàn)的有限性決定的，而不同的解釋可能得出不同的、甚至是截然相反的結(jié)論。

綜上所述，這種立法信息掌握不對(duì)稱、審查主體帶有解釋傾向的技術(shù)環(huán)境，決定了審查標(biāo)準(zhǔn)在適用過(guò)程中具有一定的多面性和靈活性。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)適用的制度環(huán)境

全國(guó)人大常委會(huì)作為一個(gè)組織對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，不僅僅需要滿足技術(shù)環(huán)境的要求，還需要符合制度環(huán)境的條件。按照新制度主義學(xué)派的觀點(diǎn)，組織不斷滿足制度環(huán)境需要的過(guò)程稱為組織的制度化。它是指組織或個(gè)人不斷接受和采納外界公認(rèn)或贊許的形式、做法或“社會(huì)事實(shí)”的過(guò)程。②同上，第73 頁(yè)。制度環(huán)境對(duì)組織的要求不同于技術(shù)環(huán)境。它要求組織服從“合法性機(jī)制”③合法性機(jī)制是新制度主義理論中的一個(gè)核心概念，不同于通常人們理解意義上的合法性。它是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量。同上，第75 頁(yè)。，即采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法，而不管這些形式和做法對(duì)組織內(nèi)部運(yùn)作是否有效率。④周雪光著：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第72～73 頁(yè)。

文化是制度環(huán)境的一個(gè)重要內(nèi)容。地方性法規(guī)審查制度，尤其是違反審查標(biāo)準(zhǔn)情形的認(rèn)定和處理，具有較強(qiáng)的政治性，在其構(gòu)建和實(shí)施過(guò)程中，政治文化是不容忽視的一個(gè)因素。對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中運(yùn)行狀況的研究，不能只著眼于權(quán)力和技術(shù)之間的較量，而應(yīng)該重視其背后人的因素、政治文化的因素。⑤應(yīng)星：《“把革命帶回來(lái)”：社會(huì)學(xué)新視野的拓展》，載《社會(huì)》2016年第4 期，第8 頁(yè)。法治建設(shè)不能脫離中國(guó)自身文化歷史傳統(tǒng)的影響，而且必須建設(shè)優(yōu)秀原生法律文化傳承體系⑥黃麗云、李建平：《習(xí)近平法治思想的理論新貢獻(xiàn)》，載《海峽法學(xué)》2017年第4 期，第5 頁(yè)。。我國(guó)傳統(tǒng)“和合”文化在政治上一直有著充分體現(xiàn)，政治制度的設(shè)計(jì)也深受這種文化的影響。

首先，地方性法規(guī)備案審查制度的設(shè)置旨在保障法制統(tǒng)一，維護(hù)中央立法權(quán)威。這一制度的特色之一是，它不是中立第三方對(duì)央地之間立法權(quán)力關(guān)系問(wèn)題的裁斷，而是中央立法機(jī)關(guān)對(duì)于地方立法是否“符合”中央立法(合規(guī))的一種自上而下的單向認(rèn)定，地方立法無(wú)法排斥中央立法機(jī)關(guān)對(duì)立法判斷的介入。①周宇駿：《合目的性的審查分層：我國(guó)地方性法規(guī)審查基準(zhǔn)的實(shí)踐及其邏輯》，載《政治與法律》2021年第3 期，第80 頁(yè)。這正是中國(guó)傳統(tǒng)“和”和“一統(tǒng)”政治文化的體現(xiàn)。

其次，審查主體適用審查標(biāo)準(zhǔn)作出決定的糾正處理方式也具有“和”文化的特色?！皽贤ā迸c“協(xié)商”是目前實(shí)踐中適用的糾錯(cuò)機(jī)制?！凹皶r(shí)與有關(guān)方面溝通協(xié)商，妥善解決。我想，應(yīng)通過(guò)協(xié)商，取得一致意見(jiàn)，由有關(guān)部門(mén)和地方主動(dòng)修正，一般可不采取由全國(guó)人大常委會(huì)宣布撤銷(xiāo)的做法。 ”②王兆國(guó)：《加強(qiáng)地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量——王兆國(guó)在副委員長(zhǎng)在內(nèi)蒙古召開(kāi)的第十次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的講話（摘要）》，載《中國(guó)人大》2004年第6 期，第9 頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這種立法監(jiān)督方式是“支持型監(jiān)督”。③蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國(guó)人大常委會(huì)備案審查為例》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4 期，第92～95 頁(yè)。

最后，政治社會(huì)化為社會(huì)認(rèn)同上述政治文化提供了土壤。政治社會(huì)化是指我們借此了解政治的過(guò)程。它涉及情感、認(rèn)同、技能以及信息的獲得。④[英]羅德·黑格，馬丁·哈羅普著：《比較政府與政治導(dǎo)論》，張小勁、丁韶彬、李姿姿譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第141 頁(yè)。目前，我國(guó)十分重視讓公眾學(xué)習(xí)、了解政治過(guò)程，以增強(qiáng)政治文化認(rèn)同。政治社會(huì)化的主要媒介是學(xué)校和工作組織。⑤麻寶斌、于麗春、杜平：《收入水平、政治社會(huì)化與參與意愿——轉(zhuǎn)型期公眾政治參與機(jī)會(huì)認(rèn)知的影響因素分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4 期，第140 頁(yè)。通過(guò)學(xué)校推進(jìn)政治社會(huì)化的主要方式是將相關(guān)的政治過(guò)程和政治文化寫(xiě)進(jìn)教材，或者以課程思政的方式向?qū)W生傳授。例如，馬克思主義理論研究和建設(shè)工程中的重點(diǎn)教材《憲法學(xué)》將我國(guó)備案審查機(jī)制中的糾錯(cuò)處理方式與其他憲法監(jiān)督制度作比較，認(rèn)為我國(guó)的制度設(shè)計(jì)更為靈活。⑥參見(jiàn)《憲法學(xué)》編寫(xiě)組：《憲法學(xué)》，高等教育出版社 2011年版，第316 頁(yè)。

綜上所述，地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用所需要的技術(shù)環(huán)境的復(fù)雜性和受制度環(huán)境影響的深刻性，造成了其路徑依賴性。

結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)多年的理論研究和實(shí)踐探索，我國(guó)已經(jīng)初步形成了一個(gè)比較健全的地方性法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)體系，逐漸發(fā)展出了一套符合中國(guó)實(shí)際的審查程序。備案審查制度設(shè)計(jì)之初所預(yù)設(shè)的功能基本得到實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)踐中，仍存在一些具體問(wèn)題需要加以解釋、研究和解決。比如，審查程序中立法信息的傳遞和處理方式等問(wèn)題。在組織社會(huì)學(xué)的視角下，能很好的解釋它們。但是，破除它們對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)適用的限制，有必要根據(jù)公開(kāi)的實(shí)踐案例，綜合運(yùn)用社會(huì)學(xué)、憲法學(xué)等方法繼續(xù)深入研究，尋找突破口，從而完善這一制度。