盧小平

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)經(jīng)濟(jì)向核心城市-城市群極化趨勢(shì)明顯，從全國(guó)范圍來(lái)看，三大核心經(jīng)濟(jì)圈長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀在全國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖上的極化效應(yīng)不斷強(qiáng)化，其他地區(qū)在經(jīng)濟(jì)格局上因而相對(duì)邊緣化。(1)蘆惠,歐向軍,李想：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異與極化的時(shí)空分析》，載《經(jīng)濟(jì)地理》2013年第6期。從省級(jí)區(qū)域來(lái)看，一核、雙核帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并與其他城市形成顯著中心-邊緣結(jié)構(gòu)的情況，也逐漸成為省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。(2)徐琴：《省域發(fā)展的空間邏輯——兼論“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的地方實(shí)踐》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2020年第6期。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)濟(jì)效率來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)集中，形成增長(zhǎng)極，有其客觀性和合理性，因?yàn)椤白鳛闊o(wú)形、抽象的經(jīng)濟(jì)空間是非均質(zhì)的，而且也不存在它們正趨向于均質(zhì)的傾向。經(jīng)濟(jì)空間成長(zhǎng)過(guò)程總是圍繞極核進(jìn)行”(3)[法]弗朗索瓦·佩魯：《新發(fā)展觀》，張寧,豐子義譯,北京：華夏出版社,1987年版，第132頁(yè)。。但是，這種增長(zhǎng)極一旦形成，并不一定對(duì)周邊地區(qū)是好事，它也有可能讓本來(lái)就不平等的區(qū)域-群體間經(jīng)濟(jì)關(guān)系變得更不公平。因?yàn)樵谘h(huán)累積因果機(jī)制的推動(dòng)下，發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的劣勢(shì)，都可能不斷累積，進(jìn)而使它們之間的差距無(wú)法彌合。而在發(fā)展中國(guó)家，新興的經(jīng)濟(jì)中心對(duì)周邊地區(qū)的影響，中心城市對(duì)周邊地區(qū)以資源虹吸、財(cái)富聚斂為主的回波效應(yīng)，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，都會(huì)強(qiáng)于帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)。(4)[瑞典]岡納·繆爾達(dá)爾：《亞洲的戲?。簩?duì)一些國(guó)家貧困問(wèn)題的研究》，譚力文,張衛(wèi)東譯,北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1992年版，第74～76頁(yè)。

全國(guó)范圍內(nèi)，長(zhǎng)期因素積累形成了幾個(gè)經(jīng)濟(jì)核心，這些經(jīng)濟(jì)核心與全國(guó)其他地方的發(fā)展差距非常顯著。(5)高志剛,克甝：《中國(guó)省際區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距演進(jìn)及協(xié)調(diào)發(fā)展》，載《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第2期。在省域內(nèi)，經(jīng)濟(jì)上的首位城市及其所在區(qū)域，與其他地區(qū)的發(fā)展差距也在不斷擴(kuò)大，對(duì)其他地區(qū)資源、財(cái)富形成了比較顯著虹吸效應(yīng)。由于當(dāng)前大多數(shù)省域經(jīng)濟(jì)仍然處于工業(yè)化中前期，首位(中心)城市的發(fā)展更有可能對(duì)周邊區(qū)域形成掠奪效應(yīng)而不是帶動(dòng)效應(yīng)，迫使鄰近地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源向省級(jí)中心城市集聚，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益下降，效率降低。(6)張瑤,郭曉平：《城市首位度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)——基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)的分解分析視角》，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2019年第23期。最后是中心城市所在區(qū)域，城區(qū)與郊區(qū)、邊遠(yuǎn)轄區(qū)差距，又非常明顯。這種區(qū)域間層次性的發(fā)展差距，比較典型地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)極化情況下，中心-邊緣地區(qū)結(jié)構(gòu)的形成和強(qiáng)化。

在民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)極化導(dǎo)致的區(qū)域-群體發(fā)展差距，因?yàn)槊褡逡蛩氐慕槿耄瑫?huì)變得更加復(fù)雜。從總體上來(lái)看，我國(guó)大多數(shù)少數(shù)民族群體，居住在遠(yuǎn)離國(guó)家經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域的中西部地區(qū)。在少數(shù)民族人口相對(duì)較多的省(自治區(qū))，經(jīng)濟(jì)核心城市的少數(shù)民族人口占比也相對(duì)較少，偏遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族人口占比更多。在全國(guó)、省域經(jīng)濟(jì)都出現(xiàn)比較明顯極化趨勢(shì)的背景下，少數(shù)民族融入經(jīng)濟(jì)核心的步伐遲滯，使民族間發(fā)展差距擴(kuò)大，少數(shù)民族貧困問(wèn)題長(zhǎng)期化。為此，各級(jí)政府需要在承認(rèn)、尊重經(jīng)濟(jì)極化的前提下，探索新的解決民族間發(fā)展差距的思路。

二、全國(guó)中心-邊緣經(jīng)濟(jì)格局中民族地區(qū)整體邊緣化

我國(guó)少數(shù)民族大多居住在中西部民族省區(qū)，傳統(tǒng)上將少數(shù)民族聚居區(qū)稱為民族地區(qū)。從統(tǒng)計(jì)分析的角度，我們一般選取8個(gè)民族省區(qū)，進(jìn)行分析，這8個(gè)民族省區(qū)分別是五個(gè)自治區(qū)(內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆)加3個(gè)少數(shù)民族人口占比較多的省(貴州、云南、青海)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，8個(gè)民族省區(qū)的少數(shù)民族，占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?2.98%，占8個(gè)民族省區(qū)總?cè)丝诘?7.47%。8個(gè)民族省區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)極化過(guò)程中的表現(xiàn)，可以很大程度上代表我國(guó)少數(shù)民族整體上參與、融入全國(guó)經(jīng)濟(jì)極化進(jìn)程的表現(xiàn)，以及當(dāng)前區(qū)域-民族間發(fā)展差距狀況。8個(gè)民族省區(qū)，在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)版圖上，按中心-邊緣格局來(lái)觀察，都處于國(guó)家經(jīng)濟(jì)邊緣區(qū)域。我們可以從三個(gè)角度來(lái)理解民族地區(qū)整體的邊緣化：

(一)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)核心區(qū)地理距離過(guò)遠(yuǎn)的區(qū)位邊緣化

經(jīng)濟(jì)中心對(duì)周邊地區(qū)的影響力，會(huì)隨著距離的增加而衰退。在學(xué)者對(duì)我國(guó)三大經(jīng)濟(jì)中心輻射范圍的研究中，因?yàn)橛?jì)算方法和采用的指標(biāo)差異，得出的輻射距離也有所不同。比較保守的計(jì)算，認(rèn)為我國(guó)三大經(jīng)濟(jì)中心的核心城市(上海、北京、廣州)，對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)范圍在200～300公里，其中上海的輻射距離大于廣州、北京，為300多公里，北京和廣州均為200多公里。(7)欒強(qiáng),羅守貴,郭兵：《都市圈中心城市經(jīng)濟(jì)輻射力的分形測(cè)度及影響因素——基于北京,上海,廣州的實(shí)證研究》，載《地域研究與開(kāi)發(fā)》2016 年第4期。比較樂(lè)觀的計(jì)算，則達(dá)到500～700公里。(8)趙嫻,林楠：《中國(guó)國(guó)家中心城市經(jīng)濟(jì)輻射力分析與評(píng)價(jià)》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2013年第12期。但即使按最樂(lè)觀的估算，我國(guó)民族地區(qū)離核心城市能輻射到的區(qū)域，也還有相當(dāng)大的距離。即使按500公里輻射半徑，我國(guó)三大核心城市可以輻射到的民族地區(qū)區(qū)域和人口，也非常有限。只有內(nèi)蒙古中部呼和浩特、烏蘭察布、赤峰等地區(qū)，廣西南寧、柳州、桂林以東地區(qū)，分別進(jìn)入北京、廣州的經(jīng)濟(jì)輻射圈。其他的民族地區(qū)，則遠(yuǎn)離這三大核心城市輻射圈。

(二)在產(chǎn)業(yè)鏈-價(jià)值鏈中的地位邊緣化

距離因素之所以重要，是因?yàn)樗鼪Q定了產(chǎn)業(yè)布局的成本。由于核心城市往往是一個(gè)國(guó)家或大區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚中心、科技創(chuàng)新中心、市場(chǎng)交易中心和消費(fèi)中心，市場(chǎng)主體在布局其產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，都要考慮與核心城市的距離，避免過(guò)遠(yuǎn)的距離導(dǎo)致成本攀升，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力削弱。在缺乏外力干預(yù)的情況下，市場(chǎng)機(jī)制往往會(huì)形成核心地區(qū)產(chǎn)業(yè)集中，且壟斷高端產(chǎn)業(yè)。而邊緣地區(qū)產(chǎn)業(yè)分散，且多以中低端產(chǎn)業(yè)為主的格局。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)層次不同，又必然導(dǎo)致核心地區(qū)在價(jià)值鏈上，也具有優(yōu)勢(shì)地位。國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局中，有所謂“價(jià)值鏈鎖定”，即大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，并不能在承接發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時(shí)候，實(shí)現(xiàn)自身的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而是長(zhǎng)期被鎖定在價(jià)值鏈低端。(9)Cramer C: Can Africa Industrialize by Processing Primary Commodities? The Case of Mozambican Cashew Nuts， World Development, 1999(27)：1247-1266。這種價(jià)值鏈低端鎖定，其實(shí)也會(huì)發(fā)生在一國(guó)之內(nèi)不同區(qū)域間。相對(duì)后發(fā)達(dá)地區(qū)被鎖定于價(jià)值鏈低端，從而導(dǎo)致貧困的增長(zhǎng)和后發(fā)地區(qū)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)依附。(10)劉志彪,張杰：《從融入全球價(jià)值鏈到構(gòu)建國(guó)家價(jià)值鏈:中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的戰(zhàn)略思考》，載《學(xué)術(shù)月刊》2009年第9期。在觀察我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的時(shí)候，這種價(jià)值鏈鎖定現(xiàn)象，在一些地區(qū)已經(jīng)非常明顯。例如鋁產(chǎn)業(yè)，我國(guó)最大的鋁礦和金屬鋁原料生產(chǎn)基地在廣西，但是廣西卻幾乎沒(méi)有基于鋁原料的高端制造業(yè)，所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，廣西一直在以較低成本向其他地區(qū)供應(yīng)鋁原料，但卻要以高價(jià)格購(gòu)入基于鋁金屬制造的各類高端裝備或其他產(chǎn)品。這種價(jià)值鏈鎖定，導(dǎo)致廣西鋁產(chǎn)業(yè)最豐富的百色市，雖然長(zhǎng)期以來(lái)都是全國(guó)最貧困的地區(qū)，但卻很難通過(guò)發(fā)展高端鋁產(chǎn)業(yè)助力本地脫貧。類似的還有云南的銅產(chǎn)業(yè)，貴州的茶產(chǎn)業(yè)，廣西的絲綢產(chǎn)業(yè)，內(nèi)蒙古的煤產(chǎn)業(yè)，新疆石油產(chǎn)業(yè)等，若沒(méi)有必要的政府干預(yù)和非市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)，也可能會(huì)被長(zhǎng)期“價(jià)值鏈鎖定”于低端。

(三)人口向核心城市的流動(dòng)阻力與發(fā)展紅利分享邊緣化

核心城市對(duì)周邊地區(qū)的影響與輻射，也可以通過(guò)周邊地區(qū)人口向核心城市流動(dòng)，進(jìn)入核心城市就業(yè)的方式實(shí)現(xiàn)。通過(guò)人口的流動(dòng)，核心地區(qū)聚集更多人口，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)上的進(jìn)一步發(fā)展和更高程度的經(jīng)濟(jì)集聚，而邊緣地區(qū)因?yàn)槿丝跍p少，如果能保持經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模不變，那么在人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上與核心地區(qū)的差距不但不會(huì)擴(kuò)大，甚至反而會(huì)縮小。但人口的流動(dòng)，也受地理距離影響，地理距離越遠(yuǎn)，人口遷徙的成本越高，遷徙意愿就越低。同時(shí)，不少民族地區(qū)一些相對(duì)保守的傳統(tǒng)文化，也對(duì)人口遷徙和流動(dòng)，造成了一定障礙。所以通過(guò)人口遷徙，讓大量來(lái)自邊遠(yuǎn)地區(qū)的人口進(jìn)入核心城市，分享其發(fā)展紅利，確保民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量不降，甚至還有所增長(zhǎng)的情況下，其人均指標(biāo)與核心地區(qū)的差距縮小，在我國(guó)也很難實(shí)現(xiàn)。2000年第五次人口普查(下文簡(jiǎn)稱五普)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)三大經(jīng)濟(jì)中心的核心區(qū)域北京、上海、廣東三地，對(duì)全國(guó)人口的虹吸效應(yīng)就已經(jīng)非常顯著，外省流入的流動(dòng)人口占總?cè)丝诒壤謩e達(dá)到18.15%、19.11%、17.68%(全國(guó)平均為3.41%)。2010年第六次人口普查(下文簡(jiǎn)稱六普)，這三地外省流入的流動(dòng)人口占總?cè)丝诒确謩e為35.92%、39.00%、20.61%(全國(guó)平均為6.44%)，進(jìn)一步提升。但民族地區(qū)流入三大經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域的人口占比，相比其全國(guó)平均水平來(lái)看，明顯有很大差距，根據(jù)六普數(shù)據(jù)，除了廣西和貴州流入三大核心區(qū)域的人口占比超過(guò)全國(guó)平均水平，其他六個(gè)民族省區(qū)都遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。圖1顯示了六普期間，8個(gè)民族省區(qū)跨省流向三大經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域人口占比情況：

圖1 第六次人口普查流入三大核心經(jīng)濟(jì)區(qū)人口占8個(gè)民族省區(qū)比例

(四)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平低下導(dǎo)致的社會(huì)發(fā)展整體邊緣化

根據(jù)錢納理等人提出的人均GDP衡量工業(yè)化階段模型，按1970年美元價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，分出6個(gè)階段。(11)[美]H·錢納里,S·魯賓遜,M·賽爾奎因：《工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較研究》，吳奇,王松寶等譯,上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1995年版，第133頁(yè)。后來(lái)我國(guó)學(xué)者將工業(yè)化階段劃分的人均GDP指標(biāo)提高，我國(guó)于2011年達(dá)到工業(yè)化后期階段(人均GDP超過(guò)5000美元)，民族地區(qū)在這方面稍晚幾年，2014年8個(gè)民族省區(qū)人均GDP超過(guò)5000美元，達(dá)到公認(rèn)的工業(yè)化后期標(biāo)準(zhǔn)。但如果引入城鎮(zhèn)化指標(biāo)，來(lái)衡量民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展整體水平，情況就更不樂(lè)觀。2017年，按常住人口計(jì)算城鎮(zhèn)化率，8個(gè)民族省區(qū)只有49.87%，低于全國(guó)平均水平10.1個(gè)百分點(diǎn)。由于我國(guó)近幾年城鎮(zhèn)化率每年以1個(gè)百分點(diǎn)上升，這意味著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，總體上比全國(guó)晚了十年以上。圖2顯示了8個(gè)民族省區(qū)2017年城鎮(zhèn)化水平，相對(duì)全國(guó)平均城鎮(zhèn)化水平所處的階段：

圖2 2017年8個(gè)民族省區(qū)城鎮(zhèn)化率相對(duì)全國(guó)平均水平所處階段

從圖中可以看出，2017年只有內(nèi)蒙古自治區(qū)的城鎮(zhèn)化率，與全國(guó)進(jìn)度基本持平。其他省區(qū)的城鎮(zhèn)化率，比全國(guó)平均進(jìn)度晚7年甚至10年，西藏更是晚了20多年。

三、民族地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)極化與少數(shù)民族參與度情況差異

在國(guó)家經(jīng)濟(jì)核心城市無(wú)法有效輻射民族地區(qū)的情況下，民族地區(qū)通過(guò)大力支持首位城市發(fā)展，形成區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)核心，便成了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速高效發(fā)展的必然選擇。我國(guó)幾個(gè)民族省區(qū)，除了西藏因其特殊的自然社會(huì)環(huán)境，使之在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域受諸多限制，難以建設(shè)大城市外，其他民族地區(qū)，都在嘗試構(gòu)建經(jīng)濟(jì)核心城市，以期帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)極化與人口分布的極化進(jìn)程脫節(jié)嚴(yán)重，這使得經(jīng)濟(jì)極化或許促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效率，但卻讓本來(lái)就失衡的區(qū)域間-民族間利益格局，往更加失衡的方向發(fā)展。

(一)各民族省區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)極化

以省級(jí)區(qū)域?yàn)閱挝挥^察，我國(guó)8個(gè)民族省區(qū)，除了內(nèi)蒙古、廣西兩個(gè)自治區(qū)外，其他六個(gè)省(自治區(qū))，經(jīng)濟(jì)向首位城市極化的情況，都比較明顯。內(nèi)蒙古雖然首位城市不突出，但以呼和浩特-包頭-鄂爾多斯三城構(gòu)成的呼包鄂經(jīng)濟(jì)圈極化，也比較明顯，廣西目前也在極力提升南寧的“首位度”。表1顯示2017年了8個(gè)民族省區(qū)首位城市人口、經(jīng)濟(jì)極化程度：

表1 8個(gè)民族省區(qū)首位城市“首位度”對(duì)比

作為對(duì)比，2017年，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大核心經(jīng)濟(jì)區(qū)所在的7個(gè)省市經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)比例40.41%，人口占27.83%，人均GDP相當(dāng)于全國(guó)平均水平的1.45倍。從經(jīng)濟(jì)的極化程度來(lái)說(shuō)，8個(gè)民族省區(qū)只有青海、寧夏高于全國(guó)的經(jīng)濟(jì)極化程度，但顯然民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)核心區(qū)與其他區(qū)域的發(fā)展差距要更大，也就是說(shuō)核心-邊緣結(jié)構(gòu)更加明顯，極化中心的回波效應(yīng)，強(qiáng)于涓滴效應(yīng)。

(二)各民族群體在極化過(guò)程中的響應(yīng)差距

在民族地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)極化的過(guò)程中，核心城市對(duì)周邊地區(qū)的人口吸附力弱，在核心城市本身快速城鎮(zhèn)化時(shí)，周邊地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻要慢得多。加上處于經(jīng)濟(jì)極化核心的城市或城市群，少數(shù)民族人口占比低，而在經(jīng)濟(jì)上相對(duì)邊緣化的其他地區(qū)，少數(shù)民族人口占比高。這直接導(dǎo)致在民族地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)極化過(guò)程中，部分少數(shù)民族在城鎮(zhèn)化率、非農(nóng)就業(yè)人口占比、進(jìn)入高收入行業(yè)勞動(dòng)者占比，以及接受更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的機(jī)會(huì)等方面，進(jìn)一步落后于其他群體。

圖3顯示了2017年3個(gè)人口較多的民族省區(qū)，城鎮(zhèn)化均衡度與我國(guó)城鎮(zhèn)化相對(duì)均衡的浙江省的城鎮(zhèn)化率對(duì)比：

圖3 幾個(gè)民族省區(qū)城鎮(zhèn)化均衡性對(duì)比

從圖中不難看出，我國(guó)民族地區(qū)首位城市的城鎮(zhèn)化率，與浙江杭州這個(gè)全國(guó)最發(fā)達(dá)的地區(qū)不相上下。但是，民族地區(qū)首位城市的城鎮(zhèn)化率，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全省平均水平。

再深入這些省(自治區(qū))內(nèi)部，結(jié)合人口的區(qū)域分布看，就能發(fā)現(xiàn)，這種城鎮(zhèn)化的地區(qū)差距，與各族人口的區(qū)域分布，存在一定的重疊。在新疆，許多世居少數(shù)民族，全部或主要居住在南部、西部一些州(市)，而這些州(市)的城鎮(zhèn)化率非常低，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單推算，就可以得出結(jié)論，這些少數(shù)民族整體上城鎮(zhèn)化率非常低。全國(guó)維吾爾族人口，99%以上分布在新疆，根據(jù)新疆2015年公布的人口數(shù)據(jù) ，在新疆只有阿克蘇、喀什、和田3個(gè)地方維吾爾族人口超過(guò)100萬(wàn)，這三地維吾爾族人口占其全部人口74.48%，但這三地的城鎮(zhèn)化率分別僅為32.82%、24.23%、26.61%，而在其他地方，維吾爾族的城鎮(zhèn)化率也比當(dāng)?shù)乜傮w城鎮(zhèn)化率低。這樣推算下來(lái)，維吾爾族的整體城鎮(zhèn)化率，應(yīng)該在35%以下。這雖然比2010年第六次人口普查要高一些，但相比全國(guó)或新疆的平均城鎮(zhèn)化率，都低很多。再比如云南的哈尼族，也是總?cè)丝诔^(guò)150萬(wàn)的人口較多民族， 98%以上的哈尼族人口分布在云南，這其中紅河、普洱兩地就占了80%左右。2000年五普哈尼族城鎮(zhèn)化率只有9.6%，2010年提高到17.35%，但相比云南全省平均水平，差別仍然很大。紅河、普洱兩地，城鎮(zhèn)化率也低于全省平均水平很多，且在第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面面臨較大障礙，這使得哈尼族城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到相當(dāng)大程度限制。

(三)各地區(qū)-民族響應(yīng)經(jīng)濟(jì)極化差距帶來(lái)的民族間發(fā)展差距

由于響應(yīng)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)極化的進(jìn)度不同，我國(guó)不同民族在收入水平，生活質(zhì)量和發(fā)展前景方面，也拉開(kāi)了距離。一些在居住格局上，固化于西北、西南自然條件相對(duì)惡劣地方的少數(shù)民族，如果不能走出封閉和固化，在未來(lái)發(fā)展過(guò)程中與其他群體的差距仍將進(jìn)一步拉大。

不同民族之間發(fā)展的差距，首先體現(xiàn)在他們進(jìn)入不同行業(yè)的機(jī)會(huì)不同。由于我國(guó)相對(duì)收入較高的行業(yè)領(lǐng)域，大多數(shù)集中在大城市特別是核心城市，這使得在核心城市人口分布較多的群體，獲得進(jìn)入高收入行業(yè)的機(jī)會(huì)也更多。相反，在核心城市人口較少的群體，進(jìn)入高收入行業(yè)的機(jī)會(huì)也就更少。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有行業(yè)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，金融、信息與計(jì)算機(jī)、科研與技術(shù)服務(wù)三大行業(yè)平均收入最高，2010年第六次人口普查，我國(guó)勞動(dòng)者在這三大行業(yè)就業(yè)的比例平均為1.75%，但只有14個(gè)民族(包括漢族)比例高于平均水平，其他民族比例都低于平均水平。有27民族在三大高新行業(yè)就業(yè)的比例，不足0.8%，這其中包括哈薩克族、瑤族、傣族、布依族、苗族、黎族、藏族、維吾爾族、哈尼族、彝族等人口超過(guò)百萬(wàn)的民族。2010年后，民族間就業(yè)差距情況整體有所好轉(zhuǎn)，但依然很顯著，以云南為例，2017年，云南城鎮(zhèn)三大高薪行業(yè)崗位，昆明占據(jù)了絕大多數(shù)(金融業(yè)為38.48%、科技服務(wù)48.88%、信息技術(shù)48.58%),(12)根據(jù)2018云南統(tǒng)計(jì)年鑒年資料整理。在世居云南的少數(shù)民族向昆明周邊集聚度不高的情況下，可以想象他們進(jìn)入這三大行業(yè)的比例，提升幅度也相當(dāng)有限。

進(jìn)入高薪行業(yè)機(jī)會(huì)少，大量勞動(dòng)者滯留在農(nóng)村，或進(jìn)入城鎮(zhèn)相對(duì)收入低的行業(yè)，必然導(dǎo)致許多少數(shù)民族群體，收入水平、生活水平，與其他群體差距拉大。以新疆為例，2015新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)人均可支配收入24767元，農(nóng)村人均可支配收入僅8765，而南疆三地州喀什、和田、克孜勒蘇農(nóng)村人均可支配收入分別為7201、5434、6346元，考慮到大多數(shù)維吾爾族人口分布在南疆，且這些地方維吾爾族人口城鎮(zhèn)化率不足30%，所以這些地方的維吾爾族群眾整體收入水平，僅有6000～7000元/年，甚至更低。(13)根據(jù)2016年新疆統(tǒng)計(jì)年鑒資料整理。云南傣族、哈尼族等人口高度集取于南部山區(qū)的少數(shù)民族，面臨的情況也差不多，由于超過(guò)75%的勞動(dòng)者都從事相對(duì)較低收入的工作，城鎮(zhèn)化率嚴(yán)重不足，其平均收入水平只相當(dāng)于全省平均水平的1/3。如哈尼族所在的紅河州，2017年城鎮(zhèn)人均可支配收入超過(guò)30000元，但農(nóng)村人均可支配收入剛達(dá)到10000元，而哈尼族人口大多數(shù)在農(nóng)村，這直接導(dǎo)致哈尼族整體收入水平，在云南省以及紅河州都處于偏低的位置。

城鎮(zhèn)化率不足，向核心城市集聚度不高，收入、生活水平相對(duì)較低，又進(jìn)一步影響了部分少數(shù)民族其他方面的發(fā)展，如受教育水平更低，健康狀況更差，小孩受到的照顧質(zhì)量更差等。這些又會(huì)反過(guò)來(lái)，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間里，影響這些少數(shù)民族群體的競(jìng)爭(zhēng)力。

四、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)極化的民族間發(fā)展差距問(wèn)題應(yīng)對(duì)思路

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依賴市場(chǎng)機(jī)制而非政府行政手段的新階段，應(yīng)對(duì)民族間發(fā)展差距問(wèn)題，也需要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下經(jīng)濟(jì)、資源向核心城市極化的特點(diǎn)，引導(dǎo)更多的少數(shù)民族人口向核心城市集聚，通過(guò)分享核心城市的發(fā)展，拉平與其他民族的發(fā)展差距。

(一)改變“撒胡椒面”式區(qū)域均衡發(fā)展思路

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府就將解決各民族間事實(shí)上存在的發(fā)展不平等，作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓。在大多數(shù)時(shí)期，我國(guó)為解決各民族間事實(shí)上發(fā)展的不平等問(wèn)題，采取的措施都是以促進(jìn)民族地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，來(lái)帶動(dòng)少數(shù)民族群體發(fā)展和增收的思路，通過(guò)不斷加大對(duì)民族地區(qū)的投入力度，以壯大民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，改變民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而改進(jìn)少數(shù)民族群眾的收入-生活狀況。從整體上來(lái)說(shuō)，這一項(xiàng)工作取得的成效也非常顯著，給民族地區(qū)帶來(lái)了翻天覆地的變化。

但是，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以及市場(chǎng)機(jī)制完善，這種區(qū)域?qū)?、遍地開(kāi)花的建設(shè)思路，已經(jīng)難以為繼。2015年以來(lái)，民族地區(qū)單位固定資產(chǎn)投資創(chuàng)造的GDP產(chǎn)出比，已經(jīng)是低于1，也就是1元投資創(chuàng)造不了1元產(chǎn)出。近幾年來(lái)，從中央到地方，試圖推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向西轉(zhuǎn)移的努力，也出現(xiàn)了各種障礙。例如新疆的紡織業(yè)，雖然有良好的棉花產(chǎn)能基礎(chǔ)支撐，但從棉紡上升到服裝，其總體成本要比東南亞國(guó)家高出10%～15%，所以東部地區(qū)服裝產(chǎn)業(yè)寧愿大量向東南亞轉(zhuǎn)移，(14)根據(jù)中國(guó)紡織品進(jìn)出口商會(huì)2017年相關(guān)研究報(bào)告整理。也不愿意向新疆轉(zhuǎn)移。在廣西、云南等地承接?xùn)|部制造業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，也存在這樣的情況，各地都希望以招商引資的方式，承接來(lái)自東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，造成財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)投資等遍地開(kāi)花格局，但最后往往是低水平重復(fù)建設(shè)，自己內(nèi)部惡性競(jìng)爭(zhēng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提不上去。與其如此，不如順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，集中資源做大做強(qiáng)核心城市，并引導(dǎo)人口與資源、財(cái)富同步向核心城市周邊匯聚。以經(jīng)濟(jì)的極化、產(chǎn)業(yè)的集聚和資源的整合，提高經(jīng)濟(jì)的整體效率；以人口與資源、財(cái)富流動(dòng)的同步，消除不同群體間人均生活水平差距。

(二)加大力度引導(dǎo)少數(shù)民族勞動(dòng)者向核心城市轉(zhuǎn)移就業(yè)

少數(shù)民族人口在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)就業(yè)領(lǐng)域的固化，在經(jīng)濟(jì)邊緣區(qū)域的固化，一直以來(lái)都是困擾少數(shù)民族發(fā)展的難題，比如新疆部分少數(shù)民族在南部沙漠邊緣的農(nóng)村和農(nóng)牧業(yè)領(lǐng)域的固化,(15)李建新,常慶玲：《新疆各主要民族人口現(xiàn)狀及變化特征》，載《西北民族研究》2015年第3期。云南部分少數(shù)民族在北部、南部山地固化等。(16)劉聰粉,仲偉周,劉瑞青,張瑞榮：《云南省少數(shù)民族人口分布空間統(tǒng)計(jì)分析》，載《統(tǒng)計(jì)與信息論壇》2010年第11期。少數(shù)民族人口固化，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極化趨勢(shì)，顯然是矛盾的。在我國(guó)中東部地區(qū)，“市場(chǎng)化程度不斷提高的過(guò)程中，貧困地區(qū)的人口持續(xù)遷入發(fā)達(dá)地區(qū)，人口遷移使得省際收入差距縮短”(17)楊華磊,吳義根：《省際,城鄉(xiāng)以及各產(chǎn)業(yè)上的人口分布——人均收入無(wú)差距視角下的人口規(guī)劃》，載《西部發(fā)展評(píng)論》2015年第2期。。但部分少數(shù)民族人口在偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)的固化，卻使他們?cè)谶@個(gè)進(jìn)程中失去了縮小發(fā)展差距的機(jī)會(huì)。面對(duì)這種情況，要從以下幾個(gè)方面著力：

第一，破解地理距離造成的人口流動(dòng)障礙。距離越遠(yuǎn)，勞動(dòng)力遷徙的交通成本越高，且面臨的社會(huì)、文化等差異越大，選擇機(jī)會(huì)成本更高。我國(guó)人口固化嚴(yán)重的民族，大多數(shù)都在西部省區(qū)的偏遠(yuǎn)地方，交通出行是導(dǎo)致他們難以向外轉(zhuǎn)移的重要障礙。面對(duì)這種情況，有兩個(gè)途徑可以緩解。首先是進(jìn)一步優(yōu)化全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)，降低偏遠(yuǎn)地區(qū)勞動(dòng)者出行、遷徙成本；其次是在我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)口支援框架下，將對(duì)口支援的重心，從發(fā)達(dá)地區(qū)為相對(duì)落后地區(qū)建設(shè)各類項(xiàng)目，培育各種產(chǎn)業(yè)，改變?yōu)榘l(fā)達(dá)地區(qū)為相對(duì)落后地區(qū)規(guī)?；⒂行蚧峁┚蜆I(yè)崗位，并將落后地區(qū)富余勞動(dòng)力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的交通成本，社會(huì)融入成本，也納入對(duì)口援助機(jī)制下，協(xié)同解決。

第二，跨區(qū)域協(xié)作提高少數(shù)民族勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移就業(yè)能力。轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)者，如果勞動(dòng)技能無(wú)法與市場(chǎng)需求達(dá)成有效匹配，也會(huì)極大降低其轉(zhuǎn)移就業(yè)和跨區(qū)域遷徙的積極性。2015年的人口抽樣調(diào)查顯示，我國(guó)流動(dòng)人口中，小學(xué)、初中學(xué)歷占比最多，(18)周皓：《兩種調(diào)查視角下流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的對(duì)比分析》，載《人口研究》2019年第5期。少數(shù)民族轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者，初中以下學(xué)歷占比更高。然而這一群體往往技能單一、信息搜尋能力弱。面對(duì)這種情況，需要流入地和流出地的政府、企業(yè)共同協(xié)作，以定單式勞動(dòng)技能培訓(xùn)，定單式勞務(wù)輸出，精細(xì)化就業(yè)中介服務(wù)等方式，破解相對(duì)較低學(xué)歷人群的轉(zhuǎn)移就業(yè)和異地就業(yè)困難。

第三，跨區(qū)域協(xié)同提供公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，破解流動(dòng)人口文化、心理和生活適應(yīng)障礙?！吧贁?shù)民族流動(dòng)人口身上沉淀了許多與沿海城市不相適應(yīng)的思想觀念和行為習(xí)慣，而這些觀念和行為很難被所在城市或市民所接受，甚至被歧視、被排斥；另一方面，民俗文化上的差異，無(wú)形制造了社會(huì)交往的藩籬，加上自身‘文化適應(yīng)能力弱’和社會(huì)的排斥，促使他們?cè)谏鐣?huì)交往上局限于城市里的‘熟人社會(huì)’，從而導(dǎo)致社會(huì)交往的封閉性和自我隔離”(19)黎明澤：《淺論城市融入過(guò)程中的社會(huì)認(rèn)同“內(nèi)卷化”——以沿海城市少數(shù)民族流動(dòng)人口為例》，載《廣東社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。。對(duì)于這類現(xiàn)象，需要通過(guò)一系列宣傳輿論工作和公共文化服務(wù)、社會(huì)生活服務(wù)措施改進(jìn)，減少不同族群勞動(dòng)者在流動(dòng)、就業(yè)和適應(yīng)方面面臨的心理壓力與現(xiàn)實(shí)困難，促進(jìn)各民族間對(duì)彼此文化的互相了解和互相欣賞，破解文化、價(jià)值、宗教信仰造成的交往“藩籬”。

(三)推動(dòng)跨區(qū)域土地-人口-財(cái)政協(xié)同強(qiáng)化核心城市吸附-帶動(dòng)能力

在經(jīng)濟(jì)整體極化的大背景下，制度與政策障礙，往往是導(dǎo)致人口與資源、財(cái)富的集聚不同步，從而使得核心地方過(guò)快集聚資源與財(cái)富，而邊緣地方人口卻無(wú)法進(jìn)入核心地方，無(wú)法分享其發(fā)展成果的重要原因。只吸附資源、財(cái)富而排斥人口的核心城市發(fā)展，必然會(huì)導(dǎo)致區(qū)域間-群體間發(fā)展差距同步拉大。2019年國(guó)家衛(wèi)生計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)中心發(fā)布的《中國(guó)城市流動(dòng)人口社會(huì)融合評(píng)估報(bào)告》(藍(lán)皮書)提到，在我國(guó)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部城市，流動(dòng)人口的市民身份獲取普遍存在困難，導(dǎo)致其難以公平分享所在地的公共服務(wù)。而西部地區(qū)的城市，雖然給流入的勞動(dòng)者提供了很寬松的市民化身份獲取途徑，可是因?yàn)楦街谑忻裆矸萆系木蜆I(yè)和公共服務(wù)機(jī)會(huì)有限，對(duì)流動(dòng)人口缺乏吸引力。這說(shuō)明我國(guó)戶籍制度，對(duì)于阻礙人口流動(dòng)，促進(jìn)人與資源、財(cái)富同步極化的阻力仍然很明顯。這要求我國(guó)各地在促進(jìn)流動(dòng)人口市民化方面，進(jìn)一步采取有力措施，降低流動(dòng)人口市民化的政策門檻，避免戶籍制度和相關(guān)管理政策，成為拉大區(qū)域-群體發(fā)展差距的誘因。

土地制度方面，我國(guó)在堅(jiān)守耕地紅線的政策時(shí)，對(duì)各省、市和區(qū)域的建設(shè)用地指標(biāo)、土地價(jià)格、土地稅費(fèi)等，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)同性思考。這種情況直接導(dǎo)致的問(wèn)題是，在城鎮(zhèn)化條件較好的地方，因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)受限，城市擴(kuò)張困難。中心城區(qū)用地指標(biāo)緊張，推動(dòng)土地價(jià)格過(guò)快上漲，土地和房租成本水漲船高，從而讓這些地方的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本攀升，競(jìng)爭(zhēng)力下降。但在一些城鎮(zhèn)化條件并不好的地方，空有許多城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，卻缺乏吸納第二三產(chǎn)業(yè)和城市人口的條件，建設(shè)了許多“鬼城”和沒(méi)有工廠進(jìn)駐的“工業(yè)區(qū)”，甚至出現(xiàn)人口5萬(wàn)的貧困縣按50萬(wàn)人口來(lái)規(guī)劃新城的怪現(xiàn)象(20)陸銘：《當(dāng)我們談城鎮(zhèn)化時(shí)陷入多少認(rèn)知誤區(qū)》，觀察者網(wǎng)專訪, https://www.guancha.cn/LuMing/2019_04_11_497201_3.shtml。。面對(duì)這種情況，應(yīng)考慮允許跨地區(qū)甚至跨省的用地指標(biāo)交易-置換，并將之與跨區(qū)域勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)彌補(bǔ)、跨區(qū)域農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口在流入地市民化，結(jié)合在一起，形成跨區(qū)域土地資源配置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

在財(cái)政政策上，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整過(guò)度側(cè)重于區(qū)域均衡發(fā)展的思路，探索順應(yīng)經(jīng)濟(jì)極化發(fā)展的新財(cái)政資源分配方案，重點(diǎn)是要讓財(cái)政資金真正以促進(jìn)人的發(fā)展機(jī)會(huì)均等為訴求，而不是片面追求區(qū)域發(fā)展的均衡性。特別是要探索有利于服務(wù)跨區(qū)域人口流動(dòng)的財(cái)政-公共服務(wù)協(xié)調(diào)的制度，如公共服務(wù)“購(gòu)買券”等模式，讓財(cái)政支出更精準(zhǔn)地隨人走，而不是固化于特定區(qū)域。