申惠文

(1.鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001;2.鄭州大學(xué) 私法研究中心,河南 鄭州 450001)

2020年5月頒布的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)，是中國法治建設(shè)的標(biāo)桿性成果，是治國安邦的基礎(chǔ)性法律。《民法典》一共使用了59次“集體”的表達(dá)，為進(jìn)一步深化集體土地改革提供了前提和基礎(chǔ)。從法律規(guī)范看，集體是土地所有權(quán)的主體，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是土地經(jīng)營權(quán)的主體。從社會(huì)生活看，除了集體、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，國家和農(nóng)民對(duì)集體土地亦實(shí)際享有一定范圍的產(chǎn)權(quán)。集體土地所有權(quán)并不是純粹私法意義上的所有權(quán)，國家對(duì)集體土地享有很大程度的控制權(quán)。農(nóng)戶是集體土地用益物權(quán)的形式主體，農(nóng)戶成員對(duì)集體土地的獨(dú)立權(quán)益訴求日益凸顯。紙面上的集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，無法有效解釋生活現(xiàn)象，所以不能局限于純粹法律的視角。中國特色集體土地權(quán)利主體結(jié)構(gòu)，是由中國特色社會(huì)主義政治理念決定的，是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。法學(xué)家在詮釋農(nóng)村集體土地權(quán)利主體制度時(shí)，要有政治意識(shí)，避免在現(xiàn)實(shí)問題上“集體失語”。為此，本研究采用法政治學(xué)的研究方法，從國家、集體、農(nóng)戶、農(nóng)民的關(guān)系視角，科學(xué)解釋《民法典》中的集體土地權(quán)利主體規(guī)范，以期提出未來制度改革的基本方向。

一、從法政治學(xué)角度解讀《民法典》集體土地權(quán)利規(guī)范的重大意義

法學(xué)家更多考慮現(xiàn)有法律規(guī)范的解釋，參與社會(huì)變革的主動(dòng)性不強(qiáng)。農(nóng)村土地三權(quán)分置改革并不是法學(xué)家首先提出的，法學(xué)家只是被動(dòng)闡釋具體的制度構(gòu)建。學(xué)術(shù)研究需要面對(duì)中國問題，提出中國問題的解決方案。法政治學(xué)是以法律與政治的內(nèi)在聯(lián)系為基礎(chǔ)，以具有政治與法律雙重屬性的社會(huì)現(xiàn)象為研究對(duì)象的交叉學(xué)科[1]。法政治學(xué)是運(yùn)用政治學(xué)理論和方法，分析、檢驗(yàn)法律的形成、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作、效果及發(fā)展的邊緣學(xué)科[2]。法政治學(xué)不僅是一種研究方法，而且是一門交叉學(xué)科，是法學(xué)與政治學(xué)交叉的產(chǎn)物。法政治學(xué)屬于社科法學(xué)的范疇，不同于法教義學(xué)，突出法律的政治屬性和政治的法律屬性，突出生活中的法律，而不是文本中的法律。學(xué)術(shù)界要有意識(shí)地運(yùn)用法政治學(xué)的方法分析集體土地權(quán)利主體規(guī)范。

(一)從法政治學(xué)角度解讀《民法典》集體土地權(quán)利規(guī)范的理論意義

土地公有制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是社會(huì)主義政治文明的基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)不可避免地與統(tǒng)治權(quán)緊密相連，無論何時(shí)何地，產(chǎn)權(quán)制度都決定了政體的構(gòu)成形式[3]。農(nóng)村土地權(quán)利制度的形成，實(shí)質(zhì)是多種政治力量博弈的產(chǎn)物。對(duì)于土地問題,必須從《憲法》的高度予以研究，必須從政治的角度予以思考。土地法政治學(xué)是法政治學(xué)的分支，是從法律的角度研究土地政治問題，是從政治的角度研究土地法律問題。土地法政治學(xué)將政治關(guān)系、政治行為、政治體系、政治文化、政治發(fā)展等概念引入土地法學(xué)研究，引入土地權(quán)利制度變革的衡量因素。土地權(quán)利制度的設(shè)計(jì)與國家治理的關(guān)系、與政府管理的關(guān)系、與執(zhí)政黨參政黨的關(guān)系、與政治團(tuán)體的關(guān)系等，都需要學(xué)術(shù)界深入研究。提出土地法政治學(xué)的概念，強(qiáng)調(diào)土地法學(xué)與政治學(xué)的交叉與融合，具有學(xué)科建設(shè)的重大意義。土地法政治學(xué)側(cè)重運(yùn)用政治學(xué)理論分析土地問題，分析土地法律制度生成的政治背景、政治原因和政治過程等，分析土地法律制度實(shí)施的政治力量、政治制度和政治影響等。

從法政治學(xué)角度解讀《民法典》集體土地權(quán)利規(guī)范，可以為集體土地產(chǎn)權(quán)制度解釋和未來變革提供理論支撐。如《民法典·物權(quán)編》第五章的標(biāo)題是“國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”。按照漢語的語法規(guī)則，如果要列舉三個(gè)事物，一般在列舉第二個(gè)事物之前用頓號(hào)，列舉第三個(gè)事物之前用“和”，然而《民法典·物權(quán)編》第五章的標(biāo)題并沒有表述為“國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)”。這表明立法者將“國家所有權(quán)”和“集體所有權(quán)”作為一類，將“私人所有權(quán)”作為一類，前者是公有制所有權(quán)，后者是私有制所有權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國共有集體土地65.5億畝[4]。集體土地是公有制經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，是承載社會(huì)主義價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要載體。詮釋中國特色社會(huì)主義，必須從法律的角度解釋社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必須充分考慮集體土地所有權(quán)的基本問題。

(二)從法政治學(xué)角度解讀《民法典》集體土地權(quán)利規(guī)范的實(shí)踐意義

要高度重視改革中的法治思維，做到凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！睹穹ǖ洹肥敲袷路傻幕痉ǎ哂谢A(chǔ)性、普遍性和穩(wěn)定性。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，集體土地產(chǎn)權(quán)改革必須遵守《民法典》的基本框架。從法政治學(xué)角度科學(xué)解讀《民法典》集體土地權(quán)利主體規(guī)范，有利于提出切實(shí)可行的集體土地改革方案。

有學(xué)者[5]指出，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的相當(dāng)所有權(quán)屬性，這有助于強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的保障，有助于協(xié)調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地使用權(quán)的關(guān)系。有學(xué)者[6]196-197主張集體土地國有化，因?yàn)檫@有利于厘清國家、集體和農(nóng)民三者之間的法律關(guān)系，有利于推動(dòng)農(nóng)村土地市場化，也具有扎實(shí)的政治基礎(chǔ)。雖然學(xué)者觀點(diǎn)不完全相同，甚至完全相反，但從如何解讀中國特色社會(huì)主義、如何建構(gòu)中國特色社會(huì)主義等角度提出農(nóng)村土地改革的路徑和方法是值得肯定的。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，產(chǎn)權(quán)理念的變遷將引發(fā)國家治理的變遷。政治力量和政治制度決定產(chǎn)權(quán)的具體安排形式，產(chǎn)權(quán)也需要國家強(qiáng)有力的保護(hù)[7]?！睹穹ǖ洹仿鋵?shí)了集體土地三權(quán)分置改革的政策，明確堅(jiān)持集體土地所有權(quán)。做虛集體土地所有權(quán)，或者將集體土地改制為國有土地，均不符合《民法典》的基本要求。改革要堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，這是已經(jīng)形成的基本社會(huì)共識(shí)，需要長期堅(jiān)持和發(fā)展。

集體承包地制度的進(jìn)一步改革，需要梳理政治理念的變遷，需要科學(xué)解釋《民法典》的相關(guān)規(guī)定?！案哂衅涮铩笔菤v代農(nóng)民的基本夙愿，“均田地”和“抑制兼并”一直是歷代統(tǒng)治者治理國家的經(jīng)驗(yàn)。從農(nóng)村土地改革的歷史發(fā)展看，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，是對(duì)國家、集體和農(nóng)戶角色定位的經(jīng)典表達(dá)。這不僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的表達(dá)，更是政治層面的表達(dá)?！傲糇慵w的”，就是向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納承包費(fèi)，用法律語言表述就是繳納“村提留”。隨著改革推進(jìn)，農(nóng)民不用向集體繳納承包費(fèi)，不用向國家繳納農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村土地承包的合同屬性日益弱化，財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日益強(qiáng)化。然而，沒有經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，無法從事興建水利設(shè)施等公共事業(yè)，無法滿足農(nóng)村承包經(jīng)營戶的公共利益需求。農(nóng)戶不繳納承包費(fèi)和農(nóng)業(yè)稅，引發(fā)了國家、集體和農(nóng)民關(guān)系的重大變革,國家要承擔(dān)更多公共服務(wù)的職責(zé)?！睹穹ǖ洹穼?duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地權(quán)益予以明確化，立法上統(tǒng)稱為“土地經(jīng)營權(quán)”。這是集體承包地產(chǎn)權(quán)體系的重大變遷，對(duì)國家治理體系和治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，具有重大的實(shí)踐意義。

集體宅基地制度的進(jìn)一步改革，同樣需要梳理政治理念的變遷，需要科學(xué)解釋《民法典》相關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹穼?duì)集體宅基地三權(quán)分置改革并沒有做出明確的回應(yīng)，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，授權(quán)“土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”做出具體的規(guī)定，為改革預(yù)留了充分的制度空間。這表明集體宅基地的改革比集體承包地的改革難度更大，蘊(yùn)含著更為復(fù)雜的權(quán)益沖突，需要更高智慧逐步解決。宅基地的政治穩(wěn)定功能是中華人民共和國成立之初必要的制度安排，發(fā)展至今政治穩(wěn)定功能依然需要[8]。國家壟斷控制宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的渠道，限制農(nóng)戶宅基地的處分權(quán)能，是源于社會(huì)主義公有制賦予國家的政治權(quán)力[9]。宅基地是稀缺的自然資源，國家對(duì)宅基地進(jìn)行控制具有合理性，但嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)帶來了很多問題。公有制的公平價(jià)值并非只能通過均田的政治承諾來實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)讓每一位公民從效益遞增的土地收益中享有平等的收益權(quán)和分配權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型[6]22。宅基地制度改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革、集體土地征收改革等有著密切的關(guān)系，涉及城鎮(zhèn)居民基本的居住權(quán)益，涉及房價(jià)穩(wěn)定和區(qū)域平衡等重大問題，應(yīng)當(dāng)充分權(quán)衡不同階層的不同政治訴求，擴(kuò)大政治參與的途徑。

二、《民法典》集體土地權(quán)利主體規(guī)范中的國家

集體土地產(chǎn)權(quán)改革要從堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度角度思考，要從國家治理體系與治理現(xiàn)代化的角度思考。國家一方面作為私法主體，具有產(chǎn)權(quán)所有權(quán)職責(zé)，另一方面作為公權(quán)力主體，是國家監(jiān)管的主體。在私法領(lǐng)域，國家公權(quán)力要退出，立法要堅(jiān)持國家所有權(quán)與集體所有權(quán)平等的法律地位。在公法領(lǐng)域，國家公權(quán)力要加強(qiáng)，加強(qiáng)對(duì)集體土地利用的監(jiān)管，監(jiān)管的手段包括土地利用規(guī)劃、耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等。

(一)國家公權(quán)力要更加平等對(duì)待國有土地產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)

國家所有權(quán)與集體所有權(quán)在私法上是平等的，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本要求?！睹穹ǖ洹返谒臈l規(guī)定了平等保護(hù)原則，第一百一十三條規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，第二百零七條規(guī)定了物權(quán)的平等保護(hù)。中國特色社會(huì)主義物權(quán)制度是由社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度決定的，與資本主義物權(quán)制度有本質(zhì)區(qū)別?！稇椃ā返谄邨l規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！钡诎藯l第三款規(guī)定：“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！睆摹稇椃ā肺谋究矗瑖宜兄平?jīng)濟(jì)與集體所有制經(jīng)濟(jì)的法律地位的確并不完全相同。對(duì)于這些條款的解釋，要采用歷史解釋和體系解釋的方法。《憲法》第七條形成于1993年，第八條第三款形成于1982年。2016年11月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》指出，要健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。2018年通過的《中華人民共和國憲法修正案》，增加了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”和“國家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等內(nèi)容。這些新增的憲法條款，可以進(jìn)一步解釋國家所有權(quán)和集體所有權(quán)法律地位的平等?！睹穹ǖ洹返诙倭懔鶙l第一款將社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度之一，進(jìn)一步突出產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的實(shí)踐意義。

國家公權(quán)力要平等對(duì)待國家所有權(quán)和集體所有權(quán)，得到了立法機(jī)關(guān)的逐步承認(rèn)，然而《民法典》一些條款的設(shè)置及諸多特別法的規(guī)定，仍然對(duì)集體所有權(quán)存在歧視。如《民法典》第十二章對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)客體的規(guī)定，仍然局限于國家所有的土地，不符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，不符合產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的理念。作為民事法律的基本法，《民法典》回避集體建設(shè)用地，存在重大的立法缺陷。作為民事特別法的《城市房地產(chǎn)管理法》，只規(guī)范國有土地上的房地產(chǎn)，不規(guī)范集體土地上的房地產(chǎn)，亦違背了平等理念。這說明立法的中心仍然是城市和國有土地，而不是農(nóng)村和集體土地。對(duì)于國有土地與集體土地分別立法，仍然維持城鄉(xiāng)二元體制，不符合社會(huì)發(fā)展的要求。立法機(jī)關(guān)可以通過對(duì)《民法典》相關(guān)條款的科學(xué)解釋，彌補(bǔ)立法的不足，全面貫徹國家土地與集體土地平等保護(hù)的理念。

(二)國家公權(quán)力對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)化

土地制度是一個(gè)系統(tǒng)，既有私法制度，又有公法制度。土地權(quán)利制度屬于私法制度，土地監(jiān)管制度屬于公法制度。土地權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)貫徹民法基本的理念和精神，堅(jiān)持法不禁止即可為的原則。土地監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)貫徹行政法基本的理念和精神，堅(jiān)持法不授權(quán)不得為的原則。土地制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利制度和土地監(jiān)管制度共同推進(jìn)。土地權(quán)利制度是基礎(chǔ)，土地監(jiān)管制度是手段。土地監(jiān)管制度要為土地權(quán)利制度服務(wù)，土地監(jiān)管的目的是為了更好地服務(wù)于土地權(quán)利人。

國家公權(quán)力對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)監(jiān)管的方式要發(fā)生變化，要更多采用公法手段的監(jiān)管，而不是限制集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能?！笆匾谷恕笔降膰也⒉荒芙鉀Q公共利益的維護(hù)問題，也不能解決私法領(lǐng)域的私人強(qiáng)制問題和弱者保護(hù)問題。因土地資源的有限性，集體土地產(chǎn)權(quán)行使過程中難免發(fā)生侵占耕地、違反規(guī)劃等情形。土地監(jiān)管法是在憲法規(guī)范的基礎(chǔ)上對(duì)土地公法制度進(jìn)行集中架構(gòu)。土地監(jiān)管法主要是對(duì)土地征收、耕地保護(hù)、土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃、土地違法行為的行政處罰等做出具體的規(guī)定。理想的立法模式是分別起草土地權(quán)利法和土地監(jiān)管法，前者彰顯產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)理念，后者突出國家市場監(jiān)管者角色，突出對(duì)公共利益的保護(hù)。

從立法修改方向看，要賦予集體土地產(chǎn)權(quán)更多的權(quán)能?；诋a(chǎn)權(quán)平等保護(hù)理念，在堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)允許國家與集體或集體與集體之間的土地所有權(quán)交易。因興修水利、移民安居、整體扶貧搬遷、新農(nóng)村建設(shè)撤村并村等，發(fā)生長期甚至永久占有其他集體經(jīng)濟(jì)組織土地的情形，現(xiàn)實(shí)中的做法，往往是通過行政的力量和政府政策推動(dòng)予以解決。這實(shí)際上回避了法律與現(xiàn)實(shí)生活之間的矛盾，并不是依法處理問題的思維模式。當(dāng)然，現(xiàn)行《憲法》并不允許任何形式的土地所有權(quán)交易。未來應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《憲法》，在堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制的基礎(chǔ)上，允許國家與集體、集體與集體之間的土地所有權(quán)交易。此外，《民法典》第三百六十二條規(guī)定的宅基地使用權(quán)的權(quán)能，仍然局限于“占有和使用”，不包括“收益”，不符合集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)展的要求?！睹穹ǖ洹返谌俣龡l規(guī)定的用益物權(quán)的權(quán)能包括“占有、使用和收益”，第三百六十三條規(guī)定宅基地使用權(quán)適用“土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”。因此，從體系解釋和目的解釋來看，宅基地使用權(quán)的權(quán)能包括“收益”。這樣解釋也符合宅基地三權(quán)分置改革的現(xiàn)實(shí)需要。

三、《民法典》集體土地權(quán)利主體規(guī)范中的集體

集體土地產(chǎn)權(quán)改革繞不開的問題是如何明確集體的含義，如何確定集體的角色。辨析“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的關(guān)系，需要從法律文本演變的角度思考，需要從政治的高度思考。一方面，集體具有準(zhǔn)國家的角色，肩負(fù)著公共的職能；另一方面，集體具有市場主體的角色，追求市場的效益。

(一)集體角色定位的法律文本分析

從《憲法》文本看，“集體”是農(nóng)村土地所有權(quán)主體，國家要鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助“城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織”的發(fā)展?！稇椃ā返诹鶙l第一款、第八條第一款和第二款，采用了“勞動(dòng)群眾集體所有制”“社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”等表達(dá)。根據(jù)《憲法》第九條第一款和第十條第二款，“集體”可以作為礦藏等自然資源的權(quán)利主體，可以作為農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的權(quán)利主體，可以作為宅基地、自留地和自留山的權(quán)利主體。根據(jù)《憲法》第十二條第二款、第十四條第二款和第五十一條的規(guī)定，要兼顧“集體”的利益，不得損害“集體”的利益，禁止侵占或者破壞“集體”的財(cái)產(chǎn)。根據(jù)上述條款，“集體”作為權(quán)利主體語言表達(dá)方式，主要有“勞動(dòng)群眾集體”“集體所有”“集體的財(cái)產(chǎn)”“集體的利益”等表達(dá)。根據(jù)《憲法》第八條、第十七條、第十九條第四款、第二十一條和第四十二條等，與“集體經(jīng)濟(jì)組織”相關(guān)的詞組有“城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者”“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行……雙層經(jīng)營體制”“集體經(jīng)濟(jì)組織……有……自主權(quán)”等。

《民法通則》第七十四條沿襲了《憲法》第八條第一款和第二款中的“勞動(dòng)群眾集體所有”的表達(dá)，并采用了“勞動(dòng)群眾集體所有”的概念。根據(jù)該條的表述，“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”不同，“集體所有的財(cái)產(chǎn)”與“集體經(jīng)濟(jì)組織所有的財(cái)產(chǎn)”也不相同。從《民法通則》第七十四條第一款的表述看，“勞動(dòng)群眾集體所有”的財(cái)產(chǎn)包括“集體所有”的土地、森林、山嶺、建筑物、水庫、農(nóng)田設(shè)施等，以及“集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)”和“集體所有的其他財(cái)產(chǎn)”。從體系解釋來看，廣義的“集體所有”就是“勞動(dòng)群眾集體所有”。從某種意義上說，廣義的“集體”是“集體經(jīng)濟(jì)組織”的上位概念，“集體所有”是“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的上位概念。《民法通則》第七十四條第二款明確規(guī)定，集體土地屬于村農(nóng)民集體所有，由“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)”管理?！睹穹ㄍ▌t》第八十條第一款和第八十一條第一款規(guī)定，國家所有的土地、森林、山嶺、草原等自然資源，可以由集體所有制單位使用。這兩條明確采用了“集體所有制單位”的概念。這里的“集體所有制單位”包括集體所有制企業(yè)等，而不是僅指集體經(jīng)濟(jì)組織。

比較《物權(quán)法》第五十八條與《民法通則》第七十四條第一款可以發(fā)現(xiàn)，立法者已經(jīng)不采用“勞動(dòng)群眾集體所有”“勞動(dòng)群眾集體組織”“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的概念，而直接采用“集體所有”的概念?！段餀?quán)法》第五十八條、第五十九條、第六十一條等，采用了“集體所有”的語言表達(dá)方式，主要有“集體所有”“農(nóng)民集體所有”“城鎮(zhèn)集體所有”等表達(dá)。需要指出的是，《物權(quán)法》第五十九條第二款規(guī)定了“集體成員集體所有”的概念，第六十二條和第六十三條規(guī)定了“集體成員”的權(quán)益保護(hù)。立法者希望通過“成員權(quán)”的概念解決“集體所有”的概念困惑，然而立法者并沒有對(duì)“集體成員”的取得和喪失做出具體的規(guī)定，仍然停留在理念的層面。與《民法通則》第八十條第一款和第八十一條第一款相比，《物權(quán)法》第六十七條沒有采用“集體所有制單位”的語言表達(dá)方式，而是采用了集體出資形成的“有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)”等表達(dá)，回應(yīng)了市場主體平等保護(hù)的法治理念。

《民法典》在“民事主體”一章沒有明確將“集體”作為權(quán)利主體，而是泛泛采用了“民事主體”的表達(dá)方式?！睹穹ǖ洹返谌碌谒墓?jié)規(guī)定了特別法人，其中第九十九條規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”。集體經(jīng)濟(jì)組織是民事主體的一種類型，而對(duì)于集體本身的主體地位，立法并沒有明確規(guī)定?！睹穹ǖ洹返谖迨鍡l在規(guī)定“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的概念時(shí)，沿襲了《民法通則》第二十七條采用的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”的概念?！睹穹ǖ洹の餀?quán)編》繼承了《物權(quán)法》相關(guān)條款的表達(dá)，采用了“集體所有”“本集體成員集體所有”“農(nóng)民集體”“城鎮(zhèn)集體”等表達(dá)?！睹穹ǖ洹だ^承編》沿襲《繼承法》，采用了“集體所有制單位”的表達(dá)。

綜上，從法律文本看，“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的關(guān)系逐步發(fā)生了變遷。第一，由“勞動(dòng)群眾集體所有”到“集體所有”。第二，由“集體所有”到“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。第三，由“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”到“集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有”。第四，由“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者”到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。本研究認(rèn)為，將“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”區(qū)分的改革思路，不符合歷史發(fā)展的規(guī)律和改革發(fā)展的要求。集體土地所有權(quán)中的“集體”，某種程度上可以被“集體經(jīng)濟(jì)組織”替代，這是從法律上建構(gòu)集體主體制度的客觀需要。如果將“集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”區(qū)分，只是將“集體經(jīng)濟(jì)組織”作為“集體”的代行機(jī)構(gòu)，那么仍然面臨集體主體制度本身的缺位問題。區(qū)分“集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”，區(qū)分“集體成員”和“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，從法律邏輯看并不可行。根據(jù)《憲法》文本，農(nóng)村土地所有權(quán)主體是集體，法律并沒有規(guī)定法人可以成為權(quán)利主體?！睹穹ǖ洹穼⑥r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為特殊法人，實(shí)際上需要對(duì)《憲法》相關(guān)條款進(jìn)行合理解釋。

(二)集體角色定位的政治理念分析

堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不能改變，是農(nóng)村集體土地改革的政治底線。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)具有“準(zhǔn)所有權(quán)”或“類所有權(quán)”的屬性。強(qiáng)化土地使用權(quán)人的權(quán)益保護(hù)，是公有制條件下實(shí)現(xiàn)土地資源市場化配置的基本要求，但這并不意味著將土地使用權(quán)塑造為一種“勝似所有權(quán)”的權(quán)利，將土地所有權(quán)架空。因此，做虛集體土地所有權(quán)主體違反了社會(huì)主義法治基本的政治理念。

從集體所有制產(chǎn)生之初，集體就要承擔(dān)起類似政府的職責(zé)。集體是地緣和血緣的共同體，有其財(cái)產(chǎn)、成員、決策機(jī)制、分配機(jī)制，某種程度上就是一個(gè)微型的國家。1982年《憲法》文本中的“集體”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)資源的生產(chǎn)單位和分配單位。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的行政職能逐步弱化。隨著村民委員會(huì)的成立，村集體經(jīng)濟(jì)組織的行政職能逐步弱化，目前大部分村沒有成立集體經(jīng)濟(jì)組織，而由村民委員會(huì)代行其職責(zé)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十四條和第十五條，集體經(jīng)濟(jì)組織有監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地等權(quán)利，要承擔(dān)組織本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等義務(wù)。這些權(quán)利和義務(wù)在某種程度上屬于政府的職責(zé)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織具有公共性，替國家分擔(dān)了部分管理公共事務(wù)的職責(zé)，這是由其公有制屬性決定的。

明確農(nóng)民成員權(quán)與重塑農(nóng)村集體的主體地位是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利政策的指引下，土地承包經(jīng)營合同關(guān)系淡化，農(nóng)民對(duì)集體土地的成員權(quán)日益強(qiáng)化。集體成員是確定的，還是可變的，這是集體經(jīng)濟(jì)組織立法要明確的重大問題。按照傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織理論，集體成員是不確定的，可以基于婚姻、出生等發(fā)生變動(dòng)。實(shí)踐中，因集體成員的標(biāo)準(zhǔn)難以把握，集體成員出現(xiàn)固化的趨勢(shì)。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，要做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。2020年中央一號(hào)文件指出，要有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化等工作?！睹穹ǖ洹返诙倭粭l采用了“集體成員集體所有”的表達(dá)，對(duì)于“集體成員”的內(nèi)涵也沒有予以明確。從解釋論的角度看，相對(duì)固化集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，通過家庭內(nèi)部分割集體土地資源的辦法，解決新增人口的集體土地資源份額問題和集體成員身份問題，具有相當(dāng)?shù)目尚行?。這需要理論上更新集體和集體經(jīng)濟(jì)組織的基本理論，從法政治學(xué)的角度解讀集體所有權(quán)和集體所有制的內(nèi)涵。

四、《民法典》集體土地權(quán)利主體規(guī)范中的農(nóng)戶

從法律文本看，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，權(quán)利主體是農(nóng)戶。農(nóng)戶是集體土地使用權(quán)的主體，農(nóng)民個(gè)體并不直接享有集體產(chǎn)權(quán)，往往通過農(nóng)村承包經(jīng)營戶或農(nóng)村宅基地使用戶的名義享有。這是中國特色的集體土地產(chǎn)權(quán)制度，需要法政治學(xué)的解讀。從發(fā)展趨勢(shì)看，權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)體。對(duì)此，可以通過解釋《民法典》相關(guān)條款實(shí)現(xiàn)制度的漸進(jìn)性變遷。

(一)農(nóng)戶的權(quán)利主體角色

從比較法的角度看，羅馬法中的家庭具有很強(qiáng)的政治屬性。具體表現(xiàn)如下：第一，組織性。家庭是作為家族、部族和城邦等其他更高層級(jí)組織的基礎(chǔ)，服從于更高的命令。第二，從屬性。家庭成員要服從家父權(quán)力或權(quán)威，家庭從屬于城邦的管理和統(tǒng)治。第三，權(quán)力性。家父對(duì)家子的權(quán)力具有私法性，也具有公法性，體現(xiàn)為一種政治權(quán)力，有權(quán)威性，凸顯了家庭的政治組織屬性。第四，主權(quán)性。家父對(duì)自由人和土地的早期權(quán)力被界定為“主權(quán)”[10]。羅馬法中家庭的這種政治屬性隨著個(gè)人權(quán)利意識(shí)的覺醒逐步減弱。

農(nóng)戶作為集體土地使用權(quán)的主體，與羅馬法中的家庭具有一定的相似之處，均突出家庭的政治地位。《民法典》第五十五條規(guī)定了“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，第三百三十條第一款再次強(qiáng)調(diào)“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。產(chǎn)權(quán)歸屬問題是典型的民事問題，應(yīng)當(dāng)主要遵循私法的基本理念進(jìn)行闡釋，主要在法律規(guī)范的框架下進(jìn)行解釋。然而，任何理論都具有相對(duì)性，任何視角都有理論的盲區(qū)。從法政治學(xué)的角度看，農(nóng)戶是農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)單位，也是重要的政治單位。農(nóng)戶作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體，突出家庭的功能和價(jià)值，充分利用家庭成員彼此之間的親屬關(guān)系，達(dá)到提高管理效率的目的。國家通過管理集體而管理社會(huì)，集體通過管理農(nóng)戶而管理成員。“修身、齊家、治國、平天下”是傳統(tǒng)儒家思想的政治理念，是中國人的思維模式和行為指南。中國長期是家國一體的體制，農(nóng)戶是集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，是國家治理的基本單位，是認(rèn)識(shí)中國農(nóng)村社會(huì)的切入點(diǎn)，是詮釋集體土地產(chǎn)權(quán)的突破口。

(二)農(nóng)戶權(quán)利主體角色的逐步減弱

農(nóng)戶作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體，是家庭政治功能的階段性表達(dá)。將農(nóng)戶作為治理對(duì)象，在某種程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是為了解決集體經(jīng)營效率低下的困境產(chǎn)生的，只是一種局部的改良措施。在市場在資源配置中起決定性作用的改革背景下，農(nóng)戶作為勞動(dòng)力的結(jié)合體，局限性也逐步凸顯。家庭成員獨(dú)立意識(shí)和平等意識(shí)逐步增強(qiáng)，家庭共同體意識(shí)逐步減弱，遷徙自由和擇業(yè)自由獲得越來越多的認(rèn)同。家庭成員的活動(dòng)空間增大，走出家門在市場中尋求合作伙伴成為常態(tài)。因此，未來應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶主體轉(zhuǎn)向農(nóng)民個(gè)體，由模糊共有轉(zhuǎn)向按份共有。

農(nóng)戶作為權(quán)利主體，從集體與農(nóng)戶關(guān)系的角度看，產(chǎn)權(quán)是清晰的。然而，農(nóng)戶內(nèi)部的法律關(guān)系是模糊的，農(nóng)戶成員的產(chǎn)權(quán)是不清晰的。隨著社會(huì)的發(fā)展，以戶為單位的管理模式需要轉(zhuǎn)換為以人為單位的管理模式。隨著戶籍制度改革，農(nóng)業(yè)戶、農(nóng)村戶和農(nóng)民戶發(fā)生了分離。家庭成員因結(jié)婚、離婚、出生、死亡等不斷變化，分割土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的訴求越來越多?！睹穹ǖ洹返谖迨鶙l第二款規(guī)定，農(nóng)戶部分成員經(jīng)營的，該部分成員承擔(dān)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的債務(wù)。該條回應(yīng)了農(nóng)戶成員內(nèi)部利益的分化，尊重了農(nóng)戶成員職業(yè)選擇的自由等。然而，該立法仍然將農(nóng)村承包經(jīng)營戶作為權(quán)利主體，沒有充分尊重農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員權(quán)益。2019年修改后的《土地管理法》維持了農(nóng)村村民一戶一宅的規(guī)定，只是進(jìn)行了局部的調(diào)整。目前的立法思路仍然將農(nóng)戶作為民事主體，將農(nóng)戶作為國家治理的對(duì)象，具有現(xiàn)實(shí)的合理性。從未來發(fā)展看，農(nóng)戶不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障職能，農(nóng)民個(gè)體的產(chǎn)權(quán)歸屬意識(shí)逐步提高，權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)體。

《民法典》沒有明確采用“農(nóng)戶”這一集體土地產(chǎn)權(quán)主體的表達(dá)，而是采用了“土地承包經(jīng)營權(quán)人”和“宅基地使用權(quán)人”的表達(dá)，具有廣泛的法律解釋空間。《民法典》規(guī)定的占有包括按份共有和共同共有，在沒有約定為按份共有或者共同共有，或者約定不明確的，除共有人具有家庭關(guān)系等外，視為按份共有?？梢酝ㄟ^解釋這些條款實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)主體制度的漸進(jìn)性變遷。目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的通說認(rèn)為，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員對(duì)于承包地、宅基地使用戶的成員對(duì)于宅基地，并不是共有關(guān)系，成員并不能主張分割。土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，宅基地使用權(quán)也長期不變，為解決家庭成員的集體土地權(quán)益沖突，國家政策應(yīng)當(dāng)逐步允許分割。在《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)》公布的一個(gè)案例中，法院認(rèn)為，家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不發(fā)生繼承問題，不能請(qǐng)求分割[11]。然而，一些地方法院在土地承包經(jīng)營權(quán)分割或宅基地分割的司法裁判中，對(duì)農(nóng)戶成員獨(dú)立的集體土地權(quán)益訴求予以支持。這種糾紛解決路徑不回避現(xiàn)實(shí)問題，充分彰顯法院在國家治理中的作用，突出司法裁判引領(lǐng)社會(huì)變革的功能，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?/p>

五、《民法典》集體土地權(quán)利主體規(guī)范中的農(nóng)民

堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損是集體土地改革的價(jià)值底線。何為“農(nóng)民”，“農(nóng)民”內(nèi)涵發(fā)生何種變遷，需要結(jié)合中央改革政策從法政治學(xué)的角度做出合理的解讀。隨著戶籍改革和土地改革的深入發(fā)展，戶籍農(nóng)民政治地位逐步弱化，職業(yè)農(nóng)民政治地位逐步提高。《民法典》大多數(shù)條款采用了“自然人”的概念，僅有個(gè)別條款采用了“農(nóng)民”的概念，為集體土地產(chǎn)權(quán)改革留足了制度空間。

(一)農(nóng)民市民化的發(fā)展方向

“耕者有其田，居者有其屋”是中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)民參加革命的政治承諾。中華人民共和國成立后歷次《憲法》的制定與修訂，基本上都是圍繞著公與私的關(guān)系展開的。隨著政治話語與意識(shí)形態(tài)的變化，私法意識(shí)也在發(fā)生改變[12]。隨著改革的推進(jìn)，土地負(fù)載的政治目標(biāo)發(fā)生了變化，由重點(diǎn)發(fā)展城市到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。國家免去農(nóng)業(yè)稅，讓農(nóng)民獲得承包地的全部收益，還發(fā)放各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。國家允許在農(nóng)村宅基地上經(jīng)營農(nóng)家樂，允許發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，讓農(nóng)民獲得更多的土地收益。2018年中央一號(hào)文件對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署，提出了農(nóng)民富裕全面實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

中央改革的基本方向是讓農(nóng)民帶地進(jìn)城，進(jìn)城落戶不以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益權(quán)為條件。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》指出，城區(qū)常住人口300萬以下的城市可取消落戶限制，300萬至500萬的大城市要全面放寬入戶限制。這意味著二、三、四線城市將全面放寬乃至全部取消落戶限制，為農(nóng)戶的市民化提供了重要的制度支撐，是農(nóng)民平等權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重要成就。這與集體土地產(chǎn)權(quán)改革產(chǎn)生相互促進(jìn)的作用。既然允許農(nóng)民離開農(nóng)村，就應(yīng)當(dāng)允許其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員和城鎮(zhèn)人員去經(jīng)營承包地、利用宅基地。目前的農(nóng)村土地三權(quán)分置改革，就是沿著這樣的路徑前進(jìn)的。整體而言，集體承包地三權(quán)分置改革推進(jìn)相對(duì)順利，但仍面臨諸多問題。

(二)從身份農(nóng)民到職業(yè)農(nóng)民

2005年黨的中共十六屆五中全會(huì)提出了“新型農(nóng)民”的概念，2012年中央一號(hào)文件首次提出了“新型職業(yè)農(nóng)民”的概念。新型職業(yè)農(nóng)民是職業(yè)化的新型農(nóng)民，具有愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的特征。截至2017年底，全國新型職業(yè)農(nóng)民數(shù)量突破1500萬[13]。2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，完善配套政策體系。從立法政策看，必須改變農(nóng)民“二等公民”的身份，將農(nóng)民作為職業(yè)，積極培育新型職業(yè)農(nóng)民。新型職業(yè)農(nóng)民很多是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營者，立法要保護(hù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的集體土地權(quán)益。2018年修改后的《農(nóng)村土地承包法》和2020年頒布的《民法典》均增加了“土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)容，這是集體承包地三權(quán)分置改革的立法表達(dá)。新型職業(yè)農(nóng)民如何分享集體宅基地的產(chǎn)權(quán)，需要進(jìn)一步探索。國家在給傳統(tǒng)農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，要加大對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的力度和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度。總之，由身份農(nóng)民到職業(yè)農(nóng)民，展示了新型集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，重塑了新型政治關(guān)系。

(三)從《憲法》文本中的農(nóng)民到《民法典》文本中的農(nóng)民

《憲法》文本中出現(xiàn)兩次“農(nóng)民”的表達(dá)：其一是在序言中，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民”是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的依靠力量，與工人和知識(shí)分子相并列；其二是在第十九條，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民”是國家政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育的實(shí)施對(duì)象，與工人、國家工作人員和其他勞動(dòng)者相并列?！稇椃ā沸蜓院偷谝粭l均規(guī)定，我國是“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的”社會(huì)主義國家。根據(jù)體系解釋，《憲法》文本中的“農(nóng)民”是城鄉(xiāng)二元化視域下的一種身份，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。對(duì)《憲法》文本中“農(nóng)民”的理解，要與時(shí)俱進(jìn)。兩次出現(xiàn)“農(nóng)民”和“工農(nóng)聯(lián)盟”的《憲法》條款，均是1982年《憲法》，至今沒有修改。結(jié)合《憲法》文本后來增加的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓條款、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條款、國家尊重和保護(hù)人權(quán)條款、保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)條款等內(nèi)容，農(nóng)民的含義在悄悄發(fā)生改變。特別是2018年《憲法修正案》，增加了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，從理念層面確認(rèn)了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)權(quán)利，據(jù)此重塑了《憲法》文本中農(nóng)民的含義，為“新型職業(yè)農(nóng)民”概念提供了合憲的基礎(chǔ)。

《民法典》采用了“自然人” 的概念，在具體權(quán)利配置上基本沒有區(qū)分戶籍農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民，為農(nóng)民權(quán)利保障提供了充分的法律基礎(chǔ)?！睹穹ǖ洹饭?次采用了“農(nóng)民”的概念，其中3次表述為“被征地農(nóng)民”，6次表述為“農(nóng)民集體”?！睹穹ǖ洹返诙偎氖龡l規(guī)定，“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”；第二百六十一條第一款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。這些條款中的“農(nóng)民”，長期以來指戶籍農(nóng)民。然而，隨著進(jìn)城落戶并不喪失集體成員資格，“被征地農(nóng)民”中的“農(nóng)民”和“農(nóng)民集體”中的“農(nóng)民”就具有了新的含義。原來曾經(jīng)是“戶籍農(nóng)民”，即使現(xiàn)在是“城鎮(zhèn)居民”，不在農(nóng)村居住，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，仍然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。從《民法典》第二百六十條至第二百六十五條的關(guān)系看，集體所有包括“農(nóng)民集體所有”和“城鎮(zhèn)集體所有”?！稗r(nóng)民集體”是與“城鎮(zhèn)集體”相對(duì)應(yīng)的概念，從解釋論的角度看，要弱化“農(nóng)民集體”和“城鎮(zhèn)集體”的區(qū)分，弱化“農(nóng)民”色彩，突出“集體成員”的含義。

六、結(jié)語

《民法典》是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的表達(dá)，是對(duì)中國傳統(tǒng)法律文化的繼承和發(fā)展，是對(duì)世界法治文明的重大貢獻(xiàn)。學(xué)術(shù)界要從治國理政的高度認(rèn)識(shí)《民法典》，精準(zhǔn)把握《民法典》在社會(huì)治理和國家治理中的基礎(chǔ)地位。如何定位國家、集體、農(nóng)戶、農(nóng)民的角色，是科學(xué)解釋《民法典》中集體土地權(quán)利規(guī)范的基本前提，是集體土地產(chǎn)權(quán)改革無法繞開的重大問題。該問題不是純粹的法律問題，應(yīng)當(dāng)從政治的角度予以考量，采用法政治學(xué)的方法予以解讀。從權(quán)威主義政治到有限主義政治的轉(zhuǎn)型，從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)型，要求從國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的視角，把握集體土地產(chǎn)權(quán)改革的方向和路徑。整體而言，國家公權(quán)力應(yīng)當(dāng)更加平等對(duì)待國有土地產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)，要轉(zhuǎn)化對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的管制方式。國家不能限制集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，不能變相分享集體土地的部分權(quán)能，而應(yīng)當(dāng)更多通過公法方式對(duì)集體土地進(jìn)行必要的管制。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，集體具有準(zhǔn)國家的重要角色，承擔(dān)了很多政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。作為集體土地所有權(quán)的行使主體，集體經(jīng)濟(jì)組織不能完全以市場為導(dǎo)向，仍然具有相當(dāng)?shù)墓残?，這是由其公有制屬性決定的?！睹穹ǖ洹穼⒓w經(jīng)濟(jì)組織界定為特殊的法人，既有歷史合理性，又有現(xiàn)實(shí)必要性。農(nóng)戶作為集體土地使用權(quán)主體，是以城鄉(xiāng)二元格局為前提的，是家庭政治功能的階段性表達(dá)。隨著政治現(xiàn)代化的推進(jìn)，國家治理的對(duì)象應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶到農(nóng)民，國家治理的重心應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民身份到農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)變。學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)更多采用法政治學(xué)方法，提供切實(shí)可行的集體土地改革方案。