張玉潔，李佳文

(廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510006)

近年來，我國出現(xiàn)多起數(shù)據(jù)資源權(quán)屬糾紛的案件，這些案件涉及的是數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭議問題。數(shù)據(jù)所有權(quán)主體應(yīng)是數(shù)據(jù)利益的所有人，當(dāng)下數(shù)據(jù)涉及的利益相關(guān)主體眾多，數(shù)據(jù)共享的情況也普遍存在，需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)合理的確權(quán)。目前，法學(xué)界主要從部門法的角度，圍繞網(wǎng)絡(luò)用戶與網(wǎng)絡(luò)平臺兩個主體之間展開對數(shù)據(jù)權(quán)屬的討論。但無論基于民法的財產(chǎn)權(quán)或知識產(chǎn)權(quán)角度還是從反不正當(dāng)競爭法的角度，都沒有將數(shù)據(jù)的價值置于“資源性”上，無法完全解決數(shù)據(jù)權(quán)屬帶來的平衡數(shù)據(jù)利用與利益保護(hù)的宏觀問題。因此，在全面依法治國、依憲治國時代背景下，本文試圖超越數(shù)據(jù)資源的現(xiàn)有規(guī)制路徑，從合憲性解釋的角度提出并證成“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”的模式。

首先需要引入“數(shù)據(jù)資源”概念，將“數(shù)據(jù)”和“數(shù)據(jù)資源”區(qū)別開來。數(shù)據(jù)是指在網(wǎng)絡(luò)及計算機上流通的以0和1的二進(jìn)制組合表現(xiàn)出來的比特或比特流[1]104。數(shù)據(jù)資源則是指以數(shù)據(jù)分析為目的，對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、歸類而形成的數(shù)據(jù)集[2]。對于數(shù)據(jù)資源，憲法上的“國家所有”不僅指國家通過占有數(shù)據(jù)資源而獲益，而是通過市場經(jīng)濟(jì)的國家干預(yù)手段，基于對公共利益以及公共安全的憲法保護(hù)義務(wù)，從資源的合理使用出發(fā)，在現(xiàn)行法律體系的基礎(chǔ)上對數(shù)據(jù)收益進(jìn)行公平分配，以確保社會成員共同享有數(shù)據(jù)資源[3]。基于“分配正義”的社會主義公有制，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種公共財產(chǎn)性的觀念：作為一種集合性的非自然資源，數(shù)據(jù)資源歸國家所有，國家負(fù)有保障公共利益和數(shù)據(jù)資源的合理使用的義務(wù)，在發(fā)展數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，保障社會主體在數(shù)據(jù)資源收益上的公平分配。

一、數(shù)據(jù)資源歸國家所有的邏輯起點

(一)數(shù)據(jù)來源的公共屬性與公益保護(hù)義務(wù)

數(shù)據(jù)資源的法律屬性是確定數(shù)據(jù)資源權(quán)屬問題的邏輯起點，而確定數(shù)據(jù)資源權(quán)屬問題既是解決數(shù)字科技進(jìn)步帶來的法律難題的關(guān)鍵，也是數(shù)據(jù)能夠得到合理流通和利用的核心。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)空間活動而生，任何數(shù)據(jù)都有其來源，數(shù)據(jù)來源是數(shù)據(jù)資源“關(guān)于”和所指向的對象[4]。在法理上，凡是由公民參與網(wǎng)絡(luò)活動而產(chǎn)生進(jìn)而被網(wǎng)絡(luò)平臺所控制的數(shù)據(jù)集合，都可納入數(shù)據(jù)資源的范疇。故而數(shù)據(jù)來源的范圍十分廣泛，包括商業(yè)性網(wǎng)絡(luò)平臺以及公共服務(wù)類網(wǎng)絡(luò)平臺上的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源具有天然的公共屬性，即指每一個社會公民或組織都與數(shù)據(jù)產(chǎn)生直接或間接的聯(lián)系，成為提供或?qū)懭霐?shù)據(jù)的主體；數(shù)據(jù)流動中的每一個事物特征和活動狀態(tài)都可以形成數(shù)據(jù)資源[5]213。數(shù)據(jù)是每個公民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)空間活動時必不可少的載體要素，發(fā)生并應(yīng)用于社會的公共領(lǐng)域，集成并展現(xiàn)出公民的公共意愿；數(shù)據(jù)一旦被公開即被認(rèn)為處于公共領(lǐng)域，是任何人都可以自由使用的公共資源，具有非排他性和非競爭性。

有觀點基于數(shù)據(jù)來源的公共屬性將數(shù)據(jù)資源視為一種“共有資源”，既非私人所有，也非國家所有，而是人類共同享有所有權(quán)和使用權(quán)的公共產(chǎn)品。但倘若人人皆為數(shù)據(jù)資源的所有者，則任何人都有權(quán)對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行自由的收集、使用和交易。事實上，在數(shù)據(jù)被收集且組成數(shù)據(jù)集之前，數(shù)據(jù)來源主體對數(shù)據(jù)享有完全的所有權(quán)，但在數(shù)據(jù)成為數(shù)據(jù)資源一部分后，網(wǎng)絡(luò)平臺往往才是數(shù)據(jù)的實際控制者。數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)控制的分離勢必會造成數(shù)據(jù)市場經(jīng)營主體恣意地使用數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源開發(fā)和生產(chǎn)中出現(xiàn)“公地悲劇”(tragedy of the commons)[6]。在“公地悲劇”下，數(shù)據(jù)控制者過度追求自身利益的最大化而導(dǎo)致整體的利益惡化，而國家卻沒有權(quán)力排除數(shù)據(jù)控制者對數(shù)據(jù)資源的無序開發(fā)和使用，最終將導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的枯竭。美國學(xué)者理查茲(Richards N.E.)在其“大數(shù)據(jù)三大悖論”的“權(quán)力悖論”[7]中提到，大數(shù)據(jù)是改造社會的強大力量，但數(shù)據(jù)資源往往掌握在各大權(quán)力實體手中，而犧牲了個體的利益。當(dāng)前，數(shù)字社會流行“重私利，輕公益”的數(shù)據(jù)觀念，數(shù)據(jù)資源利益的天平傾向于數(shù)據(jù)控制者即各大網(wǎng)絡(luò)平臺，個體與平臺力量上的不對等將導(dǎo)致社會公共利益受到威脅。在此情況下，私法制度已無法對數(shù)據(jù)資源的公共利益進(jìn)行保障，更需要強調(diào)國家與政府的公益保護(hù)義務(wù)。以維護(hù)公共利益為己任的“國家所有”模式對數(shù)據(jù)資源的使用進(jìn)行管制，更能維持?jǐn)?shù)據(jù)資源的市場秩序，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的均衡。因此，數(shù)據(jù)資源歸國家所有的設(shè)置可以克服數(shù)據(jù)資源自由獲取的“悲劇”發(fā)生，實現(xiàn)國家管理和公共數(shù)據(jù)利益保護(hù)的功能。

(二)數(shù)據(jù)資源的有價性與財產(chǎn)權(quán)利設(shè)定

傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)觀點認(rèn)為，數(shù)據(jù)作為一種價值載體，其價值不在于數(shù)據(jù)本身，而在于其表達(dá)的內(nèi)容[5]135。然而，在大數(shù)據(jù)時代，人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)驅(qū)使數(shù)據(jù)交易日益發(fā)展，“數(shù)據(jù)即資產(chǎn)”已成為一種互聯(lián)網(wǎng)共識甚至法則。數(shù)據(jù)資源是具有使用價值和交換價值的客體，其不同于原油、礦石等自然資源，是在大數(shù)據(jù)時代興起的一種具有積累性和非消耗性的無形資源。數(shù)據(jù)生產(chǎn)者可以以接近零成本的代價對數(shù)據(jù)進(jìn)行無限復(fù)制而不產(chǎn)生損耗。數(shù)據(jù)資源可以作為對象在數(shù)據(jù)交易平臺或交易中心按照一定規(guī)則上市交易，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)者均享有有償使用數(shù)據(jù)的權(quán)利。因此，數(shù)據(jù)資源的有價性在于數(shù)據(jù)及其衍生品能像資本一樣產(chǎn)生增值效應(yīng)[8]，能為數(shù)據(jù)控制者或數(shù)據(jù)生產(chǎn)者帶來直接或可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益。數(shù)據(jù)資源的有價性，為數(shù)據(jù)資源成為法律意義上的財產(chǎn)并設(shè)定數(shù)據(jù)資源財產(chǎn)權(quán)利提供了基礎(chǔ)。此外，數(shù)據(jù)資源通常以“記錄數(shù)據(jù)”的形態(tài)被保存，是公民參與網(wǎng)絡(luò)活動而被網(wǎng)絡(luò)平臺以Cookies等管理工具記錄的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)資源作為數(shù)據(jù)的集合，本身識別不到特定身份的主體，故不具備人格屬性，也不存在隱私數(shù)據(jù)保護(hù)的問題。對數(shù)據(jù)資源的使用一般不會對公民隱私權(quán)造成侵?jǐn)_，也就不會與人格權(quán)保護(hù)相沖突，因而這在一定程度上也深化了數(shù)據(jù)資源的財產(chǎn)屬性。

眾所周知，財產(chǎn)需要滿足效用性、稀缺性和可控性三個基本條件[9]。數(shù)據(jù)資源的效用性體現(xiàn)于上文論述的使用價值和交換價值中，對數(shù)據(jù)資源的運用處理可以滿足人們生產(chǎn)生活的各個方面需要。在可控性上，雖然數(shù)據(jù)可以被無限復(fù)制或使用，但在實際運用中數(shù)據(jù)資源的控制者可以通過相關(guān)技術(shù)隔離手段控制其掌握的數(shù)據(jù)，也可以通過授權(quán)限制來避免數(shù)據(jù)被傳播或使用。數(shù)據(jù)資源也具備事實上的稀缺性，通過對數(shù)據(jù)的控制，數(shù)據(jù)資源的供求關(guān)系和市場價格也能夠成立[10]?！睹穹ǖ洹返?27條規(guī)定，法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定?？梢?，在立法選擇上將“數(shù)據(jù)”和“虛擬財產(chǎn)”并列是對數(shù)據(jù)財產(chǎn)屬性的認(rèn)可，數(shù)據(jù)資源自然也具有了財產(chǎn)屬性?；跀?shù)據(jù)資源的財產(chǎn)屬性，便可以對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行確權(quán)，考察其是否能納入我國現(xiàn)有的財產(chǎn)權(quán)利制度體系內(nèi)。為避免數(shù)據(jù)資源獲取的“公地悲劇”，應(yīng)當(dāng)有兩種財產(chǎn)權(quán)利設(shè)定路徑：一是將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂袡?quán)，使其具有排他性；二是在數(shù)據(jù)資源上確立國家所有權(quán)，將數(shù)據(jù)資源納入國有資產(chǎn)管理框架。我國《憲法》和《民法典》規(guī)定的“全民所有”即為“國家所有”，在此邏輯支配下，對數(shù)據(jù)資源采用國有財產(chǎn)權(quán)利的設(shè)定具有可行性。

(三)數(shù)據(jù)分析的社會效應(yīng)與公共安全保障

數(shù)據(jù)分析是使用數(shù)據(jù)的基本手段，是挖掘數(shù)據(jù)價值、實現(xiàn)數(shù)據(jù)利益的主要方式。數(shù)據(jù)可以用來分析其描述對象以及活動規(guī)律，產(chǎn)生相應(yīng)的統(tǒng)計結(jié)果或個體偏好，據(jù)此預(yù)測對象的行為以進(jìn)行定向處理。大數(shù)據(jù)和人工智能提高了分析數(shù)據(jù)的技術(shù)和手段，數(shù)據(jù)分析一般不要求精確到個體，而是注重數(shù)據(jù)集合的類別化分析處理。對于相似相近的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類和重組，據(jù)此指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)運營服務(wù)商進(jìn)行產(chǎn)品或服務(wù)篩選以及廣告的精準(zhǔn)投放[1]127，以達(dá)到營利的目的。因此，數(shù)據(jù)資源中的單個數(shù)據(jù)實際上與其他數(shù)據(jù)緊密相聯(lián)，它們的集合能夠?qū)φ麄€社會帶來重大影響。數(shù)據(jù)處理者利用數(shù)據(jù)分析可以了解反映公共意愿的社會輿論，通過數(shù)據(jù)化處理引導(dǎo)社會輿論走向又可以反作用于社會公眾的思維活動與生活方式，甚至影響社會習(xí)慣。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)分析已作用于我們社會生活的方方面面，在信息通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、商品服務(wù)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。因此，數(shù)據(jù)分析與公共社會之間既相互影響又相互作用，由此帶來的社會效應(yīng)有好有壞，從而體現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源的社會屬性。

轟動全球的“臉書公司 ( Facebook) 數(shù)據(jù)門與劍橋分析 ( Cambridge Analytica)事件”，(1)參見《Facebook認(rèn)罰50億美元創(chuàng)紀(jì)錄，劍橋分析事件塵埃落定》，https://new.qq.com/omn/20200426/20200426A0KYHZ00.html，2020年5月20日。便是數(shù)據(jù)分析引發(fā)的惡性社會效應(yīng)之體現(xiàn)。據(jù)媒體披露，2016年在美國總統(tǒng)大選期間，劍橋分析公司不正當(dāng)抓取5000萬臉書公司用戶數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，將其運用到廣告宣傳中，企圖干預(yù)政治。此事件被曝光后，數(shù)據(jù)安全引發(fā)的公共安全問題引起社會的廣泛關(guān)注?？梢姡热舨粚?shù)據(jù)分析加以管制，數(shù)據(jù)利用不受控制，將會產(chǎn)生破壞社會秩序甚至危害國家安全的嚴(yán)重后果。當(dāng)前，數(shù)據(jù)科技尚處于發(fā)展上升期、數(shù)據(jù)算法還不十分成熟，但數(shù)據(jù)分析已經(jīng)運用到社會生產(chǎn)生活各個領(lǐng)域，過于絕對的數(shù)據(jù)分析將會造成一定程度的“誤傷”，并由此引發(fā)數(shù)據(jù)安全事故。因此，基于保障公共安全的目的，需要通過國家強制力對數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用進(jìn)行治理，以維護(hù)社會的公共秩序與調(diào)控?zé)o序的數(shù)據(jù)市場。而“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”是最有效的規(guī)范和調(diào)整手段，在此基礎(chǔ)上通過規(guī)范有序的數(shù)據(jù)分析，保障社會公共安全，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展。

二、數(shù)據(jù)資源“國家所有”的合憲性空間

(一)資源的“合理使用”

資源的“合理使用”是憲法上的明確要求。《憲法》第9條第2款規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用；第10條第4款規(guī)定，一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。盡管憲法文本中“合理利用”的范圍不能涵攝“資源”的所有范疇，但隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，“合理利用”的規(guī)范內(nèi)涵在憲法變遷的背景下也發(fā)生了相應(yīng)擴(kuò)展，成為我國“公共財產(chǎn)”制度的本質(zhì)結(jié)構(gòu)[11]?！昂侠砝谩睂嶋H上明確了國家在資源使用活動中的憲法功能定位——保障合理利用[12]?！氨Ｕ稀币庵竾覒?yīng)當(dāng)為資源的使用提供支撐和條件，以確保其“合理”進(jìn)行。體現(xiàn)于數(shù)據(jù)資源的“合理”要求包括三層含義：一是社會主體對數(shù)據(jù)資源的使用不是絕對的，國家負(fù)有對數(shù)據(jù)資源的歸屬和分配進(jìn)行規(guī)制的責(zé)任；二是對資源的利用不是任意的和無序的，必須控制在一定的限度和范圍內(nèi)以保障公共財產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，任何組織或個人不得惡意使用、侵占或破壞數(shù)據(jù)資源；三是為實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源利用效率的最大化，在釋放數(shù)據(jù)資源市場活力的同時還要注重對數(shù)據(jù)資源分配的國家調(diào)節(jié)。

數(shù)據(jù)資源的“合理使用”就是使數(shù)據(jù)資源呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，合理地對其進(jìn)行開發(fā)利用，保障數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)物盡其用。大數(shù)據(jù)時代，盡管數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，但實際的數(shù)據(jù)利用效率并不很高。當(dāng)前數(shù)據(jù)權(quán)屬私有分配模式，導(dǎo)致數(shù)據(jù)市場“企業(yè)數(shù)據(jù)資源壟斷”和“社會化低效使用”問題嚴(yán)重，如何充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源價值，成為一個社會難題?？扑巩a(chǎn)權(quán)理論第二定理提出，在交易費用大于零的世界，不同的產(chǎn)權(quán)界定會帶來不同效率的資源配置[5]243。因為產(chǎn)權(quán)制度的不同會使交易成本存在差異，進(jìn)而影響到資源配置的效率。所以，基于“合理使用”目的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置和使用效率的最大化，有必要選擇“合理”的數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)制度。基于資源合理使用的目的在數(shù)據(jù)資源上設(shè)定國家所有權(quán)，以對抗任何組織或個人的恣意使用，最終實現(xiàn)附著于其上的公共目的[13]。而數(shù)據(jù)資源的高度公共性，決定數(shù)據(jù)資源的權(quán)利配置直接影響到社會生活和人類文明的未來發(fā)展，這一屬性也決定了國家調(diào)節(jié)數(shù)據(jù)資源的正當(dāng)性和必要性。倘若單純依靠數(shù)據(jù)市場來調(diào)節(jié)資源分配，將會導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的社會化利用喪失“合理”性。因此，國家必須掌握數(shù)據(jù)資源使用的主導(dǎo)權(quán)，從社會公共利益的高度出發(fā)，建立起數(shù)據(jù)資源國有產(chǎn)權(quán)制度。

(二)基于“分配正義”的社會主義公有制

憲法上的“資源歸國家所有”是社會主義公有制的重要形式。憲法明確規(guī)定我國生產(chǎn)資料的社會主體公有制是全民所有制和勞動群眾集體所有制，“國家所有”即為“全民所有”。這表明，“資源歸國家所有”將“全民”在憲法上擬制為“國家”這一人格，并由這一人格來保證全民利益的共享[14]。而如何以“國家所有”保證在數(shù)據(jù)資源分配上的“全民所有”？我國社會主義公有制體現(xiàn)的是社會平等分配、實現(xiàn)社會正義，因此，應(yīng)當(dāng)站在正義論的立場，追求在尊重自由的基礎(chǔ)上體現(xiàn)實質(zhì)平等的“分配正義”。隨著人類社會的不斷發(fā)展，生產(chǎn)資料發(fā)生兩種變化：一部分生產(chǎn)資料變得富足，另一部分生產(chǎn)資料變得更加稀缺。數(shù)據(jù)雖然可以無限復(fù)制產(chǎn)生效益，但真正具有使用價值和交換價值的數(shù)據(jù)資源極具稀缺性，因而實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的“分配正義”確有必要?，F(xiàn)今數(shù)據(jù)資源的“分配正義”主要面臨著既得數(shù)據(jù)資源利益群體的阻力，社會上絕大多數(shù)的數(shù)據(jù)資源尚被一些大型商業(yè)性網(wǎng)絡(luò)平臺所控制，從而形成一定的“數(shù)據(jù)壟斷”。倘若不建立數(shù)據(jù)資源的國家所有制度，必然會造成這些既得利益者帶來的社會剝削的存在。消滅對生產(chǎn)資料的剝削是社會主義公有制的制度功能，而數(shù)據(jù)資源在本質(zhì)上具有非排他的公共屬性，即“公民在整個社會的生產(chǎn)資料的關(guān)系上處于同等的地位”，為避免公共利益被少數(shù)人剝奪，國家要防止數(shù)據(jù)資源被任何人的獨占或壟斷，以實現(xiàn)“全民”的公正受益。

設(shè)定國家對數(shù)據(jù)資源所有權(quán)的目的不是對其進(jìn)行排他性占有，而是更合理地進(jìn)行社會分配。正如馬克思所言，生產(chǎn)資料的國有化絕不是針對國家對生產(chǎn)資料的壟斷，而是社會所有制和個人所有制的基礎(chǔ)[15]。所以，憲法上的“國家所有”本質(zhì)上是一種國家義務(wù)，是通過國家對國家財產(chǎn)的支配來進(jìn)行對數(shù)據(jù)資源使用的社會平等分配，是“基于分配而占有”的國有模式。建立數(shù)據(jù)資源國家所有，原則上可以排除國家之外的任何組織或個人對數(shù)據(jù)資源主張所有者權(quán)利，以防止數(shù)據(jù)資源過度的“非全民化”[14]?！皣宜小辈⒉皇侵溉魏谓M織或個人可以代表國家對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行任意的占有和處分，國家作為數(shù)據(jù)資源的行使主體并不能享有特殊利益，全體人民才是數(shù)據(jù)資源利益的享有者。通常財產(chǎn)權(quán)是一種不受侵犯的消極防御權(quán)利，但公共財產(chǎn)權(quán)則可以以一種積極的方式運行[16]，通過合理地安排社會成員對數(shù)據(jù)資源共同收益，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)取得和支配的經(jīng)濟(jì)效益和社會效用的最大化。此外，“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”是以社會主義公共財產(chǎn)來保證社會財富的公平分配，實現(xiàn)全民財富的增加，也是對我國憲法中“共同富裕”要求的回應(yīng)。

(三)基于征收、征用的公私財產(chǎn)轉(zhuǎn)化

國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)和公民合法的私有財產(chǎn)，但對于私有財產(chǎn)憲法上也作出限制規(guī)定。我國《憲法》第13條第3款規(guī)定，國家基于公共利益的需要，可以依法對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用的方式以實現(xiàn)私有財產(chǎn)的公有化，并給予補償?！罢魇铡奔磭覍袼接胸敭a(chǎn)的強制取得；“征用”則是國家對財產(chǎn)使用權(quán)的強制取得，所有權(quán)仍屬于公民。憲法中征收、征用的設(shè)置是一種“化私為公”的轉(zhuǎn)化方式，最終目的是通過將私有財產(chǎn)公有化以完成公共財產(chǎn)的國家功能，最終實現(xiàn)社會公共利益。因此，對公共利益的考量是財產(chǎn)征收、征用中無法回避的前置條件和必要前提，是著眼于社會所有主體的共同利益。體現(xiàn)于數(shù)據(jù)資源中，公共利益即為數(shù)據(jù)資源收益為全體公民共享，以保障和增加社會的公共福利。同時，憲法還明確規(guī)定了征收補償條款，有補償對價征收、征用，保證在數(shù)據(jù)資源國有條件下公益與私利之間的平衡關(guān)系。為維持這種利益關(guān)系的“對價”平衡，“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”的前提是應(yīng)保障社會各個主體數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利的公平分配：一方面，基于社會公眾在數(shù)據(jù)控制上的弱勢地位，國家和網(wǎng)絡(luò)平臺應(yīng)當(dāng)向公民讓渡一部分?jǐn)?shù)據(jù)利益，以保障他們更容易獲利；另一方面，為激發(fā)數(shù)據(jù)市場的積極性，要合理地保障網(wǎng)絡(luò)平臺的收益權(quán)。

基于征收、征用的公私財產(chǎn)轉(zhuǎn)化，“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”具有了一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域，基于公共利益的需要，國家可以對網(wǎng)絡(luò)平臺控制的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行征收、征用，將其轉(zhuǎn)化為國家所有的公共資源進(jìn)行合理化利用。在電子化行政事務(wù)中，政府可能面臨自身的數(shù)據(jù)資源不足等問題，而互聯(lián)網(wǎng)平臺所控制的數(shù)據(jù)資源規(guī)模龐大，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在大數(shù)據(jù)分析和處理應(yīng)用上具有技術(shù)上的先發(fā)優(yōu)勢。為實現(xiàn)公共服務(wù)供給的“公共利益”，可以在政府與企業(yè)之間建立數(shù)據(jù)資源公有化的征收、征用制度，以構(gòu)建容納“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”的合憲性空間。

三、“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”的合憲性解釋路徑

在我國，合憲性解釋并非是一種獨立的解釋方法，而是產(chǎn)生于合憲性審查制度的一種法律解釋規(guī)則，當(dāng)一個規(guī)范存在多種合理解釋時，應(yīng)當(dāng)排除與憲法不一致的解釋，選擇不與憲法相沖突或最符合憲法的解釋[17]。故“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”的合憲性解釋“并非將憲法規(guī)范直接涵攝于個案事實，而只是參與建構(gòu)法律適用的邏輯大前提”[18]。因此，合憲性解釋的任務(wù)便是運用目的解釋方法、文義解釋方法、體系解釋方法等法律解釋方法，為“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”尋找合憲性解釋空間。分析憲法文本，可以對“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”設(shè)置以下三條合憲性解釋路徑。

(一)目的性解釋：《憲法》第9條“自然資源歸國家所有”

從憲法規(guī)范看，《憲法》第9條第1款確定“自然資源”這一重要生產(chǎn)資料的歸屬性質(zhì)，即“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”。由于該條款嚴(yán)格限定“國家所有權(quán)”客體為“自然資源”這一上位概念，即便該條款中有“等”字樣，那么數(shù)據(jù)資源的非自然屬性也決定其不能被納入憲法第9條“自然資源”范疇中。所幸的是，文義解釋路徑的行不通并不代表合憲性解釋的絕境，基于立法目的，我們可以對該條進(jìn)行目的性解釋的考量。

目的性解釋在合憲性解釋中不乏先例，如美國憲法中對于總統(tǒng)的定位為“合眾國陸海軍的總司令”，目的是賦予總統(tǒng)以指揮武裝力量的權(quán)力。而當(dāng)代軍事科技發(fā)達(dá)，空軍已成為世界各國的重要軍事力量，通過目的性擴(kuò)張解釋方法，美國總統(tǒng)也被解釋為“合眾國空軍的總司令”。聯(lián)系到我國憲法規(guī)定，第9條第1款確定國家對自然資源的所有權(quán)主體地位，第2款確定作為所有權(quán)主體的國家應(yīng)承擔(dān)的社會義務(wù)(即規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”)。此外，第2款中禁止任何“組織和個人”侵占和破壞自然資源的規(guī)定，為自然資源的合理使用預(yù)留了制度空間[19]。只要是對自然資源的“合理使用”，就應(yīng)當(dāng)受到憲法的保護(hù)。此條款實際上構(gòu)成了自然資源國家所有之目的依據(jù)。我國于1982年修憲時“國家所有”條款的設(shè)立，并非是建立“國家”對“財產(chǎn)”的所有權(quán)訴求，而是實現(xiàn)對資源“合理使用”的公共目的，以“理性”的“國家”對抗“任何組織和個人”的任意使用。但隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，國家開始參與到商品市場中，監(jiān)管者和參與者的雙重角色導(dǎo)致國家的“理性”程度變得有限，因此“合理使用”的約束對象在“組織和個人”外還包括國家。基于此，本條款的重點也從國家的消極保護(hù)轉(zhuǎn)移到“合理使用”的積極保護(hù)中來。自然資源權(quán)屬制度設(shè)計的“合理使用”指的是國家需要有效地調(diào)節(jié)和保護(hù)環(huán)境資源，實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展和利用最大化，確保社會成員共享自然資源，這與數(shù)據(jù)資源“合理使用”的核心目的不謀而合。然而，倘若基于上述邏輯而進(jìn)行目的性的擴(kuò)張解釋，將“自然資源”解釋為“自然資源與數(shù)據(jù)資源”，難免過于牽強。因此，還需要憲法中的其他條文為“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”提供補充性解釋的空間。

(二)文義的擴(kuò)張解釋：《憲法》第12條“國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)”

《憲法》第12條規(guī)定“國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)”。“公共財產(chǎn)”是相對于“私有財產(chǎn)”而言的，包括國有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)，其強調(diào)財產(chǎn)因公有而附著的“公共”目的[20]。新中國成立初期，“五四憲法”對于社會主義公共財產(chǎn)的要求是通過社會主義改造不斷地發(fā)展生產(chǎn)資料的社會主義公有，以消滅私有為目標(biāo)；并在第12條第1款用“神圣不可侵犯”，給予其絕對優(yōu)先的保護(hù)地位[11]。而在“五四憲法”到“八二憲法”發(fā)展過程中，“公共財產(chǎn)”的功能結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生明顯的改變?！鞍硕椃ā贝_立“公私財產(chǎn)并存”的二元財產(chǎn)體制結(jié)構(gòu)，公共財產(chǎn)的功能重心也從“防止侵犯”轉(zhuǎn)移到“合理使用”。故而在我國社會主義初級階段，公共財產(chǎn)大量存在，其功能定位在于保障合理使用、實現(xiàn)利用效率最大化，核心要義是保護(hù)社會主義的公共利益?；谝陨系墓δ芏ㄎ唬肮藏敭a(chǎn)”的指稱范圍必然會發(fā)生變化，并應(yīng)當(dāng)是不斷向外擴(kuò)張的。

近年來，外太空隕石案、文物案、恐龍化石案及共享單車占用城市道路案、小靈通清頻退市案等(2)參見金可可：《論“狗頭金”、野生植物及隕石之所有權(quán)歸屬——再論自然資源國家所有權(quán)及其限度》，《東方法學(xué)》2015年第4期；葉姍:《城市道路資源經(jīng)營性使用的法律規(guī)制——基于互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車市場的發(fā)展》，《比較法研究》2019年第2期；《小靈通2011年清頻退市7000萬用戶不被強行轉(zhuǎn)網(wǎng)》，https://tech.163.com/09/0204/15/51AMJJLN000915BE.html。新類型司法案件，引起“公共財產(chǎn)”范圍的擴(kuò)張性解釋。傳統(tǒng)的公產(chǎn)理論并不承認(rèn)無體物屬于公共財產(chǎn)，但隨著數(shù)字科技的發(fā)展，許多無體物在公共領(lǐng)域發(fā)揮重要作用并關(guān)系到社會公共利益，已經(jīng)具備成為公共財產(chǎn)的條件。故而我國憲法中的“公共財產(chǎn)”在社會發(fā)展中逐漸成為一種開放性的法律概念，不斷容納新型的財產(chǎn)類型，其范圍不僅包括自然資源，還包括外天空隕石以及人工產(chǎn)生的無線電頻譜等其他資源。數(shù)據(jù)資源作為一種廣泛運用于人類生產(chǎn)生活各個領(lǐng)域的非自然無體物，其公共屬性決定其符合公共財產(chǎn)的法律特征和要求。因此，可以通過對《憲法》第12條進(jìn)行文義的擴(kuò)張性解釋，將數(shù)據(jù)資源納入“公共財產(chǎn)”范疇中，以“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”來保護(hù)和合理使用數(shù)據(jù)資源。

(三)體系的擴(kuò)張解釋：《憲法》第14條“國家合理安排積累和消費”

《憲法》第14條第3款規(guī)定國家要在發(fā)展“生產(chǎn)”的基礎(chǔ)上合理安排積累和消費。生產(chǎn)資料是人們從事生產(chǎn)所必需的一切資源或工具，有學(xué)者提出數(shù)據(jù)資源作為當(dāng)代最普遍而重要的公共性資源，已經(jīng)成為一種新的生產(chǎn)資料，算法成為新的生產(chǎn)力[21]。據(jù)此，基于數(shù)據(jù)的公共屬性，可以通過文義的擴(kuò)張性解釋將“數(shù)據(jù)生產(chǎn)”納入社會“生產(chǎn)”范疇中。此外，《憲法》第6條第1款規(guī)定我國基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，亦即在社會主義公有制下生產(chǎn)資料應(yīng)歸國家所有?；诖耍梢詫⒆鳛樯a(chǎn)資料的數(shù)據(jù)資源納入社會主義公有制范疇中。

憲法的條文或憲法規(guī)范并非孤立存在，而是包含在一定的文本體系中的[22]，因此在對憲法條文進(jìn)行法理解釋時應(yīng)具備體系性的思維。從憲法體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，第14條體現(xiàn)于憲法總綱中，是實現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的內(nèi)容體現(xiàn)，也是對經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)運行方式的規(guī)定。本條款體現(xiàn)的價值目標(biāo)是國家在解放生產(chǎn)力和發(fā)展社會“生產(chǎn)”的同時，還要兼顧國家、集體和個人的“利益”，改善人民的生活。在整體的憲法語境下，國家“合理”安排積累和消費，就是要“合理”發(fā)展社會主義先進(jìn)生產(chǎn)力。數(shù)據(jù)生產(chǎn)為一種先進(jìn)生產(chǎn)力，因此可以擴(kuò)張解釋為國家負(fù)有“合理”發(fā)展數(shù)據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，即數(shù)據(jù)資源的“積累”與“消費”需要達(dá)到平衡的狀態(tài)?！胺e累”代表社會公益，“消費”代表個體私利，只有以國家所有的方式對數(shù)據(jù)資源市場的發(fā)展進(jìn)行國家調(diào)節(jié)，合理協(xié)調(diào)公益與私利的平衡，“積累”與“消費”才能得到合理的安排，從而達(dá)到兼顧國家、集體和個人利益。通過體系的擴(kuò)張解釋，將“數(shù)據(jù)資源”納入“積累和消費”范疇，為數(shù)據(jù)資源歸國家所有提供了合憲性空間。因此，《憲法》第6條與第14條可以結(jié)合構(gòu)成一個完整的“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”規(guī)范：基于生產(chǎn)資料的社會主義公有制，數(shù)據(jù)資源歸國家所有，國家負(fù)有保障公共利益和數(shù)據(jù)資源的合理使用的責(zé)任，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)和文化生活。

結(jié) 語

數(shù)據(jù)資源是公民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)活動以及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素和關(guān)鍵，而數(shù)據(jù)資源的權(quán)利和權(quán)屬問題關(guān)系到社會各主體的利益。通過分析數(shù)據(jù)資源權(quán)屬爭議背后的憲法問題，“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”的提出為數(shù)據(jù)資源確權(quán)提供了新的解決方案。數(shù)據(jù)資源的公共性、有價性和社會性是數(shù)據(jù)資源權(quán)屬問題的邏輯起點，在此基礎(chǔ)上國家負(fù)有公益保護(hù)和安全保障責(zé)任。為使資源得到“合理使用”，基于“分配正義”的社會主義公有制以及征收、征用的公私財產(chǎn)轉(zhuǎn)化，“數(shù)據(jù)資源歸國家所有”這一方案具有憲法上的依據(jù)。而綜合多種法律解釋方法，無論是從文義表達(dá)、立法目的還是憲法文本的體系結(jié)構(gòu)看，在大數(shù)據(jù)時代背景下，“數(shù)據(jù)資源國家所有”是國家堅持社會主義公有制、展現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的宏大命題，并可以在合憲性解釋中得到支撐。當(dāng)前，我國尚處于數(shù)據(jù)科技的發(fā)展上升期，數(shù)據(jù)保護(hù)制度以及數(shù)據(jù)交易規(guī)則還在形成階段，具體由何種主體以何種方式來實際支配和利用數(shù)據(jù)資源，后續(xù)議題還需要法學(xué)界進(jìn)一步研究。