殷樹林 魏冰池

(黑龍江大學(xué) 文學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080)

題注是法律法規(guī)文本結(jié)構(gòu)的重要組成部分之一，長期未受到重視，對(duì)其的探討散見于一些立法學(xué)著作中。周旺生[1]在“括號(hào)”之名下對(duì)題注進(jìn)行了簡要描述，指出題注應(yīng)包含的內(nèi)容和存在的兩個(gè)需要改進(jìn)的地方。周旺生、張建華[2]認(rèn)為，題注是法規(guī)演變過程的說明，從題注的內(nèi)容和表達(dá)兩個(gè)方面簡要探討了題注規(guī)范化問題。侯淑雯[3]將題注稱為副標(biāo)題，認(rèn)為“副標(biāo)題反映的是制定該規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)名稱，以及通過或發(fā)布的時(shí)間，可以表明所立之法的合法性和效力等級(jí)?！毙煜蛉A[4]認(rèn)為，題注主要用于表明所立之法的合法性及效力等級(jí)，并從題注內(nèi)容要素化和題注位置固定化兩方面提出題注制作要求。汪全勝、張鵬[5]是研究者唯一一篇專以題注為研究對(duì)象的成果，但該文對(duì)題注持廣義理解，包括標(biāo)題題注、法律法規(guī)形成階段的題注等，所涉面較寬，對(duì)狹義的規(guī)范性文件通過后標(biāo)題下題注的探討較為簡略?？梢?，不同學(xué)者對(duì)題注的性質(zhì)和內(nèi)容看法不一，對(duì)題注中存在的問題語焉不詳，甚至連題注的名稱都不一致。

本文將在全面考察我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，指出我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注存在的問題，結(jié)合已有成果，從立法技術(shù)規(guī)范的視角提出系統(tǒng)的規(guī)范化建議。

一、我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注類型

對(duì)500部我國現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行了調(diào)查。從調(diào)查情況看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注類型甚為豐富。①本文所稱“法律法規(guī)”包括法律、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、規(guī)章、兩高司法解釋等規(guī)范性文件。本文對(duì)題注持狹義理解，指法律法規(guī)完成制定程序后的題注，不包括通過前形成階段的“草擬稿”“征求意見稿”“論證稿”“審議稿”“修稿稿”等，也不包括“暫行”“試行”等標(biāo)題題注。

(一)制定信息類題注

制定信息類題注是最簡單的題注類型，一般包括通過時(shí)間、制定機(jī)關(guān)、通過會(huì)議三方面信息。未經(jīng)修改的法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋一般采用該類題注。例如：

(1)(2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過)《中華人民共和國中醫(yī)藥法》

(二)制定信息+公布信息+施行時(shí)間類題注

該類題注除制定信息外，還包含五方面的信息：公布時(shí)間、公布機(jī)關(guān)、公布文種、公布文號(hào)和施行時(shí)間。這類題注見于法律和地方性法規(guī)，數(shù)量較少。例如：

(2)(2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過 2017年3月15日中華人民共和國主席令第66號(hào)公布 自2017年10月1日起施行) 《中華人民共和國民法總則》

(三)制定信息+批準(zhǔn)信息類題注

該類題注除制定信息外，還包括三方面的信息：批準(zhǔn)時(shí)間、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)機(jī)會(huì)。該類題注只適用于需要批準(zhǔn)的法規(guī)。例如：

(3)(2014年6月20日哈爾濱市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過 2014年8月14日黑龍江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議批準(zhǔn))《哈爾濱市城市綠化條例》

(四)制定信息+修改信息類題注

規(guī)范性文件的修改包括修正和修訂兩種方式，二者在修改內(nèi)容、審議內(nèi)容、表決內(nèi)容、公布方式和生效日期方面有明顯不同。因而，修改信息實(shí)際上分為修正信息和修訂信息兩類。經(jīng)修改的法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋一般采用該類題注。

1.制定信息+修正信息類題注

該類題注除制定信息外，還包含修正時(shí)間、修正機(jī)關(guān)、修正會(huì)議、修正所依據(jù)文件等修正信息。如規(guī)范性文件進(jìn)行過不止一次修正，按修正時(shí)間先后標(biāo)明修正信息。例如：

(4)(1984年3月2日第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過 根據(jù)1992年9月4日第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》第一次修正 根據(jù)2000年8月25日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》第二次修正 根據(jù)2008年12月27日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》第三次修正)《中華人民共和國專利法》

2.制定信息+修訂信息類題注

該類題注除制定信息外，還包含修訂時(shí)間、修訂機(jī)關(guān)、修訂會(huì)議等修訂信息。如規(guī)范性文件進(jìn)行過不止一次修訂，按修訂時(shí)間先后給出修訂信息。未經(jīng)過修正、直接進(jìn)行修訂的規(guī)范性文件較少，因而這類題注較為少見。例如：

(5)(1998年9月25日新疆維吾爾自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過 2004年3月26日新疆維吾爾自治區(qū)第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂 2012年1月5日新疆維吾爾自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議修訂)《新疆維吾爾自治區(qū)旅游條例》

3.制定信息+修正信息和修訂信息

有的規(guī)范性文件制定后既進(jìn)行過修正，也進(jìn)行過修訂，因而在題注中既標(biāo)明制定信息，也標(biāo)明修正信息和修訂信息。修正信息和修訂信息按照修正和修訂的時(shí)間先后標(biāo)明。例如：

(6)(1998年4月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過 2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議修訂 根據(jù)2019年4月23日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》修正)《中華人民共和國消防法》

(五)制定信息+修改信息+公布信息+施行時(shí)間類題注

該類題注提供的信息最為全面，包括制定信息、修改信息、公布信息和施行時(shí)間四方面十余項(xiàng)具體信息。該類題注見于法律和地方法規(guī)，數(shù)量較少。例如：

(7)(1989年12月26日第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過 2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂 2014年4月24日中華人民共和國主席令第9號(hào)公布 自2015年1月1日起施行) 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》

(六)制定信息+公布施行信息+修改信息

該類題注提供的信息和上一類題注相同，只是在各類信息的順序上存在差別。例如：

(8)(1982年12月4日第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過 1982年12月4日全國人民代表大會(huì)公告公布施行 根據(jù)1988年4月12日第七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1993年3月29日第八屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1999年3月15日第九屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、2004年3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》和2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》修正)《中華人民共和國憲法》

該類題注很少，在我們的調(diào)查中，只有例(8)一例。

(七)制定信息+批準(zhǔn)信息+修改批準(zhǔn)信息類題注

須經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)范性文件，如進(jìn)行修改，則修改后的規(guī)范性文件仍須報(bào)批，這樣就會(huì)形成該類題注。例如：

(9)(2007年10月11日哈爾濱市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過2007年12月14日黑龍江省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議批準(zhǔn)根據(jù)2015年10月29日哈爾濱市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過 2015年12月18日黑龍江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議批準(zhǔn)的《關(guān)于修改〈哈爾濱市應(yīng)用散裝水泥和預(yù)拌混凝土管理?xiàng)l例〉的決定》修正)《哈爾濱市應(yīng)用散裝水泥和預(yù)拌混凝土管理?xiàng)l例》

(八)公布信息+修正信息類題注

行政法規(guī)、規(guī)章經(jīng)過修改的，一般采用此類題注。例如：

(10)(2001年12月12日中華人民共和國國務(wù)院令第336號(hào)公布 根據(jù)2013年5月30日國務(wù)院令第636號(hào)《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例〉的決定》修訂)《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例〉的決定》

(九)以公布令、公告等代題注

目前的行政法規(guī)、規(guī)章等一般采用這種形式。①以前制定的行政法規(guī)、規(guī)章，題注有多種形式，如“發(fā)布時(shí)間+發(fā)布文種+發(fā)布文號(hào)+施行時(shí)間(《中華人民共和國看守所條例》)”“批準(zhǔn)時(shí)間+批注機(jī)關(guān)+批準(zhǔn)，公布時(shí)間+公布機(jī)關(guān)+發(fā)布，施行時(shí)間”(《中華人民共和國著作權(quán)法實(shí)施細(xì)則》)”“公布時(shí)間+公布機(jī)關(guān)+發(fā)布(《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》)”“公布時(shí)間+發(fā)布(《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁淫穢物品的規(guī)定》)”等，因這些題注類型現(xiàn)在已不再使用，故本文不予討論。例如：

(11) 中華人民共和國國務(wù)院令

第649號(hào)

現(xiàn)公布《社會(huì)救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。

總理 李克強(qiáng)

2014年2月21日

二、我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注中存在的問題

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注中存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象。

(一)制定信息不統(tǒng)一

制定信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之一是法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋的題注中標(biāo)明制定信息，而行政法規(guī)、規(guī)章的題注中一般未標(biāo)明制定信息。據(jù)調(diào)查，目前，行政法規(guī)、規(guī)章一般沒有題注，只有經(jīng)過修改的才有題注，但如例(10)所示，這類題注未標(biāo)明制定信息。

制定信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之二是有的制定信息有通過會(huì)議，有的沒有通過會(huì)議。例如：

(12)(2016年喀什市行政公署第一次常務(wù)會(huì)議通過)《喀什地區(qū)臨時(shí)救助暫行辦法》

(13)(2016年9月8日喀什市行政公署通過)《喀什地區(qū)政府性債務(wù)管理辦法》

例(12)在制定信息中標(biāo)明了通過會(huì)議，這種情景較為常見。例(13)未標(biāo)明通過會(huì)議，這種情況較為少見。同一年同樣的制定機(jī)關(guān)制定的規(guī)章標(biāo)明的制定信息都不統(tǒng)一。這種情況應(yīng)避免出現(xiàn)。

制定信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之三是單制定機(jī)關(guān)還是多制定機(jī)關(guān)。絕大多數(shù)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)都是單一的，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)也有少數(shù)規(guī)范性文件是由兩個(gè)機(jī)關(guān)制定的。例如：

(14)(2013年喀什市第十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議和喀什市人民政府第二次常務(wù)會(huì)議通過)《喀什市城市戶外廣告管理辦法》

根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，喀什市人大常委會(huì)制定的是地方法規(guī)，喀什市人民政府制定的是規(guī)章。法規(guī)和規(guī)章在性質(zhì)和效力上存在差別。這將導(dǎo)致這類雙重制定機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件在性質(zhì)和效力上模糊不清。

(二)修改信息不統(tǒng)一

修改信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之一是修正依據(jù)表述不一致。例如：

(15)(2001年4月28日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過 根據(jù)2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法〉等六部法律的決定》修正)《中華人民共和國國防教育法》

(16)(1994年5月21日北京市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過 根據(jù)2016年11月25日北京市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過的《關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》修正)《北京市基本農(nóng)田保護(hù)條例》

(17)(1995年2月28日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過 1995年2月28日中華人民共和國主席令第40號(hào)公布 根據(jù)2012年10 月26日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過 2012年10月26日中華人民共和國主席令第69號(hào)公布 自2013年1月1日起施行的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國人民警察法〉的決定》修正)《中華人民共和國人民警察法》

(18)(1949年12月23日政務(wù)院發(fā)布根據(jù)1999年9月18日《國務(wù)院關(guān)于修改〈全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法〉的決定》第一次修訂根據(jù)2007年12月14日《國務(wù)院關(guān)于修改〈全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法〉的決定》第二次修訂)《國務(wù)院關(guān)于修改〈全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法〉的決定》

大多數(shù)題注像例(15)那樣，在表述修正依據(jù)時(shí)將修正機(jī)關(guān)和修正所依據(jù)文件并列。北京的法規(guī)則如例(16)所示，在修正機(jī)關(guān)后加上“通過的”，整體作修正所依據(jù)文件的定語?！吨腥A人民共和國人民警察法》的修正依據(jù)非常特別，所依據(jù)的文件前不僅有修正信息，還有公布信息和施行時(shí)間。大多數(shù)行政法規(guī)則和規(guī)章則如例(18)所示，干脆不標(biāo)明修正機(jī)關(guān)。

此外，絕大多數(shù)修改信息均分開表述，而憲法則將多次修正的信息綜合表述。

修改信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之二是是否標(biāo)明修改次序不一致。就調(diào)查的情況看，當(dāng)只有一次修正或修訂時(shí)，修正或修訂的次序不標(biāo)明；當(dāng)修正或修訂的次數(shù)不止一次時(shí)，修正或修訂的次序存在三種情況：一是修正或修訂的次序均標(biāo)明(如《中國人民共和國會(huì)計(jì)法》等)，二是修正或修訂的次序均不不標(biāo)明(如《《北京市未成年人保護(hù)條例》等)，三是第一次修正或修訂不標(biāo)明，第二次及以上次序標(biāo)明(如《哈爾濱市新型墻體材料發(fā)展應(yīng)用和建筑節(jié)能管理?xiàng)l例》等)。

修改信息不統(tǒng)一表現(xiàn)之三是修正或修訂使用不一致。如前所述，在修法實(shí)踐中，修正和修訂是兩個(gè)不同的行為，但在行政法規(guī)和規(guī)章題注中存在將修訂混同為修正的情況，前面的例(10)就屬這類情況。

(三)公布信息、施行時(shí)間不統(tǒng)一

公布信息和施行時(shí)間往往相伴出現(xiàn)。公布信息、施行時(shí)間不統(tǒng)一表現(xiàn)在有的題注標(biāo)明公布信息、施行時(shí)間，而有的題注則不標(biāo)明這類信息。從上文可以看出，(二)(五)(六)(八)這四類題注有公布信息、施行時(shí)間，其他類型的題注都沒有這類信息。從調(diào)查的情況看，標(biāo)明公布信息、施行時(shí)間的題注占少數(shù)，約10%。

值得注意的是，不論是法律，還是地方法規(guī)，都存在減少公布信息、施行時(shí)間的趨勢(shì)，即同一制定機(jī)關(guān)，較早制定的規(guī)范性文件有公布信息、施行時(shí)間，而近年來公布的規(guī)范性文件則沒有這類信息。

(四)時(shí)間表達(dá)不統(tǒng)一

時(shí)間表達(dá)不統(tǒng)一表現(xiàn)之一是通過時(shí)間是否具體到日不一致。就調(diào)查情況看，絕大多數(shù)法律法規(guī)題注中的通過時(shí)間都具體到日，而喀什的地方性法規(guī)則有的具體到日，有的只標(biāo)明年。例如：

(19)(2018年2月3日喀什市行政公署通過)《喀什地區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收使用管理辦法》

(20)(2016年喀什市行政公署第一次常務(wù)會(huì)議通過)《喀什地區(qū)臨時(shí)救助暫行辦法》

時(shí)間表達(dá)不統(tǒng)一表現(xiàn)之二是年月日前的數(shù)字是使用阿拉伯?dāng)?shù)字還是漢字缺乏一致性。嚴(yán)格意義的題注中，年月日的表達(dá)均使用阿拉伯?dāng)?shù)字，但在代替題注的公布令、公告中，文件的簽發(fā)日期多數(shù)使用漢字，但如例(11)所示，也有的使用阿拉伯?dāng)?shù)字。

此外，少數(shù)行政法規(guī)在月日前只有一位數(shù)字時(shí)，數(shù)字前補(bǔ)0。

(五)數(shù)字使用不統(tǒng)一

除在時(shí)間表達(dá)方面存在數(shù)字使用不統(tǒng)一現(xiàn)象，在標(biāo)明通過會(huì)議、修改會(huì)議時(shí)也存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。例如：

(21)(2000年10月31日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過)《中華人民共和國國家通用語言文字法》

(22) 國家稅務(wù)總局令

第 20 號(hào)

《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》已經(jīng)2009年12月15日國家稅務(wù)總局第2次局務(wù)會(huì)議審議通過，現(xiàn)予公布，自2010年7月1日起施行。

國家稅務(wù)總局局長：肖捷

二〇一〇年二月十日

就調(diào)查的情況看，在標(biāo)明通過會(huì)議、修改會(huì)議時(shí)，法律、地方法規(guī)一般使用漢字，行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、兩高司法解釋一般使用阿拉伯?dāng)?shù)字，其他規(guī)章則有的使用漢字，有的使用阿拉伯?dāng)?shù)字。

此外，在表示法律法規(guī)數(shù)量時(shí)也存在混用漢字和阿拉伯?dāng)?shù)字的現(xiàn)象。例如：

(23)(1996年11月3日黑龍江省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過 根據(jù)2010年8月13日黑龍江省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議《關(guān)于修改〈黑龍江省實(shí)施《中華人民共和國水土保持法》辦法〉等11部地方性法規(guī)的決定》第一修正 根據(jù)2015年4月17日黑龍江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議 《關(guān)于廢止和修改〈黑龍江省文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例〉等五十部地方性法規(guī)的決定》第二次修正 根據(jù)2016年12月16日省十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議《黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止和修改〈黑龍江省特征設(shè)備安全監(jiān)察條例〉等44部地方性法規(guī)的決定》第三次修正)《黑龍江省港口管理?xiàng)l例》

例(23)中先后出現(xiàn)了“11部地方性法規(guī)”“五十部地方性法規(guī)”“44部地方性法規(guī)”。

(六)題注排版方式不統(tǒng)一

就調(diào)查的情況看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注的排版方式有三種：絕大多數(shù)法律法規(guī)題注采用的是開頭空兩格，以一個(gè)段落的方式排版；黑龍江省和哈爾濱市地方法規(guī)采用的是每條信息分行居中排版；《中華人民共和國憲法》將題注信息根據(jù)不同內(nèi)容分段排版。

(七)空格使用不規(guī)范

黑龍江省和哈爾濱市的地方法規(guī)題注中的制定信息、修改信息等采用分條分行的形式標(biāo)明，未使用空格。絕大多數(shù)的法律法規(guī)題注中的制定信息、修改信息、公布信息等用空格隔開。

(八)題注冗長

題注冗長是由修改信息冗長造成的。如果法律法規(guī)經(jīng)歷多次修改，而每一次的修改信息都要完整地在題注中標(biāo)明，就會(huì)造成題注冗長。如《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》的題注有一次制定信息、五次修訂信息和七次修正信息，共計(jì)703字，太過冗長。

(九)題注茍簡

這里所說的題注茍簡是指題注中不當(dāng)?shù)厥褂煤喎Q。例如：

(24)(1997年8月20日黑龍江省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過 根據(jù)2013年12月13日黑龍江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議《關(guān)于廢止和修改〈黑龍江省賭博處罰條例〉等十九部地方性法規(guī)的決定》第一次修正 根據(jù)2015年4月17日黑龍江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議《關(guān)于廢止和修改〈黑龍江省文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例〉等五十部地方性法規(guī)的決定》第二次修正 根據(jù)2016年12月16日省人大常委會(huì)第三十次會(huì)議《黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止和修改〈黑龍江省特種設(shè)備安全監(jiān)察條例〉等44部地方性法規(guī)的決定》第三次修正)《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國人民放空法〉條例》

該題注中制定機(jī)關(guān)、第一次修正的修正機(jī)關(guān)、第二次修正的修正機(jī)關(guān)均使用全稱，而第三次修正的修正機(jī)關(guān)則使用了簡稱。

(十)以公布令、公告等代替題注不可取

據(jù)調(diào)查，法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋一般將題注和公布令、公告等區(qū)分開來，而行政法規(guī)和規(guī)章則普遍存在以公布令、公告等代替題注的現(xiàn)象。上面的例(11)就是這樣的例子。

三、題注設(shè)置的規(guī)范化建議

完善的立法技術(shù)不僅是法制文明的主要標(biāo)桿，而且是推進(jìn)良法善治的技術(shù)之道。朱應(yīng)平[6]、陳炯、錢長源[7]等早就指出我國立法一直存在重實(shí)體內(nèi)容、輕表達(dá)技術(shù)的問題。時(shí)至今日，我國在立法技術(shù)上仍較為薄弱。就題注設(shè)置而言，目前，僅有的兩份全國性立法技術(shù)規(guī)范——全國人大常委會(huì)法工委頒布的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》和《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(二)》都不曾涉及。少數(shù)地方性立法技術(shù)規(guī)范倒是涉及了該問題，但總體而言較為簡略，不能有效解決立法實(shí)踐中題注設(shè)置遇到的技術(shù)問題。在參考已有成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合上文所指出的我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注中存在的問題，從立法技術(shù)規(guī)范的角度提出一些建議。

(一)題注應(yīng)標(biāo)明通過時(shí)間、制定機(jī)關(guān)、通過會(huì)議等制定信息

就調(diào)查的情況看，法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋等一般標(biāo)明制定信息，而行政法規(guī)、規(guī)章則一般不標(biāo)明制定信息。立法學(xué)論著基本都提出題注應(yīng)標(biāo)明制定信息?！吨腥A人民共和國立法法》第六十一條規(guī)定：“法律標(biāo)題的題注應(yīng)當(dāng)載明制定機(jī)關(guān)、通過日期?！鄙婕暗筋}注的地方立法技術(shù)規(guī)范都規(guī)定題注應(yīng)標(biāo)明制定信息。對(duì)法律法規(guī)而言，制定信息是其“誕生”信息，應(yīng)在題注中予以標(biāo)明。

根據(jù)現(xiàn)有成果和規(guī)范化理論中的習(xí)性原則，制定信息應(yīng)表述為：×年×月×日+制定機(jī)關(guān)+通過會(huì)議+通過。

一般而言，制定機(jī)關(guān)應(yīng)是單一的，如需要不止一個(gè)制定機(jī)關(guān)制定，應(yīng)注意不同制定機(jī)關(guān)不應(yīng)影響規(guī)范性文件的性質(zhì)和效力等級(jí)。

(二)題注應(yīng)標(biāo)明修改時(shí)間、修正機(jī)關(guān)、修正會(huì)議、修正所依據(jù)文件、修訂機(jī)關(guān)、修訂會(huì)議、修改次序等修改信息

經(jīng)修改的法律法規(guī)一般都在題注中標(biāo)明修改信息。周旺生、張建華[2]、徐向華[4]等認(rèn)為，法律法規(guī)題注應(yīng)標(biāo)明修改信息?！吨腥A人民共和國立法法》第六十一條規(guī)定：“法律標(biāo)題的題注……經(jīng)過修改的法律，應(yīng)當(dāng)依次載明修改機(jī)關(guān)、修改日期。”涉及到題注的地方立法技術(shù)規(guī)范都規(guī)定題注應(yīng)標(biāo)明修改信息。我們認(rèn)為，對(duì)法律法規(guī)而言，修改信息是其“成長變化”信息，應(yīng)在題注中予以標(biāo)明。

從立法技術(shù)規(guī)范角度看，題注中標(biāo)明修改信息應(yīng)注意三點(diǎn)：

一是表述修正依據(jù)時(shí)，修正機(jī)關(guān)、修正會(huì)議和修正所依據(jù)的具體文件不宜并置。例(15)將修正機(jī)關(guān)、修正會(huì)議和修正所依據(jù)的具體文件并置，那么修正機(jī)關(guān)、修正會(huì)議“第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議”和修正所依據(jù)的具體文件“《關(guān)于修改〈中華人民共和國會(huì)計(jì)法〉的決定》”是什么關(guān)系呢？不可能是并列關(guān)系，因?yàn)樾拚龣C(jī)關(guān)、修正會(huì)議不能作介詞“根據(jù)”的賓語，看作定中關(guān)系又較為牽強(qiáng)，因?yàn)椤暗诎藢萌珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議的《關(guān)于修改〈中華人民共和國會(huì)計(jì)法〉的決定》”在語義上較為別扭。而且如果像例(9)那樣涉及須批準(zhǔn)的規(guī)范性文件，其中修改機(jī)關(guān)和修改所依據(jù)的具體文件之間必須加上“通過的”，以便和“批準(zhǔn)的”相區(qū)別。因此，應(yīng)如例(16)所示，在修正機(jī)關(guān)、修正會(huì)議和修正所依據(jù)的具體文件之間加上“通過的”。修正所依據(jù)文件前不應(yīng)再出現(xiàn)公布信息、施行信息。

二是當(dāng)只有一次修正或修訂時(shí)，不標(biāo)明修正或修訂次序，當(dāng)修正或修訂不止一次時(shí)，應(yīng)標(biāo)明修正或修訂的次序，以便讀者快速、準(zhǔn)確獲取修改信息。

三是應(yīng)準(zhǔn)確使用“修正”和“修訂”。根據(jù)現(xiàn)有成果和習(xí)性原則，認(rèn)為修正信息應(yīng)表述為：根據(jù)×年×月×日+修正機(jī)關(guān)+修正會(huì)議+通過的+依據(jù)文件+第×次修正。修訂信息應(yīng)表述為：×年×月×日+修訂機(jī)關(guān)+修訂會(huì)議+第×次修訂。當(dāng)只有一次修正或修訂時(shí)，無須標(biāo)明修改次序。所有修改信息按時(shí)間先后標(biāo)明。

(三)題注應(yīng)標(biāo)明批準(zhǔn)時(shí)間、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等批準(zhǔn)信息

有些法規(guī)、規(guī)章須經(jīng)過批準(zhǔn)方能實(shí)施，如《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！焙钍琏3]在談到副標(biāo)題時(shí)指出，“凡批準(zhǔn)發(fā)布的，不僅要標(biāo)明通過的機(jī)關(guān)，還須注明批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，因?yàn)榕鷾?zhǔn)機(jī)關(guān)和發(fā)布機(jī)關(guān)在有些情況下并不一致?！薄督鹑A市地方立法技術(shù)規(guī)范》等地方立法技術(shù)規(guī)范也規(guī)定了法規(guī)通過并報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后的題注。筆者認(rèn)為，對(duì)須報(bào)批的法規(guī)、規(guī)章，批準(zhǔn)環(huán)節(jié)至關(guān)重要，直接關(guān)系到該法規(guī)、規(guī)章是否具有合法性和法律效力，因而批準(zhǔn)信息應(yīng)在題注中予以標(biāo)明。

根據(jù)現(xiàn)有成果和習(xí)性原則，我們認(rèn)為法規(guī)、規(guī)章通過并報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后的題注應(yīng)表述為：×年×月×日+制定機(jī)關(guān)+通過會(huì)議+通過，×年×月×日+批準(zhǔn)機(jī)關(guān)+批準(zhǔn)會(huì)議+批準(zhǔn)。如批準(zhǔn)后需要修改，則修正信息應(yīng)表述為：根據(jù)×年×月×日+修正機(jī)關(guān)+修正會(huì)議+通過、×年×月×日+批準(zhǔn)機(jī)關(guān)+批準(zhǔn)會(huì)議+批準(zhǔn)的+依據(jù)文件+第×次修正；修訂信息應(yīng)表述為：×年×月×日+修訂機(jī)關(guān)+修訂會(huì)議+第×次修訂，×年×月×日+批準(zhǔn)機(jī)關(guān)+批準(zhǔn)會(huì)議+批準(zhǔn)。

(四)題注不應(yīng)標(biāo)明公布信息、施行時(shí)間

周旺生[1]、周旺生、張建華[2]等明確指出，題注應(yīng)明確標(biāo)明完整的公布信息，侯淑雯[3]、徐向華[4]等則認(rèn)為，題注應(yīng)標(biāo)明公布時(shí)間。周旺生認(rèn)為，既在題注中標(biāo)明施行時(shí)間，又在正文中專條規(guī)定施行時(shí)間，有重復(fù)之嫌。后周旺生、張建華又認(rèn)為這種重復(fù)是必要的。

從立法實(shí)踐看，法律、地方法規(guī)、兩高司法解釋多數(shù)不標(biāo)明公布信息和施行時(shí)間，行政法規(guī)、規(guī)章多數(shù)標(biāo)明公布信息?！吨腥A人民共和國立法法》對(duì)題注的規(guī)定未涉及公布信息和施行時(shí)間?，F(xiàn)有的立法技術(shù)規(guī)范均不支持在題注中標(biāo)明公布信息和施行時(shí)間。筆者認(rèn)為，題注不應(yīng)標(biāo)明公布信息和施行時(shí)間，理由除《中華人民共和國立法法》和現(xiàn)有的立法技術(shù)規(guī)范的規(guī)定外，還有以下三點(diǎn)：

一是《中華人民共和國立法法》規(guī)定了各類法律法規(guī)的公布方式，如“全國人民代表大會(huì)通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布”“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布”等。既然法律法規(guī)均須公布令、公告等公布，在題注中自然也就沒有必要再重復(fù)公布信息。

二是《中華人民共和國立法法》規(guī)定法律、法規(guī)和規(guī)章應(yīng)規(guī)定施行時(shí)間。從立法實(shí)踐看，我國現(xiàn)行法律法規(guī)也均在正文文末專條規(guī)定了施行時(shí)間。在題注中再標(biāo)明施行時(shí)間，會(huì)造成必要的重復(fù)，有損法律法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)。

三是 公布信息、施行時(shí)間等信息與制定信息、修改信息、批準(zhǔn)信息性質(zhì)有別，前者屬于法律法規(guī)的運(yùn)用信息，后者屬于法律法規(guī)的“身份”信息。

(五)數(shù)字使用應(yīng)規(guī)范

關(guān)于出版物數(shù)字的使用，目前執(zhí)行的是中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T15835-2011。該標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分了選用漢字、選用阿拉伯?dāng)?shù)字、選用漢字和阿拉伯?dāng)?shù)字均可三類情況。第三類情況在操作中仍可能造成混亂。為此，《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》《臨沂市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法技術(shù)規(guī)范》等對(duì)立法中數(shù)字使用問題進(jìn)一步作了規(guī)定。下面是《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》關(guān)于數(shù)字使用的兩條技術(shù)規(guī)范：

第一，序數(shù)詞、比例、分?jǐn)?shù)、百分比、倍數(shù)、時(shí)間段、年齡、人數(shù)、金額，以及表示重量、長度、面積等計(jì)量數(shù)值的數(shù)字，均使用漢字?jǐn)?shù)字表述。

第二，公歷年、月、日，統(tǒng)計(jì)表中的數(shù)字，需要精確到小數(shù)點(diǎn)后的數(shù)字，法律條文中“目”的序號(hào)等，均用阿拉伯?dāng)?shù)字表述。

根據(jù)該技術(shù)規(guī)范和我國立法實(shí)踐，筆者認(rèn)為題注在表述數(shù)字時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是時(shí)間應(yīng)使用阿拉伯?dāng)?shù)字表述為×年×月×日。年用四位數(shù)，不能簡化為兩位數(shù)。月、日前是一位數(shù)時(shí)，不補(bǔ)0。

二是序數(shù)詞應(yīng)使用漢字，表述通過會(huì)議、修改會(huì)議的次序和公布令、公告等的文號(hào)時(shí)均應(yīng)將阿拉伯?dāng)?shù)字替換為漢字。

三是在表述法律法規(guī)數(shù)量時(shí)應(yīng)使用漢字。

(六)題注應(yīng)采用整段式排版

逐條分行居中排版雖可達(dá)到讓每條信息清晰的效果，但該版式存在三個(gè)弊端：

一是對(duì)修正信息而言，每一條的信息不完整。

二是與漢語語篇慣常的排版方式不符。

三是版式欠美觀。

榷而量之，弊大于利，不足取。

題注包含制定信息、修改信息和批準(zhǔn)信息三類信息，不宜分段，且括號(hào)內(nèi)不止一個(gè)段落也有悖常理，因此分段排版也不可取。

目前通行的整段排版方式是最為恰當(dāng)?shù)摹?/p>

(七)應(yīng)使用逗號(hào)代替空格

周旺生、張建華[2]認(rèn)為，“一項(xiàng)活動(dòng)與另一項(xiàng)活動(dòng)之間沒有標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，而用空格分開?！薄杜R沂市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法技術(shù)規(guī)范》規(guī)定：“題注的內(nèi)容以圓括號(hào)的形式標(biāo)注，各句之間間隔一個(gè)空格，不使用標(biāo)點(diǎn)符號(hào)。”從立法實(shí)踐看，絕大多數(shù)題注確實(shí)使用空格來區(qū)分不同信息。

標(biāo)點(diǎn)符號(hào)是輔助文字記錄語言的符號(hào)，用來表示停頓、語氣或詞語性質(zhì)，與漢字是構(gòu)成現(xiàn)代漢語書面語的兩大組成部分。標(biāo)點(diǎn)符號(hào)豐富了書面語的表達(dá)手段，便于閱讀，在書面表達(dá)中起重要作用。1920年2月2日，北洋政府教育部發(fā)布第53號(hào)訓(xùn)令《通令采用新式標(biāo)點(diǎn)符號(hào)文》，我國第一套法定標(biāo)點(diǎn)符號(hào)從此誕生。百年來，作為舶來品的標(biāo)點(diǎn)符號(hào)早已融入了漢語書面表達(dá)中。然而，我國法律法規(guī)的題注卻至今仍使用空格來標(biāo)示停頓，著實(shí)令人遺憾！甚至有立法技術(shù)規(guī)范將空格代替標(biāo)點(diǎn)符號(hào)視為規(guī)范，更是令人難以接受！

題注中的制定信息、修改信息和批準(zhǔn)信息都以小句形式表述，不同小句根據(jù)時(shí)間順序排列，因而形成了典型的具有漢語特色的流水句。流水句是復(fù)句，內(nèi)部各小句用逗號(hào)隔開。

(八)應(yīng)簡化冗長修改信息

法律法規(guī)誕生后為適應(yīng)時(shí)代變化而修改是正?，F(xiàn)象，但像《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》那樣多次修改會(huì)造成題注冗長。其實(shí)，該法規(guī)不是修改次數(shù)最多的，修改次數(shù)最多的當(dāng)屬《中華人民共和國刑法》，若將每次修改信息都在題注中完整標(biāo)明，則該題注將超過千字。

筆者認(rèn)為，題注不宜超過500字，對(duì)于不需要批準(zhǔn)的法律法規(guī)，修改次數(shù)超過五次的，或者對(duì)于須批準(zhǔn)的法規(guī)、規(guī)章，修改次數(shù)超過三次的，可采用類似《中華人民共和國刑法》題注那樣的簡化手段簡化，即只在題注中標(biāo)明最近一次的修訂、修改和批準(zhǔn)信息，之前的修正、修訂和批準(zhǔn)信息通過注釋方式給出。這樣既可發(fā)揮題注的作用，又不至臃腫。

陳炯[8]提出法律標(biāo)題具有莊重的特點(diǎn)，表現(xiàn)之一就是不用簡稱?！杜R沂市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法技術(shù)規(guī)范》第十條規(guī)定：“題注不得使用簡稱?！惫P者認(rèn)同上述認(rèn)識(shí)，在題注中不應(yīng)使用簡稱，特別是不應(yīng)像例(24)那樣將全稱和簡稱混用，造成內(nèi)容和語言形式的沖突。

(九)不應(yīng)以公布令、公告等代替題注

徐向華[4]提出“不宜以立法文件之外的‘公布令’替代立法文件組成部分的題注?！蔽覀冋J(rèn)同該認(rèn)識(shí)，因?yàn)楣剂詈皖}注的內(nèi)容和作用是不同的。公布令、公告等本身不是法律法規(guī)的組成部分，實(shí)踐中法律法規(guī)文本一般不附加公布令、公告，以公布令、公告代替題注于使用者不便。而且有些公布令、公告并未載明通過時(shí)間、制定機(jī)關(guān)等制定信息，以其代替題注無法讓使用者了解該信息。

(十)其他

題注應(yīng)置于標(biāo)題下、正文上，用圓括號(hào)括起來。字體應(yīng)使用仿宋體。字號(hào)應(yīng)小于標(biāo)題大于正文。

2011年10月27日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，向世界宣告，中國特色社會(huì)主義法律體系建成了。中國特色社會(huì)主義法律體系建成解決了有沒有的問題，但夠不夠、好不好的問題依然存在。就題注而言，目前對(duì)題注認(rèn)識(shí)還較為分歧，更談不上全面的技術(shù)規(guī)范。筆者認(rèn)為，題注是置于標(biāo)題下正文上標(biāo)明制定信息、修改信息和批準(zhǔn)信息等身份信息表明法律法規(guī)合法性、效力等級(jí)和演變過程的法律法規(guī)文本結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要件之一，并從11個(gè)方面指出了我國現(xiàn)行法律法規(guī)題注存在的問題，從立法技術(shù)規(guī)范的視角提出了十二條建議，希望有助于我國法律法規(guī)題注設(shè)置的規(guī)范化。