王立剛

(河北省發(fā)展和改革委員會 外資處，河北 石家莊 050051)

一直以來，德國高等教育財(cái)政制度在促進(jìn)德國教育發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會和科技進(jìn)步等方面發(fā)揮了積極的作用，但在一定程度上還存在科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)增長較緩、財(cái)政來源單一、撥款機(jī)制靈活性缺失等問題，嚴(yán)重影響了德國高等教育的發(fā)展。21世紀(jì)以來，德國實(shí)施了一系列行之有效的措施，如確?？萍佳邪l(fā)投入實(shí)現(xiàn)正增長、經(jīng)費(fèi)渠道多樣化、提高財(cái)政撥款效率等，這些有效措施極大地改善了德國高等教育的財(cái)政狀況。這些成功的經(jīng)驗(yàn)和做法對我國高等教育財(cái)政制度的發(fā)展和完善具有很強(qiáng)的借鑒意義。

2020年既是全面建成小康社會的決勝之年，又是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年。教育是阻斷貧困代際相傳的治本之策，而財(cái)政是教育治理的基礎(chǔ)保障?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長理論和各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐都證明，教育作為人力資本投資的一條主要途徑是促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定和快速增長的一個(gè)重要因素。要提高一國教育，特別是高等教育的水平，就應(yīng)加大對高等教育的持續(xù)投入力度，實(shí)現(xiàn)高等教育與經(jīng)濟(jì)的相互作用，既使教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定和快速增長，又使快速增長的經(jīng)濟(jì)能夠反補(bǔ)教育的持續(xù)發(fā)展。

一、21世紀(jì)以來德國高等教育財(cái)政改革的動(dòng)因

要保障高等教育的正常運(yùn)行必須要有充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。但上世紀(jì)90年代后，由于種種原因，德國政府在教育經(jīng)費(fèi)尤其是在高等教育財(cái)政撥款方面捉襟見肘，出現(xiàn)了許多制約高校發(fā)展的問題。

(一)科研經(jīng)費(fèi)投入增長緩慢

高等院校開展科學(xué)研究的基本條件是科研經(jīng)費(fèi)有充足的保障。一般來說，德國高等院校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)一般由聯(lián)邦政府和地方州政府分別負(fù)擔(dān)，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)一部分教學(xué)和科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，州政府也承擔(dān)一部分教學(xué)和科研經(jīng)費(fèi)。但自上世紀(jì)90年代起，德國各類高?？蒲薪?jīng)費(fèi)增長速度明顯放緩。1990年，德國各級高等教育科研經(jīng)費(fèi)投入總額為114億馬克，其中德國聯(lián)邦政府和各地方州政府提供的經(jīng)費(fèi)約占74%，同年，通過各類捐贈(zèng)、企業(yè)贊助等獲得的第三方經(jīng)費(fèi)約占26%。然而到了1991年，德國各類高等院?？蒲薪?jīng)費(fèi)總額為118億馬克，只比1990年增加了4億馬克。21世紀(jì)初，德國政府對高等院?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入雖有所增加,但總體來說，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)增長速度相對較緩。

(二)經(jīng)費(fèi)來源單一

一般情況下，高等教育經(jīng)費(fèi)主要由政府財(cái)政撥款、社會捐贈(zèng)、學(xué)生學(xué)費(fèi)和高校創(chuàng)收等方式組成。而德國高等教育經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦政府和地方州政府提供。大學(xué)生無需繳納學(xué)費(fèi)，各類高等院?？梢酝ㄟ^提供有償服務(wù)從各級工商企業(yè)那里獲取一定經(jīng)費(fèi)，但這部分經(jīng)費(fèi)所占比例較小，只占高等教育經(jīng)費(fèi)的6.5%。按照高等教育總經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)構(gòu)來說，德國各級政府財(cái)政投入為主的特征依舊不變。2008年，德國高等教育經(jīng)費(fèi)中，88%來自政府撥款，只有2%來自其他渠道。2018年，德國高等教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到3,070億歐元，主要經(jīng)費(fèi)來源依然是聯(lián)邦政府和地方州政府。由于學(xué)生繳費(fèi)機(jī)制的缺失，社會捐贈(zèng)的受限，財(cái)源單一化嚴(yán)重影響德國高等教育發(fā)展。

(三)高校經(jīng)濟(jì)撥款機(jī)制缺乏靈活性

曾經(jīng)有一段時(shí)間，德國對其高等教育采取的大多是財(cái)政投入型撥款模式。財(cái)政投入型撥款方式的特點(diǎn)是必須按照政府設(shè)定的發(fā)展規(guī)劃撥款，所撥經(jīng)費(fèi)必須用于已規(guī)劃好的項(xiàng)目，當(dāng)年未使用完的經(jīng)費(fèi)不得轉(zhuǎn)入下一年使用等。這種方式的弊端在于不利于提高經(jīng)費(fèi)使用率，同時(shí)也不利于高校依據(jù)自身發(fā)展需要科學(xué)分配和管理經(jīng)費(fèi)。有的經(jīng)費(fèi)完全依據(jù)投入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，即使某項(xiàng)工作突出，也不能獲得額外獎(jiǎng)勵(lì)性撥款。有的經(jīng)費(fèi)不能跨年使用，這就造成這部分經(jīng)費(fèi)無法繼續(xù)他用的現(xiàn)象。有的部分經(jīng)費(fèi)還不能跨類別使用，也就是不能轉(zhuǎn)作他用。所有這些都說明這種固化的撥款模式已嚴(yán)重阻礙了高校教育工作的開展和相關(guān)政策規(guī)劃的實(shí)施。

二、21世紀(jì)以來德國高等教育財(cái)政改革的主要舉措

教育財(cái)政是一個(gè)國家對教育經(jīng)費(fèi)及其他相關(guān)教育資源的管理。為保障教育機(jī)會均等和教育產(chǎn)出質(zhì)量，促進(jìn)高等教育普及化的進(jìn)一步發(fā)展，必須增加教育經(jīng)費(fèi)。但相較于教育需求，教育資源相對稀缺，由此就會產(chǎn)生矛盾，一方面教育經(jīng)費(fèi)總是緊缺的。另一方面，教育質(zhì)量又不容下降。因此，必須加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)的籌措和管理，開源節(jié)流，提高其利用效率，而高等教育財(cái)政的意義就在于此。

高等教育財(cái)政的作用主要包括以下三個(gè)方面。第一，為高等教育事業(yè)的發(fā)展提供物質(zhì)保障。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，教育盡管對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用，但它依然是一項(xiàng)巨大的消耗性工程，而且這個(gè)工程不能完全用市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)成本有效補(bǔ)償。因此，即使是在西方國家，通常將教育部門看作是公共部門或準(zhǔn)公共部門。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家雷諾茲認(rèn)為，教育是“準(zhǔn)公共物品”。由于教育所帶來的巨大社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人收益，私人企業(yè)在追求個(gè)人收益的影響下，通常會忽視長遠(yuǎn)的社會利益。這樣，教育一般只能由代表公共利益的政府通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段來滿足。第二，對高等教育資源進(jìn)行合理配置。合理配置是指優(yōu)化配置和高效利用社會的人力、物力、財(cái)力和其他資源。教育資源的合理配置就是將有限的教育資源合理地分配到教育系統(tǒng)的各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)中去，從而實(shí)現(xiàn)以最小的教育投入得到最大的教育產(chǎn)品。教育財(cái)政對資源的合理配置主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是合理配置各級各類學(xué)校之間的有效資源;二是合理配置教育事業(yè)發(fā)展和教育基本建設(shè)之間的資源。為促進(jìn)高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須發(fā)揮高等教育財(cái)政的宏觀調(diào)控作用，在分配教育資源時(shí)，要從本國的國情和財(cái)政實(shí)際情況出發(fā)，按照公平、合理、有效的原則進(jìn)行分配。第三，對教育資金的運(yùn)用實(shí)施有效的監(jiān)督。教育是一項(xiàng)規(guī)模宏大的系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)對教育事業(yè)的宏觀規(guī)劃，加強(qiáng)對教育的投資，全面地反映并妥善解決教育事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題。這些都依賴國家各級政府及教育行政部門對教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和管理。因此，加強(qiáng)對教育事業(yè)的管理和監(jiān)督，是一個(gè)國家教育事業(yè)發(fā)展和教育管理自身的客觀要求。教育財(cái)政作為政府的一種經(jīng)濟(jì)行為，通過對教育機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)行為和資金使用的監(jiān)督，使教育系統(tǒng)各部門、各機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)行為在法制和政策允許的范圍內(nèi)順利進(jìn)行，并通過一定的獎(jiǎng)懲手段，使教育系統(tǒng)內(nèi)部形成正確的導(dǎo)向，產(chǎn)生巨大的激勵(lì)或約束作用，從而不斷提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。因此，在制定教育財(cái)政決策時(shí)，要充分考慮國家和地方的財(cái)政實(shí)情，運(yùn)用好教育預(yù)算、教育決算、教育審計(jì)等教育財(cái)政手段以保證教育事業(yè)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

近年來，德國政府高等教育部門、高校等相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)教育財(cái)政的功能和作用，并針對高等教育出現(xiàn)的問題提出了提高質(zhì)量、渠道多元化、增強(qiáng)競爭性和實(shí)行責(zé)任制等多種行之有效的改革措施，取得了顯著的成效。

(一)持續(xù)增加高?？蒲薪?jīng)費(fèi)

德國聯(lián)邦政府和地方州政府都采取了一系列改革措施。一是聯(lián)邦政府增加高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算。2015年，德國各級政府用于教育、科研的經(jīng)費(fèi)達(dá)到286億歐元，其中聯(lián)邦政府出資50億歐元，而德國各級州政府出資236億歐元，到2018年，德國用于教育、科技和研究等領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)為307億歐元，到了2019年，德國用于教育、科技和研究等領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)則增長為319億歐元。[1]由此可以看出，德國政府用于高等教育、科研等領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)是逐年增長的。同時(shí)，德國還實(shí)施科研和創(chuàng)新聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃，對包括馬克斯—普蘭克等在內(nèi)的大型科研機(jī)構(gòu)提供專門經(jīng)費(fèi)，并要求每年經(jīng)費(fèi)增長速度要高于3%。二是德國地方州政府也增加了對高校教學(xué)和科研的經(jīng)費(fèi)預(yù)算投入。如巴登州政府每年設(shè)立約0.77億歐元的州高等教育基金。此外，地方州政府通過加大對高校的投入，逐步完善高?？蒲畜w系，提高教學(xué)和科研的靈活性，采取行之有效的措施，鼓勵(lì)和促進(jìn)社會公共經(jīng)費(fèi)資助科研機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)界相融合，實(shí)施產(chǎn)教融合戰(zhàn)略，進(jìn)一步形成更有效率的具有競爭力的合作戰(zhàn)略。

(二)經(jīng)費(fèi)渠道多源化

德國聯(lián)邦政府和各州政府紛紛加大對高等教育的財(cái)政投入。自本世紀(jì)初，聯(lián)邦政府實(shí)施了多個(gè)重要的行動(dòng)計(jì)劃，以增加對高等教育的投入。一是從2005年開始，實(shí)行卓越大學(xué)計(jì)劃。德國大學(xué)卓越計(jì)劃是德國聯(lián)邦教育及研究部和德國科學(xué)基金會發(fā)起的，旨在提高德國大學(xué)科技研究能力和國際競爭力，培養(yǎng)年輕科研后備力量等。該計(jì)劃包括資助特定的杰出大學(xué)，資助在特定大學(xué)的杰出年輕科研人員的研究，加強(qiáng)大學(xué)項(xiàng)目間的合作，加強(qiáng)德國大學(xué)和國際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、大學(xué)的合作研究。截至2011年，該計(jì)劃共重點(diǎn)資助12所著名大學(xué)的建設(shè)。二是從2006年至2011年共投入教育科研經(jīng)費(fèi)19億歐元，而從2012年至2017年，總投入達(dá)27億歐元之多。從2006年開始，德國政府制定并實(shí)施了高等教育協(xié)定，以確保各級政府的經(jīng)費(fèi)投入能夠跟得上學(xué)生逐年增加的步伐。該協(xié)定規(guī)定上面所提的12所著名大學(xué)在2007年至2010年增加招生91，370人，德國聯(lián)邦政府每年對每位增招的大學(xué)生撥款1.1萬歐元作為新增學(xué)生的年均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。2011年到2015年，5年共新增招收大學(xué)生27.5萬人，政府每年對每位新增大學(xué)生撥付2.6萬歐元的培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，其中聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)1.3萬歐元，各地方州政府負(fù)擔(dān)1.3萬歐元。三是德國聯(lián)邦政府還設(shè)立特別項(xiàng)目，主要用于加強(qiáng)高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方州政府也努力提高高等教育的財(cái)政性費(fèi)用支出，同時(shí)積極作為，確保撥付給每位學(xué)生的培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)逐步提高。[2]

財(cái)政持續(xù)投入吸引更多學(xué)生入學(xué)，進(jìn)而增加高校實(shí)際收入。由于德國各級政府持續(xù)對高校進(jìn)行穩(wěn)健投入，德國高等教育的發(fā)展水平在穩(wěn)步提高，教育環(huán)境日益改善，自然而然地吸引了更多的學(xué)生到高校就讀，同時(shí)，由于近幾年移民人口的增加，特別是截止2018年底，大約有1，100萬外國人在德國居住，他們主要來自土耳其、波蘭和敘利亞等國，他們中的許多移民會選擇就讀德國高校。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，德國接受高等教育的學(xué)生數(shù)在逐年增加，尤其是職業(yè)教育學(xué)生中的30%通過不同途徑獲得高校入學(xué)資格，而這些學(xué)生數(shù)的增加必然給高校帶來實(shí)際的收益。同時(shí)，一些獲取本科學(xué)位的學(xué)生正在努力延長在校時(shí)間，以便獲得碩士學(xué)位。在德國高校里，現(xiàn)在大約有80%的高校在校生正在進(jìn)行研究生課程的學(xué)習(xí)，希望能夠順利獲得碩士學(xué)位。而這些高校本科生、研究生甚至博士生的人數(shù)增加，也意味著其財(cái)政投入的增加，學(xué)生學(xué)費(fèi)、食宿等費(fèi)用的增加，對德國高等教育財(cái)政來說起到了積極的促進(jìn)作用。[3]

爭取社會企業(yè)資助。社會企業(yè)資助的渠道主要包括政府相關(guān)機(jī)構(gòu)或企業(yè)通過建立大學(xué)科技園和創(chuàng)業(yè)園，再將部分盈利回饋高等教育機(jī)構(gòu)。例如，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)和能源部的“EXIST大學(xué)創(chuàng)業(yè)(EXIST-University-based Startup)”資助項(xiàng)目旨在將大學(xué)研究轉(zhuǎn)化為校園創(chuàng)業(yè)公司以及培育創(chuàng)業(yè)文化?！癊XIST大學(xué)創(chuàng)業(yè)”項(xiàng)目面向大學(xué)和其他研究機(jī)構(gòu)里的創(chuàng)業(yè)公司，目的是將科研成果更好地轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)價(jià)值鏈中，從而增加創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)公司的數(shù)量?！癊XIST創(chuàng)業(yè)資助”為三名創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)成員提供長達(dá)12個(gè)月的資助，每人每月最多可得到3,000歐元的收入，身為父母的創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)成員也將獲得額外支持。該項(xiàng)目也為材料費(fèi)用和與創(chuàng)業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)提供補(bǔ)助，最高可達(dá)35,000歐元，最長資助一年。在公司成立之前，研究機(jī)構(gòu)還將提供基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)創(chuàng)業(yè)幫助，包括指導(dǎo)和孵化器支持。同時(shí)還有企業(yè)項(xiàng)目性資助，德國高等學(xué)校采取與市場接軌的方式，重點(diǎn)支持一些受企業(yè)青睞,有市場潛力和市場需求大的項(xiàng)目，企業(yè)在獲利后，再向高等學(xué)校提供一定的教育和科研經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，高等學(xué)校也提供社會服務(wù)，以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化，支持經(jīng)濟(jì)工作，為企業(yè)提供咨詢服務(wù)等。

(三)提高財(cái)政撥款效率

為提高各級財(cái)政對高等教育投入的撥款效率，德國聯(lián)邦政府在撥款機(jī)制上也進(jìn)行了相應(yīng)的改革：一是賦予高校一定的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)力，高?？筛鶕?jù)自身發(fā)展需要，自行決定經(jīng)費(fèi)的使用，這極大增加了高校經(jīng)費(fèi)使用的靈活性；二是允許本年度的結(jié)余資金能自行轉(zhuǎn)入下一年度使用，無形之中提高了經(jīng)費(fèi)使用的效率；三是參照多個(gè)參數(shù)進(jìn)行撥款；四是依據(jù)產(chǎn)出大小實(shí)施撥款，激發(fā)高校師生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情；五是加強(qiáng)對高校各級各類人才培養(yǎng)和科技研發(fā)工作的成本核算，降低各種培養(yǎng)和研發(fā)經(jīng)費(fèi)成本，同時(shí)突出對人才培養(yǎng)和科研工作績效考核的管理。以上種種改革舉措，大大增加了各高等學(xué)校配置和使用經(jīng)費(fèi)的自主性和靈活性。

除聯(lián)邦政府外，德國各州也紛紛采取了多種以追求效率為導(dǎo)向的高等教育撥款舉措。比如，漢堡等州采取整體預(yù)算制，通過減少預(yù)算項(xiàng)目將預(yù)算類別予以整合。此外，萊茵州和北威州等州都允許各高等院?？珥?xiàng)目使用資金，所有經(jīng)費(fèi)都可相互配套使用。下薩克森州等已經(jīng)開始按照相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行撥款，以增加監(jiān)管的有效性。北威州等地政府將所有公立高校納入績效撥款的機(jī)制中，績效撥款占全部高等教育經(jīng)費(fèi)比例在逐年提高。

(四)積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用

德國的綜合大學(xué)是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資產(chǎn)收入、第三方資金為主，撥款和捐贈(zèng)為輔的收入模式。德國綜合大學(xué)以教學(xué)和科研為主，科研水平和科研能力較強(qiáng)，高校能夠?qū)⑵渥陨淼目蒲谐晒D(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營資本進(jìn)行創(chuàng)收，并通過參與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)積累的資金再次促進(jìn)高校的科研發(fā)展，形成良性循環(huán)。同時(shí)，科研成果也能轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力，促進(jìn)著社會的不斷進(jìn)步和持續(xù)發(fā)展。德國的高校在科研方面不僅從政府相關(guān)部門獲得項(xiàng)目，更重要的是從企業(yè)獲得大量研究項(xiàng)目。這樣不僅為企業(yè)解決發(fā)展的問題，也為企業(yè)培養(yǎng)了有創(chuàng)新意識的優(yōu)秀人才，而且還能夠承接和完成企業(yè)交給的科研任務(wù),從而獲得研究經(jīng)費(fèi)，以便支付設(shè)備和博士研究生工資等相關(guān)費(fèi)用。

三、啟示

德國高等教育財(cái)政改革的成功為德國高等教育的發(fā)展賦予了極大的活力，提供了充足的經(jīng)費(fèi)來源，也為其他國家教育改革提供了成功經(jīng)驗(yàn)，具有很強(qiáng)的借鑒意義。

教育支出是指一個(gè)國家用于教育方面的全部開支。就我國而言，各級政府通過教育行政方式來實(shí)現(xiàn)對教育的投資，在整個(gè)教育發(fā)展中起著決定性的保障作用。教育財(cái)政的根本任務(wù)是依據(jù)國家意志，為全國的國民教育事業(yè)提供重要物質(zhì)保障。為此，要研究教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值、國民收入、國家財(cái)政收入與支出中的合理比例，為各級政府有關(guān)部門提供決策的依據(jù)，為教育事業(yè)的發(fā)展?fàn)幦〉奖容^充裕的教育經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，發(fā)揮教育財(cái)政籌措教育經(jīng)費(fèi)的作用，把分散在各地區(qū)、各部門、各企業(yè)單位及個(gè)人手中可用于教育經(jīng)費(fèi)的資源，通過立法形式或其他章程、辦法籌集起來，形成教育經(jīng)費(fèi)，以彌補(bǔ)政府教育投入的不足。[4]

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革，作為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要組成部分的高等教育，在一定程度上受到市場經(jīng)濟(jì)的影響。然而教育系統(tǒng)本身所固有的特點(diǎn)，使它難以完全由市場機(jī)制來進(jìn)行供需調(diào)節(jié)。因此，將宏觀調(diào)控與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合就成為我國高等教育財(cái)政調(diào)節(jié)作用得到充分發(fā)揮的核心問題?？傊?，要使教育經(jīng)費(fèi)的分配更貼近實(shí)際，使教育總供給與總需求之間趨于平衡，就必須最大限度地發(fā)揮教育財(cái)政的供給調(diào)節(jié)作用。

教育部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國各類高等教育在學(xué)總規(guī)模4，002萬人，高等教育入學(xué)率51.6%。全國共有普通高等學(xué)校2，688所，比上年增加25所，增長0.94%。其中，本科院校1，265所，比上年增加20所。高職(?？?院校1，423所，比上年增加5所 。因此，做好我國高等教育財(cái)政改革工作意義深遠(yuǎn)，事關(guān)千萬在校師生乃至其背后幾千萬家庭和近3，000所大學(xué)。

(一)多措并舉拓寬財(cái)政經(jīng)費(fèi)渠道

實(shí)施高等教育混合資助體制，以解決國內(nèi)高等教育財(cái)政的困境。近年來，國內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增加，但經(jīng)常會出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)投入不能滿足高等教育發(fā)展需要的情況，這在一定程度上影響了國內(nèi)高等教育的發(fā)展。而德國各級政府從法律和政策上都積極支持高校的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，企業(yè)資助高校的經(jīng)費(fèi)也快速增長?？偟膩碚f，應(yīng)該采取政府公共撥款與私人資助相結(jié)合的財(cái)政體制。因此，一方面要提高財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)，另一方面，要結(jié)合目前國內(nèi)正在推行的產(chǎn)教融合戰(zhàn)略，允許和支持高校積極開展產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的活動(dòng)，適當(dāng)增加收入，同時(shí)也要積極鼓勵(lì)社會各界對高等教育的捐贈(zèng)。

第一，加大對教育教學(xué)、基礎(chǔ)研究的支持力度。2020年10月中旬，國家印發(fā)了《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》，提出了“引導(dǎo)高校加大對教育教學(xué)、基礎(chǔ)研究的支持力度”。各級政府應(yīng)該按照黨中央和國務(wù)院的要求，積極進(jìn)取、努力作為、多措并舉，引導(dǎo)各類高等院校加大對教育教學(xué)、基礎(chǔ)研究的支持力度。教育部官網(wǎng)顯示，2018年，在沒有部屬高校的14個(gè)省份(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))各支持一所地方高校發(fā)展，在每個(gè)學(xué)校重點(diǎn)支持建設(shè)至少2個(gè)優(yōu)勢學(xué)科群，對接服務(wù)地方主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國家還專門安排部省合建中央專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持合建高校大型系列研究設(shè)施建設(shè)，加快建成有特色、高水平、區(qū)域示范性強(qiáng)的高水平大學(xué)。根據(jù)教育部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年，全國各地高校資產(chǎn)總計(jì)23，069.9億元，其中教學(xué)、科研儀器設(shè)備資產(chǎn)5，513.5億元，當(dāng)年新增674.9億元。2019年，全國高校資產(chǎn)總計(jì)25，063.6億元，其中教學(xué)、科研儀器設(shè)備資產(chǎn)6，074.6億元，當(dāng)年新增732.5億元，分別增長8.6%、10.2%、8.5%。

第二，增加科研經(jīng)費(fèi)投入，挖掘高校科研潛力。增加高校科研經(jīng)費(fèi)投入，提高科研經(jīng)費(fèi)在高等教育中的比重，既是改善高?？蒲袟l件、提高科研工作者待遇的需要，也是提升國家和地區(qū)科研競爭力的客觀要求。這里可采取積極穩(wěn)妥的舉措穩(wěn)步增加對高等教育的投入，持續(xù)加大對各類高校財(cái)政撥款力度，適當(dāng)調(diào)整高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)，使科研撥款經(jīng)費(fèi)占高校經(jīng)費(fèi)的比例能夠滿足科研人員和相關(guān)教職工的基本需求，既要對高校的科研基礎(chǔ)設(shè)施給予充分的保障，也要使高校的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有充足的供應(yīng)。

(二)多渠道多手段激發(fā)財(cái)政活力

第一，實(shí)施靈活的績效目標(biāo)撥款方式，激發(fā)高校師生教與學(xué)的活力，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)政收益的最大化。當(dāng)前，我國高等教育進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，并逐漸向普及化邁進(jìn)。高校招生人數(shù)持續(xù)增加，高等教育經(jīng)費(fèi)需求日漸增長，要努力提高高校經(jīng)費(fèi)的使用率和優(yōu)化高校經(jīng)費(fèi)配置。我國高等教育經(jīng)費(fèi)撥款主要按照“生均”指標(biāo)進(jìn)行，沒有充分考慮經(jīng)費(fèi)使用后的結(jié)果，也就沒有起到相應(yīng)的激勵(lì)作用。國內(nèi)高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)改革可參照德國高等教育財(cái)政改革的做法，經(jīng)費(fèi)撥款可按照多個(gè)指標(biāo)的方式來進(jìn)行，綜合考慮效率目標(biāo)、效益和結(jié)果目標(biāo)等，并根據(jù)這些目標(biāo)撥款，發(fā)揮導(dǎo)向作用。實(shí)行項(xiàng)目評議制度，依據(jù)相關(guān)部門和第三方中介機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果，對績效好的項(xiàng)目給予財(cái)政支持。[5]

第二，建立科學(xué)的高校教育評估體制。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，知識創(chuàng)新更新速度加快，教育與人才競爭日趨激烈，建立一套科學(xué)的、符合時(shí)代要求的教育評價(jià)機(jī)制，對于培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人，對于進(jìn)一步釋放人才創(chuàng)新活力，對于適應(yīng)我國“十四五”時(shí)期以及更長時(shí)期發(fā)展需要，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要對教育發(fā)展、科技創(chuàng)新提出的要求都有至關(guān)重要的意義?？茖W(xué)的高校教育評估體制有助于激發(fā)高校教師的教學(xué)科研熱情，也有助于激發(fā)高校學(xué)生進(jìn)行深入學(xué)習(xí)和科研的動(dòng)力，這樣在一定程度上能提高高校教育水平。因此，深化新時(shí)代教育評價(jià)改革，既是國家所需，也是時(shí)代所需。

第三，推動(dòng)高校加快科技成果轉(zhuǎn)化。近年來，為推動(dòng)高校加快科技成果轉(zhuǎn)化，激發(fā)廣大教學(xué)科研人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，教育部、科技部等部門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作的若干意見》《關(guān)于提升高等學(xué)校專利質(zhì)量促進(jìn)轉(zhuǎn)化運(yùn)用的若干意見》等重要文件。各地也出臺了配套措施，提升科技成果轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量。推動(dòng)高校加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的工作，一方面要根據(jù)高校自身特點(diǎn)，建立有利于高?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的管理機(jī)制和政策體系，創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化的新機(jī)制和新模式。另一方面，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作力度，建立協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，暢通創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和資金鏈。同時(shí)，要充分調(diào)動(dòng)大學(xué)、科研院所等機(jī)構(gòu)積極性，優(yōu)化資源配置，全面開展科技成果轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)移工作。

(三)明晰政府與高校的管理權(quán)限

第一，優(yōu)化各級政府與高等學(xué)校的資源配置，明確兩者管理權(quán)限，提高財(cái)政靈活度?！?85工程”和“211工程”是我國政府為建設(shè)若干所世界一流大學(xué)和一批國際知名的高水平研究型大學(xué)，重點(diǎn)建設(shè)100所左右的高校和一批重點(diǎn)學(xué)科的建設(shè)工程而實(shí)施的高等教育建設(shè)工程?，F(xiàn)在國內(nèi)的“985工程”和“211工程”高校，尤其是其中的部分頂尖院校的建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，而其他“985工程”和“211工程”高校的建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央政府財(cái)政撥款和地方政府財(cái)政撥款共同承擔(dān)，而其他稍差一點(diǎn)的高校多由省級或市級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這樣就形成了不同類別的高校經(jīng)費(fèi)配置的巨大差異，從而加劇了高校的分化。值得一提的是，屬于“985工程”的高?；咎幱诮鹱炙捻敹耍?cái)政撥款經(jīng)費(fèi)充裕。而其他不屬于“985工程”和“211工程”的省級高校則處于金字塔的第二層，財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)一般不錯(cuò)。而處于第三層的本科院校，還有再低一個(gè)層級的高職院校，他們的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)往往十分緊張，在一定程度上其教育教學(xué)質(zhì)量的提升也受到很大影響。2016年財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈支持地方高校改革發(fā)展資金管理辦法〉的通知》(財(cái)科教〔2016〕72號)，專項(xiàng)支持各地完善地方高校預(yù)算撥款制度，逐步提高生均撥款水平，支持地方推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)。

為改善國內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)分配差異的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，應(yīng)該明確政府和高校的管理權(quán)限，采取以下措施：一是確立不同類別高校經(jīng)費(fèi)由不同層級的政府負(fù)擔(dān)，高校的公共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用由中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，用于科技研發(fā)的經(jīng)費(fèi)則由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，而一般經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)則由地方政府負(fù)擔(dān)；二是加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，以促進(jìn)高校間的均衡發(fā)展；三是積極改革政府和高等教育的治理機(jī)構(gòu)，賦予高校更多的自主權(quán)，盡最大努力減少對高校辦學(xué)的干涉。

第二，強(qiáng)化高等教育“放管服”改革力度。黨的十九屆四中全會提出深化高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，構(gòu)建活力、高效、順暢的體制機(jī)制。近日，教育部提出將深入研究，不斷完善高等教育管理體制，在政策、經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目等方面進(jìn)一步加大對地方高校支持力度，擴(kuò)大和落實(shí)地方高校辦學(xué)自主權(quán)，推動(dòng)地方高校更好更快發(fā)展。

推進(jìn)“放管服”改革，首先要有教育治理理念的現(xiàn)代化，明確高等教育面向世界、面向未來服務(wù)理念。力爭高等教育回歸大學(xué)的本來面目，抓住求真育人的本質(zhì)，正確處理好大學(xué)和政府、大學(xué)和社會、學(xué)校和教師、學(xué)校和學(xué)生等各方面關(guān)系，將大學(xué)的根本任務(wù)堅(jiān)決地指向立德樹人。其次，“放管服”改革要有明確的目標(biāo)指向，可以采取“統(tǒng)籌管理、分類指導(dǎo)、一院一策”的管理模式。“統(tǒng)籌管理”就是要從戰(zhàn)略性、全局性的角度，做好頂層設(shè)計(jì)?！胺诸愔笇?dǎo)”是基于學(xué)科實(shí)際，解決差異和特色的問題。文、理、工的差異，學(xué)科內(nèi)部不同方向的差異，都需要區(qū)別對待。“一院一策”就是要尊重院系、學(xué)科之間的差異特色，調(diào)動(dòng)院系辦學(xué)的主動(dòng)性，由院系聚焦核心辦學(xué)指標(biāo)，制定適合自身實(shí)際的改革方案，實(shí)施精準(zhǔn)化、個(gè)性化改革發(fā)展舉措。