王紅建 曹艷艷

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外合作辦學(xué)蓬勃發(fā)展?！吨型夂献鬓k學(xué)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)自2003年9月1日施行以來(lái)，有力地推動(dòng)了我國(guó)對(duì)外合作辦學(xué)的規(guī)范化與法治化。2013年和2019年，我國(guó)對(duì)《條例》進(jìn)行了兩次修訂，但都未觸及實(shí)質(zhì)問(wèn)題。隨著教育對(duì)外開(kāi)放的不斷深入，《條例》的局限性越來(lái)越明顯，難以為中外合作辦學(xué)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題提供有效解決方案。與此同時(shí)，國(guó)家從政策層面對(duì)中外合作辦學(xué)提出了更高的要求。在2018年的全國(guó)教育大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大教育開(kāi)放，提升我國(guó)教育世界影響力。……同世界一流資源開(kāi)展高水平合作辦學(xué)”[1]351。這就對(duì)完善中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的法律制度提出了要求。正是在這一背景下，教育部將《條例》修訂列入立法計(jì)劃。

如何修改《條例》？學(xué)者從不同角度提出了意見(jiàn)和建議。有學(xué)者認(rèn)為完善《條例》應(yīng)以人為本，從明確辦學(xué)定位出發(fā)，遵循高等教育公益性原則，保障學(xué)生的合法權(quán)益。[2]有學(xué)者認(rèn)為《條例》的修訂應(yīng)兼顧政府的行政管理和社會(huì)服務(wù)職能，同時(shí)健全引導(dǎo)機(jī)制，暢通權(quán)利救濟(jì)渠道。[3]有學(xué)者從質(zhì)量監(jiān)管出發(fā)，提出要引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，提高管理水平，開(kāi)展持續(xù)監(jiān)管。[4]總體上，學(xué)界研究成果對(duì)《條例》修訂具有借鑒意義，但對(duì)《條例》修訂如何體現(xiàn)“放管服”改革的要求還缺乏深入研究。

“放管服”是我國(guó)各級(jí)政府行政管理應(yīng)遵循的重要原則，是國(guó)家行政體制的改革方向。2015年5月，在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出：“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即‘放、管、服’三管齊下。”[5]教育是行政管理的重要領(lǐng)域，《條例》是國(guó)家教育主管部門對(duì)中外合作辦學(xué)實(shí)施行政監(jiān)管的最重要依據(jù)。在“放管服”改革的時(shí)代背景下，《條例》修訂亦應(yīng)落實(shí)“放管服”改革精神，體現(xiàn)“放管服”改革的要求，通過(guò)重新界定和分配教育主管部門的權(quán)力，促進(jìn)教育主管部門實(shí)現(xiàn)由“掌舵者”到“劃槳者”的角色轉(zhuǎn)變。

一、《中外合作辦學(xué)條例》存在的問(wèn)題

(一)重管理，輕服務(wù)

現(xiàn)行《條例》制定于我國(guó)加入WTO之后、全面依法治國(guó)方略實(shí)施之前，其中很多條款帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡，強(qiáng)調(diào)政府的管理職能而非服務(wù)職能。例如，《條例》第八條規(guī)定：國(guó)務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)中外合作辦學(xué)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)中外合作辦學(xué)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理。

中外合作辦學(xué)作為公益性事業(yè)，其立足點(diǎn)應(yīng)是提供更好的教育資源和服務(wù)，滿足人民群眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育的需要?！稐l例》將政府作為開(kāi)展中外辦學(xué)的主要力量，凸顯政府的審批權(quán)，其結(jié)果是國(guó)務(wù)院教育行政部門與人力資源社會(huì)保障行政部門等統(tǒng)攬了中外合作辦學(xué)的總事務(wù)，承擔(dān)了從合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更到終止的各式各樣的審批工作。小到住所、名稱、法定代表人的變更，大到機(jī)構(gòu)的分立、合并，都需要審批。與此同時(shí)，政府的服務(wù)職能卻被弱化甚至忽略?！稐l例》中關(guān)于合作辦學(xué)者和辦學(xué)機(jī)構(gòu)義務(wù)和責(zé)任的條款隨處可見(jiàn)，對(duì)政府在辦學(xué)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)則緘口不言。實(shí)踐中，一些地方對(duì)中外合作辦學(xué)缺乏必需的財(cái)政扶持，導(dǎo)致辦學(xué)者迫于資金壓力而選擇縮減運(yùn)營(yíng)成本或者提高學(xué)費(fèi)來(lái)維持運(yùn)營(yíng)。這顯然無(wú)法保障教育質(zhì)量，與中外合作辦學(xué)的初衷背道而馳。

(二)重審批，輕監(jiān)管

《條例》重視審批，在第二章詳細(xì)列舉了中外合作辦學(xué)者須報(bào)請(qǐng)審批的材料、審批期限等。但這種審批只是一種形式審批，單從合作辦學(xué)者提交的材料并不能對(duì)其未來(lái)能夠提供的教育服務(wù)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。換言之，符合形式審批條件的中外合作辦學(xué)并不一定能夠提供優(yōu)質(zhì)教育資源。這就要求政府建立完善的監(jiān)管體系，在審批之后對(duì)中外合作辦學(xué)進(jìn)行有效的監(jiān)督與評(píng)估。

關(guān)于監(jiān)督與評(píng)估，《條例》只在第三十五條籠統(tǒng)要求國(guó)務(wù)院或者省級(jí)教育行政部門及勞動(dòng)行政部門等加強(qiáng)對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督，組織或者委托社會(huì)中介組織對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。實(shí)踐中，教育部為實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)管，建設(shè)了兩個(gè)中外合作辦學(xué)的信息平臺(tái)，一是中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺(tái)，二是中外合作辦學(xué)頒發(fā)證書認(rèn)證工作平臺(tái)。[6]這兩個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了一定程度的信息公開(kāi)，但離完善的監(jiān)管體系所要求的行政監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、第三方評(píng)估等還有很大差距。一方面,由于缺少有關(guān)中外合作辦學(xué)監(jiān)管的規(guī)范性文件,各級(jí)教育行政部門未建立起有效的監(jiān)管制度；另一方面,面對(duì)眾多的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，各級(jí)政府各自為政，缺乏完備的溝通交流和信息共享機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性而進(jìn)一步影響到管理效果。[7]23

(三)重中央，輕地方

在我國(guó)，中外合作辦學(xué)的模式主要有：中外合作大學(xué)(具有法人資格)、中外合作學(xué)院(二級(jí)學(xué)院性質(zhì))以及中外合作辦學(xué)項(xiàng)目。其中，本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目占據(jù)較大比例。截至2020年，經(jīng)教育部批準(zhǔn)和備案且正常運(yùn)行和實(shí)施的各層次中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目近2 300個(gè)，其中本科以上機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目近1 200個(gè)。[8]

《條例》第十二條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立實(shí)施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院教育行政部門審批；申請(qǐng)?jiān)O(shè)立實(shí)施非學(xué)歷教育和專科以下學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。同時(shí)，根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》，申請(qǐng)舉辦實(shí)施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，也由國(guó)務(wù)院教育行政部門批準(zhǔn)。這就意味著，全國(guó)所有本科以上層次的中外合作辦學(xué)，無(wú)論是機(jī)構(gòu)還是項(xiàng)目，其審批權(quán)都集中在中央教育行政部門。這無(wú)疑為國(guó)務(wù)院教育行政部門帶來(lái)了繁重的審批任務(wù)，難免會(huì)影響行政審批工作的效率甚至后期監(jiān)管等其他工作的正常開(kāi)展。從這個(gè)意義上看，中外合作辦學(xué)監(jiān)管不力，與中央教育行政部門審批任務(wù)繁重不無(wú)關(guān)系。與此同時(shí)，省級(jí)教育主管部門在審批環(huán)節(jié)本應(yīng)扮演的重要角色被中央覆蓋，導(dǎo)致其不能充分發(fā)揮作用。

二、“放管服”對(duì)《中外合作辦學(xué)條例》修訂提出的要求

2020年5月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中指出：“依靠改革激發(fā)市場(chǎng)主體活力，增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能，深化‘放管服’改革?！盵9]這既為我國(guó)中外合作辦學(xué)管理體制改革提出了要求，也為解決合作辦學(xué)領(lǐng)域存在的上述問(wèn)題指明了方向。

(一)“放”：簡(jiǎn)政放權(quán)，下放審批層級(jí)

“放”即簡(jiǎn)政放權(quán)，要求政府合理配置行政權(quán)，將部分權(quán)力下放給下級(jí)機(jī)關(guān)，解決不同層級(jí)機(jī)關(guān)、部門之間的權(quán)力交叉問(wèn)題。簡(jiǎn)政放權(quán)的重點(diǎn)在于重新對(duì)政府角色進(jìn)行定位，重新界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系。在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域，政府權(quán)力主要體現(xiàn)在審批和監(jiān)管兩個(gè)環(huán)節(jié)。如前所述，《條例》突出政府對(duì)中外合作辦學(xué)的審批權(quán)，但對(duì)監(jiān)管著力不夠。因此，在“放管服”改革背景下，中外合作辦學(xué)領(lǐng)域中下放權(quán)力的重點(diǎn)在于下放審批權(quán)，也即將原本屬于中央行政部門的部分權(quán)力下放到省一級(jí)。這就要求大刀闊斧地改革審批制度，激發(fā)創(chuàng)新與改革活力，以更合理的權(quán)力配置完善中外合作辦學(xué)管理制度，促進(jìn)中外合作辦學(xué)事業(yè)的發(fā)展。

(二)“管”：放管結(jié)合，實(shí)現(xiàn)管理轉(zhuǎn)型

“管”即放管結(jié)合，要求政府部門提高監(jiān)管能力，改革監(jiān)管手段，推動(dòng)監(jiān)管體制創(chuàng)新，將“放”與“管”結(jié)合起來(lái)，既要放得開(kāi)，也要管得住。放管結(jié)合的核心是政府管理轉(zhuǎn)型，做教育市場(chǎng)的引導(dǎo)者，激發(fā)市場(chǎng)活力，釋放社會(huì)創(chuàng)造力。在“放”的基礎(chǔ)上，“管”應(yīng)有所變革和創(chuàng)新，既要考慮下放權(quán)力，放得開(kāi)，也要考慮如何通過(guò)制度改革實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。具體到《條例》的修改，放管結(jié)合要求政府在下放審批權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)估，建立完善的監(jiān)管體系和評(píng)估制度。例如，確立優(yōu)質(zhì)教育資源的標(biāo)準(zhǔn)，建立優(yōu)質(zhì)教育資源的甄別認(rèn)定機(jī)制，完善辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制和整改與退出機(jī)制。通過(guò)有效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)中外合作辦學(xué)的有序管理，確保中外合作辦學(xué)的教育教學(xué)質(zhì)量。

(三)“服”：優(yōu)化服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府角色

“服”即優(yōu)化服務(wù)，增加供給，要求政府減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，凸顯服務(wù)供給能力，核心是政府在現(xiàn)代治理理念的指導(dǎo)下，進(jìn)一步提高治理服務(wù)能力，更好地為人民服務(wù)?！胺奔仁歉母锱e措，也是改革目標(biāo)。[10]優(yōu)化服務(wù)，要求政府轉(zhuǎn)變觀念和角色，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，弱化管理思維，從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”，在對(duì)中外合作辦學(xué)實(shí)施監(jiān)管的同時(shí)，充分利用各種資源為中外合作辦學(xué)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。例如，在《條例》中規(guī)定審批前引導(dǎo)機(jī)制，積極開(kāi)展審批前的行政引導(dǎo)、行政宣傳工作，激發(fā)辦學(xué)活力；在監(jiān)管過(guò)程中為中外合作辦學(xué)的提質(zhì)增效提供建設(shè)性意見(jiàn)和指導(dǎo)；在退出機(jī)制和程序方面以負(fù)責(zé)到底的態(tài)度完善政務(wù)服務(wù)。

(四)“放管服”對(duì)《中外合作辦學(xué)條例》修訂的價(jià)值指導(dǎo)

一是依法改革，依法治教?！胺殴芊备母锏睦砟詈驼邔?duì)中外合作辦學(xué)提出了職權(quán)配置合理、監(jiān)管輸出持續(xù)、管理服務(wù)高效的要求。但“放管服”絕不是要無(wú)依據(jù)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)地下放權(quán)力，而是必須依法進(jìn)行。這既凸顯了《條例》修訂對(duì)中外合作辦學(xué)制度改革的重要性，也從法律角度為《條例》修訂提出了要求?！稐l例》修訂應(yīng)遵循依法改革、依法治教的原則，考慮并回應(yīng)中外合作辦學(xué)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，同時(shí)注意與其他法律如《民辦教育促進(jìn)法》和《行政許可法》的銜接，做到法律體系和規(guī)范的內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時(shí)使合作辦學(xué)的各項(xiàng)活動(dòng)都有法可依，有據(jù)可循。

二是優(yōu)化教育生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。根據(jù)“放管服”的理念和精神，中外合作辦學(xué)制度改革至少要做到以下幾個(gè)方面：規(guī)范審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化審批流程；明確政府職責(zé)、減少推諉扯皮；在政府職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，通過(guò)權(quán)力的合理調(diào)配，達(dá)到政府內(nèi)部系統(tǒng)的最優(yōu)化，兼顧公平和效率，避免內(nèi)部資源浪費(fèi)；明確各部門職責(zé)，完善交流溝通機(jī)制，形成上行下效、和諧統(tǒng)一的監(jiān)管體制；強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，從外部環(huán)境上促進(jìn)教育生態(tài)的綠色發(fā)展。[10]

三是厘清主體定位，實(shí)現(xiàn)教育善治。中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的“放管服”改革會(huì)影響到教育行政管理體制的深刻變革，其最終目的是以政府行政管理體制改革促進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，其價(jià)值追求是通過(guò)厘清政府主體定位走向教育“善治”。羅伯特·羅茨(R.A.Rhodes)指出，作為善治的治理，指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。[11]8中外合作辦學(xué)涉及多方主體，關(guān)鍵在于政府是否能擺正姿態(tài)對(duì)中外合作辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行管理和服務(wù)，高校能否在現(xiàn)有體制的框架內(nèi)發(fā)揮主觀能動(dòng)性與創(chuàng)造性。

三、《中外合作辦學(xué)條例》修訂建議

基于“放管服”對(duì)《條例》修訂提出的要求，筆者提出以下修訂《條例》的建議。

(一)審批放權(quán)

《條例》修訂重點(diǎn)之一在于簡(jiǎn)政放權(quán)、合理配置審批權(quán)限。配合“放管服”改革，《條例》在修訂過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步在中外合作辦學(xué)領(lǐng)域理順審批權(quán)限配置，在聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出綜合考慮和穩(wěn)妥選擇，在保障教育主權(quán)和教育質(zhì)量的前提下，逐步有序地改革審批權(quán)力配置方式，向高校和地方政府下放審批權(quán)限。具體來(lái)講就是取消不必要的審批，優(yōu)先采用備案制；簡(jiǎn)化審批條件；優(yōu)化審批流程。

1.下放審批權(quán)

中央教育行政部門主要統(tǒng)籌全國(guó)中外合作辦學(xué)的規(guī)劃、計(jì)劃，具體的審批權(quán)應(yīng)下放，從重審批過(guò)渡到重監(jiān)管，提升治理能力，優(yōu)化行政服務(wù)。但放開(kāi)審批不等于放任自流，在下放審批權(quán)時(shí)需要注意以下三點(diǎn)。

第一，尊重高校辦學(xué)自主權(quán)。“放”不僅僅是權(quán)力下放，還包括還權(quán)于學(xué)校，還權(quán)于地方政府。建議取消中外合作辦學(xué)項(xiàng)目、非學(xué)歷中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)籌備設(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的審批，可改為備案制。對(duì)?？埔韵碌闹型夂献鬓k學(xué)機(jī)構(gòu)可由設(shè)區(qū)的市審批。給予高校充分的自主權(quán)，對(duì)不影響辦學(xué)資質(zhì)的非重大事項(xiàng)的變更由高校自主決定，重大事項(xiàng)的變更備案即可。

第二，在審批權(quán)限設(shè)置上，根據(jù)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的性質(zhì)，實(shí)行不同的審批要求。對(duì)于非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，完全可以不經(jīng)過(guò)籌備而直接設(shè)立，權(quán)限上可以授權(quán)或委托設(shè)區(qū)的市人民政府的教育行政部門審批。對(duì)于中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，建議直接規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門審批。

第三，在收費(fèi)權(quán)審批方面，在符合國(guó)家有關(guān)政策的定價(jià)規(guī)定前提下，擴(kuò)大教育行政部門的話語(yǔ)權(quán)，簡(jiǎn)化收費(fèi)的審計(jì)程序。比如收費(fèi)方面，可以由高校根據(jù)發(fā)改部門及物價(jià)部門定價(jià)，實(shí)行備案制。

2.簡(jiǎn)化審批條件

在申請(qǐng)條件上，《條例》和其他教育法律、行政法規(guī)遵循的是“中國(guó)-外國(guó)”的二元?jiǎng)澐诌壿?，中外合作辦學(xué)事關(guān)國(guó)家的教育主權(quán)。因此，不同于其他教育法律、法規(guī)，《條例》必須規(guī)定負(fù)面清單：義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、涉及政治與意識(shí)形態(tài)等特殊性質(zhì)的教育。除此之外，只要是中外辦學(xué)的正規(guī)教育機(jī)構(gòu)，我國(guó)都應(yīng)持開(kāi)放歡迎的姿態(tài)，以彰顯新時(shí)代教育開(kāi)放的自信。在審批材料上，應(yīng)進(jìn)一步精簡(jiǎn)材料，只對(duì)影響中外合作辦學(xué)性質(zhì)以及合法性條件的事項(xiàng)進(jìn)行審批，對(duì)于諸如《條例》第二十三條、第二十四條規(guī)定的內(nèi)部管理體制、經(jīng)費(fèi)籌措與管理使用以及資金證明情況等非必要事項(xiàng)交由民法相關(guān)規(guī)定調(diào)整即可，行政機(jī)關(guān)不必也不應(yīng)將其作為必要準(zhǔn)入條款。還要根據(jù)當(dāng)前中外合作辦學(xué)申請(qǐng)實(shí)際，在特定領(lǐng)域和地區(qū)，對(duì)中外合作辦學(xué)實(shí)施簡(jiǎn)便措施。比如啟動(dòng)資金，申報(bào)的時(shí)候可取消原有啟動(dòng)資金15%的規(guī)定。審批時(shí)限，申請(qǐng)學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的審批時(shí)限可以由6個(gè)月縮短至3個(gè)月，申請(qǐng)分立、合并的答復(fù)期限可以考慮縮短至1個(gè)月。

3.與《行政許可法》相結(jié)合，優(yōu)化審批流程

簡(jiǎn)化審批流程，提高審批效率。要全面建立中外合作辦學(xué)“一個(gè)窗口”受理、“一站式”審批機(jī)制，減少審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化審批程序，縮短辦理時(shí)間，方便辦學(xué)單位申報(bào)。在優(yōu)化審批流程方面，審批相關(guān)許可證或者資格證書可以用簡(jiǎn)易程序。

根據(jù)《行政許可法》第四十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)要履行告知義務(wù)。《條例》中行政機(jī)關(guān)的該項(xiàng)義務(wù)責(zé)任條款缺失。建議在《條例》修訂時(shí)增加“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將所需時(shí)間書面告知申請(qǐng)人”。另外，建議設(shè)置組織專家評(píng)議的時(shí)間限制，將《條例》第十九條修改為：“申請(qǐng)正式設(shè)立實(shí)施學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的，審批機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)組織專家委員會(huì)評(píng)議，由專家委員會(huì)提出咨詢意見(jiàn)?！比绻幌薅▽＜以u(píng)議的時(shí)間，審批期限就會(huì)變相延長(zhǎng)，導(dǎo)致行政效率低下。專家審查完畢，就應(yīng)開(kāi)始按照正常的行政許可程序來(lái)審批。

根據(jù)《行政許可法》第四十六條關(guān)于聽(tīng)證程序的相關(guān)規(guī)定，中外合作辦學(xué)因涉及公共利益，擬作出不予批準(zhǔn)的，應(yīng)增加聽(tīng)證程序。

(二)放得開(kāi)也要管得住

1.健全準(zhǔn)入制度，改進(jìn)評(píng)估方法

以前監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致操作困難，收不到良好的監(jiān)管效果。因此建議《條例》將辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)予以明晰化。為體現(xiàn)公平性和透明性，對(duì)前置審批應(yīng)與后續(xù)監(jiān)管以相同標(biāo)準(zhǔn)管理，這也符合法的可預(yù)測(cè)性。在對(duì)準(zhǔn)入條件進(jìn)行評(píng)估時(shí)，要設(shè)置更加合理的量化標(biāo)準(zhǔn)，提高評(píng)估結(jié)果的專業(yè)性。[12]為保證中外合作辦學(xué)的質(zhì)量，有必要設(shè)立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行常態(tài)化的質(zhì)量評(píng)估，同時(shí)政府應(yīng)提供便利，履行好服務(wù)職能，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高監(jiān)管的專業(yè)水平。

2.完善監(jiān)管鏈條，增加監(jiān)管深度

監(jiān)管要在各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來(lái)，不能一勞永逸。[13]不難發(fā)現(xiàn)，《條例》中監(jiān)管部分的規(guī)定缺失，我國(guó)目前監(jiān)管還未形成完整的鏈條，監(jiān)管也未深入到辦學(xué)活動(dòng)中。后續(xù)監(jiān)管的缺失，很有可能會(huì)讓之前的努力前功盡棄。因此，要全面推行年度檢查報(bào)告制度，并且根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，激發(fā)辦學(xué)活力，將評(píng)估機(jī)制與質(zhì)量監(jiān)督融入監(jiān)管全過(guò)程;建立獎(jiǎng)懲機(jī)制并細(xì)化相應(yīng)規(guī)則，通過(guò)完善監(jiān)管鏈條，真正做到對(duì)中外合作辦學(xué)活動(dòng)的深入監(jiān)管；將政府監(jiān)管與機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，對(duì)重大事項(xiàng)的決議生成會(huì)議記錄以便后續(xù)監(jiān)管。

此外，針對(duì)留學(xué)服務(wù)市場(chǎng)亂象，應(yīng)將留學(xué)服務(wù)作為中外合作辦學(xué)鏈條的重要部分進(jìn)行專門管理。為了讓社會(huì)力量參與監(jiān)督，順應(yīng)信息化監(jiān)管的潮流，進(jìn)一步維護(hù)學(xué)生權(quán)益，教育部公示了中外合作辦學(xué)督查熱線。下一步，應(yīng)建立統(tǒng)一的信息共享和辦學(xué)監(jiān)督平臺(tái)，指導(dǎo)各地發(fā)揮好中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺(tái)的作用，方便公眾通過(guò)媒體公布、自身查詢了解相關(guān)主體及機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，積極維護(hù)自身權(quán)益，從而形成行業(yè)主體自律、公眾監(jiān)督、政府監(jiān)管的治理模式。各級(jí)政府要學(xué)會(huì)正確地引導(dǎo)、利用媒體，為中外合作辦學(xué)營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。

3.建立合作辦學(xué)的質(zhì)量認(rèn)證制度，健全質(zhì)量保障機(jī)制

質(zhì)量認(rèn)證雖然不是辦學(xué)項(xiàng)目的必要條件，但合作辦學(xué)主體往往希望通過(guò)此項(xiàng)認(rèn)證向公眾證明其辦學(xué)水平的高質(zhì)量。事實(shí)上，質(zhì)量認(rèn)證能夠激勵(lì)辦學(xué)者提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，從而提升中外合作辦學(xué)的整體水平。認(rèn)證程序可以看作監(jiān)管的延伸環(huán)節(jié)，也可為公眾提供一個(gè)相對(duì)權(quán)威的就學(xué)參考。目前，政策法規(guī)處作為審批工作的主要部門，不堪承受巨大的工作負(fù)荷，也無(wú)法回應(yīng)改革的現(xiàn)實(shí)需求，因此建議由專門部門統(tǒng)一管理，比如設(shè)置中外合作辦學(xué)處，授予其較大自由裁量權(quán)，統(tǒng)一管理合作辦學(xué)相關(guān)事宜。

應(yīng)建立合作辦學(xué)的學(xué)位互認(rèn)制度，輻射亞太地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)的多邊學(xué)歷互認(rèn)，與聯(lián)合國(guó)教科文組織合作，主動(dòng)行使大國(guó)話語(yǔ)權(quán)，參與擬定國(guó)際教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。此外，作為制造大國(guó)，我國(guó)的職業(yè)教育也同樣不可忽視，不僅要引進(jìn)來(lái)，還要走出去，堅(jiān)持與國(guó)際同標(biāo)準(zhǔn)。

為謀求中外合作辦學(xué)的健康平穩(wěn)發(fā)展，確保合作辦學(xué)的水準(zhǔn)，除了從國(guó)外輸入優(yōu)質(zhì)教育資源，還需要走出去參與國(guó)際合作，支持高質(zhì)量國(guó)際合作實(shí)驗(yàn)室興建，提高自身的科研水平。人才引進(jìn)與人才輸出并舉，從培養(yǎng)的國(guó)際化人才中遴選一批學(xué)術(shù)精英參與到國(guó)際組織中，有助于拓寬中外合作辦學(xué)對(duì)外開(kāi)放交流的渠道，促進(jìn)國(guó)家合作交流，展現(xiàn)世界大國(guó)的良好風(fēng)貌。

4.增強(qiáng)審批專業(yè)性，加強(qiáng)退出機(jī)制建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)合作辦學(xué)的審批工作交由教育部國(guó)際司政策法規(guī)處承擔(dān)。該處承擔(dān)審批材料與專家評(píng)議雙重工作，任務(wù)量非常大，很難有充足的精力對(duì)專業(yè)事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)致而周密的審查，不能真正保證其專業(yè)性。如果設(shè)置專門部門來(lái)審核材料，并且對(duì)其違法失職行為承擔(dān)獨(dú)立的責(zé)任，可以在減輕國(guó)際司政策法規(guī)處負(fù)擔(dān)的同時(shí)，讓各部門真正負(fù)起責(zé)任來(lái)，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任度。

一個(gè)健康有活力的市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)發(fā)展、不斷更新的。完善準(zhǔn)入機(jī)制的同時(shí)也要完善淘汰退出機(jī)制。對(duì)于中外合作辦學(xué)者一方退出辦學(xué)或者資質(zhì)發(fā)生變化，比如教育質(zhì)量較低、學(xué)科能力較弱等不再具備舉辦中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的，應(yīng)引導(dǎo)其有序退出。2018年，我國(guó)終止部分本科以上中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，為探索中外合作辦學(xué)的體制機(jī)制改革留出空間，也為引進(jìn)新一批優(yōu)質(zhì)資源提供了良好的政策支持。監(jiān)管覆蓋從準(zhǔn)入到退出各個(gè)環(huán)節(jié)，能夠?qū)崿F(xiàn)全面監(jiān)管，促使中外合作辦學(xué)者以學(xué)生利益為本，以提高教育質(zhì)量為目標(biāo)，在擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)增值增效，遵紀(jì)守法，不忘初心，開(kāi)辦真正符合社會(huì)需要和期待的中外辦學(xué)項(xiàng)目。

中外合作辦學(xué)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段，學(xué)界不論在理論還是實(shí)踐上都探索出了很多有益經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)會(huì)進(jìn)一步激發(fā)中外合作辦學(xué)的潛能，進(jìn)一步滿足廣大人民群眾對(duì)多樣化、高質(zhì)量教育的需求?！稐l例》修訂要確保在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、保證教育質(zhì)量的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)政放權(quán)、破除體制機(jī)制障礙?！稐l例》的修訂要通過(guò)“放管服”改革，由重審批過(guò)渡到重監(jiān)管，兼顧審批制度中“放”的實(shí)踐要求、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，以適應(yīng)改革需要，落實(shí)改革要求?！稐l例》的修訂要凸顯政府服務(wù)職能，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，重視市場(chǎng)作用的發(fā)揮，培育社會(huì)第三方中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善準(zhǔn)入制度，改進(jìn)評(píng)估方法，從而真正做好中外合作辦學(xué)制度改革領(lǐng)域的“放管服”改革。