冉富強(qiáng) 曹振

建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，發(fā)揮公立高校[注]本文所稱的公立高校，是指由各級(jí)人民政府出資設(shè)立并管理、實(shí)行普通高等教育的普通學(xué)校，包括普通本科高等學(xué)校、普通高等職業(yè)學(xué)校、普通高等?？茖W(xué)校。在人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新上的重要作用，必須保障公立高校的財(cái)政自主權(quán)。目前，國內(nèi)學(xué)界對(duì)公立高校財(cái)政自主權(quán)的關(guān)注不多，研究重點(diǎn)在于高校辦學(xué)自主權(quán)。從現(xiàn)有成果看，學(xué)界不僅對(duì)我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的概念界定沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，對(duì)高校財(cái)政自主權(quán)的性質(zhì)也沒有明確認(rèn)識(shí)。有鑒于此，本文擬通過對(duì)公立高校財(cái)政自主權(quán)邏輯基礎(chǔ)的回溯，闡釋我國公立高校自主權(quán)的性質(zhì)定位以及基本特征，為公立高校財(cái)政自主權(quán)制度的完善提供理論參考。

一、我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的理論緣起

公立高校財(cái)政自主權(quán)是指公立高校為了更好地發(fā)揮其功能，請(qǐng)求政府提供財(cái)政撥款并獲取其他非財(cái)政性收入的權(quán)利，以及對(duì)高校辦學(xué)資產(chǎn)在一定范圍內(nèi)享有自主管理、自主使用和自主支配的權(quán)力。公立高校財(cái)政自主權(quán)的產(chǎn)生與學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治密不可分。

(一)學(xué)術(shù)自由是公立高校財(cái)政自主權(quán)的邏輯起點(diǎn)

學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，也是公立高校財(cái)政自主權(quán)的邏輯基礎(chǔ)。從大學(xué)追求學(xué)術(shù)自由的歷史看，傳統(tǒng)的德國自由理論將學(xué)術(shù)自由視為消極權(quán)利，要求排除來自政治國家的不當(dāng)干預(yù)。大學(xué)出于對(duì)學(xué)術(shù)自由的追求，不斷地與外部勢(shì)力做斗爭(zhēng)，努力擺脫政府與宗教的控制，使大學(xué)發(fā)展成為具有自治權(quán)的團(tuán)體。19世紀(jì)初，洪堡論述了學(xué)術(shù)自由的理念，明確提出教師和學(xué)生有進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、免受外界政府管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干擾的自由，具體包括思想自由、科研自由、學(xué)習(xí)自由、出版自由、言論自由等。洪堡還通過創(chuàng)建柏林大學(xué)實(shí)踐了學(xué)術(shù)自由理念下的大學(xué)自治，對(duì)世界各國產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。[1]31-32學(xué)術(shù)自由作為現(xiàn)代大學(xué)的理論基礎(chǔ)甚至是價(jià)值目的，需要具備一定的財(cái)產(chǎn)自由以對(duì)抗政府借撥款施加的政治壓力。

然而，隨著政治國家與市民社會(huì)的逐漸融合，傳統(tǒng)的消極學(xué)術(shù)自由也逐漸有了要求國家承擔(dān)保障義務(wù)的權(quán)利功能。換言之，現(xiàn)代大學(xué)不僅與社會(huì)關(guān)系密切，還承擔(dān)著部分政府職能，為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，學(xué)術(shù)自由不僅成為憲法上的一種基本權(quán)利，更要求國家承擔(dān)消極的行政不干預(yù)義務(wù)、積極的財(cái)政給付義務(wù)以及積極的立法保障義務(wù)，滿足大學(xué)自身發(fā)展所需要的社會(huì)環(huán)境要求以及財(cái)政支持要求。從這個(gè)意義來看，學(xué)術(shù)自由與公立高校財(cái)政自主權(quán)關(guān)系密切，二者是派生或者依附關(guān)系。

(二)公立高校財(cái)政自主權(quán)是大學(xué)自治的物質(zhì)保障

與學(xué)術(shù)自由聯(lián)系最緊密的制度就是大學(xué)自治，二者是相輔相成的關(guān)系。本質(zhì)上，學(xué)術(shù)自由的客觀價(jià)值秩序功能要求建立相應(yīng)的保障制度——大學(xué)自治制度。在這個(gè)意義上，“大學(xué)自治獲得了持久的精神動(dòng)力，而不再是自發(fā)形成的古老習(xí)俗”[2]，同時(shí)大學(xué)自治又為學(xué)術(shù)自由提供了制度性保障。

從歷史上看，西方大學(xué)自治是大學(xué)師生與世俗勢(shì)力和宗教勢(shì)力持續(xù)不斷爭(zhēng)斗并最終以特權(quán)形式出現(xiàn)的。英國哲學(xué)家霍布斯認(rèn)為，權(quán)力是“獲得任何未來明顯利益的當(dāng)前手段”[3]62。大學(xué)自治是允許大學(xué)自我統(tǒng)治而最低程度地接受外力強(qiáng)制的一種權(quán)力。[4]20不過，大學(xué)并不能對(duì)外部主體如政府、教會(huì)等行使命令與服從意義上的權(quán)力，大學(xué)自治只能是一種內(nèi)部權(quán)力，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)管理、內(nèi)部財(cái)政管理、從非公共渠道獲得資金、學(xué)位資格審查和認(rèn)可等事頂進(jìn)行管理，不受政府、宗教以及其他個(gè)人團(tuán)體干涉的權(quán)力。

為實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治，大學(xué)必須具備相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力。經(jīng)費(fèi)是一個(gè)組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，沒有充分的獨(dú)立財(cái)權(quán)，組織的自治性與獨(dú)立性將無從談起。作為提供準(zhǔn)教育公共產(chǎn)品的大學(xué)，不可避免地會(huì)與社會(huì)、政府產(chǎn)生必要的關(guān)系，社會(huì)對(duì)大學(xué)提出不同的教育需求，同時(shí)大學(xué)需要外界市場(chǎng)和政府的經(jīng)費(fèi)投資，以便提升高等教育的質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的追求。不過，對(duì)于外界資源的過度依賴將會(huì)削弱大學(xué)的自治程度，使其容易受到外部利益的制約和不當(dāng)影響。在這個(gè)意義上，賦予公立高校一定的財(cái)政自主權(quán)具有足夠的積極意義和正當(dāng)性理由?？傊?，公立高校的財(cái)政自主權(quán)不僅是實(shí)現(xiàn)大學(xué)學(xué)術(shù)自由的應(yīng)有之義，更是確保大學(xué)自治實(shí)現(xiàn)的制度性權(quán)力(利)。

(三)我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的理論邏輯

目前，我國確立了學(xué)術(shù)自由在憲法以及相關(guān)法律中的地位，但對(duì)于公立高校的財(cái)政自主權(quán)的規(guī)定尚不明確。我國《憲法》第四十七條規(guī)定：“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由?！痹摋l被認(rèn)為是我國對(duì)于學(xué)術(shù)自由的憲法規(guī)定。學(xué)術(shù)自由作為憲法賦予公民的基本權(quán)利，同時(shí)具有主觀權(quán)利面向、客觀價(jià)值秩序功能、制度性保障功能。其中，學(xué)術(shù)自由的制度性保障功能要求國家構(gòu)建一定的制度保障公民的學(xué)術(shù)自由權(quán)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)依法保障高等院校這一組織機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)自由權(quán)。高等院校自主權(quán)實(shí)際上就是國家在憲法層面保障公民及高校學(xué)術(shù)自由的體現(xiàn)。

高校自主權(quán)是國家在憲法層面上賦予高等院校自身享有就學(xué)術(shù)事項(xiàng)或問題的規(guī)則制定權(quán)。這一關(guān)涉學(xué)術(shù)事項(xiàng)的規(guī)則制定權(quán)實(shí)際上是憲法賦予高校的“立法權(quán)”。因此，在涉及學(xué)術(shù)自由的領(lǐng)域，比如考試規(guī)則的制定、教學(xué)目標(biāo)的設(shè)定等均屬自主事項(xiàng)，高校可以依據(jù)學(xué)術(shù)自由的理念做出相應(yīng)規(guī)定。在訴訟中，人民法院應(yīng)尊重并保護(hù)高校及學(xué)生的“學(xué)術(shù)自由”，這一司法審查邊界被稱為“學(xué)術(shù)遵從原則”[注]“學(xué)術(shù)遵從原則”是指最高人民法院指導(dǎo)性案例39號(hào)“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”確立的高校學(xué)位授予細(xì)則及學(xué)位授予行為司法審查的“學(xué)術(shù)自治尊讓原則”。。但是，對(duì)于不涉及學(xué)術(shù)自由的領(lǐng)域，高校如果做出影響學(xué)生基本權(quán)利的決定，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律保留原則。

盡管我國公立高校辦學(xué)自主權(quán)沒有形成強(qiáng)有力的法律制度保障，但我國《憲法》有關(guān)學(xué)術(shù)自由的規(guī)定和《高等教育法》對(duì)依法自主辦學(xué)以及七項(xiàng)高校權(quán)利的規(guī)定可被視為法律依據(jù)，各個(gè)高校有權(quán)在此基礎(chǔ)上自主制定符合本校定位和特色的章程規(guī)范。無論是西方與學(xué)術(shù)自由相輔相成的大學(xué)自治制度還是我國的高校辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)質(zhì)上都是在處理政府、社會(huì)與高校之間的關(guān)系。兩者都強(qiáng)調(diào)大學(xué)應(yīng)具備獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)。高校的財(cái)務(wù)自由是高校能在政府束縛下獲得自主發(fā)展的最基本要求。在我國，公立高校的辦學(xué)自主權(quán)不僅包括高校內(nèi)部有關(guān)學(xué)術(shù)方面的自主決定權(quán)，也包括行政事務(wù)上的自主管理權(quán)。我國法律規(guī)定高校有權(quán)依法從政府之外的其他社會(huì)主體獲得辦校經(jīng)費(fèi)，同時(shí)對(duì)于依法取得的財(cái)產(chǎn)有自主支配和管理的權(quán)力，以支持高校發(fā)展特色的教育事業(yè)，滿足社會(huì)的需求。因此，公立高校在辦學(xué)自主權(quán)之下享有一定的財(cái)政自主權(quán)，財(cái)政自主權(quán)也最能體現(xiàn)政府、社會(huì)與高校之間的管理與服務(wù)關(guān)系。辦學(xué)自主權(quán)與財(cái)政自主權(quán)是相輔相成的，辦學(xué)自主權(quán)是財(cái)政自主權(quán)的前提，財(cái)政自主權(quán)又為辦學(xué)自主權(quán)提供物質(zhì)保障。

二、我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的性質(zhì)

我國公立高校對(duì)外表現(xiàn)為獨(dú)立的法人主體，具有不受非法干涉的辦學(xué)自主權(quán)，相對(duì)于高校以外的其他主體享有一定的法定權(quán)利，對(duì)內(nèi)具有一定的權(quán)力因素，對(duì)內(nèi)部事務(wù)實(shí)施必要的管理。在實(shí)踐中，高校為實(shí)現(xiàn)高等教育目標(biāo)，必須進(jìn)行有效的管理，所以國家通過法律法規(guī)賦予高校一些行政權(quán)力，例如《教育法》第二十二條和《學(xué)位條例》第八條關(guān)于學(xué)位授予的規(guī)定。公立高校財(cái)政自主權(quán)屬于辦學(xué)自主權(quán)的一部分，具有“權(quán)利”和“權(quán)力”兩種性質(zhì)。

(一)我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的權(quán)利面向

《民法通則》將高等學(xué)校視為事業(yè)單位法人，規(guī)定了事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件，必須依法成立、有必要的經(jīng)費(fèi)或財(cái)產(chǎn)、有自己的名稱以及組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，并且能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！睹穹ǖ洹吩凇胺菭I利法人”部分規(guī)定了事業(yè)單位，基本延續(xù)了《民法通則》的規(guī)定。根據(jù)《教育法》《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。因此，公立高?？梢元?dú)立的民事主體身份參與民事活動(dòng)，是法律規(guī)定的私法人主體。公立高校主體地位的獨(dú)立意味著公立高校不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，可以在《高等教育法》規(guī)定的自主權(quán)的框架下結(jié)合自身需求實(shí)施有自我特色的發(fā)展計(jì)劃，有效避免政府的干預(yù)；與此同時(shí)，公立高校要獨(dú)立承擔(dān)的義務(wù)也通過其法人地位的確立得以確定。[5]

研究公立高校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)質(zhì)上是研究高校與政府間權(quán)利義務(wù)的分配問題，而其中的財(cái)政自主權(quán)更能從微觀上凸顯兩者之間的關(guān)系，公立高校財(cái)政自主權(quán)的自主程度能夠反映政府對(duì)公立高校辦學(xué)的控制程度。一般而言，公立高校受政府約束的直接原因就是高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)大部分來源于政府撥款。權(quán)利是法律所保護(hù)的利益，無論財(cái)政自主權(quán)的客體是什么，對(duì)于高校而言，它總是一種利益，若沒有這種利益，權(quán)利也就不存在了。從這個(gè)意義上看，公立高校爭(zhēng)取財(cái)政自主權(quán)是為了獲得公立高校自主辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)，使高校本身有獨(dú)立發(fā)展的空間，保障學(xué)術(shù)自由。權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，將公立高校的財(cái)政自主權(quán)視為權(quán)利，意味著必定存在與之相對(duì)應(yīng)的義務(wù)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公立高校財(cái)政自主權(quán)存在權(quán)利因素，主要表現(xiàn)為公立高校整體的收入自主權(quán)。如公立高校有向國家申請(qǐng)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的權(quán)利，公立高校的舉辦者是國家，具體的職能承擔(dān)者是中央或地方政府，政府撥款是公立高校辦學(xué)資金的主要來源，公立高校對(duì)中央或地方政府具有資金撥付請(qǐng)求權(quán)，政府負(fù)有向高校依法足額撥款的義務(wù)。又如，公立高校向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)是法律規(guī)定的高校財(cái)政自主權(quán)利。有關(guān)學(xué)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一規(guī)定，即國家掌握著公立高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，但公立高校具有對(duì)學(xué)費(fèi)的直接收取權(quán)，這一權(quán)利的行使不僅成為高校緩解財(cái)政壓力的主要途徑，還使公立高校獲取了一定的財(cái)政自由。[6]47除此之外，憲法和法律也允許公立高校通過其他渠道獲取財(cái)產(chǎn)來支持高校辦學(xué)，這些都體現(xiàn)了公立高校財(cái)政自主權(quán)的權(quán)利面向。

(二)我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的權(quán)力面向

隨著國家對(duì)高等教育事業(yè)的重視，高校的民事主體資格得到承認(rèn)，可以以自己的名義在市場(chǎng)領(lǐng)域獲取教育資源并參與社會(huì)治理。但是，高校的法人資格僅在私法領(lǐng)域適用遠(yuǎn)不能滿足學(xué)校自身辦學(xué)和自我管理的需要。高校辦學(xué)除了需要具有私權(quán)利，還需要享有獨(dú)立于政府之外的公權(quán)力，這種公權(quán)力不是由政府為了公立高校的辦學(xué)事業(yè)而賦予其行使的針對(duì)師生的權(quán)力，而是由公立高?；趦?nèi)部管理需要直接行使的權(quán)力。在自主辦學(xué)的層面上，高校與政府各自應(yīng)有獨(dú)立的行為空間?！罢⒉皇歉咝＾k學(xué)自主權(quán)的權(quán)力主體，政府和大學(xué)應(yīng)當(dāng)‘各行其是’?！盵5]實(shí)現(xiàn)公立高校運(yùn)行行為的全面法治化，不僅應(yīng)當(dāng)注意政府與公立高校關(guān)系的法治化，還應(yīng)關(guān)注高校內(nèi)部管理行為的法治化，“要由關(guān)注高校與政府的權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)移到高校內(nèi)部權(quán)力的配置”[7]。

筆者之所以做出上述論斷，是因?yàn)楦咝Ｔ趯?shí)施內(nèi)部管理時(shí)所形成的法律關(guān)系很難用私法關(guān)系進(jìn)行界定，比如高校對(duì)學(xué)生授予學(xué)位的行為和處罰行為很難套用民事法律關(guān)系進(jìn)行解釋，這兩種行為與公法之下的行政行為更為接近。

目前，理想的現(xiàn)代高校特性是“有組織的無政府狀態(tài)”，即公立高校在具有獨(dú)立性的前提下，自我發(fā)展自己辦學(xué)，政府只通過撥款和法律法規(guī)政策等引導(dǎo)高校發(fā)展，不實(shí)質(zhì)參與高校內(nèi)部事務(wù)的管理。正如有學(xué)者所說：“賦予高校更多自主管理和發(fā)展的權(quán)利，將學(xué)術(shù)事務(wù)及內(nèi)部治理的權(quán)力歸于高校。”[8]在這個(gè)意義上，公立高校財(cái)政自主權(quán)的權(quán)力面向指的是高校內(nèi)各院系、教職工、學(xué)生之間的財(cái)務(wù)關(guān)系。申言之，公立高校享有支出自主權(quán)屬于高校的內(nèi)部治理，公立高校有自主管理本校資產(chǎn)的權(quán)力、獨(dú)立使用非專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的權(quán)力。具體來說，根據(jù)法律規(guī)定，高校內(nèi)部管理體制、經(jīng)費(fèi)來源和財(cái)務(wù)制度都應(yīng)該通過章程予以明示，高校與校內(nèi)二級(jí)教學(xué)單位、各非法人組織機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政支出都具有一定的權(quán)力。但是，由于公立高校對(duì)所占有的國有財(cái)產(chǎn)特別是受托管理使用的不動(dòng)產(chǎn)并非完全享有所有權(quán)，因此其使用權(quán)受到一定的限制和約束。

總之，無論單純地將高校財(cái)政自主權(quán)視為權(quán)利或權(quán)力，都不完全符合我國公立高校財(cái)政行為運(yùn)行的實(shí)際情況，前者可能導(dǎo)致我國高校辦學(xué)自主權(quán)遁入“私法”系統(tǒng)，不利于高校實(shí)現(xiàn)公共利益；后者不利于高校靈活自主辦學(xué)，提高高校社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量。[7]財(cái)政自主權(quán)對(duì)外行使具有權(quán)利屬性；內(nèi)部資產(chǎn)的分配和使用類似于行政管理關(guān)系，屬于權(quán)力的范疇。

三、我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的基本特征

公立高校財(cái)政自主權(quán)既與地方政府的財(cái)政自主權(quán)不同，也區(qū)別于企業(yè)法人的財(cái)務(wù)自主權(quán)。具體來說，我國公立高校財(cái)政自主權(quán)具備有限性、行使的合法性、行使的合理性、內(nèi)容的復(fù)合性、主體的多元性等基本特征。

(一)公立高校財(cái)政自主權(quán)的有限性

盡管《高等教育法》第三十八條肯定了高校對(duì)辦學(xué)事項(xiàng)具有財(cái)政自主權(quán)，但高?！白灾鳌钡胶畏N程度，在哪些事項(xiàng)上“自主”，法律并沒有具體規(guī)定?？梢钥隙ǖ氖?，公立高校的財(cái)政自主權(quán)不是無限制的，而是接受監(jiān)督的有限自主權(quán)。從根本上講，公立高校與舉辦者、投資者、利益相關(guān)者之間的權(quán)利(力)博弈，影響到高校財(cái)政自主權(quán)內(nèi)容的確定。

首先，公立高校的財(cái)政自主權(quán)要受到合目的性的限制。公立高校的絕大部分資產(chǎn)是中央或地方政府提供給公立高校進(jìn)行教學(xué)和科研使用的，公立高校不能隨意違背高等教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供者的終極目的分配使用財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果確實(shí)基于正當(dāng)目的而超出教學(xué)科研目的使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須報(bào)經(jīng)舉辦者的同意；否則，就要依法追究相關(guān)人員的黨紀(jì)責(zé)任、政紀(jì)責(zé)任甚至法律責(zé)任。

其次，公立高校對(duì)中央或地方政府撥付的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不能隨意挪用?！额A(yù)算法》規(guī)定了已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算不能隨意變更，各級(jí)地方政府及預(yù)算執(zhí)行單位必須嚴(yán)格執(zhí)行審議通過的預(yù)算。公立高校接受的國家專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均屬于國家預(yù)算撥款，公立高校必須?？顚Ｓ茫瑹o權(quán)自作主張隨意挪用。

再次，公立高校的財(cái)政自主權(quán)要受到捐助協(xié)議的限制。社會(huì)投資者或捐助人通過合作協(xié)議、資助協(xié)議等方式參與高校資源配置，往往期望從中獲得一定利益。因此，公立高校財(cái)政自主權(quán)應(yīng)當(dāng)受到投資者以及捐助者對(duì)所投入資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，甚至可以限定財(cái)產(chǎn)的使用目的、方式和范圍。

(二)公立高校財(cái)政自主權(quán)行使的合法性

政府有權(quán)對(duì)公立高校財(cái)政自主權(quán)行使的合法性進(jìn)行監(jiān)督。所謂合法性監(jiān)督是指公立高校的財(cái)政自主權(quán)必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，特別是要符合《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《高等教育法》《慈善法》《合同法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)的規(guī)定。

公立高校財(cái)政自主權(quán)接受合法性監(jiān)督的原因如下：首先，公立高校財(cái)政自主權(quán)對(duì)內(nèi)具有權(quán)力屬性，容易滋生腐敗，影響正常的教學(xué)與科研活動(dòng)，由政府對(duì)公立高校財(cái)政自主權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，既能夠保護(hù)高校學(xué)術(shù)自由，又能夠促使公立高校提升依法治校的水平。其次，雖然公立高?？梢宰灾鳑Q定部分資金的用途，但是難免會(huì)出現(xiàn)侵占、挪用資金的違法犯罪行為，政府監(jiān)督可以有效遏制該類行為的發(fā)生。再次，政府監(jiān)督是高等教育監(jiān)督機(jī)制不斷完善的要求。目前，我國中介評(píng)估機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量少而且權(quán)威性不足，難以承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)。發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，必須依靠政府監(jiān)督與輿論監(jiān)督，但是輿論監(jiān)督又不具有強(qiáng)制性，相對(duì)而言，政府監(jiān)督是最能發(fā)揮作用的外部監(jiān)督方式。

(三)公立高校財(cái)政自主權(quán)行使的合理性

我國公立高校財(cái)政自主權(quán)的基本特征還表現(xiàn)為權(quán)力行使的合理性。如果說政府監(jiān)督是對(duì)公立高校財(cái)政自主權(quán)行使的合法性進(jìn)行監(jiān)督的話，那么績(jī)效審計(jì)和績(jī)效考評(píng)就是對(duì)公立高校財(cái)政自主權(quán)行使的合理性進(jìn)行監(jiān)督。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與公立高校之間的關(guān)系需要重新協(xié)調(diào)，公立高校有自己發(fā)展教育事業(yè)的領(lǐng)域和空間，政府不宜也不應(yīng)全面干涉高校的內(nèi)部事務(wù)。國外高校監(jiān)督財(cái)政自主權(quán)合理性的一個(gè)重要方式是設(shè)立介于政府和高校之間的中介機(jī)構(gòu)。比如，英國的“大學(xué)撥款委員會(huì)”、美國加州的“大學(xué)評(píng)議會(huì)”、日本的“中介評(píng)鑒機(jī)構(gòu)”等。它們的主要職責(zé)都是對(duì)公立高校使用的資金進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，考察資金使用效率，為政府分配資金、衡量大學(xué)水平、學(xué)生選擇學(xué)校提供參考。我國可以借鑒國外現(xiàn)代高等教育管理的體制機(jī)制，通過建立健全第三方高等教育評(píng)價(jià)機(jī)制，以高校的教學(xué)成績(jī)、科研成果、人員規(guī)模等為依據(jù)，評(píng)價(jià)高校的辦學(xué)質(zhì)量，規(guī)范不同類型高校的使命，明確學(xué)術(shù)成功的關(guān)鍵因素，并通過立法固定下來。[9]這樣，就可以有效監(jiān)督高校財(cái)政自主權(quán)的行使，使教育資源得以合理分配，實(shí)現(xiàn)高校自主辦學(xué)的社會(huì)效益最大化。

(四)公立高校財(cái)政自主權(quán)的復(fù)合性

在我國，公立高校同時(shí)具備民事和行政雙重角色，不僅需要“權(quán)利”手段來獲取高校自治所需的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，還需要“權(quán)力”手段來維護(hù)高校內(nèi)部管理。因此，公立高校是橫跨公、私兩重領(lǐng)域的法人組織，“既可用為公器亦可用為私器”[10]。在公法人視野下，公立高校辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)定性為一種混合權(quán)利(力)，兼具私權(quán)和公權(quán)的性質(zhì)，財(cái)政自主權(quán)自然也是權(quán)力與權(quán)利的混合物。

具體來說，公立高校財(cái)政自主權(quán)既有權(quán)利內(nèi)容，也有權(quán)力要素。根據(jù)霍菲爾德提出的八個(gè)基本法律概念，權(quán)力與無資格相反，與責(zé)任相關(guān)；權(quán)利與無權(quán)利相反，與義務(wù)相關(guān)。權(quán)力意味著具有作為或者不作為的資格，權(quán)利是有權(quán)要求他人作或不作某種行為。[11]118-119公立高校的財(cái)政自主權(quán)在法律性質(zhì)上為公私混合權(quán)利(力)，其中財(cái)政自主權(quán)力面向應(yīng)與責(zé)任相聯(lián)系，權(quán)利面向應(yīng)與義務(wù)相對(duì)應(yīng)。財(cái)政自主權(quán)始終是與責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一，沒有不負(fù)責(zé)任的權(quán)力，也無只承擔(dān)義務(wù)而不享有權(quán)利的權(quán)利。[7]在公立高校財(cái)政自主活動(dòng)中，高校對(duì)內(nèi)部管理享有財(cái)政自主權(quán)力，在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立自主支配財(cái)產(chǎn)；享有財(cái)政收入的權(quán)利，但也負(fù)有基于公益目的使用財(cái)產(chǎn)的義務(wù)。

(五)公立高校財(cái)政自主權(quán)行使主體的多元性

從實(shí)踐來看，公立高校財(cái)政自主權(quán)的特征還表現(xiàn)為權(quán)力主體的多元性，原因在于公立高校財(cái)政自主權(quán)利、權(quán)力都具有多元性。雖然公立高校財(cái)政自主權(quán)利的主體對(duì)外只能由公立高校作為獨(dú)立法人單獨(dú)行使，但基于公立高校財(cái)政自主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的合目的性，公立高校的二級(jí)院系、非法人機(jī)構(gòu)、廣大教職工、學(xué)生也應(yīng)當(dāng)成為公立高校財(cái)政自主權(quán)利的內(nèi)部行使主體。公立高校法人雖然在公立高校財(cái)政自主權(quán)力的行使過程中具有最高性、權(quán)威性等特點(diǎn)，但事實(shí)上公立高校的二級(jí)院系、非法人機(jī)構(gòu)在公立高校財(cái)政自主權(quán)力的行使過程中也確實(shí)享有一定的自主權(quán)力，例如，享有概括授權(quán)之下的與其他社會(huì)主體簽訂合作辦學(xué)、培訓(xùn)、科研研究等協(xié)議的權(quán)力。這些公立高校的院系、非法人機(jī)構(gòu)實(shí)際分享了公立高校財(cái)政自主權(quán)力。同時(shí)，基于民主管理的需要，《高等教育法》也賦予高校師生廣泛參與公立高校民主管理的權(quán)力。由此可見，公立高校財(cái)政自主權(quán)主體具有明顯的多元性。

四、結(jié)語

在促進(jìn)和配合國家產(chǎn)業(yè)升級(jí)的進(jìn)程中，教育和科技對(duì)國家富強(qiáng)和民族振興具有重要意義。在整個(gè)教育體系中，高等教育直面全球高科技及價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)的地位更加明顯，其對(duì)人才培養(yǎng)、文化傳承、科技進(jìn)步等都起著十分關(guān)鍵的作用。要有效強(qiáng)化高等教育的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，最為關(guān)鍵的就是通過建立公立高校公法人制度，賦予其一定的財(cái)政自主權(quán)。為此，需要從權(quán)力和權(quán)利兩個(gè)面向?qū)⒏咝Ｘ?cái)政自主權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，并在此基礎(chǔ)上明確公立高校財(cái)政自主權(quán)的有限性、合法性、合理性、內(nèi)容復(fù)合性、主體多元性等基本特征，最終為明確公立高校財(cái)政自主權(quán)的邏輯構(gòu)造奠定基礎(chǔ)，為保障公立高校財(cái)政自主權(quán)利順利實(shí)現(xiàn)提供制度供給，為規(guī)范其財(cái)政自主權(quán)力提供理論支撐。