孫乃琛

(西北政法大學(xué)，陜西 西安 710199)

引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出建議，要推動綠色發(fā)展,促進人與自然和諧共生。堅持綠色發(fā)展，其中一項重要工作就是加大環(huán)境治理的力度，實行嚴格的環(huán)境保護制度。且因環(huán)境損害具有的廣泛性、嚴重性、潛伏性等特征，而普通民事私益訴訟針對的是環(huán)境侵權(quán)行為對被侵權(quán)人人身及財產(chǎn)的損害，并不能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境起到完全救濟的效果。故為鼓勵適格主體維護環(huán)境公共利益，特設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度，由此形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。但由于當(dāng)前制度尚不完善，概念并不明確，在司法實踐中，環(huán)境民事公益訴訟案件易產(chǎn)生爭議，經(jīng)歷一、二審甚至再審程序，造成司法資源浪費。因此本文梳理典型案例的爭議點，對其進行法律分析，由此提出環(huán)境民事公益訴訟制度及相關(guān)法條的完善建議。

一、案件事實與爭議焦點

(一)事件起因與事實①

重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心是在重慶市民政局登記注冊的、以保護環(huán)境為目的的公益性非營利性社會組織，致力于工業(yè)污染防治，通過污染調(diào)查，從源頭控制和末端治理兩個路徑，達到削減污染之目標。安徽淮化集團公司位于安徽省淮南市田家庵區(qū)泉山，是一家以氮肥、化肥、化工產(chǎn)品及進出口業(yè)務(wù)、化工新材料、新產(chǎn)品及機電產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售為主的工業(yè)企業(yè)。2014年3月間，兩江中心在對安徽省的工業(yè)污染調(diào)查中發(fā)現(xiàn)淮化集團公司的三條大煙筒分別持續(xù)外排黑色、黃色和白色濃煙，對環(huán)境造成嚴重污染。兩江中心隨即向安徽省環(huán)境保護廳進行了舉報。2015年3月，兩江中心在回訪中多次發(fā)現(xiàn)，淮化集團公司被處罰后仍拒不改正，對外大肆超標排放污染物?；椿瘓F公司長期對大氣環(huán)境超標排放污染物，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了極為嚴重的侵害，對周圍居民的生命健康和周邊環(huán)境造成了極大的危害，嚴重損害了社會公共利益。2016年5月9日，針對淮化集團公司對大氣環(huán)境造成嚴重污染行為，兩江中心向安徽省淮南市中級人民法院遞交起訴狀，其后按照一審法院要求提交2011年8月成立后至2015年12月的5份年度工作報告書，并于2016年5月23日提交經(jīng)重慶市沙坪壩區(qū)環(huán)境保護局加蓋公章的《重慶市兩江志愿者服務(wù)發(fā)展中心關(guān)于2010年6月至2011年7月環(huán)保監(jiān)督工作情況的說明》，表明其于2010年6月至2011年7月開展了相關(guān)工業(yè)污染防治調(diào)查工作。直至2017年1月22日，一審法院才予以立案。兩江中心向一審法院提起訴訟，請求淮化集團公司停止侵害、消除危險、賠償損失、賠禮道歉、支付本案合理的費用以及承擔(dān)訴訟費用。中華環(huán)境保護基金會于2016年12月8日亦基于同樣事實對淮化集團公司提起環(huán)境民事公益訴訟。一審法院依法委托原環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所對淮化集團公司大氣污染物超標排放造成的生態(tài)環(huán)境損害進行鑒定。該案在一審法院審理過程中，環(huán)?；饡c淮化集團公司于2018年8月9日達成和解協(xié)議，一審法院依法對和解協(xié)議進行公告后，于同年9月13日作出民事調(diào)解書，對和解協(xié)議予以確認。2018年11月12日兩江中心向安徽省高級人民法院提起上訴請求，請求撤銷一審裁定，依法予以判決或指令一審法院繼續(xù)審理。

(二)案件裁判結(jié)果

本案經(jīng)過一審、二審均被裁定駁回。一審法庭裁定駁回起訴，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法)的解釋》第二百四十七條的規(guī)定②，兩江中心與環(huán)?；饡且虮Ｗo環(huán)境公共利益的需要依法取得的訴權(quán)，可視為實質(zhì)上的同一主體，被告均是淮化集團公司；兩案均是針對淮化集團公司同一時期的同一污染環(huán)境侵權(quán)行為提起的環(huán)境民事公益訴訟，訴訟標的相同；兩案的訴訟請求也均是要求淮化集團公司承擔(dān)停止侵害、消除危險、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任，因此兩江中心的訴訟行為構(gòu)成重復(fù)起訴。此外，依據(jù) 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十八條的規(guī)定，在環(huán)保基金會提起的環(huán)境民事公益訴訟案件的實體問題已經(jīng)作出民事調(diào)解書予以解決，且民事調(diào)解書已發(fā)生法律效力的情況下，本案亦不再符合受理的條件。二審法院也同樣以“構(gòu)成重復(fù)訴訟，涉案的訴訟目的已得到實質(zhì)解決”的理由維持原裁判。2020年3月24日兩江中心向最高人民法院申請再審。最高人民法院以“法律適用錯誤”為由，否定了兩江中心提起訴訟構(gòu)成重復(fù)訴訟，且認為一審法院沒有在共同庭審基礎(chǔ)的上進行共同調(diào)解、共同裁判，反而單獨就環(huán)保基金會提起的訴訟出具民事調(diào)解書，在訴訟程序上顯失正當(dāng)。由此，撤銷安徽省高級人民法院(2018)皖民終825號民事裁定以及安徽省淮南市中級人民法院(2017)皖04民初24號民事裁定，指令安徽省淮南市中級人民法院對本案進行審理。

(三)爭議焦點

本案歷經(jīng)一審、二審以及再審的原因是兩江中心認為一、二審法院的法律適用錯誤，程序有失公正。本案的主要爭議有三，一是兩江中心是否為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體；二是一、二審法院以重復(fù)起訴為由裁定駁回兩江中心起訴適用法律是否正確；三是本案在與另案合并審理基礎(chǔ)上的裁判方式。綜上所述，本案爭議中反映出環(huán)境民事公益訴訟的兩個焦點問題，一個是環(huán)境民事公益訴訟中社會組織作為適格原告的標準，二是不同社會組織就同一侵權(quán)行為，后者在前者已被立案審查但尚未開庭審理期間向同一管轄法院提起訴訟的法律適用問題。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條③可知，能夠享有環(huán)境民事公益訴訟權(quán)的主體分別為檢察機關(guān)、環(huán)保行政機關(guān)以及社會組織。由于社會組織是民間自發(fā)組織，質(zhì)量參差不齊，判斷組織的專業(yè)性、形式的合規(guī)性以及目的的正當(dāng)性都是相當(dāng)困難。因此明確社會組織的適格主體標準，既有利于約束不良組織以公益為名義牟取私利，也能鼓勵越來越多富有責(zé)任心的社會組織投身于維護生態(tài)環(huán)境的偉大事業(yè)當(dāng)中。同時因為環(huán)境民事公益訴訟主體的廣泛性，針對同一侵權(quán)行為存在擁有若干的適格社會組織來行使其公益訴訟權(quán)利，所以極其容易出現(xiàn)上述尷尬情況，我們既要避免針對同一侵權(quán)行為重復(fù)起訴由此造成的司法資源浪費，也要尊重公益訴訟人的權(quán)利，但如何平衡兩者間的關(guān)系以及適用何種裁判原則缺乏明晰的法律規(guī)范，由此爭議產(chǎn)生。

二、爭議焦點的法律分析

(一)兩江中心是否為適格的環(huán)境民事公益訴訟主體

在本案的再審訴訟過程中，針對兩江中心是否為適格的環(huán)境民事公益訴訟原告，一、二審法院和最高院持有相反的意見。意見相悖的關(guān)鍵就是兩江中心向一審法院提起訴訟時，其專門從事環(huán)境保護公益活動滿五年期的認定上產(chǎn)生了分歧。一、二審法院認為：兩江中心于2016年5月9日向一審法院提起訴訟，提交了社會組織登記證書、章程、2011年8月至2015年12月從事環(huán)境保護公益活動的5份年度工作報告書和2010年6月至2011年7月從事環(huán)境公益保護的工作說明，兩江中心符合《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條④所規(guī)定已登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織的要求，其所提交的資料也滿足《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋 》第八條第三項的規(guī)定⑤。而最高院認為：兩江中心為民辦非企業(yè)單位，是否從事環(huán)境保護公益活動五年以上的時間認定，原則上應(yīng)當(dāng)從其注冊登記之日起算，兩江中心系2010年10月25日提出成立申請，2011年8月26日注冊登記。即使其在注冊登記之前以兩江中心名義開展了環(huán)境保護公益活動，亦不能產(chǎn)生起算時間向前延伸的法律效力。

我國當(dāng)前的法律規(guī)定以及出臺的司法解釋并沒有明確享有環(huán)境民事公益訴訟權(quán)的社會團體五年期是否需以登記時為起算點。在與本案的相似案例——自然之友、福建綠家園公益訴訟案中，福建省高院認為自然之友雖登記未滿五年，但其登記前已經(jīng)依法從事環(huán)境保護公益活動，五年期的起算點以其從事環(huán)境保護公益之日起算，符合環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格。從當(dāng)前社會組織參與民事公益訴訟的重要性以及參與度看，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)該積極倡導(dǎo)、鼓勵公眾參與,讓更多的環(huán)保組織參與到保護生態(tài)環(huán)境、維護環(huán)境公共利益的事業(yè)中來，以充分調(diào)動民間組織有序參與環(huán)保司法的積極性，形成良好的社會氛圍。從司法實踐看,《民事訴訟法》修改以前,我國很多地方的法院均相對放開了公益訴訟的原告主體資格限制，但并未出現(xiàn)立法部門所擔(dān)心的濫訴問題。因此，在國務(wù)院力推簡政放權(quán)的大背景下，環(huán)境民事公益訴訟的主體資格應(yīng)該進一步放寬，各種限制條件做進一步的收縮，以便讓更多的社會組織參與到環(huán)境民事公益訴訟中來，這也有利于進一步激發(fā)環(huán)境公益訴訟制度的活力，進一步促進環(huán)境公益訴訟發(fā)展。

(二)兩江中心提起環(huán)境民事公益訴訟是否為重復(fù)訴訟

二審法院認為：兩江中心和環(huán)?；饡且虮Ｗo環(huán)境公共利益的需要依法取得的訴權(quán)，可視為實質(zhì)上的同一主體，被告均是淮化集團公司；兩案均是針對淮化集團公司同一時期的同一污染環(huán)境侵權(quán)行為提起的環(huán)境民事公益訴訟，訴訟標的相同；兩案的訴訟請求也均是要求淮化集團公司承擔(dān)停止侵害、消除危險、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法)的解釋》第二百四十七條的規(guī)定，認定兩江中心提起本案訴訟構(gòu)成重復(fù)起訴，裁定駁回起訴。但最高院認為：民事公益訴訟案件中，由于存在多個符合法定條件的起訴主體，使得民事公益訴訟案件后訴與前訴的原告往往各不相同，不能直接適用《民事訴訟法司法解釋》第二百四十七條的規(guī)定，只有在裁判發(fā)生法律效力后，其他依法具有原告資格的機關(guān)和組織就同一侵權(quán)行為另行提起公益訴訟的，才存在是否按照重復(fù)起訴處理的問題。本案應(yīng)該視作其他適格主體提起的另案訴訟，且應(yīng)當(dāng)遵循合并原則，加入環(huán)保基金會的公益訴訟中一并共同審理。

這個爭議涉及到的關(guān)鍵就是適格原告社會組織已就環(huán)境侵權(quán)行為提起公益訴訟過程中，其他適格社會組織對同一侵權(quán)行為提起環(huán)境民事公益訴訟是視為重復(fù)訴訟還是應(yīng)合并審理。從目的解釋的角度看，重復(fù)訴訟主要適用在私益民事訴訟案件中，其目的是為了避免司法資源浪費、防止重復(fù)訴訟所導(dǎo)致的矛盾裁判和避免加重被告的訟累[1]。對環(huán)境民事公益訴訟的原告來說，其并非案件的真正利害關(guān)系人，在案件中也并不存在私人利益驅(qū)動，只是因法律的擬制而成為本訴的適格當(dāng)事人[2]。社會組織與侵權(quán)人間并不存在實質(zhì)上的利益侵害關(guān)系，且環(huán)境法明確規(guī)定了提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益，不同社會組織就同一侵權(quán)行為提起環(huán)境公益訴訟的目的是為了更好保護自然生態(tài)和修復(fù)受損環(huán)境，并非是惡意加重被告的負擔(dān)。因此，在環(huán)境公益訴訟這一特殊類型訴訟中，重復(fù)起訴認定有其特殊規(guī)則。[3]從環(huán)境民事公益訴訟既判力的擴張看，根據(jù)《民事訴訟法司法解釋》第二百九十一條規(guī)定⑥可知，環(huán)境民事公益訴訟存在若干適格主體，由某一具體的適格主體單獨起訴或應(yīng)訴構(gòu)成當(dāng)事人適格，法院裁判的效力及于未參加訴訟的其他有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟適格主體。我國民事公益訴訟裁判的既判力在主觀范圍上已一定程度突破了傳統(tǒng)既判力的相對性原理，將既判力擴張至其他未參與訴訟的機關(guān)或者組織。[4]因為環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標的均是原告的“公益保護請求權(quán)”，適格主體均有權(quán)單獨提起公益訴訟，所以環(huán)境民事公益訴訟符合類似必要共同訴訟的特征。類似必要共同訴訟，實際上是一種介于固有必要共同訴訟和普通共同訴訟之間的一種共同訴訟，其指的是當(dāng)事人既可以分別訴訟，也可以合并訴訟；但如果合并訴訟，法院則必須合一裁判的必要共同訴訟形態(tài)。[5]綜上，從節(jié)約司法資源、提升審判效率、維護裁判統(tǒng)一的角度出發(fā)，不同適格主體就同一侵權(quán)行為提起的公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循訴的合并規(guī)則，或者加入已經(jīng)開始的訴訟，或者由人民法院將分別立案的公益訴訟案件合并審理。

三、爭議焦點引發(fā)的相關(guān)思考

(一)完善社會組織適格標準

對于目前發(fā)展中的中國來說，公民環(huán)境保護素質(zhì)意識還有待提高，環(huán)境保護的相關(guān)制度尚不健全，過高的準入機制只會起到相反的作用，當(dāng)前存在的環(huán)保組織機構(gòu)自身數(shù)量就岌岌可危，能達到法律要求的更是少之甚少。我國當(dāng)前對環(huán)保公益訴訟需要做的就是平衡各主體之間的起訴量，這樣就不會出現(xiàn)檢察機關(guān)訴訟量激增、社會組織訴訟量少之甚少的局面，所以我國應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低社會組織的準入門檻。因此可將我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中規(guī)定社會組織適格條件的第五十八條進行擴大解釋，社會組織專門從事環(huán)境保護活動五年期的起算點不以登記日為起點，而以其專門從事環(huán)保公益之日為起點。這樣既保障了適格社會組織的質(zhì)量、專業(yè)性，也不會因為擴大適格環(huán)保組織的范圍出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象，反而還會增加適格的團體組織。對于環(huán)保社會組織的主體資格限制不應(yīng)當(dāng)過分糾結(jié)于五年期的起算點，而是更關(guān)注自申請之日起其管理運作以及活動從事的合規(guī)合法性。在社會組織登記成立后，業(yè)務(wù)主管單位需要重點就其管理情況、工作業(yè)績、資金流向等問題進行年審，如發(fā)現(xiàn)異常，可要求進行整改，整改后仍不符合要求的，可強制要求退出。在嚴格監(jiān)管登記社會組織的前提下，適當(dāng)放寬有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織標準，既可以盤活環(huán)保社會組織的流動性，動態(tài)地推進優(yōu)勝劣汰的過程，又可以保障更多的適格主體參與到環(huán)境公益訴訟當(dāng)中，推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

(二)環(huán)境民事公益訴訟中設(shè)立類似必要共同訴訟制度

基于訴的利益的一致性，各環(huán)境民事公益訴訟原告的訴訟請求大都包含修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險和賠禮道歉。但從其具體請求內(nèi)容和理由而言，并不一定完全相同，特別是原告因救濟生態(tài)環(huán)境公益損害所受到的自身的經(jīng)濟損失，包括應(yīng)急處置費用、為修復(fù)生態(tài)環(huán)境所支出的費用以及律師費、差旅費等合理費用，更是各不相同。因此，環(huán)境民事公益訴訟案件適用類似必要共同訴訟制度，兩個公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)遵循由同一審判組織審理，適用同一訴訟程序，共同開庭、共同質(zhì)辯，共同調(diào)解、共同裁判的基本要求，以依法保障各原告的訴訟權(quán)利，統(tǒng)籌各原告的訴訟請求和事實理由，避免訴訟請求的遺漏，實現(xiàn)裁判統(tǒng)一、避免矛盾判決，同時提高審判效率、實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟，還能更好實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、維護社會公共利益的環(huán)境公益訴訟立法目的和司法功能。在環(huán)境民事公益訴訟中，當(dāng)一方原告提起訴訟，未參加訴訟的其他適格原告受前訴既判力拘束，能夠防止出現(xiàn)不同權(quán)利人分別起訴導(dǎo)致的矛盾裁判，也能夠節(jié)約司法資源、防止公益訴訟制度被濫用、避免公益訴訟被告無端陷入訟累。[6]

結(jié)語

當(dāng)前，在司法實踐中，由于環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)法律條文的理解缺乏統(tǒng)一明確的司法解釋，所以在適格主體標準的判斷上會出現(xiàn)不同的裁量意見。而且由于環(huán)境民事公益訴訟的特殊性，訴訟主體的多元化，這也造成環(huán)境民事公益訴訟會出現(xiàn)不同適格主體就同一環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟，此時應(yīng)根據(jù)訴訟標的的一致性以及訴訟的既判力，適用類似必要共同訴訟制度，合并審理，既兼顧了訴訟的經(jīng)濟性又保障了裁定的公正性，由此還能更好的保護生態(tài)環(huán)境。

注釋：

①案件來源：參見中華人民共和國最高人民法院(2020)最高法民再187號民事裁定書。

②最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法)的解釋》第二百四十七條規(guī)定：當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時符合下列條件的，構(gòu)成重復(fù)起訴：(一)后訴與前訴的當(dāng)事人相同；(二)后訴與前訴的訴訟標的相同；(三)后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求實質(zhì)上否定前訴裁判結(jié)果。當(dāng)事人重復(fù)起訴的，裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。

③《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

④《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條：第五十八條 對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。

⑤《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第八條：提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：

(一)符合民事訴訟法第一百二十一條規(guī)定的起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本；

(二)被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證明材料；

(三)社會組織提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)提交社會組織登記證書、章程、起訴前連續(xù)五年的年度工作報告書或者年檢報告書，以及由其法定代表人或者負責(zé)人簽字并加蓋公章的無違法記錄的聲明。

前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。