趙韻芳 亳州市譙城區(qū)國土資源局規(guī)劃設(shè)計(jì)室

近幾年，中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)得到了很大發(fā)展，中國空間的格局也發(fā)生了一些變化。在這一背景下，為了實(shí)現(xiàn)國土資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，國土空間規(guī)劃必須積極創(chuàng)新，面向未來，適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，充分發(fā)揮調(diào)控、引導(dǎo)的作用，以有利于促進(jìn)中國社會(huì)健康、和諧的發(fā)展。

一、國土空間規(guī)劃的定義與內(nèi)涵

總體上講，國土空間規(guī)劃是政府對(duì)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性調(diào)整措施，規(guī)劃周期一般為20 年左右。對(duì)社會(huì)發(fā)展的不確定性影響因素進(jìn)行國土空間規(guī)劃，可以逐步改善空間約束，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。全國國土空間規(guī)劃通過主體功能規(guī)劃與周邊區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)，全面提升國土空間規(guī)劃水平，增強(qiáng)自身的約束力。各有關(guān)部門要按照中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的要求，充分利用、保護(hù)和控制空間資源，實(shí)現(xiàn)國家空間資源的全面戰(zhàn)略部署，全面提升國土空間布局管理水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的作用和意義。

二、國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

（一）國外空間規(guī)劃發(fā)展歷程

在國外，空間規(guī)劃與發(fā)展起步較早，最早實(shí)施國家空間規(guī)劃的國家是德國，自20世紀(jì)初起，德國就開始逐步形成國家空間規(guī)劃的聯(lián)邦、州、區(qū)和地方層面，四個(gè)不同層次的空間規(guī)劃具有不同的空間管理規(guī)則，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，但從根本上講，德國的國家空間規(guī)劃，具有管理原則，且沒有具體的規(guī)劃管理約束。從最早的亞洲國家時(shí)期起，日本就開始進(jìn)行國家空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)本國經(jīng)濟(jì)的快速復(fù)蘇，并開始逐步建立土地開發(fā)規(guī)劃制度，許多土地綜合整治后的發(fā)展規(guī)劃，已逐步形成完善的國家空間規(guī)劃與管理模式，對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的快速復(fù)蘇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要的作用和意義。

（二）國內(nèi)空間規(guī)劃發(fā)展歷程

最初，中國國土空間規(guī)劃是基于國土規(guī)劃的。尤其在改革開放之前，中國沒有國土空間規(guī)劃理念。其目的只是在發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，逐步建立起戰(zhàn)略防御經(jīng)濟(jì)布局。我國自改革開放以來，迅速認(rèn)識(shí)到國土規(guī)劃的重要性，從西歐、日本等國家引進(jìn)了相應(yīng)的理論框架，并于20 世紀(jì)80 年代開始實(shí)施國土規(guī)劃一體化管理。首先選擇北京和天津作為國內(nèi)國土空間規(guī)劃的試點(diǎn)城市，然后逐步制定國土空間規(guī)劃綱要，國土空間規(guī)劃在全國許多地區(qū)逐步展開。二十一世紀(jì)以后，中國開始了國家空間規(guī)劃的全面實(shí)施和績(jī)效考核，國家空間規(guī)劃中的四個(gè)開發(fā)區(qū)也逐漸形成，逐步實(shí)現(xiàn)了引進(jìn)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和合理指導(dǎo)，逐步總結(jié)出適合中國的空間規(guī)劃管理方法。

三、新時(shí)期國土空間規(guī)劃發(fā)展中存在的問題

（一）國土空間規(guī)劃管理滯后

首先，對(duì)土地統(tǒng)籌等問題考慮不足，土地供需矛盾突出，難以有效利用土地資源；其次，規(guī)劃理念和內(nèi)容不夠先進(jìn)；以往，土地規(guī)劃的理念更多是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，而缺乏對(duì)社會(huì)民生問題的關(guān)注。計(jì)劃色彩很強(qiáng)，總的計(jì)劃與實(shí)際不符，要及時(shí)調(diào)整。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃調(diào)控作用。當(dāng)?shù)卣笏翑U(kuò)張城市建設(shè)的規(guī)模。同時(shí)，林業(yè)、國土資源、環(huán)保等部門空間管理協(xié)調(diào)職能未得到充分發(fā)揮，調(diào)控功能不強(qiáng)。

（二）國土規(guī)劃職能分工不明確

隨著我國國土空間規(guī)劃的發(fā)展，規(guī)劃設(shè)計(jì)因部門不同而存在一定的差異，導(dǎo)致各部門之間相互制約。早期國土規(guī)劃重點(diǎn)是對(duì)自然資源進(jìn)行合理的開發(fā)和劃分。但這一空間劃分方式會(huì)在一定程度上影響國土空間的整體性和全面性，造成各種功能劃分的模糊。

（三）上下級(jí)土地空間規(guī)劃存在重復(fù)

隨著土地規(guī)劃水平的提高，必然會(huì)在實(shí)際計(jì)劃中重復(fù)修建，這將產(chǎn)生一系列不利的影響。上計(jì)劃約束下一步，功能價(jià)值無法有效地發(fā)揮。從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，社會(huì)開發(fā)規(guī)劃與土地空間計(jì)劃在上下層管理中都有各自的優(yōu)點(diǎn)，但由于缺少約束，土地規(guī)劃的管理不能得到有效地保障。缺乏城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的工作，也與缺乏規(guī)劃民心有關(guān)。

四、新時(shí)期國土空間規(guī)劃的發(fā)展措施

（一）構(gòu)建國土空間規(guī)劃完整的體系

為了從根本上完善國土空間規(guī)劃體系，需要從上到下加強(qiáng)規(guī)劃的銜接，完善縱向溝通，從頂層做起，做到有規(guī)可循，分工明確。

1.縱向銜接

國家和省級(jí)部門在規(guī)劃時(shí)，應(yīng)從戰(zhàn)略和宏觀兩個(gè)方面高度重視，把國家的重大問題和總體目標(biāo)反映出來，確保工作順利進(jìn)行。市與縣（市）政府主要負(fù)責(zé)上下級(jí)的協(xié)調(diào)與溝通，不僅要按照國家和省規(guī)劃方案，而且要結(jié)合城鄉(xiāng)實(shí)際，確保規(guī)劃的實(shí)施。

2.橫向協(xié)調(diào)

方案的橫向協(xié)調(diào)，就是要符合法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)構(gòu)清晰，有一定的層次，保證各級(jí)分工合理，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。對(duì)于主體功能區(qū)規(guī)劃，應(yīng)堅(jiān)持戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，將其作為一種橫向上的頂層規(guī)劃機(jī)制。

（二）促進(jìn)國土空間規(guī)劃內(nèi)容的融合

要對(duì)國土空間規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行有效的整合，就必須對(duì)各種空間規(guī)劃進(jìn)行理性的分析，充分理解和把握。找到每個(gè)方案的標(biāo)準(zhǔn)和共同點(diǎn)，對(duì)規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，有效整合內(nèi)容。以浙江省衢州市開化縣為試點(diǎn)，通過“多規(guī)劃合一”的方式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。在主功能規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃作為一個(gè)整體對(duì)其他空間進(jìn)行管理，結(jié)合生態(tài)原則、區(qū)域功能定位、創(chuàng)新系統(tǒng)的主要功能、資源整合理念為指導(dǎo)，對(duì)全國120 多個(gè)企業(yè)、1000 多人的生態(tài)移民進(jìn)行規(guī)劃，完成了大量的綠色項(xiàng)目引進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)園區(qū)向生態(tài)園區(qū)的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)束語

國土空間規(guī)劃若不科學(xué)規(guī)范，必將嚴(yán)重制約了國土資源的開發(fā)利用。在新的歷史條件下，為保證國土資源管理工作的順利開展，必須構(gòu)建完善的土地與空間規(guī)劃體系，有效整合土地與空間規(guī)劃的內(nèi)容，改革和創(chuàng)新管理體制，協(xié)調(diào)土地與空間規(guī)劃，充分利用國土資源，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。