胡峻

（衡陽師范學院 法學院，湖南 衡陽 421002）

不當行政行為是指行政主體及其工作人員依法行使行政職權(quán)所作出的雖然不違背法律法規(guī)明文規(guī)定、但違背合理性原則或行政道德規(guī)范，在內(nèi)容、程序或結(jié)果上不合理、不適當、不公正的行為。不當行政行為在法治行政實踐中的表現(xiàn)形式多種多樣，如行政人員在作出行政行為過程中的偏見、疏忽、不注意、遲延、不稱職、無能、剛愎、卑鄙、專橫等，其不僅表現(xiàn)為行政權(quán)力任性而為或恣意妄為，而且也會對相關(guān)公民、法人或其他組織的正當權(quán)益造成實質(zhì)損害。一般認為不當行政行為是一種不適當?shù)男袨?，其本身是不具有合法性但也不具有違法性的行政行為。如果只將不當行政行為作為一種既不合法也不違法的行為對待，則會使不當行政行為處于法律監(jiān)控的“盲區(qū)”，使不當行政行為得不到有效控制，也會使正當權(quán)益受損的相對人無法尋求法律救濟。打造法治政府與法治行政，必須實現(xiàn)對行政權(quán)力的全方位、無死角的監(jiān)控與規(guī)制。

一、關(guān)于不當行政行為性質(zhì)的學界觀點

不當行政行為屬于何種性質(zhì)的行為，在學界存在不同觀點。雖然大部分學者認為應(yīng)當將不當行政行為界定為不違法的行政行為，但在具體內(nèi)涵界定上，他們對其不違法性往往從不同的視角來理解，將其界定為行政不規(guī)范行為、不法行政行為、瑕疵行政行為等。這些對不當行政行為性質(zhì)界定的不同，不僅導致在其內(nèi)涵界定上存有差異，而且會影響對不當行政行為的監(jiān)督及對相關(guān)行為人的責任認定與歸責。

（一）合法行為說

有學者認為，“在合法行為中，還可以進行更細致一點的劃分，有一些行政行為合法并且恰當、合理，還有一些行政行為雖然合乎法律的規(guī)定，但卻是不恰當、不合理的。我們可將前者簡稱為合法行政行為，將后者簡稱為失當行政行為”[1]7。此觀點將不當行政行為界定為合法行為，認為不當行政行為是不違背法律法規(guī)規(guī)定的，因此與合法行政行為一樣，屬于廣義的合法行為。顯然，此種界定的邏輯基礎(chǔ)是非此即彼，認為行政行為只有違法行政行為和合法行政行為兩種，那么，既然否定了不當行政行為的不違法性，就可以肯定其是合法性的存在。

（二）瑕疵行政行為說

將不當行政行為界定為瑕疵行政行為，與違法行政行為一樣屬于瑕疵性行為。他們認為不當具體行政行為是與違法具體行政行為并列的兩種瑕疵具體行政行為[2]32。將不當行政行為與違法行政行為作為并列的兩種瑕疵行政行為，并且將不當行政行為認定為對行政合理性的違反，而違反行政行為是在合法行政范圍內(nèi)的不當。將不當行政行為與違法行政行為都歸之于瑕疵性行政行為是可行的，只是二者的瑕疵度不同而已。違法行政行為是一種具有嚴重瑕疵的行政行為，而不當行政行為則是一種具有輕微瑕疵的行政行為。

（三）不法行政說

該觀點認為違法行政行為與不當行政行為都屬于不法行政的范圍，是與合法行政相對應(yīng)的概念，亦即認為違法行政行為與不當行政行為都屬于不法行政的子概念。“故行政之作用違反法規(guī)者有之，或雖于法規(guī)無所違反，實際不便于公益者有之。由前之說是謂違法之行政，由后之說是謂不當之行政。茲之所謂不法行政者，蓋包含此二者而言也。”[3]182不法行政實質(zhì)上就是不合乎法律法規(guī)規(guī)定的行為，但其不等同于違法行政，因為不法行政所涉及的領(lǐng)域?qū)挿旱枚啵移湓趯嵺`中的表現(xiàn)形式也是多種多樣的。但從嚴格的字面含義來理解，不當行政行為雖不違背法律法規(guī)的規(guī)定，但也不符合法律法規(guī)的明文規(guī)定，不應(yīng)當歸于不法行政的范疇。

（四）行政失范說

不當行政行為雖然是不違背法律規(guī)定的行為，但其在內(nèi)容、形式、程序上是不正當或不適當?shù)男袨椋瑢儆谝环N行政失范性的行為?！罢灰?guī)范行為指政府行為沒有持續(xù)的、不受規(guī)則約束的、不按規(guī)章辦事的運作?！盵4]234實務(wù)部門的同志大多認為不當行政行為只是行政機關(guān)及其公務(wù)人員所作出的一種不規(guī)范行為，它只是不符合行政機關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)范或紀律規(guī)范。但事實是，不當行政行為是對外的行為，其目的、內(nèi)容、程序或形式的不當，不應(yīng)當只是一種內(nèi)部性失范行為。

二、不當行政行為應(yīng)定性為實質(zhì)性違法行為

（一）不當行政行為是對實質(zhì)合法性的違反

不當行政行為雖然不違背法律法規(guī)的明確規(guī)定，但其是不正當、不公正、不合理的行為，一般表現(xiàn)為其在行為目的、內(nèi)容、形式、程序或結(jié)果上的不合理或不適當。缺失合理性是不當行政行為的本質(zhì)特征，然其合理性的缺失，從某種意義上來說就是一種實質(zhì)性違法行為，因此，不當行政行為對合理性、正當性的違背也就是一種實質(zhì)性違法。因為狹義的“不合理”或者“非理性”其實就是實質(zhì)違法，是越權(quán)的一種實質(zhì)形態(tài)[5]372。合法性與合理性之間并沒有明確的界限，行政行為不僅要做到合法行政，而且也要做到合理行政?！斑m當性或合理性是對行政行為在合法性的基礎(chǔ)上的進一步要求或更高的要求，即行政行為不僅應(yīng)當是合法的，也應(yīng)當是合理的。行政行為具有合理性，亦是服從法律的表現(xiàn)?！盵6]93行政行為符合合理性要求是對行政行為合法性的底線要求，只有具有合理性的行政行為才是具有內(nèi)在合法性的行為。隨著法治的不斷發(fā)展，合法性與合理性之間還是可以相互轉(zhuǎn)化的，合理性在特定條件下會轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ缘膬?nèi)容?！昂戏ㄐ耘c合理性呈現(xiàn)出光譜的演變，即合理性到某一程度即為合法性?！盵7]52合理行政要求行政機關(guān)及其公務(wù)人員所采取的行為手段、內(nèi)容、形式、結(jié)果是適當?shù)?，且其行為目的也?yīng)當是妥當?shù)?，這種妥當性或適當性的要求是依法行政的本質(zhì)要求。從行政權(quán)的性質(zhì)而言，行政權(quán)必須在法定的范圍內(nèi)運行才是正當?shù)?、合理的?！霸谛姓?quán)必須依法行使的大前提下，任何行政行為都必須達成法定行政任務(wù)，方獲得合法性，如果一個行政行為不能達成法定目的，則此行政行為即喪失行為之合法性，應(yīng)毋庸置疑。所以，妥當性原則乃依法行政的當然之理?！盵8]44違反合理性或適當性的行為，是一種不合法的行為，從廣義來理解，其實質(zhì)就是違法性的行為。

（二）不當行政行為是一種內(nèi)在或隱性的違法行政行為

合理性與合法性是法治行政的當然要求，合理性原則與合法性原則均是法治行政的基本原則，因而違背合理性與合法性的行為在性質(zhì)上是同一的，均背離了法治行政軌道。既然合理性與合法性一樣是行政法的基本要求，那么行政不當同樣是一種行政違法，因為它違反了行政法的要求[9]412。不當行政行為違背行政合理性、正當性的基本要求，雖然不是顯性的違法行政行為，但卻是隱性的違法行政行為。不當行政行為是因為行政機關(guān)及其工作人員或者法律法規(guī)授權(quán)的組織及人員在職權(quán)范圍內(nèi)權(quán)力濫用的結(jié)果，其在形式上或程序上存在著明顯不當或在結(jié)果上對相關(guān)人造成了不公正、不合理的對待，從某種意義上來說是違背法治行政的基本理念與行政目的的。不當行政行為與違法行政行為并不是“涇渭分明”的，二者甚至在特定情況下還可以互相轉(zhuǎn)化，特別是隨著法治行政建設(shè)的不斷推進，不當行政行為會隨著法治行政體系的不斷完善而轉(zhuǎn)化為違法行政行為，同時違法行政行為也會隨著相關(guān)法律法規(guī)的廢止或修改而使某方面的違法行政行為變成不當性的行為?！捌鋵?，我們從學理的角度看，違法行政和不良行政之間并沒有一個十分明確的界限?！盵10]9

（三）不當行政行為是違背法治精神的行為

行政機關(guān)及其工作人員行使的行政權(quán)是一種公共行政權(quán)，是公共行政中的關(guān)鍵與核心部分，必須踐行公共行政的基本精神，為民眾謀福祉，實現(xiàn)行政權(quán)行使的公平、公開、公正，使每一位公民都能夠得到公共行政的“陽光普照”。正如有學者所說，行政的公共性，應(yīng)該體現(xiàn)公共行政的精神，不僅要關(guān)注經(jīng)濟、效率，同時也要倡導社會公平、公眾責任與服務(wù)理念[11]44。不當行政行為是違背公共行政基本精神的，它沒有堅持行政權(quán)運行的以人為本原則，違背了人性化的行政管理與服務(wù)精神。不當行政行為是行政權(quán)的“任性施為”“隨意切換”所導致，其行政權(quán)超越法定權(quán)限和程序而為，行政權(quán)的行使變成行政機關(guān)及其工作人員憑個人意愿而進行的任意選擇，從而出現(xiàn)行政權(quán)力運行過程中的“剛愎自用”“恣意妄為”等情形；行政權(quán)的任性行使，不僅違背了行政權(quán)運行的基本規(guī)律，而且踐踏了行政公平與正義的基本精神，因為其在行政權(quán)行使過程中沒有做到相同情況相同處理，甚至在作出行政行為時故意不考慮相關(guān)因素或故意考慮不相關(guān)因素，從而導致對相對人的不公正、不合理對待；行政權(quán)是一種公共權(quán)力，其來源于民眾的授權(quán)，應(yīng)當服務(wù)于民眾，如果行政權(quán)任性行使，則違背行政權(quán)須服務(wù)于民的基本理念，從而使行政權(quán)變成了為個人或部門謀取利益的權(quán)力，這是一種典型的權(quán)力異化現(xiàn)象?！肮残姓木袷墙⒃趯λ泄竦臉飞坪檬┑牡赖禄A(chǔ)之上的，無論在理論上還是實踐上，公共行政對公民公平與平等的承諾，都應(yīng)該與對效率、經(jīng)濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密?！盵12]156不當行政行為的不當不僅是行為本身的不當，其對外會導致對相關(guān)人的不平等對待、不合理對待，是違背公平正義的法治理念與法治精神的。

三、不當行政行為的法律規(guī)制

對不當行政行為的定性直接影響到對其的監(jiān)督與控制。如果只是將不當行政行為認定為不合理、不適當?shù)男袨?，則通常是對其采取行政內(nèi)部監(jiān)督予以規(guī)制，對行為人也只是進行紀律問責或予以政務(wù)處分。由于不當行政行為通常涉及到行政相對人或第三人的利益，如果只是對其進行內(nèi)部的問責，并不能保障受不當行政行為侵害的相對人或第三人的正當權(quán)益。因此，將不當行政行為認定為實質(zhì)性違法行政行為不僅是對行為人進行依法依規(guī)問責的需要，也是保障相對人或相關(guān)人正當權(quán)益的必然要求。針對不當行政行為的實質(zhì)違法性，對其應(yīng)當采取法治的方式進行治理，既可以通過完善不當行政行為規(guī)制的法律制度，也可以且應(yīng)當通過加強法治運行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對不當行政行為的監(jiān)控貫穿于法治行政的全部過程。

（一）加強對不當行政行為的國家監(jiān)察監(jiān)督

2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議通過了《監(jiān)察法》，該法明確規(guī)定對行使公權(quán)力的行政機關(guān)及其公務(wù)員進行監(jiān)察監(jiān)督，不僅要對違法行政行為予以監(jiān)察監(jiān)督，而且要對濫用職權(quán)、玩忽職守等不當行政行為進行監(jiān)察監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)、行政機關(guān)及其工作人員的不當行政行為監(jiān)督的范圍、權(quán)限、程序及法律責任等都予以明確規(guī)定，國家監(jiān)察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督是全方位、無死角的監(jiān)察，對違法行政與不當行政都應(yīng)當進行監(jiān)察與督導。西方許多國家設(shè)立了行政監(jiān)察專員或議會行政監(jiān)察專員，專門負責對行政權(quán)力行使的監(jiān)察監(jiān)督。監(jiān)察專員行使監(jiān)督行政權(quán)力的運行是通過行使法定權(quán)力得以實現(xiàn)的。一般而言，行政監(jiān)察專員行使調(diào)查權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、公開調(diào)查結(jié)果權(quán)等權(quán)力，不僅要對違法行政行為進行監(jiān)督，而且要對不合理、不正當、不公正、不公平等不當行政行為予以監(jiān)督；既要對行政行為的合法性進行審查，也要對其合理性、正當性進行全面的審查?？紤]到行政管理領(lǐng)域非常寬泛，且變化較快，因此建議在各級監(jiān)察委員會下設(shè)置專門的行政監(jiān)察分支委員會，并配備足額的行政監(jiān)察官，由其專司對不當行政行為或違法行政行為的監(jiān)察監(jiān)督。

（二）確立不當行政行為致人損害的行政賠償責任

只要是行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)導致相對人及第三人權(quán)益侵害的，就應(yīng)當依據(jù)《國家賠償法》規(guī)定承擔行政賠償責任，這既是保障相對人及相關(guān)人權(quán)利的必然需要，也是實現(xiàn)公平正義價值之應(yīng)然。針對目前賠償法對不當行政行為行政賠償責任法律規(guī)定之現(xiàn)狀，必須完善我國國家賠償制度，明確規(guī)定不當行政行為侵害相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當由國家承擔行政賠償責任。它承擔的只能是行政賠償責任，而不是行政補償責任，因為行政補償是針對合法行政而言。不當行政行為違背法治原則與法律精神，是一種實質(zhì)性的違法行為，不當行政行為應(yīng)當承擔的賠償責任是一種國家賠償責任，應(yīng)當通過修改與完善《國家賠償法》中的行政賠償制度予以規(guī)范。部分學者也對不當行政行為的國家賠償責任進行了理論上的論述，且提出了修改與完善我國《國家賠償法》的建議，認為在《國家賠償法》第3條第5項及第4條第4項的兜底條款中增加明顯不當行為，即“第三條 行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。（五）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法或明顯不當行為；第四條 行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利；（四）造成財產(chǎn)損害的其他違法或明顯不當行為”[13]33。我國《國家賠償法》作為國家賠償制度的基本法律文件，必須將不當行政行為致人損害的行政賠償責任予以明確規(guī)定，不僅應(yīng)當將不當行政行為侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等納入行政賠償?shù)姆秶覒?yīng)當通過具體制度予以具體化。無論是明顯不當?shù)男姓袨檫€是一般性不當?shù)男姓袨槎紤?yīng)當納入行政賠償范圍，即只要行政行為侵犯了相對人的權(quán)益，就應(yīng)當予以賠償。明顯不當?shù)男姓袨榕c一般性不合理的行政行為只是在程度上的不同，其只要是侵害相對人權(quán)益的，就應(yīng)當依法予以賠償。

按照我國《國家賠償法》的規(guī)定，國家賠償?shù)幕驹瓌t仍然是違法歸責原則，盡管第2條規(guī)定國家機關(guān)及其公職人員只要行使職權(quán)造成他人損害的就應(yīng)當承擔賠償責任，但其具體的賠償范圍仍然體現(xiàn)違法歸責原則。違法歸責原則不僅大大縮小了行政賠償?shù)姆秶共划斝姓袨槊撾x于行政賠償之外，而且不能保障相對人的正當權(quán)益，這是與法治行政的基本理念背道而馳的。為了將不當行政行為納入行政賠償?shù)姆秶?，有學者認為要將明顯不當歸責原則作為行政賠償?shù)幕驹瓌t予以確立。但確立該原則完全是針對明顯不當行政行為而設(shè)，其范圍太窄，且不具有包容性與開放性，也不利于具體法律規(guī)范與制度的構(gòu)設(shè)，因為法律是從某些基本原則中推導出來的一些規(guī)范，這些基本原則是對構(gòu)成他們所設(shè)計的結(jié)構(gòu)中的“總則”的陳述[14]312。為了將不當行政行為及其他相關(guān)的不良行政行為都納入行政賠償?shù)姆秶?，?yīng)當在《國家賠償法》中確立客觀過錯原則。

過錯原則包括客觀過錯原則與主觀過錯原則?？陀^過錯以行為為判斷其過錯的標準，而主觀過錯則以個人主觀上是否存在故意或過失為判斷標準?？陀^過錯原則更注重行政行為是否對相對人的權(quán)益產(chǎn)生損害的結(jié)果，如法國的公務(wù)過錯就是客觀過錯原則的重要內(nèi)容。在法國，公務(wù)過錯指公務(wù)活動欠缺正常的標準，這種過錯來源于行政人員，但不能歸責于行政人員，其表現(xiàn)形式多種多樣，可以表現(xiàn)為行政活動的組織不良和管理不良，也可以表現(xiàn)為行政人員的疏忽、怠惰、自私。總體而言，公務(wù)過錯歸納起來可以分為三種形式：第一，公務(wù)的實施不良；第二，不執(zhí)行公務(wù)；第三，公務(wù)的實施遲延[15]722。公務(wù)過錯的作用在于決定行政機關(guān)及其公務(wù)人員應(yīng)當承擔的賠償責任，同時也為保護相對人的正當權(quán)益。行政機關(guān)及其公務(wù)員作出不當行政行為是不當行使行政職權(quán)、違背忠實履行職務(wù)的義務(wù)的，其只要侵害相對人的正當或合法權(quán)益就應(yīng)當承擔相應(yīng)的賠償責任，而不論其行為人主觀狀態(tài)如何。

（三）將不當行政行為納入司法審查的范圍

對不當行政行為的法律監(jiān)督有許多方法與途徑，如行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、社會監(jiān)督、司法監(jiān)督，但司法監(jiān)督是對不當行政行為最為有力的監(jiān)督，是其他監(jiān)督的保障。西方國家一般是通過司法審查對不當行政行為進行有效監(jiān)督的，這種監(jiān)督是對不當行政行為的最有力監(jiān)督與管制?！霸趯彶樾姓种Ц鞑块T做出惡決定方面，法院必須發(fā)揮至關(guān)重要的作用。那些被行政行為損害的民眾，通常會向法院申請司法審查。法院通過適用行政法中的基本原則，審查行政機關(guān)是否準確認定事實，依照適當程序，遵循自身各項規(guī)章、條例。法院還會審查行政機關(guān)的決策、政策是否合理；是否‘專斷隨意、反復(fù)無常，或者濫用職權(quán)’；是否符合基本的公平原則；是否符合相關(guān)法律要求；以及是否符合憲法?！盵16]146法院對不當行政行為的司法審查主要是合法性審查；不當行政行為是一種實質(zhì)性違法行政行為，因此對其審查時必須進行實質(zhì)合法性審查，而不只是形式合法性或程序合法性審查。不當行政行為如果是違背實質(zhì)合法性的，法院應(yīng)當對其予以撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出行為；對于明顯不當?shù)男姓袨榭梢耘袥Q變更。

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，法院對不當行政行為的司法審查是有限的，即不能對所有的不當行政行為進行審查，而僅限于對“明顯不當”行政行為進行司法審查，這種司法審查的有限性不能全面發(fā)揮司法審查對不當行政行為的監(jiān)督作用?！懊黠@不當”的行政行為是不當行政行為中最為嚴重的部分，其對相對人或利害關(guān)系人的權(quán)益影響最大，因此必須利用司法審查這種手段對“明顯不當”的行政行為予以有效監(jiān)督與控制?！懊黠@不當”這個詞本身是一個模糊性的語詞，如果對其把握不當，就不能發(fā)揮司法監(jiān)督的應(yīng)有作用。有學者認為，“明顯不當”是指“行政機關(guān)的裁量超越了合理的界限，就構(gòu)成了實質(zhì)上的違法”[17]293，對“明顯不當”行政行為如果把握不準確，就會在司法實踐中出現(xiàn)對不當行政行為的監(jiān)督缺位或司法權(quán)濫用的現(xiàn)象。有學者認為：“法院審查行政行為是否‘明顯不當’，就是要‘判斷裁量是否考慮相關(guān)因素、是否與立法目的和精神一致、是否遵守正當程序、是否符合比例要求、是否保障信賴利益、是否平等對待各方利益主體；等等’?！盵18]27“明顯不當”行為是指行政行為明顯不合乎常理，特別是對相對人或利害關(guān)系人造成了較嚴重的人身或財產(chǎn)上的損害，雖然在形式上不違背法律法規(guī)規(guī)定，但確實是一種實質(zhì)違法行為?！懊黠@不當”在司法實踐中是一個難以把握的概念，如果操作不當，法院對行政行為的司法審查就不能發(fā)揮其對不當行政行為的監(jiān)控作用。也有法官認為：“‘明顯不當’是指行政行為不與法律文字規(guī)定相抵觸但不符合法律精神和法律原則，側(cè)重于從客觀結(jié)果上考察行政行為。在審查標準上，‘明顯不當’主要是指行政行為不符合比例原則、違反平等原則或缺乏正當程序?！盵19]23這種對“明顯不當”標準的界定也是口袋式的，不能使審判人員在具體案件裁判中對其予以準確把握。相比較而言，“濫用職權(quán)”主要體現(xiàn)為主觀上的標準，而“明顯不當”更多地體現(xiàn)為客觀上的標準?！懊黠@不當”主要是行政行為違背正當程序，其所作出的行政決策或決定不能平等對待當事人，行政手段與目的之間明顯不合乎比例，行政行為的形式存在明顯瑕疵，等等。而在具體的司法實踐中，這些行為的審查還要結(jié)合具體案件進行綜合性的衡量，“明顯不當”行為有時是一個方面的明顯不當，同時也有可能是程序、形式、結(jié)果等綜合判斷上的明顯不當。對于“明顯不當”的行政行為，人民法院不僅可以判決撤銷或者部分撤銷、重新作出行政行為變更，還可以判決確認無效。

結(jié)語

不當行政行為是行政行為的一種表現(xiàn)形式，其與違法行政行為都屬于廣義的不良行政行為。對違法行政行為，可以依據(jù)法律法規(guī)對其進行法律監(jiān)督與治理。而對不當行政行為，行政法學界盡管對其存在著不同的理解或看法，如將其視為不法行政行為、瑕疵行政行為、行政失范行為等，但這些觀點都是對不當行政行為在合法性基礎(chǔ)上的界定，認為不當行政行為是不違背法律法規(guī)明文規(guī)定的不合理、不規(guī)范、不適當?shù)男袨椤４送?，部分學者將不當行政行為界定為合法行政行為，這顯然是不符合邏輯的，因為不違法的行為并不等同于行為具有合法性。不當行政行為是違背合理性、正當性的行為，其對合理性或正當性的違背是一種實質(zhì)性違法行為，因為合理性、正當性就是內(nèi)在的合法性。將不當行政行為界定為一種實質(zhì)違法行為，既是對不當行政行為內(nèi)在特征的準確界定，也是為了對不當行政行為采取法治方式進行規(guī)制與治理的必然需要。當前，對不當行政行為的法律治理與監(jiān)督不僅在制度上存在著不足，而且在具體監(jiān)督的實踐中對不當行政行為的監(jiān)控也是“蒼白無力”的。確定了不當行政行為的違法性，即確定了不當行政行為監(jiān)督的法治方式的不可或缺性。