張德強　周倩

[關(guān)鍵詞]日本義務(wù)教育階段;教師;社會地位;工資待遇

[中圖分類號] G515.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-2007（2021）03-0032-06

日本十分重視以立法的形式保障教師的社會地位和工資待遇。日本義務(wù)教育階段教師不僅在法律中被明確為公務(wù)員群體，而且在公務(wù)員制度中也擁有特殊的身份和待遇。支撐其特殊地位的法律有1949年頒布的《教育公務(wù)員特例法》、1952年頒布的《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》，改善其工資待遇的法律有1972年頒布的《國立公立義務(wù)教育各學(xué)校教師工資特別措施法》（簡稱“給特法”）及1974年頒布的《人才確保法》。21世紀(jì)以來，為適應(yīng)教育發(fā)展需求，日本對之前的相關(guān)法律進(jìn)行了修訂和完善。日本政府在不同時期通過不斷修訂和完善相關(guān)法律制度和政策體系，有力保障了義務(wù)教育階段教師的社會地位和工資待遇。

一、戰(zhàn)前：教師是“神圣天職”卻要“甘愿清貧”

明治維新時期，從事教師職業(yè)的大部分人是曾經(jīng)在私塾教書的先生，因明治維新而失業(yè)的武士，會讀書寫字的僧侶、神官等，而這些人或是武士階層出身，或是知識分子群體，所以享有較高的社會地位。

1885年日本引入內(nèi)閣制度，從這一時期開始，在學(xué)術(shù)及技術(shù)方面受到德國影響。日本第一任文部大臣森有禮曾擔(dān)任過駐美國、英國的外交官，具有開明的思想，他充分認(rèn)識到初等教育在國民教育中的重要性，開始重視師范學(xué)校的作用。他一方面要求學(xué)校培養(yǎng)的師范生將來成為服從上級命令、關(guān)愛同事、值得信賴、嚴(yán)格規(guī)范兒童行為及態(tài)度的負(fù)責(zé)任教師，并免除上學(xué)期間師范生服兵役、學(xué)費及食宿費，還特別發(fā)放雜費補貼及衣物;另一方面則要求這些師范生畢業(yè)后要認(rèn)真履行供職教師的義務(wù)，高標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)任地做好教師工作。森有禮通過各種優(yōu)待措施培養(yǎng)國家急需的教師，為實現(xiàn)日本近代化培養(yǎng)了人才，也通過教育達(dá)到了強化國民道德進(jìn)而促進(jìn)國民精神統(tǒng)一的教育目的。

1897年日本新的《師范教育令》頒布，當(dāng)時由于受“教師=圣職”，即教師是培養(yǎng)完成天皇使命的“神圣天職”這一觀念支配，教師需要具備高尚的人格，擁有卓越的職業(yè)倫理觀念，教師與政府官吏、軍人具有同等的威信和地位，是受人尊重的光榮職業(yè)。但該時期日本教師的工資待遇并不盡如人意。雖然政府通過一系列的改革措施保障教師的工資待遇，但收效甚微。如，為確保優(yōu)秀人才，改善教師工資，1900年日本政府頒布了《市町村立小學(xué)教育費國庫補助法》，但由于補助金額較少，教師工資待遇問題并沒有得到解決;1919年日本政府頒布了修訂后的《市町村義務(wù)教育經(jīng)費國庫負(fù)擔(dān)法》[1]（17），作為市町村立小學(xué)教師工資的特別費用，由國庫每年支付一千萬日元，這個金額是按教師數(shù)與學(xué)生數(shù)的比例分配給各市町村的。日本政府規(guī)定的市町村立小學(xué)教師的工資由國庫開支，以減輕地方政府負(fù)擔(dān)，明確了國家對義務(wù)教育應(yīng)負(fù)的財政責(zé)任，通過法律保障了教師的基本工資，但是由于教師工資是參照天皇官吏的工資發(fā)放的，所以處在行政底層的教師工資只能勉強維持基本生活[2]。

到了明治后期，隨著日本軍國主義不斷向外擴張，日本教育政策的軍國主義色彩漸濃，尤其是日本參加第二次世界大戰(zhàn)后，明顯強化了軍國主義教育，將1941年之前的小學(xué)全部改稱國民學(xué)校，《國民學(xué)校令》明確規(guī)定，從初等教育階段開始要進(jìn)一步加強國家主義教育。到了戰(zhàn)爭后期，教師也被強招服兵役，導(dǎo)致1945年戰(zhàn)爭結(jié)束時日本教育系統(tǒng)幾乎完全處于癱瘓狀態(tài)。在身份上，小學(xué)教師始終被當(dāng)做公職人員對待，但由于教師是市町村雇傭人員，所以他們的工資待遇不佳，且隨著軍國主義抬頭，開始擴張軍備，戰(zhàn)時的日本，一方面不斷強調(diào)教師“圣職”，另一方面在中央高度集權(quán)體制中，又使教師處于教育行政組織的末端，沒有自主性行為，也不能進(jìn)行自律性活動，只能遵照上級命令行事。因此，教師不僅受“圣職”的職業(yè)倫理觀念束縛，而且經(jīng)濟待遇低下，社會地位不穩(wěn)。

直到戰(zhàn)敗，日本教師都被認(rèn)為是神圣的職業(yè)、天賦的職務(wù)，且認(rèn)為教師要甘愿忍受清貧。因此戰(zhàn)前的日本教師，雖然地位上相當(dāng)于官吏，但實際處境卻與官吏相差甚大，工資水平遠(yuǎn)低于官吏。

二、戰(zhàn)后：全方位立法提高教師地位和待遇

戰(zhàn)后日本政府主張教育民主、教育公平的理念，堅持教育機會均等、確保質(zhì)量、強制免費的基本原則，并為吸引視野廣闊、專業(yè)知識淵博的優(yōu)秀人才從事教育事業(yè)，相繼頒布了保障和改善教師地位待遇的法律。

日本政府于1949年頒布《教育公務(wù)員特例法》。該法規(guī)定，按《學(xué)校教育法》要求設(shè)立的國立公立義務(wù)教育各學(xué)校教師均為教育公務(wù)員。教育公務(wù)員制度的制定和形成是以一般公務(wù)員制度為基礎(chǔ)的。戰(zhàn)后日本公務(wù)員制度是由1947年制定的《國家公務(wù)員法》及1950年制定的《地方公務(wù)員法》構(gòu)成。日本政府先將國立中小學(xué)（主要是指國立大學(xué)附中、附?。┙處煷_定為國家公務(wù)員。由于國立中小學(xué)教師人數(shù)只占義務(wù)教育階段教師人數(shù)的較少部分，公立中小學(xué)的教師還不具有公務(wù)員身份，因此，為進(jìn)一步明確公立中小學(xué)教師身份，日本政府又于1950年頒布《地方公務(wù)員法》，規(guī)定公立中小學(xué)教師為地方公務(wù)員。與此同時，日本政府對《教育公務(wù)員特例法》做出相應(yīng)修改，即國立公立義務(wù)教育階段教師均適用于《教育公務(wù)員特例法》的規(guī)定。

日本文部省在1947年3月制定的《教育基本法》第6條規(guī)定，在“尊重教師身份”的基礎(chǔ)上，構(gòu)想建立有別于一般公務(wù)員的法律體系，以確定教師的特殊身份，如教育改革委員會推出“教師身份法構(gòu)想”，文部省推出“關(guān)于教師身份的法律”等。但這些法律因受限于1947年頒布的《國家公務(wù)員法》，未能將私立學(xué)校教師納入公務(wù)員體系，只能以一般公務(wù)員法為前提推進(jìn)教師相關(guān)制度制定。文部省以國立公立中小學(xué)教師的職務(wù)和責(zé)任的特殊性為由，堅持設(shè)置一些特殊事項，以與一般公務(wù)員加以區(qū)別對待。

隨著1948年7月15日《教育委員會法》的確立及國家公務(wù)員法的修訂，上述教師相關(guān)法案也需要修改，于是政府撤回這些法案，重新以“教育公務(wù)員特例法”為名，再次提交國會。國會審議通過，并于1949年1月12日公布了此項法律?！督逃珓?wù)員特例法》作為教育公務(wù)員的“特例”是指：關(guān)于義務(wù)教育階段教師錄用升遷的特例，關(guān)于結(jié)核病（教師職業(yè)?。┬菁俚奶乩?，關(guān)于進(jìn)修的特例等。雖然特例的范圍有所縮減，但上述這些特例不適用于其他公務(wù)員，僅適用于教育公務(wù)員。這個“特殊性”通過《教育公務(wù)員特例法》[3]第1條可以得到確認(rèn)。即：本法是根據(jù)教書育人服務(wù)于全體國民的教育公務(wù)員職務(wù)及責(zé)任的特殊性，規(guī)定關(guān)于教育公務(wù)員的任免、晉級、地位身份（特指法律上）、獎懲、服務(wù)及進(jìn)修。從這里可以看出，該法雖然是以一般公務(wù)員法規(guī)定為前提制定的，但作為教育公務(wù)員，被賦予了有別于一般公務(wù)員的評價體系。

另外，為維持和提高教育質(zhì)量，保障教育機會均等，確保擁有一支優(yōu)秀的教師隊伍，日本政府于1952年制定《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》，恢復(fù)并完善了一度中斷的義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)制度，提升了中央財政對于義務(wù)教育階段教師地位待遇的支持力度。《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》規(guī)定，占義務(wù)教育經(jīng)費大半的教師工資（包括津貼在內(nèi)的收入）的50%由國家財政支付，有效減少了因地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致的學(xué)校、地區(qū)之間存在的差異。

以上法律的實施從根本上保障了義務(wù)教育階段教師的特殊身份和教師公務(wù)員的社會地位，對于維持全國教師隊伍穩(wěn)定，避免因地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展差異而導(dǎo)致師資不均現(xiàn)象的發(fā)生起到了重要的作用。雖然《教育公務(wù)員特例法》規(guī)定，教育公務(wù)員的待遇要高于一般公務(wù)員，《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》規(guī)定，義務(wù)教育階段教師的薪酬補貼由國家財政負(fù)擔(dān)二分之一，但這些法律并沒有體現(xiàn)對義務(wù)教育階段教師工資待遇的優(yōu)待。那么，日本政府是如何通過法律改善義務(wù)教育階段教師工資待遇的呢？

戰(zhàn)后日本政府雖然通過制定法律保障教師地位，但教師的工資與普通公務(wù)員、民間企業(yè)的員工相比并無優(yōu)勢，且隨著經(jīng)濟復(fù)興，一些行業(yè)工資水平大幅度提高，而教師工資待遇與之相比差距越來越大，教師職業(yè)吸引力下降，許多優(yōu)秀的人才紛紛選擇教師以外的其他高收入行業(yè)，導(dǎo)致教育行業(yè)人才不足。同時，這一時期教師工會因為教師經(jīng)常超負(fù)荷工作而政府又不支付教師加班津貼等問題，與政府的矛盾越發(fā)突出，并就其是否違反《勞動基本法》而引發(fā)訴訟[4]（124）。文部省對教師工作情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，教師加班現(xiàn)象非常普遍。為保證教師隊伍的穩(wěn)定及改善教師待遇，日本政府于1971年制定了《國立公立義務(wù)教育各學(xué)校教師工資特別措施法》（簡稱“給特法”），對于教師的超負(fù)荷工作，政府不支付加班補貼，而是通過支付教師調(diào)整額（相當(dāng)于基本工資的4%）來進(jìn)行補貼。本法是根據(jù)義務(wù)教育階段教師的職務(wù)及其工作性質(zhì)的特殊性，就其工資及其工作條件制定的特例法，于1972年1月開始實施。“給特法”的實施，引發(fā)了圍繞義務(wù)教育階段教師職務(wù)的性質(zhì)、教師崗位的專業(yè)性及重要性等問題的社會討論，并就如何確保義務(wù)教育階段教師崗位人才、徹底改善教師工資待遇等問題引起社會的廣泛關(guān)注。

在這一背景下，一方面為確保更多優(yōu)秀人才從事教師行業(yè)，另一方面為避免在崗教師辭職轉(zhuǎn)崗，日本政府于1974年頒布了《關(guān)于為提高義務(wù)教育水平確保義務(wù)教育各學(xué)校教職人員人才的特別措施法》（簡稱“人才確保法”）。依據(jù)《人才確保法》的宗旨，自1973年度開始，日本實施了三次教師工資改善方案。這三次改善方案[5]整理如表1所示。

通過上述三次工資調(diào)整改善，日本政府包括基本工資和義務(wù)教育教師特別補貼在內(nèi)共上調(diào)20%，大幅提高了日本義務(wù)教育階段教師的工資待遇，至此義務(wù)教育階段教師工資明顯優(yōu)于一般公務(wù)員工資水平。

戰(zhàn)后日本政府通過出臺一系列法律，保障和改善了義務(wù)教育階段教師的社會地位和工資待遇，以確保師資均衡，吸引優(yōu)秀人才，進(jìn)而為實現(xiàn)教育民主、教育公平的理念發(fā)揮了巨大作用。義務(wù)教育階段教師在公務(wù)員制度中之所以擁有特殊的身份和優(yōu)待，是因為有《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》《教育公務(wù)員特例法》《國立公立義務(wù)教育各學(xué)校教師工資特別措施法》《人才確保法》等相應(yīng)的法律作支撐保障。

三、21世紀(jì)以來：教師工資優(yōu)于公務(wù)員制度保持不變

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并應(yīng)對教育行政改革中地方政府分權(quán)意愿的加強，日本政府開始實施新一輪義務(wù)教育改革，相繼完善和修訂了相關(guān)法律內(nèi)容，最大限度保障新時期義務(wù)教育階段教師的社會地位及工資待遇。2004年，隨著國立學(xué)校法人化的實施，《教育公務(wù)員特例法》第25條第5項規(guī)定的“義務(wù)教育階段公立中小學(xué)教師工資水平依據(jù)國立學(xué)校教師工資水平制定”這一條款被刪除，各地方政府參照《地方公務(wù)員法》制定了義務(wù)教育階段教師工資標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)同時還要適用《人才確保法》的規(guī)定。這就使得各地方義務(wù)教育階段教師的工資體系既有一定的自主性，又保證了義務(wù)教育階段教師工資整體優(yōu)于地方公務(wù)員水平。義務(wù)教育階段教師有著與一般公務(wù)員不同的工資體系，如表2所示。

教師工資中教師調(diào)整額及義務(wù)教育教師特別津貼分別通過“給特法”及《人才確保法》得到保障。21世紀(jì)初義務(wù)教育階段教師的月工資平均為41.045萬日元，比一般公務(wù)員的月平均工資39.9128萬日元高2.76%。[7]

《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》長期以來被指效率不高，存在一定的浪費，抑制地方自主管理和調(diào)控的積極性等問題。該法雖然在集中調(diào)配教育資源和人力資源方面發(fā)揮了巨大作用，但隨著行政改革引發(fā)的地方政府分權(quán)愿望日益強烈，地方政府迫切希望廢除義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)制度。日本文部省考慮到義務(wù)教育的重要性，以及擔(dān)心地區(qū)差異導(dǎo)致教師待遇不同步而影響義務(wù)教育質(zhì)量，堅持保留義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)制度，但迫于各界壓力，作為折衷解決辦法，日本政府于2004年導(dǎo)入義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)的“總額裁量制”，在經(jīng)費使用上做出調(diào)整，即：此前，中央政府負(fù)擔(dān)金額中詳細(xì)規(guī)定了工資、補貼等各項費用的明細(xì)以及各款項的使用目的，不得相互挪用，且中央政府按各地教師的數(shù)量進(jìn)行撥款，即“定員實額制”[8];此后，“總額裁量制”只規(guī)定國庫補助金的總額，具體細(xì)目各地方政府可自由支配，靈活使用，各都道府縣可根據(jù)其具體情況確定教師的配置及工資。之后，又于2006年對《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》進(jìn)行修訂，規(guī)定義務(wù)教育階段教師工資中，國家承擔(dān)的比例由二分之一下調(diào)到三分之一。通過上述富有彈性和靈活的措施，中央政府在一定程度上滿足了地方分權(quán)的要求，同時又維持教育均衡，保證教育質(zhì)量。

另一方面，因為經(jīng)濟不景氣和財政緊縮，日本政府不斷深化以撤并機構(gòu)、裁員減負(fù)、壓縮開支、優(yōu)化職能、提高效率為主要內(nèi)容的行政改革[9]（1～8）。日本內(nèi)閣通過了《公務(wù)員制度改革大綱》（2001年12月），組織部發(fā)布了《關(guān)于工資結(jié)構(gòu)的基本審視（措施案）》（2005年5月），提出包括將公務(wù)員工資下調(diào)5%等內(nèi)容的若干改革措施。在這樣的背景下，關(guān)于《人才確保法》的廢存及完善修訂“給特法”等問題引發(fā)了廣泛的關(guān)注和爭論。2005年12月，日本內(nèi)閣通過的《行政改革重要方針》明確提出要重新審視《人才確保法》。2006年6月通過的《行政改革推進(jìn)法》第56條第3項，明確提出就《人才確保法》的廢除問題進(jìn)行商討。2006年7月日本內(nèi)閣實施的《關(guān)于經(jīng)濟財政運營與結(jié)構(gòu)改革的基本方針（2006）》，在降低教師工資高于一般公務(wù)員的比例，以消減《人才確保法》中關(guān)于義務(wù)教育階段教師優(yōu)厚待遇的同時，推進(jìn)設(shè)立新的激勵機制，建立了富有彈性的教師工資體系。針對消減教師工資待遇的一系列措施，主張保留《人才確保法》的文部省與主張修改乃至廢除該法的總務(wù)省和財務(wù)省之間展開了針鋒相對的爭論。日本教師工資改革出現(xiàn)了兩難局面[9]（1～8）。經(jīng)濟不景氣等財政問題導(dǎo)致總務(wù)省、財務(wù)省要求縮減教師的優(yōu)厚待遇，乃至廢除《人才確保法》，而文部省主張要確保義務(wù)教育階段教師的優(yōu)厚待遇，擔(dān)心一旦廢除該法律，義務(wù)教育階段教師的工資將低于一般公務(wù)員水平，進(jìn)而導(dǎo)致優(yōu)秀的人才離開教師崗位。最后，文部省與財務(wù)省、總務(wù)省就縮減教師工資達(dá)成一致，其內(nèi)容主要是消減教師高于一般公務(wù)員月平均工資2.76%這一比例。為此，文部科學(xué)省制定的具體實施計劃有[10]：①消減義務(wù)教育教師特別補貼;②停止按標(biāo)準(zhǔn)工資4%發(fā)放教師調(diào)整額;③從事殘障兒童教育相關(guān)調(diào)整額減半。一系列縮減教師工資措施的實施，使得義務(wù)教育階段教師的工資在一定程度上有所減少，但由于受到教師工會等團體組織的反對，2010年該縮減計劃被撤回，教師調(diào)整額維持原來發(fā)放規(guī)則，但義務(wù)教育教師特別津貼和殘障兒童教育相關(guān)調(diào)整額被縮減。該時期日本義務(wù)教育教師工資體系調(diào)整如圖1所示。

近幾年，雖然日本經(jīng)濟步履蹣跚[12]（88～90），但教師工資水平一直穩(wěn)定在較高水平，參考2018年日本地方公務(wù)員工資實際調(diào)查結(jié)果概要整理如表3所示，可以看出日本義務(wù)教育階段教師工資僅次于高校教職員工資，較大幅度高于一般公務(wù)員工資水平。

四、結(jié)論

戰(zhàn)前日本義務(wù)教育階段教師雖然有較高的社會地位，并被賦予神圣的使命，是受人尊敬的職業(yè)，但其待遇處于偏低水平。戰(zhàn)后日本制定法律，保障和改善教師的社會地位和工資待遇，吸引高質(zhì)量的人才從事教師職業(yè)，為實現(xiàn)教育民主、機會均等的教育理念，以及義務(wù)教育的普及做出了貢獻(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著教育行政改革引發(fā)地方分權(quán)意愿增強，占義務(wù)教育經(jīng)費主要支出的教師工資如何發(fā)放成為討論的焦點。教師的地位待遇決定師資隊伍的質(zhì)量和水平，進(jìn)而影響義務(wù)教育的質(zhì)量和水平。因此，如何平衡地方分權(quán)，發(fā)揮地方政府主體性，最大限度地保障和改善義務(wù)教育階段教師的社會地位及待遇水平，進(jìn)而提供均等的教育機會，保證教育質(zhì)量是日本政府今后將要面臨的課題。

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