作者簡介：馬世嬡（1982-），女，遼寧丹東人，博士研究生，講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

摘?要：通說認(rèn)為，行政層級監(jiān)督行為屬于行政內(nèi)部行為，不能納入行政訴訟，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》也在受案范圍中作了排除規(guī)定。但在教育類的行政爭議案例中，相對人與高校間發(fā)生行政爭議向政府部門尋求救濟(jì)未果的情況下，將政府不履行行政層級監(jiān)督職責(zé)的行為訴諸法庭的現(xiàn)象卻屢見不鮮。為解釋此類現(xiàn)象，以兩起教育行政案例為例，從公民受教育權(quán)的內(nèi)部行政救濟(jì)為視角，分析政府與高校之間的行政層級監(jiān)督關(guān)系，明確政府對高校辦學(xué)自主權(quán)介入的范圍，規(guī)范行政層級監(jiān)督機(jī)制運行的法律程序，從而切實保障處于弱勢群體的師生合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：政府;高校;行政層級監(jiān)督;辦學(xué)自主權(quán)

中圖分類號： G647????文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A?????文章編號：1672-0539（2021）05-0082-10

一、問題的提出

《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第十一條規(guī)定了高校具有“依法自主辦學(xué)”的權(quán)利，由此引發(fā)了政府與高校辦學(xué)關(guān)系的論爭。但在任何缺乏國家監(jiān)管的社會里，所有的人都會理性地得出結(jié)論：社會將處于永無休止的混亂狀態(tài)[1]127-128。高校因法律授權(quán)而享有的辦學(xué)自主權(quán)也必須在國家的監(jiān)管下運行。由于高校辦學(xué)自主權(quán)范圍并不明確，致使教育行政部門（1）對高校的行政層級監(jiān)督在實踐中產(chǎn)生了諸多爭議，其中有相當(dāng)比例的案件是行政相對人針對政府不履行對高校的監(jiān)督職責(zé)而提起的。對于此類案件，政府以相對人的訴求屬于高校辦學(xué)自主權(quán)范圍為由不予受理，司法機(jī)關(guān)也認(rèn)為政府對高校的層級監(jiān)督屬于行政內(nèi)部行為，不屬于受案范圍。長此以往，公眾對高校、政府的滿意度降低，信訪沖突不斷。

（一）案例一及法院裁判觀點

張譽瀚訴教育部不予受理其行政復(fù)議決定案：2016年10月，張譽瀚通過“退役大學(xué)生士兵計劃”報考并參加了2017年四川大學(xué)全國碩士研究生招生考試，初試成績合格，并通過復(fù)試，后四川大學(xué)沒有給張譽瀚寄送錄取通知書。張譽瀚向教育部提出行政復(fù)議申請，請求責(zé)令四川大學(xué)向張譽瀚依法頒發(fā)錄取通知書。法院認(rèn)為：《高等教育法》第四章對高等學(xué)校自主招生、自主設(shè)置學(xué)科專業(yè)、自主管理財產(chǎn)等自主辦學(xué)的組織和活動作出了詳細(xì)規(guī)定。四川大學(xué)作為高等學(xué)校，依法具有自主辦學(xué)的權(quán)利。四川大學(xué)并非教育部的下級行政機(jī)關(guān)，教育部并不具有針對其招生行為進(jìn)行行政復(fù)議的職責(zé)，故張譽瀚提出的復(fù)議事項不屬于教育部的職責(zé)范圍，張譽瀚的行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議法規(guī)定的受理條件，教育部據(jù)此不予受理其行政復(fù)議申請并無不當(dāng)（2）。

（二）案例二及法院裁判觀點

蔡光玉訴教育部履行法定職責(zé)、行政復(fù)議決定案：蔡光玉于2015年6月向教育部舉報，教育部作出答復(fù)，蔡光玉不服向教育部申請行政復(fù)議，教育部經(jīng)審查作出駁回蔡光玉的復(fù)議請求的決定。最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，蔡光玉不服北京語言大學(xué)信息公開答復(fù)行為，向教育部進(jìn)行投訴要求對北京語言大學(xué)不公開相關(guān)信息的行為進(jìn)行查處，進(jìn)而不服教育部的答復(fù)和行政復(fù)議決定，遂提起本案之訴。但蔡光玉要求對北京語言大學(xué)進(jìn)行查處的請求涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督問題，不屬于教育部履行行政職責(zé)的范疇。教育部針對該投訴請求作出的答復(fù)亦不屬于行政訴訟的受案范圍，駁回蔡光玉的再審申請（3）。

（三）案例評析及問題整理

結(jié)合上述兩個案例中的裁判理由可以發(fā)現(xiàn)，案例一中法院認(rèn)為教育部與四川大學(xué)不是行政機(jī)關(guān)上下級關(guān)系，招生行為屬于高校自主權(quán)，教育部不受理行政復(fù)議無不當(dāng)之處。而案例二中法院則認(rèn)為北京語言大學(xué)與教育部屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督問題，即是行政機(jī)關(guān)的上下級關(guān)系，但認(rèn)為這種監(jiān)督行為對外未對當(dāng)事人產(chǎn)生實體上的權(quán)利義務(wù)影響，將其排除在司法審查范圍之外。綜觀兩案的裁判理由可見，目前在司法裁判實踐中關(guān)于政府與高校之間的法律監(jiān)督關(guān)系還很不清晰，司法裁判之間相互矛盾，觀點不一，當(dāng)事人救濟(jì)途徑更為不暢。經(jīng)梳理后主要體現(xiàn)為如下問題：（1）關(guān)于高校的法律地位還不清晰，對高校是否是行政主體，能否做行政復(fù)議被申請人還存在爭議。（2）政府對高校的監(jiān)督關(guān)系是怎樣的，是上下級的層級監(jiān)督關(guān)系還是政府對自治團(tuán)體的外部監(jiān)督，這兩種關(guān)系區(qū)別在哪里？（3）政府教育行政權(quán)的理論內(nèi)涵是什么，行政管理職責(zé)與監(jiān)督職責(zé)的關(guān)系如何，政府對高校的監(jiān)督職責(zé)能否接受司法審查？（4）高校的辦學(xué)自主權(quán)范圍及政府教育行政權(quán)的監(jiān)督范圍如何界定，監(jiān)督程序如何構(gòu)建等？由此可見，只有厘清政府與高校間行政監(jiān)督法律關(guān)系的基礎(chǔ)理論問題，才能更好地保護(hù)公民的受教育權(quán)，合法合理化解教育行政爭議，指導(dǎo)教育行政訴訟的司法實踐。

二、政府與高校之間的行政層級監(jiān)督法律關(guān)系

（一）高校的行政法律主體資格

高校在行政組織法中被稱為具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，是依照我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》的規(guī)定依法注冊登記設(shè)立的從事教育活動的社會服務(wù)組織。有學(xué)者認(rèn)為，事業(yè)單位概念嚴(yán)格意義上來說并不是一個立法概念，而是一個管理概念，是基于管理的需要，將許多政府性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)視為事業(yè)單位。這種概念界定的不清楚導(dǎo)致事業(yè)單位立法本身成為問題[2]174。國外學(xué)者將高校稱為公營造物，系負(fù)擔(dān)特定目的之行政機(jī)構(gòu)。德國法中將高校劃分為民生服務(wù)之“行政機(jī)關(guān)”一類，我國臺灣地區(qū)將其劃分為文教性營造物[3]312-313。從國外學(xué)者的觀點來看，高校屬于行政主體，并且是作為提供公共教育服務(wù)的特殊的行政機(jī)關(guān)。但與傳統(tǒng)的科層式行政機(jī)關(guān)不同，其是一種承辦特定公務(wù)目的的行政機(jī)關(guān)，只有在實施這種教育目的的行為時才具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

我國目前在立法上并沒有明確規(guī)定高校的行政主體地位，但在司法實踐中1999年北京市海淀區(qū)人民法院判決的田永案已經(jīng)明確了高校是國家授權(quán)的行政組織，代表國家行使向受教育者授予學(xué)位的行政權(quán)力，屬于行政主體的一種已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可[4]189。另外，關(guān)于受教育權(quán)救濟(jì)程序的相關(guān)法律規(guī)定，如《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第四十三條，學(xué)生可以對學(xué)校提出申訴或訴訟的權(quán)利、《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第六條將受教育權(quán)列入行政復(fù)議受理范圍的規(guī)定都可以推斷出高校在履行法律授予的教育職權(quán)時具有行政主體資格。目前與公民受教育權(quán)緊密相關(guān)的招生行為、學(xué)位授予、學(xué)籍管理行為等，高校作為行政機(jī)關(guān)已基本達(dá)成共識。但高校在實施對教職工的處分行為、學(xué)生一般違紀(jì)行為、校內(nèi)日常管理行為等時是否能作為行政機(jī)關(guān)，繼而將爭議訴諸行政復(fù)議或訴訟則還存在爭議。對此類爭議，尚需高等教育法將高校的行為進(jìn)行類型化，針對不同類型的行為確定不同的主體資格，配置不同的救濟(jì)程序。因此，高校作為高等教育法授權(quán)的具有公共管理職能的組織，在行使法律、法規(guī)所授予的行政職能時，屬于行政主體，具有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位[5]116。因此，案件一中教育部認(rèn)為四川大學(xué)不是行政機(jī)關(guān)，不是適格復(fù)議被申請人的理由難以成立。

（二）政府的行政監(jiān)督主體資格

現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定對政府的監(jiān)督主體地位雖有規(guī)定，但規(guī)定的并不是非常明確。經(jīng)過對相關(guān)法律的梳理，大致可以從高校經(jīng)政府的審批許可而設(shè)立，公民的受教育權(quán)受到高校的侵害后，可以向政府提出行政申訴或行政復(fù)議，政府對高校等其他主體的一些違法行為依法追究法律責(zé)任，對相關(guān)責(zé)任人給予行政處分的相關(guān)規(guī)定中間接推斷政府的行政監(jiān)督主體資格，相關(guān)法律規(guī)定參見表1。

從上述規(guī)定來看，當(dāng)高校履行法律授予的教育行政權(quán)時，政府與高校之間是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級關(guān)系，政府自然成為高校的上級行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。而當(dāng)高校履行的是辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)的自治事項時，高校作為自治團(tuán)體，政府與高校間應(yīng)屬于行政外部監(jiān)督關(guān)系，并且監(jiān)督權(quán)的行使會受到自治權(quán)的制約。此時政府是否擁有對高校內(nèi)部自治權(quán)的監(jiān)督主體資格，法律規(guī)定尚不明確。但按照沒有權(quán)力不受監(jiān)督的慣例，高校的自治權(quán)作為一種社會公權(quán)力，也存在著侵害公民受教育權(quán)的風(fēng)險，而賦予政府行政監(jiān)督的職能則可防范這種風(fēng)險的發(fā)生，當(dāng)然這種情形下的監(jiān)督介入尺度需要慎重考量，監(jiān)督形式也應(yīng)當(dāng)以合法性監(jiān)督為主。

（三）高校自主權(quán)與政府層級監(jiān)督權(quán)之關(guān)系

理論上，有學(xué)者認(rèn)為，從教育制度的應(yīng)然角度上看，政府與高校間屬于指導(dǎo)關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各種教育指導(dǎo)委員會的存在就是明證。制度的理想化安排和制度的實際運行往往相去甚遠(yuǎn)抑或截然相反，國家行政與大學(xué)之間的教育指導(dǎo)在現(xiàn)實中異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或教育強制，說明了大學(xué)自律能力的建設(shè)水平直接關(guān)系著其自主的廣度、深度和強度[6]。這種觀點驗證了在現(xiàn)實制度運行中，政府對高校處于領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督地位。但政府對高校的監(jiān)督行為又具有自身的獨特性，其主要原因在于高校所擁有的辦學(xué)自主權(quán)。對于辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能，有學(xué)者提出該權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有“自主決策權(quán)”“自主執(zhí)行權(quán)”和“自主監(jiān)督權(quán)”三項權(quán)能[7]。但筆者認(rèn)為三種權(quán)能應(yīng)是分工與制約的關(guān)系，集三種權(quán)能于一身的高校辦學(xué)自主權(quán)容易引發(fā)權(quán)力失范。因為公權(quán)力在人民授出后，控制權(quán)力的手段就變得很有限，當(dāng)一個國家的憲法監(jiān)督機(jī)制或授權(quán)機(jī)制不盡完善的時候，往往就會發(fā)生委托出去的權(quán)力失控的情況[8]。高校作為教育公權(quán)力的行使者，理應(yīng)受到監(jiān)督與制約。主管高校的政府機(jī)關(guān)作為公民利益的代表者，當(dāng)個人的權(quán)益受到限制需要救濟(jì)的時候，政府機(jī)關(guān)也應(yīng)進(jìn)行回應(yīng)和施以援助，政府對高校的監(jiān)督關(guān)系由此產(chǎn)生并具有正當(dāng)性。實踐中，上級政府管控著高校的招生計劃、財政預(yù)算、人員編制、學(xué)位點審批等教育資源，其與高校間具有上下級的隸屬關(guān)系，政府的教育行政部門是高校的主管機(jī)關(guān)在各高校的章程中明確注明。由此觀之，案例中法院否認(rèn)兩者的上下級隸屬關(guān)系是與社會實際不相符合的。

英美法系政府與公立高校的關(guān)系受新公共管理運動的影響，彰顯出以績效問責(zé)為導(dǎo)向的“監(jiān)管型治理”特征。政府扮演著“規(guī)制者”與“掌舵者”的雙重角色，“法定干預(yù)”與“支持性干預(yù)”成為政府介入公立高校自治權(quán)的兩種基本形式[9]。此處提及的高校自治權(quán)與我國法律規(guī)定的高校辦學(xué)自主權(quán)是否為同一概念，不同的學(xué)者有不同的觀點，但從實踐的角度出發(fā)，兩者在高校治理的功能性作用中是共通的，故可以加以借鑒。而就目前我國政府與高校的關(guān)系而言，隨著“雙一流”建設(shè)的政策推進(jìn)，依法治校的理念得以貫徹，政府對高校治理的主動性日益強化，其與高校之間的關(guān)系也逐漸在向“監(jiān)管性治理”型邁進(jìn)。

（四）政府對高校實施行政層級監(jiān)督的現(xiàn)實必然性

從上述案例可發(fā)現(xiàn)這樣的問題：案例中的原告在尋求權(quán)利救濟(jì)時，首先選擇的并不是司法途徑，而是不約而同地選擇向高校的主管機(jī)關(guān)教育行政部門提起申訴或復(fù)議等行政內(nèi)部層級監(jiān)督救濟(jì)程序。當(dāng)政府不履行監(jiān)督職責(zé)時，他們又紛紛針對政府的不履行職責(zé)行為提起行政訴訟，但卻不選擇最初作出行政行為的高校作為被告。那么，他們尋求政府的行政監(jiān)督行為作為救濟(jì)手段的原因是什么？如此舍近求遠(yuǎn)地針對監(jiān)督行為提起訴訟的動機(jī)又是什么？要回答這兩個問題，則需理解政府行政層級監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在價值。

（1）行政層級監(jiān)督具有高效、便捷解決爭議的優(yōu)點，主要包括：第一，廣泛性和全面性。對受案范圍的限制較少，監(jiān)督的手段多樣，可采用報告、審批、檢查、備案、懲戒等方式。第二，專業(yè)性。許多監(jiān)督的啟動及監(jiān)督中的標(biāo)準(zhǔn)判斷，往往需要一定的專業(yè)技術(shù)知識。第三，靈活性、簡便性和高效性。監(jiān)督的過程和形式相對簡單，程序方便易行[10]。除了上述優(yōu)點外，行政層級監(jiān)督還具有強制力大和救濟(jì)成本低的特點，比較符合人們的心理預(yù)期。

（2）歷史傳統(tǒng)因素是行政層級監(jiān)督具有生命力的原因之一。歷史上，我國重視儒家禮教思想，推崇無訟，實施諸法合體、民刑不分的法制結(jié)構(gòu)，組織體例上設(shè)置行政官吏集行政權(quán)與司法權(quán)于一體，政府一直兼管著爭議解決的司法裁判工作。由此，長期以來形成的“有事找政府”的思維固式造成了公眾在遭遇權(quán)益受損的情況下首先想到的即是向政府尋求解決辦法。

（3）現(xiàn)行權(quán)力配置體制也使得行政層級監(jiān)督具有現(xiàn)實必然性。從我國權(quán)力形態(tài)分布上看，縱向結(jié)構(gòu)中我國的權(quán)力形態(tài)主要以中央為主導(dǎo)，強調(diào)的是地方服從中央，下級服從上級，行政內(nèi)部監(jiān)督的主要形態(tài)是以權(quán)力的層級制為主[11]。從權(quán)力的運行程序上，行政監(jiān)督行為一旦啟動，按照下級服從上級的原則，則最有可能滿足當(dāng)事人的訴求。橫向的權(quán)力形態(tài)主要分為立法、司法及行政三種不同性質(zhì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。但這三種權(quán)力形態(tài)并不均衡，行政權(quán)力分布廣泛且強勢，具有比較優(yōu)勢，這也是當(dāng)事人崇尚尋求行政監(jiān)督權(quán)力來實施救濟(jì)的主要原因。

（4）責(zé)任行政下的現(xiàn)代行政理念促使行政層級監(jiān)督機(jī)制應(yīng)發(fā)揮積極作用。行政層級監(jiān)督機(jī)制的主要目的是對下級機(jī)關(guān)進(jìn)行工作糾錯，發(fā)現(xiàn)工作失誤原因并督促整改。如《行政復(fù)議法》第四條的規(guī)定即體現(xiàn)了行政監(jiān)督機(jī)制的糾錯功能（4）。既然上級行政機(jī)關(guān)具有糾正下級機(jī)關(guān)行為的責(zé)任，為督促其履行糾錯責(zé)任，改變或撤銷高校原有行政行為的可能性就會增加，所以當(dāng)事人才更傾向選擇此種救濟(jì)程序。

（5）司法權(quán)對行政權(quán)的謙抑性也是公眾選擇行政層級監(jiān)督進(jìn)行救濟(jì)的因素。即使當(dāng)事人以高校的行政行為提起行政訴訟，司法機(jī)關(guān)通常只會對高校的行政行為進(jìn)行程序上的合法性審查，對高校的處理依據(jù)及評判標(biāo)準(zhǔn)通常都會以屬于高校自主權(quán)范疇予以尊重，不會直接作變更處理，這也是當(dāng)事人違背訴的利益原則而選擇政府的監(jiān)督職責(zé)作為訴訟請求的一個原因。

三、政府對高校行政層級監(jiān)督機(jī)制面臨的困境及緣由

（一）政府對高校的行政層級監(jiān)督行為不受司法審查

關(guān)于政府與高校之間的上下級監(jiān)督管理關(guān)系，上文所列的相關(guān)法律條文已做了說明。對于高校而言，其作為法律法規(guī)授權(quán)的行政組織在行使教育管理法定職權(quán)時具有行政主體的法律地位已被普遍認(rèn)可，從而也進(jìn)一步印證了前面案例中法院認(rèn)為教育部對高校的監(jiān)督屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督。按照通說，內(nèi)部層級監(jiān)督行為不具有可訴性。前述案例中法院的裁判理由認(rèn)為政府的監(jiān)督行為不屬于行政職責(zé)，認(rèn)為教育部對高校的監(jiān)督職責(zé)與行政職責(zé)是兩種不同性質(zhì)的行為，行政職責(zé)受司法審查，而監(jiān)督職責(zé)不在法院受案范圍。

造成此種困境的原因在于，實務(wù)界對政府與高校的行政層級監(jiān)督的法律性質(zhì)界定不清。第一種觀點認(rèn)為是內(nèi)部行政行為，而這樣定性的問題是當(dāng)政府在履行監(jiān)督職責(zé)時，改變或撤銷了高校對相對人的處分決定，這種監(jiān)督行為是否還在法院受案范圍之外？對此，有學(xué)者提出在這種情況下借助法解釋技術(shù)，基于“申請”“外化”兩個因素，可以有條件地承認(rèn)一部分層級監(jiān)督行為具有可訴性的觀點[12]。所以說將政府對高校的行政監(jiān)督行為認(rèn)定為內(nèi)部行政行為存在著不確定性，當(dāng)出現(xiàn)這種“外化”情形時，則轉(zhuǎn)化為外部行政行為。第二種觀點認(rèn)為是柔性監(jiān)管行為。因為監(jiān)督權(quán)多表現(xiàn)為被動型，監(jiān)督權(quán)的行使往往是以當(dāng)事人的申請為前提，較少主動啟動或擅自變更當(dāng)事人的請求。監(jiān)督權(quán)具有分散性，基于對決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)監(jiān)督之需要，監(jiān)督機(jī)構(gòu)通常分散設(shè)置，監(jiān)督職能分散，難以形成監(jiān)督合力[13]。并且隨著治理理念的興起，政府監(jiān)管的方式更尊重被監(jiān)管主體的意志和權(quán)利，更注重激勵、協(xié)商等柔性手段的運用[14]。鑒于治理理念下柔性監(jiān)管的發(fā)展，以及監(jiān)督權(quán)的上述特征，使得政府的監(jiān)督權(quán)難以實現(xiàn)其糾正下級機(jī)關(guān)錯誤行政行為的使命。第三種觀點認(rèn)為是監(jiān)管型治理行為。以教育部對外公布的主要行政職責(zé)為例（5），其語義表述非?；\統(tǒng)，每項職責(zé)的用語多為“負(fù)責(zé)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、主管、組織、監(jiān)督……”等概括性不確定性法律概念，這些語詞適用在監(jiān)督行為上亦非不可。從具體工作內(nèi)容看，政府對高校的行政管理內(nèi)容與監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)容相互交叉重疊，在實踐操作層面難以區(qū)分。故案例二中法院以當(dāng)事人訴請屬于教育部履行行政職責(zé)的范疇說法難以令人信服。政府對高校的行政監(jiān)督體現(xiàn)為一種“監(jiān)管型治理”方式[9]。

（二）政府的行政層級監(jiān)督制度體系不規(guī)范

關(guān)于行政監(jiān)督的法律規(guī)定較為分散，行政監(jiān)督體系具體包括哪些制度目前還缺乏權(quán)威的說法。如信訪制度是否屬于行政監(jiān)督？行政復(fù)議是否屬于行政監(jiān)督？行政申訴是否屬于行政監(jiān)督？行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督與信訪、行政復(fù)議、備案審查等具體制度的關(guān)系如何？要回應(yīng)這些問題需要理順行政監(jiān)督體系。另外，行政層級監(jiān)督程序中最為突出的問題是啟動方式法律規(guī)定不明，即是以當(dāng)事人申請方式啟動抑或政府依職權(quán)啟動沒有明確依據(jù)?；跈?quán)力向度的不同，監(jiān)督可以被分為自上而下的監(jiān)督、平級之間的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督三種類型[13]。按照這種分類，監(jiān)督程序啟動方式在實際中表現(xiàn)為當(dāng)事人或公眾申請監(jiān)督，上級機(jī)關(guān)依職責(zé)監(jiān)督，其他平級國家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督。上級對下級的監(jiān)督是為了行使管理權(quán)，因而具有管理的功能;平等主體之間的監(jiān)督是為了相互制約，因而具有權(quán)力制衡的功能;下級對上級的監(jiān)督則是為了提請上級注意自己的行為，具有提示的功能[15]。當(dāng)事人申請?zhí)崞鸨O(jiān)督程序，現(xiàn)有部分法律做了明確規(guī)定，如《行政復(fù)議法》第五條（6）。但除了法律明確規(guī)定的這種情形外，如無利益關(guān)系的個人提出的舉報行為，是否應(yīng)當(dāng)啟動監(jiān)督程序，啟動何種監(jiān)督程序，現(xiàn)有法律規(guī)定并無說明。理論上認(rèn)為國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)外部的個人、組織的監(jiān)督，是其他法制監(jiān)督啟動的動力，是行政法制監(jiān)督的基礎(chǔ)[5]147。所以，這種公眾監(jiān)督是否能夠啟動監(jiān)督程序處于不確定狀態(tài)。

制度上的缺失是造成行政層級監(jiān)督難以發(fā)揮監(jiān)督功能的主要原因。首先表現(xiàn)在現(xiàn)有行政監(jiān)督體系構(gòu)造不科學(xué)。行政監(jiān)督主要分為行政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。行政外部監(jiān)督主要是由權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、執(zhí)政黨監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督等構(gòu)成。行政內(nèi)部監(jiān)督主要由層級監(jiān)督和專門監(jiān)督構(gòu)成。層級監(jiān)督以科層制的運作來進(jìn)行行政權(quán)力分配，由上級機(jī)關(guān)監(jiān)督下級機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的行政行為及有關(guān)活動情況，實施事前、事中及事后全過程監(jiān)督的行政法律制度。專門監(jiān)督是政府體系中專門設(shè)置行使特定監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)來對其他機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督[16]50。信訪屬于社會監(jiān)督的一種，屬于行政外部監(jiān)督。行政復(fù)議制度是一種上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)具體行政行為的糾錯機(jī)制，屬于內(nèi)部層級監(jiān)督機(jī)制。盡管行政內(nèi)外部監(jiān)督體系有了一個初步的劃分，但由于我國一體化的政治體制，內(nèi)外部監(jiān)督體系的界限并不確定。另外，層級監(jiān)督內(nèi)部的監(jiān)督體系構(gòu)造也不夠科學(xué)合理。它包括了行政復(fù)議制度、行政規(guī)范性文件備案制度、執(zhí)法檢查制度、行政審批制度、重大行政行為備案制度、考核獎勵制度、行政執(zhí)法責(zé)任制、行政問責(zé)制等具體行政監(jiān)督制度。這種體系存在如下問題：首先，層級監(jiān)督種類多元，立法分散，缺乏統(tǒng)一的行政監(jiān)督法律制度，未形成監(jiān)督合力，影響監(jiān)督效果[17]。其次，層級監(jiān)督內(nèi)各具體制度監(jiān)督對象雖不盡相同，但制度間存在部分職責(zé)交叉。最后，政府對高校的層級監(jiān)督由于高校獨特的行政主體地位以及高度的辦學(xué)自主權(quán)使得層級監(jiān)督界限不明晰。因此，行政監(jiān)督體系構(gòu)造的科學(xué)性還需進(jìn)一步優(yōu)化和精細(xì)化。其次，行政層級監(jiān)督的啟動程序不明確。對于依申請啟動監(jiān)督程序而言，隨著公眾參與理論的發(fā)展，公眾監(jiān)督行為不斷增加，急需現(xiàn)有監(jiān)督制度明確監(jiān)督程序的啟動方式，設(shè)置監(jiān)督程序的分類、識別、移送及回復(fù)制度，切實回應(yīng)公眾參與國家治理的政治需求。關(guān)于政府依職權(quán)主動監(jiān)督的啟動方式，現(xiàn)有法律并未明確授予上級政府的監(jiān)督職責(zé)，是依照依法行政的原則，政府在未有法律授權(quán)的情況下不會越權(quán)實施監(jiān)督行為。而政府對高校的監(jiān)督主要注重高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，學(xué)術(shù)研究水平等教育要素，但這種監(jiān)督通常與政府的自身行政管理職責(zé)緊密聯(lián)系在一起的。政府若主動履行監(jiān)督職責(zé)，在形式上更多地體現(xiàn)為行政管理職責(zé)，結(jié)果上又會導(dǎo)致過多干預(yù)高校自主辦學(xué)的邏輯悖論。因此政府對高校的監(jiān)督不宜設(shè)定主動依職責(zé)監(jiān)督，但對于當(dāng)事人主動提出監(jiān)督申請，政府則需適時啟動監(jiān)督程序給予回應(yīng)。

（三）政府不履行行政層級監(jiān)督職責(zé)的追責(zé)機(jī)制不健全

政府對高校行政監(jiān)督的法律后果主要分為政府不履行監(jiān)督職責(zé)所承擔(dān)的法律后果和履行了監(jiān)督職責(zé)所面臨的法律后果兩種情形，而現(xiàn)有規(guī)定對于這兩種后果的追責(zé)機(jī)制還很不健全。政府不履行監(jiān)督職責(zé)的情況較為多見，如本文所舉的兩個案例均是針對政府機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)而提起的行政訴訟案件。那么政府機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)需承擔(dān)何種法律責(zé)任，現(xiàn)有法律規(guī)定并不明確，并且當(dāng)事人就政府不履行監(jiān)督職責(zé)訴諸司法救濟(jì)通常得不到法律上的支持。另外，行政訴訟實務(wù)中為避免此類行為的發(fā)生，明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告，意欲強化行政復(fù)議監(jiān)督職能，聚焦真正爭議的解決。因此，監(jiān)督機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)后若作出維持原行政機(jī)關(guān)的決定面臨的有可能是雙被告的結(jié)果，若改變或撤銷原行政機(jī)關(guān)的決定，重新設(shè)定了當(dāng)事人的權(quán)利，則可能面臨單獨作為被告的局面。然而監(jiān)督機(jī)關(guān)若不履行監(jiān)督職責(zé)，現(xiàn)有司法實踐并沒有相應(yīng)的法律責(zé)任需要其承擔(dān)，這種制度設(shè)計促使監(jiān)督機(jī)關(guān)更不愿意履行監(jiān)督職責(zé)，對當(dāng)事人的監(jiān)督申請不予受理。

導(dǎo)致上述問題的原因在于行政層級監(jiān)督的制度設(shè)計存在邏輯上的沖突。首先，這種制度設(shè)計令監(jiān)督機(jī)關(guān)不愿意啟動監(jiān)督程序，這可從我國相關(guān)法律規(guī)定的條款可見一斑。如根據(jù)最高法《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號）文件的規(guī)定，申請人請求上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和糾正下級行政機(jī)關(guān)的行政行為，不服上級行政機(jī)關(guān)作出的處理、答復(fù)或者未作處理等層級監(jiān)督行為提出行政復(fù)議申請的，不屬于行政復(fù)議范圍。但前述監(jiān)督和糾正行為設(shè)定了申請人的權(quán)利義務(wù)或者對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，應(yīng)當(dāng)屬于行政復(fù)議范圍。由此可見，政府機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)，在未設(shè)定申請人權(quán)利義務(wù)時，不受復(fù)議審查，設(shè)定了申請人權(quán)利義務(wù)時，則受行政復(fù)議約束。這樣的立法規(guī)定，自然造成上級政府機(jī)關(guān)要么不履行監(jiān)督職責(zé)，要么維持原處理機(jī)關(guān)的行政決定，只有如此才可免除自身遭受司法審查或復(fù)議審查的法律風(fēng)險。其次，行為復(fù)議雙被告制度中讓監(jiān)督機(jī)關(guān)作被告是否合適，目前學(xué)界有不同的觀點，認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，審查被復(fù)議機(jī)關(guān)行為是否合法合理，是通過居中裁決的方式進(jìn)行的，是一種準(zhǔn)司法行為。這種準(zhǔn)司法性與法院的裁判相似，均為居中裁決。正如法院不能作為被告一樣，復(fù)議機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)作被告，被告應(yīng)為原作出行政行為的行政機(jī)關(guān)[18]。最后，由于高校具有法律授予的辦學(xué)自主權(quán)，使得政府更有充分理由借此規(guī)避其監(jiān)督職責(zé)的行使。因此，若要充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，則需要健全行政監(jiān)督行為的問責(zé)機(jī)制，對怠于履行職責(zé)的行為給予法律制約，同時還應(yīng)該保障監(jiān)督機(jī)關(guān)裁判者的中立地位，取消其作為被告的訴訟制度設(shè)計，以努力把行政爭議化解在基層，化解在初發(fā)階段，化解在行政程序中。

四、政府對高校行政層級監(jiān)督機(jī)制的制度重構(gòu)

（一）在規(guī)范層面完善行政監(jiān)督的立法體系

1.厘清行政層級監(jiān)督與行政復(fù)議的立法關(guān)系

行政內(nèi)部的具體監(jiān)督制度繁雜，亟需在體系上梳理各監(jiān)督制度之間的工作銜接機(jī)制。首先在理論上要正確界定行政層級監(jiān)督與行政復(fù)議制度、行政規(guī)范性文件備案制度、執(zhí)法檢查制度、行政審批制度、重大行政行為備案制度、考核獎勵制度、行政執(zhí)法責(zé)任制、行政問責(zé)制等具體監(jiān)督機(jī)制之間一般與特殊的法律關(guān)系。對于各具體監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)減少相互間的功能重疊或職能交叉，現(xiàn)行立法應(yīng)對重復(fù)的監(jiān)督職能進(jìn)行整合，對不同監(jiān)督主體之間的監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督對象進(jìn)行合理分工，進(jìn)一步優(yōu)化各種監(jiān)督制度的監(jiān)督方式和法律程序，為相對人提供法律救濟(jì)路徑，形成既分工明確，又相互協(xié)作的行政層級監(jiān)督體系，提高行政層級監(jiān)督的整體效能?，F(xiàn)有司法審判觀點認(rèn)為，行政內(nèi)部層級監(jiān)督與行政復(fù)議不同，內(nèi)部層級監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)基于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系對其所屬部門和下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督，具有內(nèi)部性特征，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是法律賦予解決行政爭議的權(quán)利救濟(jì)制度，具有外部行政特征。但筆者認(rèn)為，行政層級監(jiān)督包括了內(nèi)部層級監(jiān)督和外部層級監(jiān)督，行政復(fù)議制度屬于行政層級外部監(jiān)督制度，是行政層級監(jiān)督制度的特殊形式。

在教育行政爭議案件中，還需要對同為層級監(jiān)督中的教育行政申訴制度與行政復(fù)議兩個制度進(jìn)一步厘清關(guān)系。目前我國主要存在公務(wù)員、教師和學(xué)生三類主體的行政申訴制度。教育行政申訴制度與行政復(fù)議制度兩者實質(zhì)都是發(fā)揮著矯正高校的不當(dāng)行政行為及行政層級監(jiān)督的功效，但兩者在適用法律依據(jù)、法律程序、被申訴人或被申請人、審查的對象上都有不同。如在學(xué)生與高校之間發(fā)生爭議時，根據(jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六條，學(xué)生在校期間依法享有的第（六）項權(quán)利是對學(xué)校給予的處理或者處分有異議，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴，對學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為，提出申訴或者依法提起訴訟。該規(guī)定列明了兩種層次不同的救濟(jì)方式，第一層是對學(xué)校給予的警告、記過等未損害人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等輕微處理或處分，學(xué)生可以選擇申訴，這種情境屬于高校自主權(quán)范圍，在行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍之外。而第二層為取消學(xué)籍、剝奪學(xué)位等涉及侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等行政處分行為，規(guī)章賦予了學(xué)生申訴或訴訟的權(quán)利，這里的申訴功能與行政復(fù)議較為類似，但兩者在法律程序上和適用法律依據(jù)還是存在一定差異。從上述規(guī)定來看，教育行政申訴制度是層級監(jiān)督制度特殊領(lǐng)域的一種，其對學(xué)生權(quán)益監(jiān)督的范圍較行政復(fù)議制度更為廣泛。當(dāng)然，教育行政申訴制度的程序性、規(guī)范性與行政復(fù)議制度還有一定差距，故建議教育行政申訴制度借鑒參考行政復(fù)議制度，以更加專業(yè)、公平的方式為當(dāng)事人提供行政救濟(jì)途徑。

2.理順行政層級監(jiān)督行為的立法邏輯

在司法實踐中，政府在履行監(jiān)督職責(zé)時面臨著不同法律后果，一種后果是政府不履行監(jiān)督職責(zé)，后果正如前文司法案例中所顯示的往往不受司法審查，這種處分是否合法尚值得商榷。最高法院關(guān)于層級監(jiān)督行為是否可訴的裁判要旨中認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第一款、第四十九條第三項之規(guī)定，對于當(dāng)事人起訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，是否符合法定起訴條件，除了一般性要求外，還要著重審查兩個方面的條件，一是當(dāng)事人是否依法提出過申請，二是行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的法定職責(zé)。一般而言，當(dāng)事人在法律、法規(guī)沒有賦予其具有請求行政機(jī)關(guān)對下一級行政機(jī)關(guān)或者所屬部門行使監(jiān)督權(quán)的情況下，僅僅依據(jù)層級監(jiān)督關(guān)系即提出申請，要求上級行政機(jī)關(guān)行使改變或撤銷權(quán)的，此時行政機(jī)關(guān)是否對該申請做出答復(fù)，均不具有可訴性（7）。而根據(jù)前文政府與高校間關(guān)系的相關(guān)法律規(guī)定可見，政府的教育主管部門對高校的層級監(jiān)督是具有法律授權(quán)的，有明確的針對性和指向行為，故當(dāng)事人認(rèn)為自己的受教育權(quán)受到侵犯時，政府依法應(yīng)履行法定監(jiān)督職責(zé)。不履行監(jiān)督職責(zé)的，也應(yīng)受到司法審查。所以前文案例二的法院裁判不符合最高法院判例精神，也說明關(guān)于行政層級監(jiān)督機(jī)制在司法實踐中還存在適用原則不清的問題。

另一種后果是政府履行了監(jiān)督職責(zé)，維持下級行政機(jī)關(guān)的決定，當(dāng)事人不服的，按照行政訴訟法的規(guī)定，政府有可能作為共同被告;改變或撤銷下級行政機(jī)關(guān)的決定，當(dāng)事人不服的，則有可能單獨作為被告。按照如此立法邏輯，不履行監(jiān)督職責(zé)反而訴訟風(fēng)險更低，從而導(dǎo)致政府層級監(jiān)督制度難以發(fā)揮其設(shè)置的初衷，懶政、消極應(yīng)對現(xiàn)象比比皆是，當(dāng)事人受教育權(quán)在實質(zhì)上得不到有效救濟(jì)。為改變這一現(xiàn)狀，建議在立法中明確規(guī)定對于消極不作為的監(jiān)督行為實行相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，對責(zé)任人予以處分。如此設(shè)計將極大改變現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，政令不通等現(xiàn)狀。

（二）明確政府對高校行政層級監(jiān)督的范圍

1.高校辦學(xué)自主權(quán)不是“法外治權(quán)”

近年來，有關(guān)高校在招生、學(xué)位授予、科研、基建等方面的違法違規(guī)問題不斷進(jìn)入社會公眾視野，教育領(lǐng)域的權(quán)力失范問題已引起社會各界關(guān)注。這些問題的出現(xiàn)往往是各種約束和監(jiān)督制度失靈的表現(xiàn)，也進(jìn)一步印證了權(quán)力的行使常常以無情的和不可忍受的壓制為標(biāo)志;在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變[19]374。雖然《教育法》賦予了高校自主辦學(xué)的權(quán)力，但作為提供公共教育服務(wù)產(chǎn)品的高校并不享有“法外治權(quán)”。法律是國家治理的有力工具，在全面依法治國的背景下，不允許有法外之地，高校的辦學(xué)自主權(quán)也要接受法律法規(guī)的約束，以實現(xiàn)國家人才培養(yǎng)與社會公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)。政府的層級監(jiān)督行為可以及早發(fā)現(xiàn)高校的失范行為，督促其整改，以避免外化為更嚴(yán)重的違法行為，造成更大的損失。因此，高校的辦學(xué)自主權(quán)離不開政府的層級監(jiān)督。

鑒于目前法律法規(guī)關(guān)于政府對高校的層級監(jiān)督行為規(guī)范的不明確，導(dǎo)致此種行政層級監(jiān)督機(jī)制出現(xiàn)了“缺位”“越位”“錯位”的“三位”問題。缺位主要表現(xiàn)在政府對高校不履行法定監(jiān)督職責(zé)，案例中的訴請就是針對缺位問題而提出的。在教育行政爭議中，這種問題還是比較突出的。越位問題主要表現(xiàn)在政府過多干預(yù)了高校的辦學(xué)自主權(quán)，限制了高校的學(xué)術(shù)自由，這在我國計劃經(jīng)濟(jì)時代表現(xiàn)得更為鮮明。錯位問題表現(xiàn)為政府管轄的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，其享有的職能交叉重疊或者錯位，該作為的沒有作為，不該作為的過度作為的情況。在高等教育領(lǐng)域，錯位問題依然比較嚴(yán)重，如政府部門的規(guī)范性文件大量地下發(fā)至高校，積極管理著高校的辦學(xué)事務(wù)，而在監(jiān)管領(lǐng)域則消極被動，即使當(dāng)事人提出申請，政府部門通常以高校內(nèi)部自治事項而不予受理，如此錯位現(xiàn)象在前文的案例中可見一二。

2.政府監(jiān)督權(quán)介入高校辦學(xué)自主權(quán)的界限

若欲界定清楚政府對高校的監(jiān)督范圍，則需分析透徹高校辦學(xué)自主權(quán)中的自治事項與委辦事項，學(xué)術(shù)性事項與非學(xué)術(shù)性事項，學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)權(quán)力。

自治事項與委辦事項：有學(xué)者認(rèn)為高校作為傳統(tǒng)上的自治主體，其履行的工作職能包括自治事項和委辦事項。對于自治事項，其監(jiān)督機(jī)關(guān)只得為合法性監(jiān)督，而對于委辦事項則得為適當(dāng)性監(jiān)督[20]。這種觀點認(rèn)為政府對高校無論是自治范圍還是委辦事項范圍都具有監(jiān)督權(quán)，只是對兩種事項監(jiān)督的程度不同，自治事項是合法性監(jiān)督，委辦事項為適當(dāng)性監(jiān)督，即合理性監(jiān)督，也就是說委辦事項更類似于行政管理自治，對其要求的標(biāo)準(zhǔn)等同于對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。自治事項方面則要對學(xué)術(shù)事項和非學(xué)術(shù)事項進(jìn)行區(qū)分。

學(xué)術(shù)性事項和非學(xué)術(shù)性事項：這種類型的劃分主要以學(xué)術(shù)為評判標(biāo)準(zhǔn)，參考依據(jù)來自美國對學(xué)生的懲戒因?qū)W術(shù)原因和紀(jì)律原因而區(qū)別對待。如有關(guān)學(xué)業(yè)要求方面為學(xué)術(shù)上的事項，有關(guān)紀(jì)律處分相關(guān)事宜為非學(xué)術(shù)性的事項，對這兩種事項司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)程序的要求是不同的。與學(xué)術(shù)無關(guān)的事務(wù)，涉及師生重要事項的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查，涉及學(xué)術(shù)事務(wù)的，只能進(jìn)行合法性審查，并要堅持學(xué)術(shù)遵從原則[21]。這里的審查指的是司法審查，如學(xué)生若因違反校規(guī)校紀(jì)而受到取消學(xué)籍的處分，則屬于非學(xué)術(shù)性事項，需接受司法監(jiān)督，而若學(xué)生學(xué)業(yè)未達(dá)到學(xué)校的要求取消學(xué)籍則屬于學(xué)術(shù)性事項，司法機(jī)關(guān)通常不會實質(zhì)審查。對行政內(nèi)部層級監(jiān)督而言，其作為行政體制內(nèi)部的糾錯機(jī)制存在，監(jiān)督的范圍理應(yīng)要寬于外部的司法監(jiān)督。所以，非學(xué)術(shù)性事項自然包括在政府的層級監(jiān)督范圍之內(nèi)，而對于學(xué)術(shù)性事項是否應(yīng)包括在監(jiān)督范圍內(nèi)還需要進(jìn)一步區(qū)分學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)權(quán)力。

學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)權(quán)力：學(xué)術(shù)自由通常是指教師和學(xué)生進(jìn)行講課學(xué)習(xí)、探求知識及研究的自由。學(xué)術(shù)權(quán)力指高等學(xué)校中的學(xué)術(shù)共同體所享有的管理高等學(xué)校內(nèi)部各項學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力。這種權(quán)力的內(nèi)容涉及學(xué)術(shù)研究、學(xué)術(shù)管理、學(xué)術(shù)評價、教師評聘、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)活動、學(xué)位授予、學(xué)生的課程和專業(yè)選擇、學(xué)術(shù)行為的裁決等諸多事務(wù)[22]。學(xué)術(shù)權(quán)力本源于學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)自由權(quán)乃大學(xué)內(nèi)生的基本權(quán)利，任何個人或組織不得通過任何方式與手段干涉學(xué)術(shù)自由。但學(xué)術(shù)自由不等同于學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)自由屬于個體或集體權(quán)利范疇，而學(xué)術(shù)權(quán)力則具有公共權(quán)力屬性[23]。以案例中的高校招生自主權(quán)為例，對于考生的學(xué)術(shù)能力和水平進(jìn)行評價即屬于學(xué)術(shù)權(quán)力。對于具有公權(quán)力屬性的學(xué)術(shù)權(quán)力，其權(quán)力運行若不受制約和監(jiān)督，則有可能侵害高校內(nèi)師生的基本權(quán)利。由于學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)自由的隱秘聯(lián)系，外部的司法監(jiān)督是難以介入的，但作為高校主管機(jī)關(guān)的政府部門則具有介入監(jiān)督的專業(yè)性和正當(dāng)性，給予受到侵害的弱勢師生利益予以救濟(jì)。

綜上，政府對高校的層級監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋高校的自治事項與委辦事項，自治事項中的非學(xué)術(shù)性事項，學(xué)術(shù)性事項中學(xué)術(shù)權(quán)力范圍。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以合法性監(jiān)督為原則，同時對高校履行的非學(xué)術(shù)自由的行政管理范疇進(jìn)行合理性監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。

（三）構(gòu)建政府行政層級監(jiān)督的法律程序

1.事前監(jiān)督

由于現(xiàn)行立法對高校自主辦學(xué)職責(zé)范圍并未作出具體的限定，通常只是一些框架性的規(guī)定，高校中大量的辦學(xué)規(guī)定都是結(jié)合自身的辦學(xué)特色及實際情況自行制定的規(guī)范性文件作為依法治校的依據(jù)。而往往相對人與高校之間引發(fā)的糾紛是由這些規(guī)范性文件所導(dǎo)致的。那么對這些規(guī)范性文件如何監(jiān)督，現(xiàn)行教育立法尚無明確規(guī)定。故建議政府對高校的事前監(jiān)督需要建構(gòu)在對高校的規(guī)范性文件的備案審查制度方面，明確要求高校規(guī)章制度的訂立及執(zhí)行不能違背國家的法律、法規(guī)和規(guī)章，并應(yīng)遵循正當(dāng)程序的規(guī)定，避免損害師生合法權(quán)益的事情發(fā)生。

2.事中監(jiān)督

政府與高校之間的關(guān)系除了監(jiān)督關(guān)系，還有行政管理關(guān)系，尤其在計劃經(jīng)濟(jì)時期，兩者屬于直接的隸屬管理關(guān)系。在如今市場經(jīng)濟(jì)時期，盡管高校獲得了一定的辦學(xué)自主權(quán)，但是在日常運行中依然要接受政府的各種管理和監(jiān)督。如學(xué)生的招生指標(biāo)、教師的職稱評審、科研行政經(jīng)費的撥付等都要接受政府部門的管制。此外，政府的教育部門對高校的辦學(xué)定位、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)等也應(yīng)積極予以監(jiān)督，如組織各類專業(yè)評價、定期學(xué)科評估、碩士論文抽檢、就業(yè)情況的通報等。政府通過諸如此類的行政檢查、行政指導(dǎo)等各種行政管理手段實則履行著監(jiān)督職能。但這種事中監(jiān)督在界限上要適度，否則會不當(dāng)干預(yù)高校的辦學(xué)自主權(quán)。建議將關(guān)于高校的專業(yè)評價、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)質(zhì)量的評估交由社會第三方機(jī)構(gòu)加以評價。這樣不但會給政府職能減負(fù)，降低政府公職人員的廉潔風(fēng)險，同時也將促使高校在接受社會評價時更積極地趨向注重人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高及提供社會服務(wù)的能力。但我國“第三方評價”市場還很不成熟，隨著《國家中長期教育和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出鼓勵專門機(jī)構(gòu)和社會中介機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評估，2015年出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，2017年發(fā)布了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，深入推進(jìn)管辦評分離，完善第三方評價體制已提上教育改革日程。第三方評價機(jī)構(gòu)得以迅速發(fā)展，出現(xiàn)了諸如“麥可思”“上書房”等社會評估機(jī)構(gòu)。但是由于第三方評價機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性缺乏完善的法律法規(guī)體系保障，公正性缺少準(zhǔn)入和監(jiān)督機(jī)制的保證，第三方評價的具體操作過程、評價方案、評價標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)當(dāng)具備的權(quán)利和對實施評價結(jié)果負(fù)有的法律責(zé)任等也無相關(guān)政策文件予以明確，第三方評價機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和公正性尚未得到社會廣泛認(rèn)可[24]。故建立具有專業(yè)能力的第三方評價機(jī)構(gòu)還有待法律法規(guī)的完善和教育相關(guān)主體的共同努力。

3.事后監(jiān)督

在高校“行政化”程度比較嚴(yán)重的情況下，高校所行使的權(quán)力就可能與其內(nèi)部成員的權(quán)利或者與其他相對人發(fā)生沖突，其權(quán)力行使不僅要以尊重自主權(quán)原則為基礎(chǔ)，還要符合比例原則，遵循正當(dāng)程序，以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益[25]。但當(dāng)高校行使自治公權(quán)力時違反了上述原則，侵害了相對人的合法權(quán)益，相對人首先應(yīng)向高校的申訴委員會申請申訴，這是教育行政爭議案件的前置程序。當(dāng)事人對高校申訴委員會的處理結(jié)果不服時，則可向政府部門提起申請啟動行政層級監(jiān)督的申訴或復(fù)議等事后救濟(jì)程序。當(dāng)然事后行政層級監(jiān)督作為當(dāng)事人的主要救濟(jì)手段，尤其應(yīng)當(dāng)注重遵循正當(dāng)程序加以實施。首先，建議立法對層級監(jiān)督的啟動形式明確為以當(dāng)事人申請?zhí)崞?，然后對不同的申請事項進(jìn)行識別和歸類，并在制度上設(shè)置好銜接機(jī)制。其次，上級政府機(jī)關(guān)在履行層級監(jiān)督時，應(yīng)充分聽取雙方當(dāng)事人的意見，給予雙方表達(dá)意見的程序保證。再次，上級政府機(jī)關(guān)給予下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見，要對高校整改的情況進(jìn)行后續(xù)跟蹤，確保落實到位。最后，層級監(jiān)督程序要有時限規(guī)定，及時反饋，切實保障相對人的合法權(quán)益。

事后監(jiān)督程序還存在這樣一個問題，即作為監(jiān)督者的政府，對其監(jiān)督行為的監(jiān)督出現(xiàn)了法律上的空白。我國的監(jiān)察法主要是對公職人員依法履職、廉潔從政等情況進(jìn)行日常監(jiān)督檢查和廉政教育，同時對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)犯罪等行為進(jìn)行調(diào)查，旨在提高反腐敗效率和質(zhì)量。其規(guī)范的對象依然是公職人員的私權(quán)利，并不能有效規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公共監(jiān)督權(quán)的行使。因此對于監(jiān)督機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)的行為如何進(jìn)行規(guī)制，結(jié)合我國的政治體制和國家機(jī)構(gòu)的配置情況，建議黨委機(jī)關(guān)來履行監(jiān)督層級監(jiān)督者的職責(zé)。因為黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，代表的是人民的利益，由黨委來監(jiān)督政府職能行使，可以有效制約監(jiān)督權(quán)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，在制度架構(gòu)上形成相互監(jiān)督的環(huán)形閉合結(jié)構(gòu)，保障權(quán)力的規(guī)范行使和運行。

五、結(jié)語

通過兩個案例的引入和評析可見，政府與高校之間教育行政爭議屬于行政層級監(jiān)督關(guān)系，并且這種行政層級監(jiān)督機(jī)制在運行中存在著理論和實務(wù)上的諸多困境，致使行政層級監(jiān)督機(jī)制尚未發(fā)揮行政自我糾錯的功能。只有解決了政府對高校行政層級監(jiān)督機(jī)制中所存在的行為性質(zhì)界定不清、監(jiān)督程序不明、問責(zé)機(jī)制缺失、監(jiān)督范圍不定等問題，明確行政權(quán)介入高校辦學(xué)自主權(quán)的邊界，重構(gòu)行政層級監(jiān)督制度體系，充分發(fā)揮其高效、專業(yè)、便捷地內(nèi)在價值屬性，才能更好地實現(xiàn)依法治校，保障相對人受教育權(quán)的合法權(quán)益。當(dāng)然鑒于行政內(nèi)部監(jiān)督制度主體眾多、體例程序龐雜的特點，關(guān)于行政層級監(jiān)督制度與其他監(jiān)督制度間的關(guān)系及銜接工作機(jī)制還需要進(jìn)一步研究論證。

注釋：

（1）為表述方便，本文中的教育行政部門統(tǒng)稱為政府，高校則意指公立高校。

（2）北京市高級人民法院行政判決書（2018）京行終2893號。

（3）中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2018）最高法行申3492號。

（4）《行政復(fù)議法》第四條：行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。

（5）教育部主要職責(zé)[EB/OL].[2020-03-19]http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s179/200904/t20090417_76195.htm。

（6）《行政復(fù)議法》第五條：公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。

（7）參見最高法院判例：僅依層級監(jiān)督關(guān)系要求上級行政機(jī)關(guān)行使改變或撤銷權(quán)的不可訴——梁炳權(quán)等四人訴廣州市政府行政不作為案，（2018）最高法行申2221號.

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編輯：鄒蕊