（長江水利委員會水旱災(zāi)害防御局，湖北武漢 430010）

1 國家及各省巡堤查險規(guī)定

1.1 國家級規(guī)定

2011年6月，為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范江河堤防巡堤查險工作，確保堤防防洪安全，國家防汛抗旱總指揮部印發(fā)了《國家防總巡堤查險工作規(guī)定》［1］（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》適用于全國江河湖泊4級及以上堤防，其他堤防參照執(zhí)行。根據(jù)《規(guī)定》，巡堤查險工作實行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮，分級分部門負(fù)責(zé)；各級防汛指揮機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)巡堤查險工作的監(jiān)督檢查；堤防保護(hù)區(qū)內(nèi)的任何單位和個人均有承擔(dān)巡堤查險的義務(wù)。

《規(guī)定》從隊伍組織、巡查搶護(hù)、保障措施等多個方面，對巡堤查險隊伍組織、巡查內(nèi)容、巡查責(zé)任落實、巡查頻次、交接班制度和險情上報機(jī)制等做了規(guī)定，還要求各級防汛指揮機(jī)構(gòu)組織有關(guān)部門和單位成立巡堤查險督察組，開展巡堤查險督察工作。流域防總、省級防汛指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)該規(guī)定，結(jié)合各地的實際情況制定巡堤查險實施辦法或細(xì)則。

1.2 省級規(guī)定

長江中下游各省結(jié)合本省實際，制定了相應(yīng)的巡堤查險工作規(guī)定（辦法、手冊、指導(dǎo)意見），如湖北省印發(fā)《河道堤防巡堤查險規(guī)定》［2］，湖南省印發(fā)《堤壩防汛巡查工作手冊》［3］，江西省印發(fā)《巡堤查險指導(dǎo)意見》［4］，安徽省印發(fā)《長江、淮河干支流主要堤防巡邏搶險規(guī)定》［5］，江蘇省印發(fā)《河道堤防防汛巡查辦法》［6］。

這些巡堤查險工作規(guī)定（辦法、手冊、指導(dǎo)意見），對各省的巡堤查險工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化了每公里堤段巡查人數(shù)、巡查頻次、巡查范圍等。湖北省規(guī)定“一、二級堤防超過警戒水位時，每公里安排30～50人分班進(jìn)行巡堤查險，并根據(jù)堤防斷面每班安排6～10人并排巡查；超過警戒水位時，巡查間隔時間不得超過2 h”。湖南省規(guī)定“堤防水位達(dá)到保證水位并呈繼續(xù)上漲趨勢時，巡邏查險人員進(jìn)行24 h不間斷巡堤查險，每8 h一班，每班每1 km堤長不得少于4～5人”。

2 暗訪督查實踐

2.1 督查工作概況

2020年7月9日至8月15日，長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）組織對湖北、湖南、江西、安徽4省開展堤防巡堤查險暗訪督查。長江委結(jié)合國家及各省巡堤查險規(guī)定，在督查前組織暗訪督查人員進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其熟悉相關(guān)規(guī)定；通過建立工作群，前后方聯(lián)動，后方每日提供超警水情站點(diǎn)和險工險段分布情況，指導(dǎo)暗訪督查組制定督查計劃。暗訪督查組采用“四不兩直”方式，白天督查、夜間抽查，從責(zé)任制落實、隊伍組織、巡堤查險工作、交接班制度、巡堤查險記錄等5個方面，對4省長江干堤、兩湖重點(diǎn)圩垸、蓄滯洪區(qū)堤防及其他支流堤防巡堤查險情況進(jìn)行暗訪督查，督促各地切實落實責(zé)任，做好巡堤查險工作，發(fā)現(xiàn)險情及時處置。

暗訪督查組共督查超警戒水位以上長江干堤4 763.3 km，支流堤防130.2 km，湖區(qū)堤防2 478.7 km，合計7 372.2 km（含重復(fù)督查長度），其中夜間督查堤防25段，長度581.7 km；“回頭看”督查堤防35段，長度3 491.8 km。督查暗訪涉及17個市、79個縣，其中湖北組督查長江干堤1 016.0 km，涉及6市24縣；湖南組督查長江干堤490.3 km，支流堤防130.2 km，湖區(qū)堤防1 394.1 km，涉及3市18縣；江西組督查長江干堤77.0 km，湖區(qū)堤防1 084.6 km，涉及3市13縣；安徽組督查長江干堤3 180.0 km，涉及5市24縣。暗訪督查工作情況詳見表1。

表1 暗訪督查工作開展情況

2.2 督查發(fā)現(xiàn)的問題

暗訪督查過程中，共發(fā)現(xiàn)巡堤查險方面的問題155個，其中湖北省11個，湖南省35個，江西省23個，安徽省86個。問題主要集中在責(zé)任制落實、隊伍組織、巡查內(nèi)容、交接班制度、巡查記錄等方面，詳見表2。

表2 暗訪督查發(fā)現(xiàn)問題統(tǒng)計 個

（1）責(zé)任制落實方面問題47個。主要包括：①未設(shè)立公示責(zé)任牌或責(zé)任人不明確；②責(zé)任區(qū)段樁號范圍不明確；③未張貼巡堤制度和紀(jì)律要求；④在洪水位回落階段出現(xiàn)責(zé)任人松懈、責(zé)任人不到值守點(diǎn)的現(xiàn)象等。

（2）隊伍組織問題35個。主要包括：①值守點(diǎn)人數(shù)不滿足要求；②負(fù)責(zé)人不在現(xiàn)場；③無技術(shù)人員名字或聯(lián)系方式；④值守點(diǎn)間距過大等。

（3）巡查內(nèi)容問題22個。主要包括：①巡堤人員未完全了解巡堤檢查內(nèi)容和重點(diǎn)；②存在重守閘輕巡堤現(xiàn)象；③巡堤間隔時間較大；④險情隱患點(diǎn)無人值守等。

（4）交接班制度問題28個。主要包括：①無明確的交接班制度；②無交接班記錄；③交接班記錄不規(guī)范等。

（5）巡查記錄問題23個。主要包括：①自制不規(guī)范巡堤記錄本；②記錄中無具體巡堤時間和巡堤內(nèi)容；③巡堤記錄時間超前或記錄不及時；④無巡堤人簽字；⑤未進(jìn)行共同巡堤后再交接班等。

2.3 督查成效

暗訪督查過程中，暗訪督查組當(dāng)面指出發(fā)現(xiàn)的問題，要求巡查人員立行立改，并及時向當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T反饋問題，要求整改落實并提出改進(jìn)建議。對部分問題，暗訪督查組采取“回頭看”及網(wǎng)絡(luò)在線復(fù)核等方式，確保整改到位。

2.3.1 壓實巡查責(zé)任

督導(dǎo)各地嚴(yán)格落實各堤段責(zé)任人，完善責(zé)任人公示牌內(nèi)容，健全巡堤制度，進(jìn)一步壓緊壓實巡堤查險責(zé)任。2020年7月31日，江西組在湖口縣督查期間，發(fā)現(xiàn)部分堤段責(zé)任牌公示信息不完整，立即向地方水利局負(fù)責(zé)人反饋，要求其及時整改到位。通過后續(xù)在線督查，相關(guān)問題已于7月31日當(dāng)天整改到位。

2.3.2 強(qiáng)化隊伍組織

結(jié)合暗訪發(fā)現(xiàn)問題和規(guī)程規(guī)范要求，指導(dǎo)地方迅速糾正前期倉促上堤帶來的隊伍組織混亂、人員配備不齊、技術(shù)力量不足等問題，進(jìn)一步加強(qiáng)了巡堤查險隊伍組織。2020年7月12日，安徽組在暗訪督查繁昌江堤時，發(fā)現(xiàn)部分哨棚存在巡堤人員組織不到位現(xiàn)象。暗訪督查組現(xiàn)場指出問題，將相關(guān)問題向地方水利局負(fù)責(zé)人反饋。當(dāng)晚回訪巡查發(fā)現(xiàn)該區(qū)段已加強(qiáng)巡堤查險人員配備。

2.3.3 提高巡查質(zhì)量

充分發(fā)揮暗訪督查組熟悉巡堤查險規(guī)定的優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)并指出各堤段巡查內(nèi)容的不足和盲區(qū)，指導(dǎo)地方進(jìn)一步明確巡查重點(diǎn)、提高巡查頻次、完善巡查內(nèi)容。2020年7月10日，安徽組在樅陽江堤暗訪時發(fā)現(xiàn)，戚磯頭巡查存在重守閘輕巡堤現(xiàn)象，部分哨點(diǎn)3～4 h巡堤一次，間隔時間較長。該組立刻向地方水利局負(fù)責(zé)人反饋相關(guān)問題，責(zé)成其立行立改。“回頭看”督查確認(rèn)該問題已整改到位。

2.3.4 落實交接班制度及規(guī)范巡查記錄

督促各堤段嚴(yán)格按照規(guī)定要求，及時、準(zhǔn)確、詳細(xì)地記錄巡查內(nèi)容，進(jìn)一步落實強(qiáng)化了交接班制度，規(guī)范了交接班記錄和巡查記錄。2020年7月11日，湖南組對岳陽市北景港鎮(zhèn)護(hù)城垸小港閘穿堤建筑物督查時，發(fā)現(xiàn)巡查記錄不規(guī)范。要求其整改后，巡查記錄已于當(dāng)日得到完善。

從逐日督查發(fā)現(xiàn)問題的趨勢（見圖1）來看，前期督查發(fā)現(xiàn)的巡堤查險工作存在的問題集中，通過暗訪“回頭看”及督查，后期問題較少，各地巡堤查險工作已較為規(guī)范，暗訪督查成效明顯。同時，部分省在退水期存在思想麻痹，巡堤查險工作有所放松，在巡查責(zé)任落實不夠等方面的問題，需在今后的巡堤查險工作中予以重視。

圖1 2020年暗訪督查發(fā)現(xiàn)問題逐日統(tǒng)計

截至2020年10月19日，長江中下游湖北、湖南、江西、安徽和江蘇等5省共報送險情4 335處，除個別湖區(qū)堤防外，主要江河堤防未發(fā)生決口等較大險情。通過加強(qiáng)巡堤查險，主要險情均得到了及時發(fā)現(xiàn)和處置，有效保障了防洪安全。

3 巡堤查險經(jīng)驗

在巡堤查險過程中，各省積極落實責(zé)任、合理調(diào)配隊伍、強(qiáng)化監(jiān)督管理、完善制度規(guī)范、優(yōu)化獎勵機(jī)制、加強(qiáng)物資儲備、做好后期保障，積極組織機(jī)關(guān)干部和共產(chǎn)黨員下沉一線，強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)與輿論引導(dǎo)，切實保障了巡堤查險工作順利開展和堤防安全。

3.1 責(zé)任制落實

（1）統(tǒng)一部署，掛圖作戰(zhàn)。安徽省以區(qū)縣為單位劃定哨棚點(diǎn)位，統(tǒng)一編號，統(tǒng)一責(zé)任公示牌內(nèi)容；安廣江堤值守哨棚張貼防汛作戰(zhàn)圖，明確防守范圍。

（2）責(zé)任公示，落實到人。湖南省將縣鄉(xiāng)村三級責(zé)任人防汛責(zé)任落實到同一堤段；安徽省在各哨棚醒目位置張貼責(zé)任牌，明確行政責(zé)任人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、責(zé)任堤段樁號、聯(lián)系電話等內(nèi)容。

（3）突出重點(diǎn)，細(xì)化責(zé)任。江西省突出抓好重要險情蹲點(diǎn)值守工作，安排專人值守，并掛牌公示險情管理責(zé)任人。

3.2 巡堤查險隊伍組織

（1）成立臨時黨支部，發(fā)揮黨員模范帶頭作用。湖北省堤防哨所成立臨時黨支部；湖南省成立以村、社區(qū)為單位的臨時防汛抗洪黨支部和黨員突擊隊；安徽省安慶市在值守哨棚張貼黨員承諾書，充分發(fā)揮黨員戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用。

（2）機(jī)關(guān)干部下沉一線，充實巡堤查險隊伍。湖北、江西等省組織黨政機(jī)關(guān)干部黨員下沉巡堤查險一線，充實一線人員配備。

（3）強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，提高巡查人員技術(shù)水平。江西省編制“46553”巡堤查險口訣，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高巡堤員查險素質(zhì)；組織技術(shù)組分片下沉一線，指導(dǎo)科學(xué)處置險情。湖南省充分調(diào)動各堤段有防汛搶險經(jīng)驗村民參與巡查。湖北省開展現(xiàn)場培訓(xùn)，讓巡查人員掌握巡查要領(lǐng)。

3.3 巡堤查險實施

（1）多措并舉，做好保障。湖北、江西省部分堤段強(qiáng)化后勤保障，設(shè)置有供電帶空調(diào)的集裝箱式值守哨所，助力持久戰(zhàn)和惡劣天氣堅守崗位；安徽省在堤頂背水側(cè)設(shè)立永久性值守哨棚平臺，保證巡堤值守人員安全；江西省在背水坡堤腳附近安裝巡堤照明路燈，便于夜間查險；湖南省采用“以船代倉”“以車代倉”等多種方式為險情處置提供充足物資保障。

（2）強(qiáng)化獎勵機(jī)制，充分調(diào)動積極性。湖北省監(jiān)利、黃岡等地對險情第一發(fā)現(xiàn)人實行2 000～5 000元現(xiàn)金獎勵，江西省也對首次發(fā)現(xiàn)險情人員給予獎勵，充分調(diào)動其積極性。

（3）領(lǐng)導(dǎo)帶頭巡查，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。湖北省各堤段現(xiàn)場負(fù)責(zé)人帶頭巡查，充分帶動群眾認(rèn)真巡堤；湖南、江西等省強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時發(fā)文通報，立行立改。

3.4 交接班制度及巡堤查險記錄

統(tǒng)一規(guī)范表格，制定明確制度，切實做好交接班及巡堤查險記錄。湖南省統(tǒng)一編制交接班記錄表格，規(guī)范交接班記錄；江西省要求做好巡堤交底記錄，并簽名確認(rèn)；安徽省統(tǒng)一印發(fā)巡查記錄本，明確巡查記錄、交接班記錄內(nèi)容及相應(yīng)填寫要求。

4 巡堤查險面臨的主要問題

（1）人員調(diào)配需進(jìn)一步加強(qiáng)。巡堤查險人員除城鎮(zhèn)單位人員外，農(nóng)村人員青壯年少、老年和婦女占比大，相關(guān)人員巡堤查險知識較薄弱，部分巡查記錄和交接班記錄填寫不規(guī)范；部分堤段技術(shù)力量不足，導(dǎo)致險情處置不科學(xué)、不到位。

（2）后勤保障工作仍有待加強(qiáng)。2020年長江中下游堤防超警時間普遍在30 d以上，后期持續(xù)高溫，值守點(diǎn)大多為臨時搭建的板房或帳篷，高溫酷暑、蚊蟲較多，環(huán)境較為惡劣，還有部分值守點(diǎn)缺水少電，生活條件較差，不利于巡查人員保持戰(zhàn)斗力和積極性。

（3）巡堤查險制度有待完善。部分省份、地區(qū)制定了相關(guān)制度，但部分制度條文不夠具體、人員調(diào)配不夠合理、推廣運(yùn)用不足，不同省份的規(guī)定也相差較大。責(zé)任公示牌、巡堤查險記錄表格、交接班表格形式不統(tǒng)一或缺失，公示牌主要信息不全，部分表格關(guān)鍵信息缺失等問題還有待解決。

（4）技術(shù)手段仍然較落后?，F(xiàn)代科技運(yùn)用較少，主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)，大量企事業(yè)單位職工、農(nóng)村主要勞動力長時間脫離崗位開展巡堤查險工作，對其本職工作造成了一定影響。

5 結(jié)論及思考

（1）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，強(qiáng)化技術(shù)支撐。進(jìn)一步充實巡堤查險力量，優(yōu)化查險人員年齡結(jié)構(gòu)，從巡查內(nèi)容、巡查方法、巡查記錄等方面加強(qiáng)培訓(xùn)，并發(fā)揮經(jīng)驗豐富人員傳、幫、帶作用。進(jìn)一步強(qiáng)化一線技術(shù)力量配備，統(tǒng)一組織調(diào)配，合理安排不同水平和專業(yè)技術(shù)力量，做到技術(shù)力量充足，人員組成科學(xué)。

（2）做好后勤保障，優(yōu)化獎勵機(jī)制。加強(qiáng)巡堤查險設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)修建部分永久性防汛值守建筑物或搭建值守活動板房，為巡查人員提供更有利的工作環(huán)境。進(jìn)一步規(guī)范、推廣發(fā)現(xiàn)險情獎勵機(jī)制，形成常態(tài)化、制度化，充分調(diào)動巡堤查險人員及群眾積極性。

（3）細(xì)化完善制度，統(tǒng)一格式文本。研究出臺流域?qū)用嫜驳滩殡U工作規(guī)定或細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范流域各省巡堤查險工作。完善責(zé)任公示牌、巡堤查險記錄、交接班記錄表格格式及內(nèi)容，科學(xué)編制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一下發(fā)，做到公示內(nèi)容全面，記錄詳細(xì)完整，便于日常執(zhí)行和監(jiān)督檢查。

（4）發(fā)揮科技力量，科學(xué)巡堤查險。進(jìn)一步加強(qiáng)巡堤查險技術(shù)和裝備研發(fā)，充分利用無人機(jī)、掃描雷達(dá)等新裝備，緩解農(nóng)村地區(qū)巡查人員不足的問題；完善各堤防水閘管理信息系統(tǒng)，為今后防汛搶險提供技術(shù)支撐；開發(fā)巡堤查險APP軟件，實現(xiàn)險情的位置、文字、圖像、視頻完整記錄，促進(jìn)并提高責(zé)任落實、險情反饋和處置時效性。