吳玉新 中石化河南石油勘探局有限公司房地產(chǎn)管理中心

土地監(jiān)察工作是河南油田土地管理工作中的一項重要職能，其作用在于監(jiān)督檢查國家法律、法規(guī)的正確執(zhí)行，規(guī)范用地行為，維護油田合法權(quán)益的企業(yè)內(nèi)部管理行為。但是，當前在基層土地管理工作中，土地監(jiān)察意識相對比較淡薄?，F(xiàn)針對我油田監(jiān)察工作中的存在問題現(xiàn)作粗淺的分析，與大家共同探討解決的途徑和辦法。

一、國家和油田土地監(jiān)察含義差異

（一）國家土地監(jiān)察含義

1995年6月12日國家土地管理局令第1號發(fā)布《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》第二條明確了土地監(jiān)察的含義，即土地監(jiān)察，是指土地管理部門依法對單位和個人執(zhí)行和遵守國家土地法律、法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查以及對土地違法者實施法律制裁的活動。

（二）油田土地監(jiān)察的含義

豫油土地[2015]201號關(guān)于印發(fā)《河南油田土地管理實施細則》的通知3.6土地監(jiān)察明確了河南油田土地監(jiān)察含義，即土地監(jiān)察，是指對用地單位土地使用情況進行監(jiān)督、檢查，維護油田合法權(quán)益的企業(yè)內(nèi)部管理行為。

二、土地違法行為有哪些種類

根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《刑法》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律、法規(guī)，土地違法行為主要有以下幾種：

1.買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為；2.非法占用土地的違法行為；3.非法批準征用、占用土地的違法行為；4.破壞耕地的違法行為；5.據(jù)不履行土地復(fù)墾義務(wù)的違法行為；6.非法侵占、挪用征地費、基本農(nóng)田的耕地開墾費的違法行為；7.據(jù)不交還土地的違法行為；8.擅自將集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法行為；9.不辦理土地變更登記的違法行為；10.土地行政主管部門工作人員的違法行為；11.應(yīng)將耕地劃入基本農(nóng)田保護區(qū)而不劃入的違法行為；12.破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)標志的違法行為；13.擅自批準出讓或者擅自出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的違法行為；14.不符合房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條件，非法轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的違法行為；15.未經(jīng)批準擅自轉(zhuǎn)讓劃撥土地房地產(chǎn)的違法行為；16.非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)的違法行為；17.非法低價出讓國有土地使用權(quán)的違法行為。

三、土地違法行為應(yīng)該承擔(dān)哪些法律責(zé)任

土地違法行為法律責(zé)任，是指行為人對其實施的違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的行為，所應(yīng)當承擔(dān)的不利的法律后果。土地違法行為的法律責(zé)任可分為行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，其中行政法律責(zé)任分為行政處罰和行政處分。行政法律責(zé)任，是指單位或個人實施了土地違法行為，尚不構(gòu)成刑事犯罪，依法應(yīng)當承擔(dān)的一種行政責(zé)任，包括作為管理方的行政機關(guān)和作為管理相對方的行政相對人兩方面的責(zé)任。管理方承擔(dān)的法律責(zé)任主要是行政處分；行政相對人承擔(dān)的法律責(zé)任包括行政處罰和行政處分。刑事法律責(zé)任，是指行為人實施了違反土地管理法律、法規(guī)的行為，依照刑法有關(guān)規(guī)定構(gòu)成犯罪，應(yīng)當予以刑事處罰的一種法律后果。

四、油田土地監(jiān)察工作的現(xiàn)狀

《河南油田土地管理實施細則》的通知3.6規(guī)定，油田土地監(jiān)察工作實行的是預(yù)防為主，堅持及時高效的原則。油田土地局堅持定期不定期對二級單位土地管理進行監(jiān)督檢查；二級單位應(yīng)對本單位使用的土地進行動態(tài)巡查，按季度將檢查結(jié)果書面（加蓋單位公章）上報油田土地局。

主要內(nèi)容包括以下五個方面：

1.按權(quán)源證件確定的內(nèi)容使用土地情況；2.土地低效待用情況；3.土地處置情況；4.土地糾紛情況；5.土地非法侵占情況。

河南油田在現(xiàn)時的土地監(jiān)察工作中，存在二級單位不及時或者根本沒有對本單位使用的土地進行動態(tài)巡查，土地局在土地巡查中發(fā)現(xiàn)二級單位對本單位管理的土地底數(shù)不清，制止土地違法事件畏難不為，土地的管理使用各自為政，違規(guī)使用土地事件依舊發(fā)生，個別單位屢禁不止的現(xiàn)象日益嚴重。沒有按規(guī)定將檢查結(jié)果書面（加蓋單位公章）上報油田土地局。

五、存在問題

（一）土地管理體系不健全

在不少二級單位沒有設(shè)置土地管理崗，大多都是兼職，土地巡查遠遠沒有發(fā)揮出應(yīng)用的作用，何談使用土地的合法性、對法律法規(guī)的正確執(zhí)行和遵守進行監(jiān)督。一是缺乏監(jiān)督監(jiān)察意識，不能主動履行職責(zé)；二是職責(zé)不明，開展業(yè)務(wù)不能名正言順；三是制度不完善，機制沒有建立起來，職能作用沒有發(fā)揮出來。

（二）查處違規(guī)使用土地事件情大于法

由于周邊群眾法制觀念普遍不強，加之，各種人情社會關(guān)系的存在，剛一介入違規(guī)使用土地事件，不管大小說客就找上門來?？傊粋€目的，將大事說小，小事說了，其結(jié)果不是查不下去，就是不了了之。這種現(xiàn)象是導(dǎo)致土地監(jiān)察沒有力度的一個主要原因。致使土地違法行為屢禁不止，也是土地治理整頓效果不佳的一個原因。

（三）領(lǐng)導(dǎo)以言代法

近年來，通過普法教育，廣大干部已具備了基本的法律意識和素質(zhì)。但在具體事務(wù)管理中，依法觀念仍然不夠，多數(shù)還是習(xí)慣于個人說了算，尤其是二級單位領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)突出。特別是一些單位片面地強調(diào)低效土地利用，保值增效，導(dǎo)致盲目上項目，擅自出租土地，改變土地性質(zhì)、用途等違法用地事件增多。土地監(jiān)察部門下發(fā)監(jiān)察（檢查）通知時，部分單位領(lǐng)導(dǎo)以利用低效土地、保值增值為名放縱違法用地，致使土地違法事件有增無減，違法事件整改步履艱難。

（四）土地管理使用不規(guī)范

在糾正土地違法事件中，發(fā)現(xiàn)土地管理不規(guī)范也是一個主要問題。一是擅自改變土地使用管理權(quán)；二是不注重收集所管理土地文件、證照、圖件資料，土地被當?shù)卮迕穹欠ㄇ终?，造成國有資產(chǎn)流失；三是由于管理體制、歷史變革、土地權(quán)屬、遺留問題和利益糾葛影響,土地資產(chǎn)底數(shù)不清，土地使用權(quán)管理推諉扯皮；四是土地租賃不經(jīng)集體討論決定，不向上級主管部門報備，隨意性較大；五是上級主管部門下發(fā)土地監(jiān)察（監(jiān)察）通知書，拒絕簽收；六是土地監(jiān)察（監(jiān)察）通知書下發(fā)后置之不理，收到催告整改通知書后置若罔聞，沒有回音。因而，土地監(jiān)察（檢查）工作顯得軟弱無力，根本沒有起到監(jiān)察（檢查）、發(fā)現(xiàn)、教育、整改違法行為目的。

（五）土地監(jiān)察部門人員素質(zhì)不高

主要表現(xiàn)在：一是糾正違法事件不嚴，沒有嚴格執(zhí)行豫油土地[2015]201號關(guān)于印發(fā)《河南油田土地管理實施細則》的通知規(guī)定檢查與考核；二是在土地監(jiān)察過程，不能堅持法規(guī)定性，沒有及時向地方政府反饋違法行為，造成國家強制手段時效性執(zhí)行失衡。三是從業(yè)人員新，崗位適應(yīng)性差，國家法律法規(guī)及企業(yè)相關(guān)規(guī)定學(xué)習(xí)不夠，職業(yè)素養(yǎng)和個人素質(zhì)有待提高。

六、對策

（一）加強教育，樹立監(jiān)察（檢查）意識

教育學(xué)習(xí)應(yīng)該是全方位的。無論是從上到下，從干部到職工，都應(yīng)樹立起土地也是資產(chǎn)的意識。教育他們依法監(jiān)察（巡查），忠于職守，秉公執(zhí)法，維護土地法律制度的嚴肅性，嚴禁處理土地違法事件的隨意性，造成國有資產(chǎn)流失，加大土地監(jiān)察（檢查）力度，維護油田合法權(quán)益，合理規(guī)避法律風(fēng)險，杜絕違規(guī)違法事件發(fā)生。

（二）完善監(jiān)察制度，健全監(jiān)察機制

土地監(jiān)察在現(xiàn)有企業(yè)制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當作進一步完善。根據(jù)目前油田土地監(jiān)察工作實際需要，應(yīng)當制訂出臺《河南油田土地監(jiān)察管理辦法》，建立完整的監(jiān)督監(jiān)察、查處違法事件目標管理責(zé)任、報告、重大事件備案、巡回監(jiān)察、土地違法舉報、事件會審和責(zé)任追究等制度。與年度單位績效考核掛鉤，本著“鼓勵為主、懲罰為輔”的原則，督促各單位依法節(jié)約集約、高效使用土地以及有效管理土地，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和規(guī)范管理，進一步提高油田土地管理水平。

（三）規(guī)范用地管理、節(jié)約集約用地

針對河南油田土地性質(zhì)及用途，結(jié)合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，應(yīng)實事求是地看待用地管理，加強研究，盡快出臺符合實際、切實可行的管理政策，引導(dǎo)土地管理單位，科學(xué)規(guī)范用地。各用地管理單位按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的方針，研究出臺用地管理的政策、標準、規(guī)范。對擅自改變用途及違法占地行為，依法嚴肅處理。

（四）加大培訓(xùn)力度、努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是對新進非專業(yè)人員，至少安排一個月以上的系統(tǒng)培訓(xùn)，可將他們送至國土專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)進行培訓(xùn)，以縮短他們工作適應(yīng)期，全面提高履職能力。

二是對一般人員每年安排一周的脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，提高他們對新形勢、新任務(wù)的理解和執(zhí)行力。

三是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方法，制定統(tǒng)一的線上學(xué)習(xí)方案，規(guī)定在線學(xué)習(xí)任務(wù)及學(xué)習(xí)時間，并落實考核獎懲機制，必將極大提高系統(tǒng)干部職工的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（五）加強隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

加強土地監(jiān)察工作，確保土地資源能夠合理利用，加強隊伍建設(shè)是基礎(chǔ)，提高人員素質(zhì)是關(guān)鍵。各單位應(yīng)配備足夠的有一定專業(yè)知識的人員，對非專業(yè)人員，可以邀請專家、學(xué)者講課或作報告，講授新法規(guī)、政策、法令、制度、辦法和規(guī)定等知識，加強內(nèi)部經(jīng)常性的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，定期或不定期地組織開展業(yè)務(wù)研討會，對河南油田土地管理現(xiàn)狀進行科學(xué)分析，提出改善管理方案和調(diào)整意見，提高土地管理從業(yè)人員學(xué)習(xí)、研究和解決問題的能力，用新觀點、新知識、新思維和新啟示，鞏固和豐富土地利用與監(jiān)察綜合知識，使河南油田土地管理工作更上一層樓。