郭天一

構(gòu)建中國(guó)與周邊命運(yùn)共同體是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要組成部分，中國(guó)邊疆地區(qū)在其中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。(1)參見孫宏年《中國(guó)與周邊命運(yùn)共同體視域下的邊疆治理初探》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。由于受地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民族構(gòu)成乃至周邊國(guó)際環(huán)境等因素的影響，使云南邊境在傳統(tǒng)治安問題、“三非人員”(2)“三非人員”即涉及非法入境、非法居留、非法就業(yè)的相關(guān)人員。問題、群體性事件、難民問題以及境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力問題上面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而邊境地區(qū)人口的跨境流動(dòng)，特別是外籍人員的入境流動(dòng)，正是促成這些社會(huì)問題的直接或間接因素。因此，正確認(rèn)識(shí)和思考云南邊境地區(qū)人口跨境流動(dòng)現(xiàn)象的新變化，關(guān)注并分析其中的突出問題并尋求有效治理路徑，是當(dāng)下云南邊境地區(qū)乃至國(guó)家長(zhǎng)治久安、平穩(wěn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。鑒于此，筆者擬從空間維度、法治維度、管理維度、主客體維度和價(jià)值維度等多個(gè)維度，對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的治理思路進(jìn)行分析和探討。

一、空間維度：人口跨境流動(dòng)現(xiàn)象的地緣政治屬性

由于邊疆地區(qū)地理位置特殊，屬于國(guó)家與國(guó)家的聯(lián)結(jié)區(qū)域，因此對(duì)于邊境地區(qū)事務(wù)的管理，不僅僅是所涉及的某一國(guó)的任務(wù)，而且還會(huì)受到國(guó)家關(guān)系和鄰國(guó)狀況的動(dòng)態(tài)影響。(3)何 明：《邊疆特征論》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第1期。從這個(gè)意義上看，人口的跨境流動(dòng)也不可避免地牽涉到國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)、政治、民族、文化、宗教以及其他社會(huì)問題。邊境地區(qū)民眾的跨境流動(dòng)行為，是自然性與人文性相統(tǒng)一的國(guó)際社會(huì)活動(dòng)，由于涉及地理空間位移的群體性活動(dòng)，人口的跨境流動(dòng)必然與對(duì)流動(dòng)距離和目的地等現(xiàn)實(shí)因素的選擇密切相關(guān)。正是出于對(duì)時(shí)間和空間等流動(dòng)成本與實(shí)際收益性以及地區(qū)文化相似程度等方面的考慮，跨境流動(dòng)群體往往更傾向于向與自己原先所在地區(qū)位置更為接近的地方進(jìn)行流動(dòng)，所以一定地緣環(huán)境范圍內(nèi)人群的相互流動(dòng)往來的可能性最大。自民族國(guó)家建立以來，人口流入和流出涉及的問題便逐漸傾向化為更具國(guó)家性和世界性的跨國(guó)界問題，鑒于此，人口跨境流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)屬性已經(jīng)賦予了超越其本身的更為廣泛的地理格局與多元性內(nèi)涵，增添了更為濃厚的地緣政治色彩。

與其他形式的人員跨境遷移現(xiàn)象相同，云南邊境地區(qū)的人口跨境流動(dòng)現(xiàn)象所具有的跨國(guó)界特性，決定了其不僅僅是中國(guó)或周邊國(guó)家某一方自身的內(nèi)部問題，而是涉及國(guó)家以及對(duì)應(yīng)邊境邊界地區(qū)的國(guó)際與社會(huì)問題。一旦有矛盾產(chǎn)生或被激化，不僅兩國(guó)邊境地區(qū)民眾生活和社會(huì)發(fā)展受到影響，對(duì)國(guó)家間長(zhǎng)遠(yuǎn)友好關(guān)系的建構(gòu)與維護(hù)也極為不利。云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口與安全問題的探討涉及許多極其復(fù)雜和敏感的因素。就當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家安全問題的思考來看，傳統(tǒng)安全(軍事、政治、外交等領(lǐng)域)和非傳統(tǒng)安全(網(wǎng)絡(luò)、公共衛(wèi)生、恐怖主義、跨國(guó)犯罪、自然災(zāi)害、核問題等領(lǐng)域)的明確區(qū)分不僅使國(guó)家安全的內(nèi)涵不斷豐富和具體化，也使人們對(duì)中國(guó)與周邊國(guó)家間人口跨境流動(dòng)問題的解讀，從傳統(tǒng)意義上的政治和外交領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族關(guān)系、宗教問題、公共衛(wèi)生、違法犯罪和國(guó)家安全等領(lǐng)域拓展與延伸。(4)謝貴平：《中國(guó)邊疆跨境非傳統(tǒng)安全：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《國(guó)際安全研究》2020年第1期?？陀^來講，人口跨境流動(dòng)問題內(nèi)在屬性的多元化，是對(duì)當(dāng)前國(guó)際關(guān)系格局和世界總體發(fā)展趨勢(shì)的切實(shí)反映，也因此進(jìn)一步擴(kuò)充了對(duì)人口跨境流動(dòng)問題探討的全面性和深入性，在傳統(tǒng)地緣政治關(guān)系維系和國(guó)家安全保障的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口跨境流動(dòng)問題的多角度審視。

具體而言，人口的跨境流動(dòng)對(duì)國(guó)家安全的影響涉及多個(gè)領(lǐng)域，包括對(duì)人口流出國(guó)和流入國(guó)的影響，這種影響往往涉及雙邊經(jīng)濟(jì)、政治、民族宗教文化和國(guó)家安全等多個(gè)領(lǐng)域。以往學(xué)者們?cè)卺槍?duì)移民問題的研究過程中就有類似的探討，“移民通過對(duì)輸入國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和政治安全的作用來影響國(guó)家安全”。(5)田 源：《全球化時(shí)代的移民與國(guó)家安全：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其控制》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第11期。就現(xiàn)實(shí)狀況來看，外籍流動(dòng)人口對(duì)國(guó)家安全的影響特別復(fù)雜，境外流入人群既可以對(duì)中國(guó)邊境地區(qū)的社會(huì)安全與發(fā)展產(chǎn)生積極效應(yīng)，也可能帶來許多負(fù)面影響。就世界范圍內(nèi)的情況而言，許多牽涉人口跨國(guó)際流動(dòng)或者移民問題的國(guó)家，其相應(yīng)的人口流動(dòng)歷史發(fā)展軌跡都顯現(xiàn)出吸收流動(dòng)人口或移民與限制流動(dòng)人口或移民交替發(fā)生的狀況，這些狀況的轉(zhuǎn)化和變更完全是隨兩國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的實(shí)際發(fā)展態(tài)勢(shì)而決定的。當(dāng)一些人口流入國(guó)處于自身發(fā)展情況相對(duì)較好的時(shí)期，這些國(guó)家更傾向于加大開放力度來接納流動(dòng)人群，而流動(dòng)人群對(duì)于流入國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場(chǎng)的進(jìn)一步充實(shí)產(chǎn)生了諸多正向的現(xiàn)實(shí)意義，“在中國(guó)與周邊國(guó)家關(guān)系，改革開放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面所取得的一系列成績(jī)的背景下，中國(guó)西南地區(qū)與東南亞國(guó)家邊境地區(qū)的少數(shù)民族群體的跨境流動(dòng)呈現(xiàn)出了開放和諧與雙贏互動(dòng)的總體態(tài)勢(shì)”。(6)何 明：《開放、和諧與族群跨國(guó)互動(dòng)——以中國(guó)西南與東南亞國(guó)家邊民跨國(guó)流動(dòng)為中心的討論》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第1期。但是，倘若人口流出國(guó)或流入國(guó)自身正經(jīng)歷社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷的時(shí)期，各式各樣的現(xiàn)實(shí)矛盾很可能會(huì)轉(zhuǎn)而指向流動(dòng)人口。流動(dòng)人口對(duì)當(dāng)?shù)鼗蛟搰?guó)造成威脅的論斷便會(huì)產(chǎn)生，并逐步掌控社會(huì)輿論導(dǎo)向，繼而對(duì)許多牽涉到該人員群體的政治決策產(chǎn)生直接影響。

值得注意的是，與移民等人口遷移現(xiàn)象不同的是，人口的跨境流動(dòng)具有更加鮮明的非穩(wěn)固性特征，也就是說，外籍流動(dòng)人口在流入地區(qū)的滯留周期更短，變動(dòng)性更為明顯。由于區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家移民政策對(duì)遷移人群從經(jīng)濟(jì)、政治、文化和教育等多方面的高層次要求，跨境流動(dòng)的實(shí)際“門檻”較低，況且許多跨境流動(dòng)人員的活動(dòng)動(dòng)機(jī)往往并非指向于在當(dāng)?shù)厣畎l(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)，而只注重于短期的利益目標(biāo)和機(jī)遇，因此人員往來的流動(dòng)性和隨意性較大，所牽涉的人員群體不僅規(guī)模龐大，且背景更為復(fù)雜。復(fù)雜的人員構(gòu)成必然與許多復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題相關(guān)聯(lián)，例如“邊境地區(qū)的人口非法流動(dòng)沖擊了邊境管理秩序，擾亂了社會(huì)治安秩序，誘發(fā)了各種違法犯罪案件，給邊疆穩(wěn)定造成了隱患”。(7)羅 剛：《非法移民對(duì)人口安全、國(guó)家認(rèn)同的影響——基于云南邊境民族地區(qū)的調(diào)查》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第4期。所以“三非”人員一直被看作是邊境地區(qū)社會(huì)安全威脅的主要來源，而“三非”人員和邊境地區(qū)各類跨國(guó)違法犯罪案件之間的密切聯(lián)系也早已是不爭(zhēng)的事實(shí)，例如毒品、走私、槍支買賣、人口拐賣、賣淫等問題。(8)梁晉云，王愛芝：《涉緬邊疆跨境特殊人群毒品犯罪治理與管控》，《犯罪學(xué)論壇》2018年第5期。

從這個(gè)意義上看，包括云南邊境地區(qū)在內(nèi)的人口跨境流動(dòng)既可能成為改善和強(qiáng)化人員流出國(guó)和流入國(guó)之間關(guān)系發(fā)展的重要因素，也可能因?yàn)槿狈τ行Ч苤频凝嫶罂缇橙后w的肆意活動(dòng)而對(duì)流入國(guó)的邊境社會(huì)安定秩序乃至國(guó)家安全造成較大威脅，甚至影響到流入國(guó)與流出國(guó)雙邊關(guān)系的穩(wěn)固發(fā)展。不論是積極效應(yīng)還是消極影響，外籍流動(dòng)人口與地緣政治乃至地緣安全之間都具有明確的相關(guān)性。所以，對(duì)外籍流動(dòng)人口問題的考察，一定是以寓于現(xiàn)實(shí)背景下的地緣因素的考慮和選擇為基礎(chǔ)，并逐漸上升至對(duì)雙邊政治關(guān)系和國(guó)家安全關(guān)切的邏輯脈絡(luò)而來的。

二、法治維度：從國(guó)家到地方的法治實(shí)踐

正如前文所述，云南邊境地區(qū)民眾的跨境流動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜多元的國(guó)際問題，與中國(guó)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的安全乃至中國(guó)的國(guó)際形象息息相關(guān)。要實(shí)現(xiàn)對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的有效治理，其本質(zhì)上便是要盡可能有效發(fā)揮并保持外籍流動(dòng)人口所帶來的積極效應(yīng)，同時(shí)不斷削減和消弭其所形成的消極影響。

在邊境地區(qū)治理的實(shí)踐過程當(dāng)中，法律法規(guī)擁有最高的權(quán)威性、最嚴(yán)格的強(qiáng)制性和最為普遍的適用性。國(guó)家針對(duì)邊境地區(qū)治理的法律的制定、完善和實(shí)施，不僅是對(duì)邊境地區(qū)個(gè)人或群體行為準(zhǔn)則和底線的規(guī)約，還將對(duì)當(dāng)?shù)毓芾磉^程中出現(xiàn)的狀況和問題的處理提供必要的頂層依據(jù)。對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口群體的有效治理，事關(guān)邊境地區(qū)社會(huì)乃至國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展，因此，就國(guó)家層面而言，加快推進(jìn)和實(shí)施針對(duì)邊境地區(qū)跨境流動(dòng)群體和涉外人員管理的法治進(jìn)程，有著極為重大的現(xiàn)實(shí)意義。隨著中國(guó)(云南)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，出入境人口也出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，出入境形式和目的日趨復(fù)雜，整個(gè)云南邊境地區(qū)出入境的總體態(tài)勢(shì)發(fā)生了很大變化。因此，必須加快國(guó)家層面對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的法治進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)自上而下的立法途徑，同時(shí)進(jìn)一步完善邊境地區(qū)出入境管理的相關(guān)法律法規(guī)。

其中，尤其要注重各專項(xiàng)法規(guī)內(nèi)容之間的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，杜絕法律條款之間的沖突和矛盾。在以往，由于針對(duì)邊境地區(qū)管理的法律條款內(nèi)容較為繁雜，加之法制體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性不足，致使各法律法規(guī)之間矛盾問題較多。(9)金 旺：《我國(guó)邊境地區(qū)“三非”問題法律治理研究》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第11期。雖然從國(guó)家到地方各項(xiàng)法律規(guī)定都明確說明了對(duì)邊境地區(qū)非法跨境行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，但從處罰力度上來看，包括拘留期限、罰款額度等方面都各不相同，無法做到法律體系自上而下的有效統(tǒng)一和對(duì)接。并且，正是由于各法律條文之間存在的沖突與矛盾，致使公安部門、邊防檢查部門和其他邊境地區(qū)管理部門在日常的執(zhí)法過程中法律依據(jù)不夠明確，從而導(dǎo)致其執(zhí)法行為的公正性和權(quán)威性無法得到有效保障。

同時(shí)，加快邊境地區(qū)出入境治理和外籍流動(dòng)人口治理的立法進(jìn)程，也是為維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和利益奠定更好的管理基礎(chǔ)。當(dāng)前世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)日益加強(qiáng)，國(guó)際恐怖主義威脅增加，非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全威脅加大，打擊邊境地區(qū)非法跨境流動(dòng)、非法移民和其他各類跨境違法犯罪活動(dòng)任務(wù)加重。云南邊境地區(qū)大量外籍人員入境經(jīng)商、務(wù)工、婚配、求學(xué)、就醫(yī)以及開展民族宗教活動(dòng)，給邊境地區(qū)社會(huì)發(fā)展帶來機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)社會(huì)管理服務(wù)提出了更高的要求。因此，要在總結(jié)改革開放以來出入境管理服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確執(zhí)法理念從強(qiáng)調(diào)管理向服務(wù)和管理并重轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)之中。

當(dāng)然，外籍流動(dòng)人口治理所顯現(xiàn)的實(shí)際問題不僅為國(guó)家的法治設(shè)計(jì)指明了方向，也為邊境地方法治的具體實(shí)踐提出了要求。進(jìn)入新時(shí)代，云南建設(shè)面向南亞東南亞的輻射中心，云南省完全具有針對(duì)邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口治理的主體資格，在處理相關(guān)問題的過程中，也應(yīng)當(dāng)具備與本地區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況緊密聯(lián)系的地方性法規(guī)。基于法律法規(guī)的持續(xù)構(gòu)建、完善和有效實(shí)踐，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)對(duì)云南邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定秩序的營(yíng)造，這是實(shí)現(xiàn)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口有效治理的前提與基礎(chǔ)。所以，在以法律的規(guī)范方式實(shí)施對(duì)邊境地區(qū)人員群體和社會(huì)的整頓與治理中，要始終以條款的具體性和細(xì)致性、實(shí)施方式的適用性和可操作性以及法律本身的公正性和針對(duì)邊境社會(huì)特殊狀況的靈活性為依托。

就此而言，更加敏銳且透徹地洞悉和把握邊境地區(qū)的實(shí)際狀況，深刻發(fā)掘出當(dāng)中頗具特殊性和爭(zhēng)議性的現(xiàn)象與問題，納入針對(duì)邊境地區(qū)治理的立法議題當(dāng)中，構(gòu)建起真正適用于邊境地區(qū)治理的實(shí)踐狀況的更具靈活性和針對(duì)性的法律法規(guī)，將是接下來地方法治實(shí)踐夯實(shí)的重點(diǎn)。在邊境地區(qū)持續(xù)構(gòu)建并不斷完善的地方性法律規(guī)制體系，其本質(zhì)上是為了有效規(guī)制當(dāng)?shù)厣鐣?huì)成員的行為，規(guī)避和遏制一切違法犯罪問題，同時(shí)積極努力化解諸如社會(huì)公平、人身安全、健康醫(yī)療、福利保障等爭(zhēng)議性較大的難題。(10)陳德順，普春梅，齊晨然：《中越邊境地區(qū)社會(huì)治安問題協(xié)同治理探析——基于對(duì)富寧縣的調(diào)查分析》，《創(chuàng)造》2020年第1期。針對(duì)邊境地區(qū)法律規(guī)范的完善，能夠真正實(shí)現(xiàn)對(duì)邊境地區(qū)社會(huì)公平正義的維系，全面制衡社會(huì)成員權(quán)利義務(wù)關(guān)系，適時(shí)建立并逐步完善邊境治理的法律法規(guī)體系，持續(xù)協(xié)調(diào)邊境地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，從根本上實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、地方利益、公民利益乃至外來民眾利益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，必須要求邊境地區(qū)一切身份地位、宗教信仰、民族成分乃至國(guó)別差異的社會(huì)成員的共同努力和堅(jiān)守，任何觸犯法律底線的行為都必然要無條件接受法律法規(guī)的制裁。所以，在執(zhí)法強(qiáng)度方面必須要更為嚴(yán)厲，尤其是針對(duì)非法跨境行為的處理，不但要對(duì)各個(gè)入境關(guān)口嚴(yán)格把控，加派沿線警力巡查，對(duì)涉事人員依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理。同時(shí)，針對(duì)非法跨境流動(dòng)甚至長(zhǎng)期非法居留人員的排查，除了以邊境大中型城市為對(duì)象外，還應(yīng)當(dāng)多走訪邊境地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落探查狀況，對(duì)疑似非法跨境人員和身份落實(shí)不明確人員，應(yīng)及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行遣返或其他必要處置。(11)陳德順，齊晨然：《云南邊境縣社會(huì)治安突出問題：挑戰(zhàn)與協(xié)同治理之道——基于文山州F縣的調(diào)查分析》，《學(xué)術(shù)探索》2019年第3期。

此外，還要密切注意非法跨境人員當(dāng)中的違法犯罪行為，尤其是毒品走私或人口販運(yùn)等違法犯罪活動(dòng)，更是要依法嚴(yán)肅追究其刑事責(zé)任。就邊境地區(qū)各執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限問題，《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》明確表示：公安部、外交部按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)出境入境事務(wù)的管理。中華人民共和國(guó)駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在境外簽發(fā)外國(guó)人入境簽證。出入境邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施出境入境邊防檢查?？h級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)及其出入境管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外國(guó)人停留居留管理。公安部、外交部可以在各自職責(zé)范圍內(nèi)委托縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上地方人民政府外事部門受理外國(guó)人入境、停留居留申請(qǐng)。(12)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第4條，中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)：http：//cs.mfa.gov.cn/zlbg/flfg/crjxg/t1054650.shtml，2013年7月1日。當(dāng)中指出，外交部門和公安部門是負(fù)責(zé)對(duì)外籍人員發(fā)放入境簽證并實(shí)行管理的主要單位，其中，外交部門和所涉駐外機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)對(duì)外籍人員包括入境簽證和其他身份證件的發(fā)放工作，而公安部門與邊境所涉轄區(qū)的各公安分局和派出所則負(fù)責(zé)對(duì)境外人員實(shí)施包括留住和就業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)的管理和規(guī)制，并針對(duì)部分外籍人員可能出現(xiàn)的與觸犯中國(guó)法律法規(guī)的違法犯罪行為給予相應(yīng)懲處。

值得注意的是，出于對(duì)跨境人員國(guó)籍、民族等問題的考慮，并兼顧對(duì)外邦交關(guān)系和中國(guó)在東南亞地區(qū)的國(guó)際形象，針對(duì)涉外跨境流動(dòng)人員事務(wù)的處理通常不能簡(jiǎn)單參照與對(duì)中國(guó)公民相同的方式來進(jìn)行。正是由于更為敏感而復(fù)雜，針對(duì)部分外籍人員的處罰措施也較為繁瑣。因此，邊境地區(qū)公安部門在處理外籍跨境流動(dòng)人員違法行為的過程中可能會(huì)產(chǎn)生消極執(zhí)法的情況，而且由于所涉地區(qū)范圍較廣，外籍人員分布復(fù)雜，社會(huì)滲透程度較深，難于有效管控，這從很大程度上制約了邊境地區(qū)管理部門的執(zhí)法效率。況且，邊境地區(qū)各部門在日常工作中往往只注重于管理其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)，地區(qū)部門間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制不足，無法做到信息的共享和有效銜接，這直接導(dǎo)致了管理盲區(qū)的產(chǎn)生，極大增加了部分外籍人員在邊境地區(qū)滋生違法犯罪行為的可能性。

另外，部門間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制的缺乏還可能造成權(quán)責(zé)不明、互相推諉，部門之間的配合不力，信息跨部門共享不完善等，這些因素都將直接導(dǎo)致邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口管控效能缺失的情況，因此管理部門間的長(zhǎng)期有效協(xié)調(diào)配合機(jī)制的生成是邊境地區(qū)治理進(jìn)一步走向規(guī)范化、體系化、信息化的必然選擇。當(dāng)然，法律的踐行離不開每一位基本的執(zhí)法單元的積極行動(dòng)，所以，在邊境地區(qū)組建一支高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊(duì)伍來對(duì)紛繁復(fù)雜的跨境流動(dòng)群體進(jìn)行管控是十分必要的。這就要求邊境地區(qū)部門要不斷增強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，努力提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、法律素養(yǎng)、知識(shí)水平以及品格修養(yǎng)，進(jìn)一步促進(jìn)執(zhí)法效率的提高。同時(shí)，執(zhí)法人員和單位還應(yīng)當(dāng)與其他各地區(qū)公安分局和派出所等形成密切的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，持續(xù)促成執(zhí)法過程中的便利性和效能性，切實(shí)增進(jìn)對(duì)邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的管控能力。

三、管理維度：體制機(jī)制的健全與完善

健全的法律給予了外籍流動(dòng)人口治理以可靠的綱領(lǐng)性依據(jù)，而在治理實(shí)踐過程中，依然要通過實(shí)際的管理體制途徑加以有效實(shí)現(xiàn)。作為一個(gè)具備組織化和系統(tǒng)化的政策執(zhí)行體系，管理體制除了其分門別類的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置以外，還有與各個(gè)機(jī)構(gòu)相匹配的權(quán)力分管，以及總體運(yùn)行方式。作為邊境地區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范的結(jié)合體和有機(jī)統(tǒng)一體，管理體制事關(guān)邊境地區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)力劃分等，對(duì)邊境地區(qū)管理的具體體系和組織制度有著深刻而明晰的呈現(xiàn)。相比于法律制度的理論性傾向，行政管理在針對(duì)邊境地區(qū)復(fù)雜狀況所采取的實(shí)際管理操作層面更具變通性、機(jī)動(dòng)性、便捷性，也能夠在法律賦予的權(quán)限范圍之內(nèi)形成一定程度的自主性。

面對(duì)云南邊境規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜的外籍人員入境流動(dòng)群體，有效的管理必然要依托于健全、完備而細(xì)致的管理體制。就云南邊境地區(qū)來看，外籍流動(dòng)人口管理的規(guī)范化和系統(tǒng)化可以有效促進(jìn)邊境地區(qū)的和諧與穩(wěn)定，同時(shí)，管理的規(guī)制效果以及穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境又能夠進(jìn)一步引導(dǎo)和促進(jìn)邊境地區(qū)流動(dòng)人員群體自身行為的自律與自覺。外籍流動(dòng)人口管理是云南邊境地區(qū)對(duì)外籍人員進(jìn)行管理的基礎(chǔ)性要素，其中，對(duì)邊境地區(qū)安全和穩(wěn)定的維護(hù)將必然與外籍流動(dòng)人口的有效規(guī)制相得益彰。

具體來講，云南邊境地區(qū)的外籍流動(dòng)人口服務(wù)與管理，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范原則的前提性引導(dǎo)下，構(gòu)建起一套具有明晰層級(jí)管理體系，且能夠協(xié)調(diào)多方聯(lián)動(dòng)的跨境流動(dòng)群體覆蓋式管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，以此有效解決管理主體權(quán)責(zé)不清、多頭管理、管理不到位等問題。(13)吳劍明，劉寒雁，馬 嘯：《“微區(qū)域合作”架構(gòu)下的中緬跨境流動(dòng)人口治理研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。首先，以市為單位，在政府部門中設(shè)立針對(duì)外籍流動(dòng)人員服務(wù)管理工作委員會(huì)，召集各相關(guān)部門定期召開會(huì)議，形成聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，研究和探討并決議有關(guān)外籍流動(dòng)人口服務(wù)管理的各項(xiàng)事務(wù)，努力解決法律沒有規(guī)定或規(guī)定不夠明確的針對(duì)跨境流動(dòng)群體管理的相關(guān)問題，并結(jié)合邊境地區(qū)對(duì)外經(jīng)貿(mào)、政治、民族文化發(fā)展需求以及非傳統(tǒng)安全因素，積極統(tǒng)籌跨境流動(dòng)群體各項(xiàng)規(guī)劃，適時(shí)調(diào)整邊境地區(qū)管理和部署。其次，以區(qū)(市)等行政區(qū)域?yàn)閱挝?，設(shè)立針對(duì)外籍流動(dòng)人員服務(wù)管理的辦事機(jī)構(gòu)，并成立各科室來有效進(jìn)行針對(duì)各轄區(qū)的外籍流動(dòng)人員的服務(wù)管理工作的組織、督導(dǎo)、監(jiān)管、評(píng)估等。再次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各城區(qū)街道應(yīng)形成外籍流動(dòng)人員服務(wù)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有效履行包括采集外籍人員綜合信息、暫住證辦理、組織開展管理人員培訓(xùn)等。

同時(shí)，在城市社區(qū)以及邊境地區(qū)村落建立外籍流動(dòng)人員服務(wù)管理小組，在外籍人員聚集規(guī)模較大的社區(qū)和村落成立相應(yīng)的服務(wù)管理工作站。另外，邊境地區(qū)城市聘用外籍流動(dòng)人員加入諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工行業(yè)、汽車維修、餐廳服務(wù)、酒店服務(wù)等業(yè)務(wù)的企業(yè)較多，這些企業(yè)也應(yīng)設(shè)立針對(duì)外籍員工的服務(wù)管理小組，并由該企業(yè)的相關(guān)責(zé)任人和管理人員在轄區(qū)的外籍人員服務(wù)管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下承擔(dān)起相應(yīng)工作。此外，針對(duì)某些外籍人員往來較為頻繁的邊境工業(yè)園區(qū)和邊境運(yùn)輸集散區(qū)域，還可以進(jìn)一步設(shè)立相關(guān)的外籍流動(dòng)人員綜合管理服務(wù)站點(diǎn)，為區(qū)域內(nèi)的外籍人員提供必要的一站式服務(wù)。

當(dāng)然，管理的精細(xì)化并不意味著管理功能的分化，外籍流入人員管理系統(tǒng)的職能劃分應(yīng)當(dāng)與管理功能和作用的整體性相統(tǒng)一。在以往，許多學(xué)者都質(zhì)疑當(dāng)前中國(guó)涉外管理體制“條塊分割”所帶來的實(shí)際作用，認(rèn)為這種管理方式可能會(huì)帶來政府資源的分散和浪費(fèi)、權(quán)威作用性的減退、規(guī)模性治理效應(yīng)和管理合力的喪失等。而針對(duì)這種可能帶來的消極影響的主要措施就是將涉及邊境地區(qū)包括人員的入境、居留、從業(yè)、社保、避難以及遣返等所有跨境遷移和流動(dòng)事務(wù)歸并到一個(gè)管理部門。該管理模式明顯地反映出對(duì)管理資源調(diào)配、管理功能性整合以及管理權(quán)威性保障等方面的維護(hù)，然而需要明確的是，管理結(jié)構(gòu)設(shè)置的整體性并不全然意味著治理本身的整體性，恰恰相反，倘若管制權(quán)力過分集中于一個(gè)部門，更有可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、管理混亂的情況。

整體性治理是指“面對(duì)政府功能過于分化所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)不良、溝通不易、資源浪費(fèi)的困境，強(qiáng)調(diào)在不可避免的專業(yè)分工下，運(yùn)用預(yù)算、管理技術(shù)及信息科技，將不同層級(jí)、不同功能的部門整合起來，提升政府無縫隙服務(wù)的有效能力”。(14)竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期?？梢哉f，這對(duì)外籍流動(dòng)人口治理的實(shí)際功能發(fā)揮提出了建議。所以，要有效整合從縱向到橫向的各部門之間的協(xié)作力量，切實(shí)發(fā)揮治理的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行力，保證執(zhí)行強(qiáng)度和效果的顯現(xiàn)，充分發(fā)揮出整體性治理能力，必然離不開在治理實(shí)踐當(dāng)中以信息化溝通和管理等應(yīng)用性機(jī)制為紐帶對(duì)包括地區(qū)之間乃至區(qū)域內(nèi)自上而下的管理層級(jí)和部門管理工作的有效銜接，并以此不斷彌合治理的整體性功能當(dāng)中可能存在的管理部門對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的認(rèn)知阻礙和差異等治理裂隙與矛盾。

四、主體維度：多元治理主體的功能性整合

在對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的實(shí)際管制過程中，人力資源、物力資源以及部門間協(xié)調(diào)合作程度等現(xiàn)實(shí)狀況勢(shì)必會(huì)對(duì)治理效能產(chǎn)生直接影響。在以往，正是因?yàn)槿肆臀锪Φ戎卫碣Y源的有限，而治理任務(wù)又僅僅由政府這一治理主體來承擔(dān)，于是便出現(xiàn)了一個(gè)治理主體面對(duì)各式各樣的多元復(fù)雜問題而疲于應(yīng)對(duì)的狀況。也正是由于政府對(duì)外籍流動(dòng)人口治理任務(wù)的獨(dú)攬，其工作重心往往僅傾向于以大量的治理資源和剛性規(guī)制手段對(duì)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定保障進(jìn)行“簡(jiǎn)單粗暴”式的維護(hù)，而在一定程度上忽略了從多元治理主體相協(xié)調(diào)配合的角度出發(fā)的多元化合作治理模式?！安煌卫碇黧w的作用是不同的，能力也存在差異，但是，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各個(gè)治理主體各自的作用，并不過于強(qiáng)調(diào)或重視某一治理主體的作用，而忽略或輕視其他治理主體的作用。反過來講，就是，某一治理領(lǐng)域，可能正是因?yàn)闆]有發(fā)揮某一實(shí)力有限的治理主體的作用，導(dǎo)致不能形成協(xié)同效應(yīng)，不能達(dá)到理想的治理效果?！?15)熊光清，熊健坤：《多中心協(xié)同治理模式：一種具備操作性的治理方案》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。所以，從這個(gè)角度入手，針對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的治理，必須要對(duì)以往治理責(zé)任集中于政府、治理資源僅僅集中于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)的慣常性治理模式進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變。外籍流動(dòng)人口治理所面臨的問題是多元化的，也必然要以多元化的機(jī)制加以解決。政府應(yīng)當(dāng)積極整合社會(huì)各方力量，通過公共政策制定和一系列政府協(xié)調(diào)過程，來有效激發(fā)包括企業(yè)、社會(huì)組織、民間團(tuán)體等各方在內(nèi)的合作治理意識(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)合作行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)合作治理體系的構(gòu)建，并且在具體的合作實(shí)踐進(jìn)程中形成良性的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而進(jìn)一步強(qiáng)化合作秩序。

應(yīng)當(dāng)說，云南邊境地區(qū)跨境合作型治理模式的治理主體由單一性向多元性的轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)邊境外籍流動(dòng)人口治理創(chuàng)新性的必然選擇，是有力提升邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口治理效能和社會(huì)自我治理能力的良好途徑。并且，在政府引導(dǎo)下充分而有效地匯集與整合社會(huì)各方力量，能夠更加全面性多維度地作用于邊境地區(qū)乃至國(guó)家的安全穩(wěn)定，有效促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)。所以，云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口治理，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合中國(guó)的國(guó)情與邊情，在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路的基礎(chǔ)上，遵循邊境地方政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會(huì)生態(tài)與文化生態(tài)的特殊性，逐步構(gòu)建并穩(wěn)健實(shí)施具有現(xiàn)代公共治理精神和中國(guó)特色且適用于云南邊境治理現(xiàn)狀的外籍流動(dòng)人口合作型治理模式。

但是，政府對(duì)各方力量的整合與發(fā)揮也面臨許多必要前提，比如政府首先應(yīng)該形成一套完善的合作制度與責(zé)任規(guī)制體系，同時(shí)有效培育和引導(dǎo)邊境地區(qū)公民社會(huì)的成熟發(fā)展，還要進(jìn)一步促進(jìn)邊境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善。否則，由于治理主體各自所秉持的治理資源、治理能力甚至治理理念的差異，勢(shì)必會(huì)難以形成積極有效的治理合力，甚至可能在應(yīng)對(duì)邊境地區(qū)急、難、險(xiǎn)、重治理問題時(shí)，因?yàn)闊o法及時(shí)動(dòng)員與整合力量而導(dǎo)致錯(cuò)過最佳的應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。

另外，云南邊境地區(qū)的外籍流動(dòng)人口治理，尤其是針對(duì)國(guó)際勞務(wù)市場(chǎng)的持續(xù)建立以及邊境違法犯罪打擊等問題的處理，不僅僅由中方獨(dú)立應(yīng)對(duì)，還需要周邊國(guó)家的通力協(xié)作。(16)馮 婕，劉寒雁，吳劍明：《中緬跨境流動(dòng)人口治理研究——基于“產(chǎn)教融合”的視角》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。當(dāng)前云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口合作治理建構(gòu)的重心，正是在于要如何進(jìn)一步明確雙邊協(xié)定精神，積極協(xié)調(diào)并嚴(yán)格執(zhí)行各自所應(yīng)承擔(dān)的治理任務(wù)，使工作流程和協(xié)調(diào)機(jī)制清晰化、規(guī)范化、穩(wěn)定化，對(duì)各項(xiàng)合作治理的工作內(nèi)容賦予法律效力，保障外籍流動(dòng)人口治理工作的有序進(jìn)行。

五、客體維度：“軟治理”模式與人文關(guān)懷保障

不可否認(rèn)，無論是從法治層面、管理制度層面乃至合作治理層面，都是在力求以更為系統(tǒng)化、規(guī)范化、規(guī)則化和有效化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的治理。誠(chéng)如上文所言，多元性問題必然需要以多元性的治理手段與之相匹配，除了強(qiáng)硬規(guī)制措施為手段的治理模式外，一些更為懷柔的“軟治理”方式來進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)治理的全面性與效能性是極為必要的。

“軟治理”之特點(diǎn)在于：“以綜合運(yùn)用情感治理方式和文化治理方式對(duì)邊疆各族群眾在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施傾斜、幫助和照顧政策，在政治上堅(jiān)持平等、團(tuán)結(jié)和互助準(zhǔn)則，在文化上遵循尊重、關(guān)心和愛護(hù)態(tài)度，以此爭(zhēng)取邊疆地區(qū)民眾的高度政治認(rèn)同，并以此為基礎(chǔ)展開對(duì)邊疆公共問題的治理。”(17)方盛舉，呂朝輝：《論中國(guó)陸地邊疆的“軟治理”模式》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。因此，不同于法律和管控等規(guī)制型治理手段的強(qiáng)硬屬性，“軟治理”模式更注重以關(guān)懷、尊重和以人為中心的國(guó)際人道主義理念灌注于對(duì)云南邊境地區(qū)外籍跨境流動(dòng)群體的治理。確切而言，這種治理模式是以對(duì)治理客體最現(xiàn)實(shí)而直接的基本需求為關(guān)注點(diǎn)，并通過適當(dāng)?shù)奈锪?、?cái)力和政策支持，加之必要的情感關(guān)切、文化尊重以及文化感召等為主要手段，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)外籍跨境人員的關(guān)心與尊重，進(jìn)一步培植外籍跨境流動(dòng)人員對(duì)中國(guó)政府的認(rèn)可以及對(duì)邊境地區(qū)社會(huì)的友好心態(tài)，構(gòu)建云南邊境地區(qū)民眾相互信任、互為支持的融洽關(guān)系。

因此，尊重并關(guān)切云南邊境地區(qū)跨境流動(dòng)群體的物質(zhì)和精神需求，是有效實(shí)現(xiàn)“軟治理”模式自身效能性的重要基礎(chǔ)，這也必將在對(duì)跨境流動(dòng)群體的規(guī)制型治理進(jìn)程中展現(xiàn)出不可取代的輔助性功能。由于歷史和現(xiàn)實(shí)政治態(tài)勢(shì)等因素的制約，周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r遠(yuǎn)不及中國(guó)。尤其是在緬甸東北部與中國(guó)相毗鄰的地區(qū)，受長(zhǎng)期動(dòng)蕩的社會(huì)局勢(shì)影響，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)于尋求安穩(wěn)生存環(huán)境，改善生活條件的需求愿望十分迫切，而國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的強(qiáng)烈對(duì)比，正是導(dǎo)致周邊國(guó)家大批邊境地區(qū)民眾跨境流動(dòng)到中國(guó)境內(nèi)謀求生存和發(fā)展機(jī)遇的根本性因素。在這樣的背景下，許多外籍跨境流動(dòng)人員對(duì)于物質(zhì)支持、精神慰藉、文化理解和人格尊重等方面的追求都更加明顯，而外籍流動(dòng)人口所呈現(xiàn)問題的特殊性與多元性也正是來源于此。

從這個(gè)意義上講，外籍流動(dòng)人口治理也必須正視這種特殊性和多元性，充分考慮該群體的現(xiàn)實(shí)需要。如果只是以剛性的規(guī)制手段一味管控，缺乏對(duì)該群體需求的起碼關(guān)心與尊重，那么這樣的治理必然是不徹底的，且最終效果必將大打折扣，甚至可能因?yàn)閷?duì)某些敏感問題的過激處理而招致誤解，繼而引發(fā)矛盾，有損邊境地區(qū)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)以及與周邊國(guó)家的友好關(guān)系。所以，正確面對(duì)外籍流動(dòng)群體的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)該群體日常生活中直接性、現(xiàn)實(shí)性乃至迫切性的要求給予必要關(guān)注和滿足，是作為對(duì)規(guī)制型治理模式必要補(bǔ)充和輔助的“軟治理”效能顯現(xiàn)的必然前提與內(nèi)在要求。要充分實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有效融合，就必然要在法律和政府管控等規(guī)制型措施的主導(dǎo)下，充分注重以體恤性的人文關(guān)照為原則，使跨境流動(dòng)群體在就業(yè)、醫(yī)療、教育和其他民生領(lǐng)域中感受到公平與實(shí)惠，并以與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的“軟治理”政策措施作為根本保障，真正形成具有高效能、高品質(zhì)和大國(guó)風(fēng)度的邊境外籍流動(dòng)人口治理風(fēng)格。

六、價(jià)值維度：治邊與睦邊的有機(jī)統(tǒng)一

除了對(duì)外籍流動(dòng)人員進(jìn)行必要的情感關(guān)照以外，“軟治理”模式同樣為邊境地區(qū)民族和宗教等敏感問題的“柔性”處理提供了思路，并以此形成規(guī)制性與和諧性的相輔相成。眾所周知，對(duì)民族問題的協(xié)調(diào)與解決始終是中國(guó)這一統(tǒng)一的多民族大國(guó)必須積極面對(duì)的具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性的任務(wù)，而針對(duì)民族關(guān)系的處理則更是當(dāng)中最困難也最為關(guān)鍵的。(18)郝時(shí)遠(yuǎn)：《國(guó)家治理體系建設(shè)與民族工作》，《中國(guó)民族報(bào)》2013年11月22日。在云南邊境以及周邊國(guó)家地區(qū)，生活著為數(shù)眾多的跨境民族群體，跨境民族現(xiàn)象的產(chǎn)生，就其外在原因來看，是同一民族及其聚居地在歷史發(fā)展過程中受到國(guó)家政治分割因素等外部力量的影響所形成的，具有國(guó)家與民族之間的非重合性。(19)方 鐵：《云南跨境民族的分布、來源及其特點(diǎn)》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2007年第5期。而從內(nèi)在活動(dòng)和機(jī)制來看，跨境民族的形成還受到文化感召力的影響和民族內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)作用。所以，云南邊境地區(qū)的跨境民族涉及的問題也必然涉及現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活和政治活動(dòng)的利益訴求、政治表達(dá)和與外部環(huán)境之間不同程度的矛盾性與非和諧狀態(tài)。(20)參見閆文虎《跨界民族問題與中國(guó)的和平環(huán)境》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2005年第5期。

此外，宗教信仰的差異性也非常凸顯，并且往往會(huì)與民族問題有著千絲萬縷的復(fù)雜聯(lián)系，呈現(xiàn)出民族問題的宗教性和宗教問題的民族性的雙重特性。(21)牟鐘鑒：《試論民族的宗教性和宗教的民族性》，載中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會(huì)編《當(dāng)代中國(guó)民族宗教問題研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第17頁。邊境地區(qū)宗教與當(dāng)?shù)孛褡宓膫鹘y(tǒng)思想觀念和倫理習(xí)俗等相融合，作用于對(duì)當(dāng)?shù)孛褡迦罕娦袨榈囊?guī)勸和引導(dǎo)，因此在當(dāng)?shù)兀褡遄诮套鳛樗枷塍w系和行為體系的融合直接浸透于邊境民族的生產(chǎn)生活與精神陶養(yǎng)當(dāng)中。正是由于民族習(xí)俗和宗教信仰的趨同性，使邊境地區(qū)的跨境民族與境外相同民族之間聯(lián)系密切，加之國(guó)際環(huán)境的復(fù)雜性與國(guó)際性因素的影響，使邊境地區(qū)民族與宗教問題的國(guó)際化傾向不斷加劇，更難以處理和協(xié)調(diào)。所以，邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口治理所涉及的民族與宗教問題，不單是邊境地區(qū)治理的局部任務(wù)，更涉及整個(gè)國(guó)家的安全與穩(wěn)定乃至在國(guó)際社會(huì)中的博弈。對(duì)民族和宗教問題的處理，切不能以單純的規(guī)制手段進(jìn)行簡(jiǎn)單管控處理，而是要以相對(duì)柔和且更為細(xì)膩的治理手段來應(yīng)對(duì)。

民族和宗教問題是一個(gè)世界性的問題，在許多國(guó)家和地區(qū)都會(huì)出現(xiàn)，對(duì)于這些問題的協(xié)調(diào)和解決方式及其成效也千差萬別。黨和國(guó)家在處理民族與宗教問題時(shí)，歷來秉承著中華傳統(tǒng)文化中“和為貴”“民為先”的思想原則，并形成了相應(yīng)的更具懷柔屬性的，以突出文化感召、文化尊重和情感關(guān)懷為特色的治理模式，始終以“人”為根本的出發(fā)點(diǎn)，以尊重、理解、包容的治理理念來制定相應(yīng)的民族宗教政策，努力營(yíng)造出團(tuán)結(jié)和諧的民族宗教氛圍。(22)馬俊毅：《論新時(shí)代民族事務(wù)治理中共同體的構(gòu)建——以多民族國(guó)家民族精神共同體為理念》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2018年第4期。因此，在云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口治理進(jìn)程中，針對(duì)民族關(guān)系問題的處理，也應(yīng)當(dāng)時(shí)刻秉持平等互信的價(jià)值原則，對(duì)宗教問題的處理上，也應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)定不移地堅(jiān)持尊重和保護(hù)宗教信仰自由為根本性原則，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范宗教事務(wù)的管理，使宗教文化的傳承和發(fā)展趨于健康有序的良性態(tài)勢(shì)。古今中外無數(shù)先例證明，一味以強(qiáng)制手段作用于民族和宗教問題的處理，注定只能加深誤解、激化矛盾，最終招致沖突，而通過以尊重、包容、感召理念為指導(dǎo)的柔性措施來作用于民族與宗教領(lǐng)域，不但能夠妥善處理好邊境地區(qū)境內(nèi)外民族關(guān)系和宗教信仰問題，更能使邊境民族宗教文化保持豐富多元的鮮明特色，進(jìn)而形成并捍衛(wèi)中國(guó)與周邊國(guó)家之間安全、和諧、健康、穩(wěn)定的情感紐帶。

值得注意的是，在某些極端情況下，邊境民族宗教問題也會(huì)遭到利用和荼毒而上升到敵我矛盾層面，在這樣的狀況下，以剛性的規(guī)制和管控手段進(jìn)行嚴(yán)厲打擊是十分必要的。但是，在這樣一種復(fù)雜環(huán)境和態(tài)勢(shì)之中，我們也依然需要認(rèn)清民族和宗教其本身的純粹性，不能因?yàn)槭苣承┚硟?nèi)外敵對(duì)、分裂因素的影響而對(duì)邊境民族和宗教的理解偏激化與歪曲化。許多境內(nèi)外民族宗教問題僅僅屬于在文化習(xí)俗、思維方式等層面上的隔閡，應(yīng)當(dāng)以文化交流、利益整合、引導(dǎo)說服等持續(xù)有效的柔性手段進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)階段化和細(xì)致化的、循序漸進(jìn)的妥善解決，將積極正向的文化理念和情感理念，廣泛而深刻地滲透到云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口治理和邊境民族宗教事務(wù)管理的政策制定與制度安排當(dāng)中。

結(jié) 語

總之，要實(shí)現(xiàn)對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的有效治理，就必然深入理解和思考其中蘊(yùn)含的不同層面與維度之因素。正是基于維度指向性中所顯現(xiàn)出的治理實(shí)踐路徑、時(shí)代屬性、主體能動(dòng)性、客體需求性以及價(jià)值原則，使我們能夠進(jìn)一步理清邊境地區(qū)全面化治理、規(guī)范化治理、效能化治理與和諧化治理相統(tǒng)一的新型治理模式的建構(gòu)思路。當(dāng)然，任何治理模式都不可能“包治百病”，即使表面上看去已經(jīng)非常完善的治理模式和體系也可能存在“治理失靈”的問題，對(duì)云南邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口的治理也不例外。近年來，隨著云南邊境內(nèi)部與外部動(dòng)態(tài)化、多元化狀況的持續(xù)，各種復(fù)雜問題也層出不窮，從這個(gè)意義上講，云南邊境地區(qū)外籍人員的跨境流動(dòng)是值得持續(xù)關(guān)注的常變常新的社會(huì)現(xiàn)象。因此，無論是治理理念的建立，還是治理實(shí)踐的開展，一定要避免對(duì)某一種治理范式的過分倚重，陷入僵化刻板的囹圄，要針對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行靈活機(jī)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)試，積極實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)外籍流動(dòng)人口創(chuàng)新化治理模式與治理理念的建立和培育。