王 筱

（北京師范大學法學院，北京100000）

引言

國際刑事法院檢察官自行調(diào)查權(quán)是啟動國際刑事法院管轄權(quán)的三種途徑之一。 按照《羅馬規(guī)約》（以下簡稱“《規(guī)約》”）的相關(guān)規(guī)定，國際刑事法院檢察官可以在安理會以及締約國未提交情勢的情況下，依據(jù)各類政府間組織、非政府組織或個人等提交的有關(guān)犯罪的資料，對發(fā)生在締約國境內(nèi)或者由締約國公民實施的國際犯罪進行調(diào)查。 檢察官自行調(diào)查權(quán)是國際刑事法院獨立性的象征，其一定程度上降低了國際刑事法院對安理會與締約國提交情勢的依賴，某種程度上降低了國際社會對國際刑事法院的政治干預。 但由于檢察官可以依靠自行調(diào)查權(quán)，繞開國家同意，自行決定開展調(diào)查，使檢察官在一定程度上可以凌駕于締約國之上，這或?qū)ο嚓P(guān)國家的司法主權(quán)造成侵犯。 加之檢察官個人立場的不確定性，使其在啟動自行調(diào)查時難以時刻保持不偏不倚和真正避免政治干預。 因此，《規(guī)約》為檢察官啟動自行調(diào)查設置了嚴格的實體與程序規(guī)制。 首先，檢察官決定啟動自行調(diào)查之前必須審查國際刑事法院是否對情勢中的潛在案件具有管轄權(quán)，以及這些潛在案件是否具有可受理性。 其次，檢察官在決定啟動自行調(diào)查前應請求預審分庭授權(quán)，只有經(jīng)預審分庭授權(quán)后，檢察官的調(diào)查程序才能從初步審查階段轉(zhuǎn)入正式調(diào)查階段。

但就目前而言，理論與實踐關(guān)于預審分庭授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查權(quán)時應審查哪些事項尚且存在爭論。 雖然如此，但在過往實踐中，預審分庭均對檢察官請求授權(quán)調(diào)查的情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進行了審查。 可見，雖然這一做法在理論上遭受過質(zhì)疑，但在實踐中卻并未產(chǎn)生明顯分歧。 直到2020 年3 月5 日，上訴分庭在作出授權(quán)檢察官對阿富汗情勢開展調(diào)查的決定中表示，《規(guī)約》第15 條與第53 條第1 款的內(nèi)容和位置清楚表明，這兩條是針對檢察官在兩類不同情況下展開調(diào)查的分別規(guī)定?！兑?guī)約》第15 條的規(guī)定適用于檢察官自行啟動調(diào)查的情形，而第53 條第1 款則適用于締約國或安全理事會提交情勢的情形。 預審分庭在授權(quán)調(diào)查時無需考慮相關(guān)情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定〔1〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020.at paras.33.。其依據(jù)的理由主要是，為檢察官啟動自行調(diào)查設立過于嚴苛的標準將限制檢察官對自行調(diào)查權(quán)的實施〔2〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020.。 這一觀點在分庭內(nèi)部引起了一定的爭論。 如果預審分庭對檢察官請求授權(quán)自行調(diào)查的審查范圍過于狹窄，將無法有效防止檢察官作出調(diào)查決定的武斷性；如果預審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍過于寬泛，則將導致檢察官的調(diào)查負擔過于繁重，不利于充分發(fā)揮檢察官的自行調(diào)查職能。 因此有必要在理論與實踐層面上對這一問題作出更合理的解讀，使預審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍符合《規(guī)約》的原則、目的與宗旨。

一、預審分庭授權(quán)調(diào)查程序的設立背景與法律框架

（一）預審分庭授權(quán)調(diào)查職能的設立背景

《規(guī)約》第15 條〔3〕第15 條 檢察官（一） 檢察官可以自行根據(jù)有關(guān)本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的資料開始調(diào)查。（二） 檢察官應分析所收到的資料的嚴肅性。 為此目的，檢察官可以要求國家、聯(lián)合國機構(gòu)、政府間組織或非政府組織，或檢察官認為適當?shù)钠渌煽縼碓刺峁┻M一步資料，并可以在本法院所在地接受書面或口頭證言。（三） 檢察官如果認為有合理根據(jù)進行調(diào)查，應請求預審分庭授權(quán)調(diào)查，并附上收集到的任何輔助材料。 被害人可以依照《程序和證據(jù)規(guī)則》向預審分庭作出陳述。（四） 預審分庭在審查請求及輔助材料后，如果認為有合理根據(jù)進行調(diào)查，并認為案件顯然屬于本法院管轄權(quán)內(nèi)的案件，應授權(quán)開始調(diào)查。 這并不妨礙本法院其后就案件的管轄權(quán)和可受理性問題作出斷定。（五） 預審分庭拒絕授權(quán)調(diào)查，并不排除檢察官以后根據(jù)新的事實或證據(jù)就同一情勢再次提出請求。（六） 檢察官在進行了第一款和第二款所述的初步審查后，如果認為所提供的資料不構(gòu)成進行調(diào)查的合理根據(jù)，即應通知提供資料的人。 這并不排除檢察官審查根據(jù)新的事實或證據(jù)，就同一情勢提交的進一步資料。賦予了檢察官對國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的犯罪行使自行調(diào)查的權(quán)力。 該權(quán)力在國際刑事法院的運行過程中具有舉足輕重的地位。 然而，檢察官自行調(diào)查權(quán)從最初確立到當下的運行一直備受爭議。 是否賦予檢察官自行調(diào)查的權(quán)力，是羅馬會議上最具爭議的問題之一。 在設立國際刑事法院的談判期間，針對國際刑事法院檢察官應否被賦予獨立開展調(diào)查和起訴案件的權(quán)力這一問題，代表們展開了激烈的討論。 反對者們擔心，賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)將使檢察官在未收到安理會或締約國提交的情勢時，濫用職權(quán)。 但也有許多國家代表與非政府組織努力爭取賦予檢察官開展自行調(diào)查的權(quán)力。 這些支持者認為，檢察官自行調(diào)查權(quán)是國際刑事法院檢察官辦公室在安理會與締約國未提交情勢的情況下，執(zhí)行其任務所必需的〔4〕Corrigendum to “Judge Fernandez de Gurmendi's separate and partially dissenting opinion to the Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire”，No.：ICC?02／11，Date：5 October 2011.。

由上文可知，在此問題上主要存在兩種觀點：一種觀點主張，檢察官只有在安理會或締約國提交情勢時才可以開始或進行調(diào)查，而不能自行啟動調(diào)查〔5〕高燕平.國際刑事法院［M］.北京：世界知識出版社，1999.119－120.；該觀點所基于的理由主要是，賦予檢察官如此獨立的自行啟動調(diào)查的權(quán)力可能會由于檢察官自身的道德問題而導致不公正地或政治化地調(diào)查。 此外，持反對觀點的人士認為，法律規(guī)定檢察官可以通過多種渠道收集情報和資料，這也可能導致檢察官面對無數(shù)無意義的追訴而無法集中資源調(diào)查更值得調(diào)查的情勢〔6〕Song， Sang?Hyun. “The International Criminal Court： Pursuing International Criminal Justice and Ending Impunity.” Peking University Transnational Law Review， vol. 1， no.2，2013， pp. 329－338.。 另一種觀點認為，檢察官可以根據(jù)自己收集到的情報或材料，自行啟動調(diào)查〔7〕高燕平.國際刑事法院［M］.北京：世界知識出版社，1999.119－120.。 該觀點所基于的理由是，如果完全依賴安理會和締約國提交情勢，則國際刑事法院受理的案件將屈指可數(shù)，法院的運行將趨于停滯，這不利于國際刑事法院實現(xiàn)結(jié)束有罪不罰的目標。 而賦予檢察官自行調(diào)查權(quán)對國際刑事法院的有效運行至關(guān)重要，其將是法院獨立運作的關(guān)鍵保障。

上述兩種觀點所關(guān)注的焦點均是對檢察官政治化調(diào)查或起訴的擔憂。 基于上述顧慮，談判中的各國雖然最終保留了檢察官自行調(diào)查權(quán)，但為了制約檢察官對自行調(diào)查權(quán)的啟用，各締約國通過《規(guī)約》為檢察官啟動自行調(diào)查設置了更高的門檻，即檢察官啟動自行調(diào)查必須符合相關(guān)法律規(guī)定，并獲得預審分庭的授權(quán)。 預審分庭授權(quán)調(diào)查職能最初是阿根廷與德國在1998 年4 月舉行的預備委員會上提出的，經(jīng)過稍作改動后，該提案最終成為了《規(guī)約》第15 條的現(xiàn)行形式。

從談判歷史中可以看出，起草者希望在檢察官決定啟動正式調(diào)查的情況下，賦予預審分庭監(jiān)督權(quán)。設立這一監(jiān)督權(quán)的目的是為檢察官的決定設置司法上的內(nèi)部審查。 這種審查程序的用意并非是要以任何方式影響檢察官根據(jù)《規(guī)約》進行調(diào)查和起訴的專門職能，而僅僅是為了起到一種監(jiān)督作用。 這一監(jiān)督作用對降低檢察官的政治性調(diào)查或起訴、保護國家司法主權(quán)、貫徹國際刑事法院的補充性原則具有重要作用。 但這種審查程序的存在并未完全打消某些國家對檢察官擁有如此寬泛的自由裁量權(quán)的擔憂。例如，美國、中國均認為預審分庭的審查與監(jiān)督程序并不足以防止檢察官對自行調(diào)查權(quán)的濫用，這也最終成為美國、中國拒絕批準或簽署《規(guī)約》的原因之一。

（二）預審分庭授權(quán)調(diào)查的法律規(guī)定

根據(jù)《規(guī)約》第15 條的規(guī)定，檢察官可以自行根據(jù)有關(guān)本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的資料開始調(diào)查。但是檢察官由初步審查階段進入正式調(diào)查階段，必須獲得預審分庭的授權(quán)。 當檢察官認為有“合理根據(jù)進行調(diào)查”時，便可請求預審分庭授權(quán)調(diào)查。 預審分庭在審查檢察官的請求及其提供的輔助材料后，如果認為有合理根據(jù)進行調(diào)查，并認為潛在案件屬于本法院管轄范圍，則應當授權(quán)檢察官開始調(diào)查?！秶H刑事法院程序與證據(jù)規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）第48 條規(guī)定，在根據(jù)《規(guī)約》第15 條第3 款確定是否有進行調(diào)查的合理依據(jù)時，檢察官應當考慮第53 條第1 款第1 項至3 項〔8〕第53 條開始調(diào)查（一） 檢察官在評估向其提供的資料后，即應開始調(diào)查，除非其本人確定沒有依照本規(guī)約進行調(diào)查的合理根據(jù)。 在決定是否開始調(diào)查時，檢察官應考慮下列各點：1. 檢察官掌握的資料是否提供了合理根據(jù)，可據(jù)以認為有人已經(jīng)實施或正在實施本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪；2. 根據(jù)第17 條，該案件是否為可予受理或?qū)⒖捎枋芾淼?；?. 考慮到犯罪的嚴重程度和被害人的利益，是否仍有實質(zhì)理由認為調(diào)查無助于實現(xiàn)公正。如果檢察官確定沒有進行調(diào)查的合理根據(jù)，而且其決定是完全基于上述第3 項作出的，則應通知預審分庭?！械母黜椧蛩亍?即，檢察官應當考慮是否已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生法院管轄范圍內(nèi)的犯罪，根據(jù)《規(guī)約》第17 條〔9〕第17 條可受理性問題（一） 考慮到序言第10 段及第1 條，在下列情況下，本法院應斷定案件不可受理：1. 對案件具有管轄權(quán)的國家正在對該案件進行調(diào)查或起訴，除非該國不愿意或不能夠切實進行調(diào)查或起訴；2. 對案件具有管轄權(quán)的國家已經(jīng)對該案進行調(diào)查，而且該國已決定不對有關(guān)的人進行起訴，除非作出這項決定是由于該國不愿意或不能夠切實進行起訴；3. 有關(guān)的人已經(jīng)由于作為控告理由的行為受到審判，根據(jù)第20 條第3 款，本法院不得進行審判；4. 案件缺乏足夠的嚴重程度，本法院無采取進一步行動的充分理由。（二） 為了確定某一案件中是否有不愿意的問題，本法院應根據(jù)國際法承認的正當程序原則，酌情考慮是否存在下列一種或多種情況：1. 已經(jīng)或正在進行的訴訟程序，或一國所作出的決定，是為了包庇有關(guān)的人，使其免負第5 條所述的本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的刑事責任；2. 訴訟程序發(fā)生不當延誤，而根據(jù)實際情況，這種延誤不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的；3. 已經(jīng)或正在進行的訴訟程序，沒有以獨立或公正的方式進行，而根據(jù)實際情況，采用的方式不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的。（三） 為了確定某一案件中是否有不能夠的問題，本法院應考慮，一國是否由于本國司法系統(tǒng)完全瓦解，或?qū)嶋H上瓦解或者并不存在，因而無法拘捕被告人或取得必要的證據(jù)和證言，或在其他方面不能進行本國的訴訟程序。的規(guī)定，該案件是否可予以受理或?qū)⒖捎枰允芾恚约笆欠翊嬖谡{(diào)查不利于實現(xiàn)“公正利益”的情形。

檢察官辦公室在2013 年通過的“初步審查政策文件”中也指出，檢察官在確定是否展開正式調(diào)查時，應當審查相關(guān)資料是否符合第53 條第1 款第1 至2 項所規(guī)定的各項因素，而不論該情勢是由安理會或締約國主動提交的，還是由檢察官自行決定調(diào)查的〔10〕The Office of the Prosecutor，Policy Paper on Preliminary Examinations（2013）.at paras.76.。 換言之，檢察官辦公室認為不論相關(guān)情勢的來源為何，啟動正式調(diào)查的前提條件均是相同的。

總之，從目前的法律及政策性文件的規(guī)定來看，只有檢察官對上述內(nèi)容進行了調(diào)查，并認為已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生法院管轄范圍內(nèi)的犯罪，相關(guān)情勢中的潛在案件符合第17 條關(guān)于可受理性的規(guī)定，且進行調(diào)查不存在有違“公正利益”的情形時，檢察官才能夠申請預審分庭授權(quán)啟動自行調(diào)查。 而關(guān)于預審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍，根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款的規(guī)定，預審分庭在審查請求及輔助材料后，如果認為有合理根據(jù)進行調(diào)查，并認為案件顯然屬于本法院管轄權(quán)內(nèi)的案件，應授權(quán)開始調(diào)查。 此處“合理根據(jù)”的規(guī)定相對模糊，其具體內(nèi)容為何并不明確。 然而《規(guī)則》第48 條表明，《規(guī)約》第15 條第3 款中的“合理根據(jù)”應當包括對第53 條第1 款中各項規(guī)定的審查。 進而可以推定，預審分庭也只有在對第53 條第1 款規(guī)定的開始調(diào)查的各項因素進行審查后，認為相關(guān)情勢已經(jīng)符合該條規(guī)定，才能授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查。

二、預審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的實踐與爭議

（一）預審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的實踐現(xiàn)狀

截至目前為止，檢察官已經(jīng)就肯尼亞情勢、科特迪瓦情勢、格魯吉亞情勢、布隆迪情勢、孟加拉／緬甸情勢、阿富汗情勢獲得了預審分庭開展自行調(diào)查的授權(quán)決定。 在請求預審分庭授權(quán)調(diào)查之前，檢察官均就相關(guān)情勢的管轄權(quán)與潛在案件的受理性問題進行了分析，并向預審分庭提交了相關(guān)材料。 在請求對肯尼亞情勢開展自行調(diào)查的報告中，檢察官首先根據(jù)《規(guī)約》第53 條第1 款第1 項的規(guī)定審查了是否已經(jīng)發(fā)生了或正在發(fā)生國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的罪行。 除此之外，檢察官還對該情勢中潛在案件的可受理性問題與調(diào)查是否不利于實現(xiàn)“公正利益”進行了審查。 關(guān)于情勢中潛在案件的可受理性的分析，檢察官指出，首先，雖然肯尼亞當局曾認為有必要建立特別法庭以便對選舉后的暴力行為進行國內(nèi)起訴。 但是建立特別法庭的法案并未得到批準，也無法組織相關(guān)人員對該草案進行討論。 且根據(jù)肯尼亞當局的說法，國內(nèi)法院并未對在肯尼亞犯下危害人類罪的犯罪嫌疑人進行起訴，且也不存在任何起訴的可能性。 其次，檢察官得到的資料證實，對暴力期間所犯的罪行的起訴主要集中于少數(shù)較輕的罪行。 另外，尚且不存在針對那些對危害人類罪負有最大責任的犯罪嫌疑人的國家調(diào)查或起訴。 綜上所述，檢察官認為，根據(jù)《規(guī)約》第17 條的規(guī)定，國際刑事法院可以受理肯尼亞情勢。 關(guān)于對該情勢的調(diào)查是否不利于實現(xiàn)“公正利益”，檢察官指出，根據(jù)現(xiàn)有的資料，檢察官沒有理由認為，對該情勢展開調(diào)查不符合“公正利益”〔11〕Situation in the Republic of Kenya， Request for authorisation of an investigation pursuant to Article 15. No.：ICC‐01／09，Date：26 No?vember 2009.。 在請求預審分庭授權(quán)調(diào)查時，檢察官將有關(guān)資料提交至預審分庭，分庭在對檢察官的各項分析進行審查后認為，應當授權(quán)檢察官展開自行調(diào)查。

在請求預審分庭授權(quán)對科特迪瓦情勢進行調(diào)查的報告中，檢察官分別就管轄權(quán)與受理性問題進行了分析。 關(guān)于可受理性問題，檢察官首先審查了受理潛在案件是否符合第17 條的規(guī)定。 檢察官指出，由于科特迪瓦尚未對2010 年11 月28 日以來在科特迪瓦犯下嚴重罪行的最大責任人進行國家調(diào)查或提起訴訟，國際刑事法院可以對情勢中的潛在案件進行受理〔12〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Request for authorisation of an investigation pursuant to article 15，No.：ICC?02／11，Date： 23 June 2011.。 檢察官還審查了其他有管轄權(quán)的國家是否可能對科特迪瓦情勢中的潛在案件進行調(diào)查或起訴。 檢察官獲悉，洛朗·巴博、雅克·韋爾熱斯與羅蘭·杜馬斯的律師已在法國針對在科特迪瓦西部德庫伊發(fā)生的屠殺事件，以危害人類罪提出申訴〔13〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Request for authorisation of an investigation pursuant to article 15，No.：ICC?02／11，Date：23 June 2011.。 檢察官將要求法國當局報告關(guān)于這一申訴任何程序上的后續(xù)情況。 關(guān)于調(diào)查是否不利于實現(xiàn)“公正利益”，檢察官指出，根據(jù)現(xiàn)有的資料，控方?jīng)]有理由認為對該情勢進行調(diào)查不符合“公正利益”〔14〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Request for authorisation of an investigation pursuant to article 15，No.：ICC?02／11，Date：23 June 2011.。 預審分庭在對上述內(nèi)容進行審查后，認為應當授權(quán)檢察官對該情勢進行調(diào)查。 在此過程中分庭指出，為了授權(quán)進行調(diào)查，預審分庭必須審查其所獲得的材料，以便評估相關(guān)情勢是否符合《規(guī)約》第53 條第1 款規(guī)定的啟動正式調(diào)查的前提條件〔15〕Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire， No.：ICC?02／11?14，Date：3 October 2011， paras. 21.。

在格魯吉亞情勢、布隆迪情勢、孟加拉／緬甸情勢、阿富汗情勢當中，檢察官均延續(xù)了上述做法，分別就法院對情勢的管轄權(quán)、對潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否不利于“公正利益”進行了審查。 且預審分庭在審查檢察官的授權(quán)請求時，其審查的范圍也包括了第53 條第1 款的全部內(nèi)容。 正如第二預審分庭在“關(guān)于根據(jù)《羅馬規(guī)約》第15 條授權(quán)對肯尼亞共和國情勢進行調(diào)查的決定”中所提及的，檢察官與預審分庭應適用同樣的“合理根據(jù)”標準〔16〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.21.。 可見，從國際刑事法院以往的實踐來看，對于檢察官開啟自行調(diào)查的先決條件并不存在明顯爭議。 換言之，與安理會和締約國提交情勢的情況一致，檢察官在利用自行調(diào)查權(quán)進行調(diào)查時需要考察相關(guān)情勢是否滿足第53 條第1 款的規(guī)定，且預審分庭在審查是否授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查時同樣將考察相關(guān)情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。 在格魯吉亞情勢、布隆迪情勢、孟加拉／緬甸情勢、阿富汗情勢當中，檢察官均延續(xù)了上述做法，分別就法院對情勢的管轄權(quán)、對潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否不利于“公正利益”進行了審查。 且預審分庭在審查檢察官的授權(quán)請求時，其審查的范圍也包括了第53 條第1 款的全部內(nèi)容。 正如第二預審分庭在“關(guān)于根據(jù)《羅馬規(guī)約》第15 條授權(quán)對肯尼亞共和國情勢進行調(diào)查的決定”中所提及的，檢察官與預審分庭應適用同樣的“合理根據(jù)”標準〔17〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.21.。 可見，從國際刑事法院以往的實踐來看，對于檢察官開啟自行調(diào)查的先決條件并不存在明顯爭議。 換言之，與安理會和締約國提交情勢的情況一致，檢察官在利用自行調(diào)查權(quán)進行調(diào)查時需要考察相關(guān)情勢是否滿足第53 條第1 款的規(guī)定，且預審分庭在審查是否授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查時同樣將考察相關(guān)情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。

（二）預審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的爭議焦點

根據(jù)《規(guī)則》第48 條的規(guī)定，檢察官在根據(jù)第15 條第3 款確定是否存在進行調(diào)查的合理依據(jù)時，應當考慮第53 條第1 款第1 至3 項所列的各項因素，包括是否有合理依據(jù)表明已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生法院管轄范圍內(nèi)的罪行，是否能夠?qū)η閯葜械臐撛诎讣M行受理，以及調(diào)查是否不利于實現(xiàn)“公正利益”，而預審分庭在審查授權(quán)請求時同樣應當對上述因素進行考察。 雖然上述做法在實踐中并不存在明顯爭議，但早在肯尼亞情勢的授權(quán)調(diào)查決定中，檢察官就曾指出，只要有證據(jù)證明存在調(diào)查的合理基礎(chǔ)，該案似乎屬于法院的管轄范圍，預審分庭就應該授權(quán)調(diào)查。 其認為，這一授權(quán)審查程序應當是迅速且簡單的〔18〕Situation in the Republic of Kenya， Request for authorisation of an investigation pursuant to Article 15. No.：ICC‐01／09，Date：26 No?vember2009.at paras.106.。 而第二預審分庭在“關(guān)于根據(jù)《羅馬規(guī)約》第15 條授權(quán)對肯尼亞共和國情勢進行調(diào)查的決定”中對檢察官的上述觀點進行了回應。 預審分庭認為，檢察官與預審分庭應適用同樣的“合理根據(jù)”標準〔19〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.21.。 這就意味著，分庭在決定是否授權(quán)檢察官展開自行調(diào)查之前，必須首先考慮《規(guī)約》第53 條第1款的各項規(guī)定是否得到滿足〔20〕Situation in the Republic of Kenya， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya， No.：ICC?01／09?19，Date：31 March 2010， at paras.24.。 但2020 年3 月5 日，國際刑事法院上訴分庭作出的“對關(guān)于授權(quán)對阿富汗伊斯蘭共和國情勢進行調(diào)查的決定的上訴的判決”改變了這一局面。 上訴分庭明確指出，預審分庭無需審查檢察官請求授權(quán)調(diào)查的情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。 這使得原本明確無疑的問題變得撲朔迷離，也引發(fā)了關(guān)于預審分庭授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查時應審查的具體內(nèi)容的爭論。

2017 年檢察官向預審分庭提出請求，要求授權(quán)其對阿富汗情勢進行自行調(diào)查。 該請求提出后受到了來自美國的極大輿論阻撓。 2019 年4 月12 日，第二預審分庭以調(diào)查不符合“公正利益”為由拒絕授權(quán)檢察官對阿富汗情勢進行調(diào)查。 2019 年6 月7 日，檢察官對第二預審分庭的不予授權(quán)調(diào)查的判決提起上訴。 2020 年3 月5 日，上訴分庭作出授權(quán)檢察官對阿富汗情勢啟動調(diào)查的決定。 上訴分庭在否決第二預審分庭所依據(jù)的不授權(quán)調(diào)查的理由的同時，還對預審分庭授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查的先決條件作出了新的解讀。

在上訴判決中，上訴分庭指出，預審分庭自認為有義務對調(diào)查情勢是否符合《規(guī)約》第53 條第1 款進行審查的觀點是錯誤的。 上訴分庭認為，《規(guī)約》第15 條與第53 條第1 款的內(nèi)容和位置清楚表明，這兩個條款應當分別適用于不同類型的管轄權(quán)啟動方式。 《規(guī)約》第15 條的規(guī)定適用于檢察官自行進行調(diào)查的情形，而第53 條第1 款則適用于締約國或安全理事會提交情勢的情形。 上訴分庭還指出，《規(guī)約》第15 條并未授權(quán)預審分庭對調(diào)查是否符合“公正利益”的內(nèi)容進行審查，也未要求對《規(guī)約》第53條第1 款規(guī)定的可受理性問題進行審查。 《規(guī)約》第15 條第4 款僅要求預審分庭審查檢察官請求啟動正式調(diào)查是否符合“有合理根據(jù)進行調(diào)查”這一前提，以及案件是否屬于法院的管轄范圍〔21〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020.。 換言之，上訴分庭認為，第53 條第1 款規(guī)定的各項因素與分庭授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查的決定無關(guān)，預審分庭在決定授權(quán)時無需考慮潛在案件是否符合第53 條第1 款中規(guī)定的諸要素。

綜上可見，上訴分庭認為，除了“有合理根據(jù)進行調(diào)查”與“案件似乎屬于法院的管轄范圍”這兩個標準外，相關(guān)法律條款沒有指明預審分庭在審查檢察官請求時必須考慮除此之外的其他因素。 這些條款表明，在對檢察官的授權(quán)請求進行司法審查時，預審分庭只需考慮是否發(fā)生了或正在發(fā)生嚴重的國際罪行，是否存在合理的事實根據(jù)進行調(diào)查，以及情勢中的潛在案件是否是法院管轄范圍內(nèi)的案件。 上訴分庭得出上述結(jié)論所基于的理由主要有以下幾點。

其一，雖然《規(guī)則》第48 條要求檢察官考慮《規(guī)約》第53 條第1 款中規(guī)定的所有因素，包括調(diào)查是否不利于“公正利益”的實現(xiàn)。 但在檢察官決定是否根據(jù)《規(guī)約》第15 條第3 款請求授權(quán)進行調(diào)查時，以及在預審分庭根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款進行裁定時，沒有任何同等的規(guī)則規(guī)定檢察官與法官應當考慮其他因素。 《規(guī)則》是在《規(guī)約》之后通過的，如果起草者打算將《規(guī)約》第53 條第1 款規(guī)定的各項內(nèi)容納入預審分庭的授權(quán)審查范圍，其就會在該《規(guī)約》中列入這種要求。 這似乎意味著，上訴分庭認為，雖然《規(guī)則》第48 條要求檢察官在啟動自行調(diào)查時考慮《規(guī)約》第53 條第1 款的規(guī)定，但并未要求預審分庭在授權(quán)啟動自行調(diào)查時考慮同樣的因素。 然而，這種解釋非但未加強預審分庭在審查授權(quán)方面的功能，反而使預審分庭的監(jiān)督作用微乎其微。

其二，《法院條例》（下文簡稱《條例》）中的有關(guān)規(guī)定表明，檢察官在決定開展自行調(diào)查時所掌握的材料是較為基礎(chǔ)和有限的，對情勢進行深入審查的要求將增加檢察官的調(diào)查負擔。 《條例》第49 條第1款規(guī)定，檢察官必須提及所犯的罪行，并提供指稱的事實陳述，以提供合理的根據(jù)，使人相信罪行正在發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生。 此外，檢察官應提交聲明，說明所列罪行屬于法院的管轄范圍。 根據(jù)《條例》第49 條第2 款的規(guī)定，第1 款第1 項中所做出的事實陳述至少應當包括涉嫌犯罪的地點，涉嫌犯罪的時間與期限，以及涉嫌犯罪的人員。 《條例》第49 條第3 款規(guī)定，如果可能，檢察官必須在提出請求時附加有關(guān)事件的年表、顯示有關(guān)資料的地圖和有關(guān)人名、地點和機構(gòu)的清單。 據(jù)此，上訴分庭認為，檢察官在決定啟動正式調(diào)查時所需提供的資料是有限和籠統(tǒng)的。 其指出，這符合訴訟初步階段的特征，檢察官在此階段沒有機會收集詳細的證據(jù)和查明較多的事實。 因此，檢察官無需提供充分的證據(jù)來支持其授權(quán)請求，也無需提供關(guān)于對可受理性問題進行評估的資料。 同樣，檢察官也無需證明調(diào)查是否符合“公正利益”〔22〕Situation in the Islamic Republic of Afghanistan， Judgment on the appeal against the decision on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.ICC?02／17 OA4，Date：5 March 2020，at paras.39.。 的確，根據(jù)《條例》第49 條，檢察官只需要提供據(jù)稱所犯罪行的事實說明，并說明這些罪行屬于法院的管轄范圍。 這似乎能夠支持這樣一種結(jié)論，即，根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款，預審分庭在審查是否授權(quán)檢察官啟動正式調(diào)查時，僅限于查明是否有合理的事實根據(jù)進行調(diào)查，以及相關(guān)情勢中的潛在案件是否屬于法院的管轄范圍。

其三，上訴分庭認為，起草歷史支持其觀點，即預審分庭根據(jù)《規(guī)約》第15 條第4 款所進行的審查，不應包括對潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否符合“公正利益”的審查。 上訴分庭指出，在羅馬會議期間，第15 條草案中刪除了一項規(guī)定，該規(guī)定明確要求預審分庭在決定是否授權(quán)進行調(diào)查時考慮可受理性問題〔23〕United Nations Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court International Criminal Court Documents， ICC Preparatory Works and Statute Amendments， Preparatory Committee， Article 46， Information Submitted to the Prosecutor：Proposal ／ Submitted by Argentina and Germany，16 March?3 April 1998，A／AC.249／1998／WG.4／DP.35.M. Bergsmo，J.Pejic＇，and D.Zhu，Ar?ticle 15 in Triffterer， p.728.。 同樣，在草擬《規(guī)則》時，有人建議將可受理性問題和司法上的爭議納入審查程序，但該建議被起草者拒絕。 除其他原因外，起草者擔心將可受理性問題納入審查范圍將超出第15 條規(guī)定的預審分庭的監(jiān)督作用，而且在訴訟的如此早期階段解決這些問題是不可行的〔24〕Preparatory Commission for the International Criminal Court， Working Group on Rules of Procedure and Evidence， Proposal submitted by France concerning part 2 of the Rome Statute of the International Criminal Court，concerning jurisdiction， admissibility and applicable law，23 No?vember 1999， PCNICC／1999／WGRPE／DP.43， p. 1； J. T. Holmes， Jurisdiction and Admissibility in R. Lee （ed.） The ICC： Elements of Crimes and Rules of Procedure and Evidence （2001）， pp.328－329； Friman， p.495.。

其四，上訴分庭認為，《規(guī)約》中的其他條文規(guī)定了以有關(guān)各方、參與者以及國家充分參與為基礎(chǔ)的具體程序機制，以確保法院只對可受理的案件進行調(diào)查或起訴。 《規(guī)約》第18 條規(guī)定，一旦檢察官根據(jù)《規(guī)約》第15 條展開調(diào)查，其必須通知所有締約國和根據(jù)現(xiàn)有資料通常對有關(guān)罪行具有管轄權(quán)的國家。相關(guān)國家在收到通知后一個月內(nèi)可將其調(diào)查情況通知法院，檢察官必須服從國家的調(diào)查，除非預審分庭根據(jù)檢察官的申請，決定授權(quán)進行調(diào)查。 如檢察官所強調(diào)的，基于該程序性規(guī)定，有關(guān)國家可就可受理性問題提供詳細資料，以便在現(xiàn)階段由預審分庭作出相應評估〔25〕Transcript of hearing，No.：ICC?02／17?T?001?ENG，Date：4 December 2019，https：／ ／www.icc?cpi.int／Transcripts／CR2019＿07359.PDF，訪問時間：2020－05－02.。 上訴分庭認為，這一初步裁定可受理性問題的程序的存在，使預審分庭能夠在授權(quán)檢察官進行自行調(diào)查之后立即審議可否受理潛在案件的問題，這進一步支持了其對《規(guī)約》第15 條的解釋。

基于上述理由，上訴分庭的多數(shù)法官認為，檢察官決定啟動自行調(diào)查以及預審分庭審查授權(quán)調(diào)查請求時僅需要遵循《規(guī)約》第15 條的規(guī)定，而無需考察是否滿足第53 條第1 款的各項要求。 但并非所有法官均持此觀點，其中Luzdel CarmenIbá?ez Carranza 法官對此持反對意見。 該法官指出，不應當認定《規(guī)約》第53 條第1 款只適用于締約國和安理會提交的情勢。 其所依據(jù)的理由主要包括以下幾點：（1）從文意解釋的角度來看，第53 條第1 款與第53 條第2 款的最后一句有所區(qū)別，第53 條第1 款的最后一句并沒有限制該條款只適用于安理會和國家提交的情勢〔26〕第53 條第2 款的最后一句是：檢察官應將其結(jié)論和結(jié)論的理由通知預審分庭和根據(jù)第14 條或安全理事會就第13 條（b）款的案件提出的國家。。 這種文意解釋表明，第53 條第1 款不僅僅適用于安理會與締約國提交的情勢，也應適用于檢察官自行調(diào)查的情勢。 此外，筆者認為第53 條第2 款雖然只提及到將不進行起訴的決定告知自行提交情勢的締約國與安理會，而未提及到檢察官自行調(diào)查所針對的國家，但這并不代表該條文的前半部分不適用于檢察官自行啟動調(diào)查的案件。 該規(guī)定只能說明，在決定不進行自行調(diào)查或起訴時，檢察官無需將相關(guān)情況告知情勢所涉國而已。 （2）出于對某些因素的考量，《規(guī)約》在第2 部分“關(guān)于法院的管轄權(quán)、可受理性問題與法律適用”的規(guī)定中首先討論了相關(guān)問題，而第5 部分只是對上述問題的進一步詳細規(guī)定。 （3）上訴分庭提到的是《規(guī)則》的起草歷史，而不是《規(guī)約》第15 條的起草歷史，因此，“在羅馬會議期間，第15 條草案中刪除了明確要求預審分庭在決定是否授權(quán)進行調(diào)查時考慮可受理性問題”的論據(jù)存在偏差。 《規(guī)約》第15 條的起草歷史表明，起草者的意圖是讓預審分庭承擔對檢察官工作的司法審查〔27〕M.Bergsmo，J. Pejic＇， Article 15： Prosecutor， in O. Triffterer （ed.）， Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court：Observers'Notes， Article by Article （Beck et al.，2nd ed.，2008）， pp. 726－729， mns1－6. Separate opinion of Judge Luz del Carmen Ibá?ez Carranza to the Judgment on the appeal against the decision of Pre?Trial Chamber II on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.：ICC?02／17?138?Anx 05－03－2020 1／10 NM PT OA4.。 此外，起草者的目的是條約解釋的補充手段，而條約的目的才是解釋條約條款的主要來源〔28〕《維也納條約法公約》第31 條。一、條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。二、就解釋條約而言，上下文除指連同弁言及附件在內(nèi)之約文外，并應包括：（甲）全體當事國間因締結(jié)條約所訂與條約有關(guān)之任何協(xié)定；（乙）一個以上當事國因締結(jié)條約所訂并經(jīng)其他當事國接受為條約有關(guān)文書之任何文書。三、應與上下文一并考慮者尚有：（甲）當事國嗣后所訂關(guān)于條約之解釋或其規(guī)定之適用之任何協(xié)定；（乙）嗣后在條約適用方面確定各當事國對條約解釋之協(xié)定之任何慣例。（丙）適用于當事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則。四、倘經(jīng)確定當事國有此原意，條約用語應使其具有特殊意義。〔29〕Separate opinion of Judge Luz del Carmen Ibá?ez Carranza to the Judgment on the appeal against the decision of Pre?Trial Chamber II on the authorisation of an investigation into the situation in the Islamic Republic of Afghanistan，No.：ICC?02／17?138?Anx 05－03－2020 1／10 NM PT OA4.。 因此僅根據(jù)條約起草者的意圖來推斷法律條款的應然內(nèi)涵未免有失偏頗。

綜上所述，檢察官啟動自行調(diào)查之先決條件的爭議焦點主要是，檢察官在決定開始自行調(diào)查時，是否應當審查相關(guān)情勢中的潛在案件是否滿足第53 條第1 款的各項規(guī)定，以及預審分庭在裁定授權(quán)請求時是否應當審查情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定。 實際上，在此之前就曾有論者指出，雖然《規(guī)約》第15 條和第53 條第1 款對檢察官啟動調(diào)查有所限制，但必須減輕檢察官在初審階段的審查負擔。 在請求預審分庭授權(quán)時，檢察官只需證明有合理的基礎(chǔ)進行調(diào)查，而無需提供“全面的”“決定性的”信息〔30〕Situation in the in the Republic of C?te d'Ivoire， Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investiga?tion Into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire，No.：ICC?02／11－14.。 預審分庭必須“確信存在合理的理由，使人相信屬于法院管轄范圍內(nèi)的罪行已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生〔31〕Id.。 檢察官在向預審分庭提交材料時不必指明可能的犯罪嫌疑人，檢察官也無需證明調(diào)查是否符合“公正利益”〔32〕Id. at 190，207.。 雖然上述論點均具有一定的說服力，但是筆者仍舊認為這些觀點存在明顯的紕漏，其原因是未從《規(guī)約》的目的與宗旨出發(fā)來看待預審分庭授權(quán)調(diào)查的審查范圍這一問題。

三、預審分庭授權(quán)調(diào)查審查范圍的應然輪廓

（一）對上訴分庭觀點之反思

筆者不贊同上訴分庭的結(jié)論。 如果按照上訴分庭的說法，預審分庭在審查檢察官的授權(quán)請求時無需考察潛在案件是否滿足第53 條第1 款的各項規(guī)定，那么檢察官在審查相關(guān)情勢或潛在案件是否符合第53 條第1 款的規(guī)定時便可能敷衍了事。 這將導致《規(guī)則》第48 條的規(guī)定形同虛設，而預審分庭的審查與監(jiān)督作用也將流于形式。 除了Luz del CarmenIbá?ez Carranza 法官所依據(jù)的幾點理由外，筆者還將依據(jù)以下幾點理由對上訴分庭的觀點進行反駁。

首先，上訴分庭以第18 條的存在為由，證明預審分庭無需考察檢察官請求授權(quán)調(diào)查的潛在案件的可受理性問題的觀點，缺乏說服力。 上訴分庭指出，相關(guān)國家可以依據(jù)《規(guī)約》第18 條對案件的可受理性提出質(zhì)疑，從而使預審分庭能夠在授權(quán)檢察官進行自行調(diào)查之后有機會審議潛在案件的可受理性。由此分庭認為，預審分庭在審查檢察官的授權(quán)調(diào)查請求時，無需對潛在案件的可受理性進行分析。 筆者認為，這一觀點存在明顯紕漏。 根據(jù)《規(guī)約》18 條〔33〕第18 條關(guān)于可受理性的初步裁定（一） 在一項情勢已依照第13 條第1 項提交本法院，而且檢察官認為有合理根據(jù)開始調(diào)查時，或在檢察官根據(jù)第13 條第3 項和第15 條開始調(diào)查時，檢察官應通報所有締約國，及通報根據(jù)所得到的資料考慮，通常對有關(guān)犯罪行使管轄權(quán)的國家。 檢察官可以在保密的基礎(chǔ)上通報上述國家。 如果檢察官認為有必要保護個人、防止毀滅證據(jù)或防止?jié)撎樱梢韵拗葡驀姨峁┑馁Y料的范圍。（二） 在收到上述通報一個月內(nèi)，有關(guān)國家可以通知本法院，對于可能構(gòu)成第5 條所述犯罪，而且與國家通報所提供的資料有關(guān)的犯罪行為，該國正在或已經(jīng)對本國國民或在其管轄權(quán)內(nèi)的其他人進行調(diào)查。 根據(jù)該國的要求，檢察官應等候該國對有關(guān)的人的調(diào)查，除非預審分庭根據(jù)檢察官的申請，決定授權(quán)進行調(diào)查。（三） 檢察官等候一國調(diào)查的決定，在決定等候之日起六個月后，或在由于該國不愿意或不能夠切實進行調(diào)查，情況發(fā)生重大變化的任何時候，可以由檢察官復議。（四） 對預審分庭作出的裁定，有關(guān)國家或檢察官可以根據(jù)第82 條第2 款向上訴分庭提出上訴。 上訴得予從速審理。（五） 如果檢察官根據(jù)第二款等候調(diào)查，檢察官可以要求有關(guān)國家定期向檢察官通報其調(diào)查的進展和其后的任何起訴。 締約國應無不當拖延地對這方面的要求作出答復。（六） 在預審分庭作出裁定以前，或在檢察官根據(jù)本條等候調(diào)查后的任何時間，如果出現(xiàn)取得重要證據(jù)的獨特機會，或者面對證據(jù)日后極可能無法獲得的情況，檢察官可以請預審分庭作為例外，授權(quán)采取必要調(diào)查步驟，保全這種證據(jù)。（七） 質(zhì)疑預審分庭根據(jù)本條作出的裁定的國家，可以根據(jù)第19 條，以掌握進一步的重要事實或情況發(fā)生重大變化的理由，對案件的可受理性提出質(zhì)疑。第1 款的規(guī)定，該條不僅適用于由檢察官自行調(diào)查的案件，也適用于締約國提交的案件。 換言之，不論啟動國際刑事法院管轄權(quán)的方式是什么，相關(guān)國家均有權(quán)就潛在案件的可受理性提出質(zhì)疑。 如果僅因第18 條可以為相關(guān)國家提供救濟途徑，就斷定檢察官在決定啟動自行調(diào)查時無需考慮潛在案件的可受理性問題，那么是否可以得出這樣的結(jié)論，即，由于第18 條允許國家對可受理性問題提出異議，那么無論是國家提交的案件還是安理會提交的案件，檢察官在啟動調(diào)查時均無需審查潛在案件是否滿足第17 條的各項規(guī)定。 然而，根據(jù)《規(guī)約》的相關(guān)規(guī)定，上述結(jié)論顯然是錯誤的，這種解讀并不符合第17 條及第53 條第1 款的各項規(guī)定。

其次，上訴分庭以《條例》第49 條作為授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查時無需考慮第53 條第1 款的各項規(guī)定的觀點不具合理性。 上訴分庭指出，《規(guī)則》第48 條不具有與《規(guī)約》同等的效力，因而無法證明《規(guī)約》第15 條與第53 條第1 款之間存在密切聯(lián)系。 但同時上訴分庭又根據(jù)《條例》第49 條規(guī)定，指出檢察官在申請授權(quán)調(diào)查階段所必須提供的資料是有限和籠統(tǒng)的。 進而認為，這符合訴訟的初步階段，即檢察官在調(diào)查過程中沒有機會收集更多的證據(jù)和查明事實。 檢察官不需要提出證據(jù)來支持其請求授權(quán)調(diào)查的要求，也無需提出關(guān)于她對案件或潛在案件的可受理性進行評估的資料。 上述觀點的關(guān)鍵癥結(jié)是，上訴分庭未提供足夠的證據(jù)說明為何其認為《規(guī)則》不具有與《規(guī)約》同等的效力，而《條例》卻可以被作為解釋《規(guī)約》相關(guān)規(guī)定的依據(jù)。 事實上，《規(guī)則》的效力應當高于，至少也等同于《條例》的效力。 在《規(guī)約》中有三十多處提及到了《規(guī)則》，其中《規(guī)約》第21 條第1 款規(guī)定，本法院適用的法律依次為：本規(guī)約、《犯罪要件》和本法院的《規(guī)則》……而根據(jù)《規(guī)約》第52 條第1 款的規(guī)定，法官應當依據(jù)本規(guī)約和《規(guī)則》，為本法院日常運作的需要，以絕對多數(shù)制定《法院條例》。 這足以說明，《規(guī)約》與《規(guī)則》是制定《條例》的主要依據(jù)，當《法院條例》的規(guī)定與《規(guī)約》《規(guī)則》相抵觸時，應當依據(jù)《規(guī)約》與《規(guī)則》的規(guī)定行事。

另外，筆者認為，上訴分庭關(guān)于檢察官在申請授權(quán)階段沒有機會收集證據(jù)和查明事實的觀點也是十分牽強的。 雖然，在初步審查階段，檢察官不能根據(jù)《規(guī)約》部署其所有調(diào)查權(quán)力，但仍有一些調(diào)查能力。 根據(jù)《規(guī)約》第15 條第2 款和《規(guī)則》第104 條的規(guī)定，檢察官可要求各國、聯(lián)合國各機關(guān)、政府間組織和非政府組織或他或她認為適當?shù)钠渌煽縼碓刺峁└嗟馁Y料。 除了從外部來源獲得這方面的資料外，檢察官還可以根據(jù)《規(guī)約》第15 條第2 款的規(guī)定，在法院所在地接受書面或口頭證詞，從而行使其收集證據(jù)的權(quán)力〔34〕Corrigendum to “Judge Fernandez de Gurmendi's separate and partially dissenting opinion to the Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire”，No.： ICC?02／11，Date：5 October 2011.。 而實踐中，檢察官還能夠通過聯(lián)合國、非政府組織的報告、聲明和新聞稿、媒體、個人等多種途徑收集資料。 從過往實踐中可以發(fā)現(xiàn)，檢察官并未在初步審查階段采取被動態(tài)度，而是進行了許多資料搜集活動，包括派遣特派團前往有關(guān)國家，在法院所在地和其他地點主持和參加會議，與有關(guān)利益攸關(guān)方，如國家官員、受害者和受害者代表組織以及國際和當?shù)胤钦M織進行接觸。例如，檢察官辦公室在其2018 年初步審查報告中表示，該辦公室向阿布賈、波哥大、科納克里和基輔派出了初步審查團，并在法院所在地與國家當局、國際和非政府組織的代表、第15 條來文發(fā)送者和其他有關(guān)方面舉行了多次協(xié)商〔35〕OTP， Report on Preliminary Examination Activities 2018 （5 December 2018） at para. 23.。 在可能的情況下，檢察官辦公室會派遣代表團前往有關(guān)國家進行初步調(diào)查，以核實收到的有關(guān)涉嫌犯罪的信息，并與當?shù)乩尕P(guān)方和司法行動者進行接觸。 例如，自2009 年9 月對幾內(nèi)亞情勢進行初步審查以來，檢察官辦公室已對該國進行了16 次訪問〔36〕OTP， Report on Preliminary Examination Activities 2018 （5 December 2018） at para. 180.。 自2008 年8 月宣布對格魯吉亞情勢進行初步審查以來，檢察官辦公室已就這一情勢完成了9 次任務，其中6 次是前往格魯吉亞，3 次是前往俄羅斯〔37〕The preliminary examination in Georgia was opened on 14 August 2008.Situation in Georgia，ICC?01／15?4?Corr and ICC?01／15?4?Corr2，Corrected Version of Request for Authorisation of an Investigation pursuant to Article 15 （16 October 2015 and 17 November 2015） at paras. 39.。 關(guān)于哥倫比亞情勢，檢察官辦公室僅在2018 年就對該國進行了三次訪問〔38〕OTP， Report on Preliminary Examination Activities 2018 （5 December 2018） at paras. 161.。 在對相關(guān)情勢進行初步審查期間，特派團會見了政治與司法當局、政府間組織、非政府組織和受害者代表〔39〕OTP，Report on Preliminary Examination Activities 2017，at paras. 48，116，169，233.。 檢察官還會見了許多國家元首，包括巴勒斯坦、哥倫比亞、幾內(nèi)亞和尼日利亞總統(tǒng)，討論了有關(guān)初步審查的問題〔40〕OTP，Report on Preliminary Examination Activities 2012，at paras. 94，160； OTP，Report on Preliminary Examination Activities 2012，at paras. 150； Report of the International Criminal Court to the Seventy?first Session of the UN General Assembly， UNGAOR， Doc A／71／342 （19 August 2016） at paras. 24.。

綜上所述，上訴分庭認為預審分庭審查授權(quán)自行調(diào)查請求無需考慮第53 條第1 款的各項規(guī)定的觀點是站不住腳的。 即便檢察官在初步審查階段的調(diào)查權(quán)是有限的，也不能因此就降低檢察官啟動自行調(diào)查所需滿足的前提條件。 相反，由于預審分庭進行授權(quán)審查時主要依賴檢察官在初步審查階段獲得的資料與證據(jù)，檢察官更應當盡到足夠的勤勉義務，盡可能收集更多的資料與證據(jù)。

（二）預審分庭的審查范圍應包括《規(guī)約》第53 條第1 款的各項規(guī)定

1.符合“補充性原則”的基本精神

要求預審分庭在授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查時，對相關(guān)情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進行審查，符合“補充性原則”的基本精神。 “補充性原則”是國際刑事法院整個運行機制的基石，也是國際刑事法院得以建立的基礎(chǔ)〔41〕Jimmy Guruld，United States Opposition to the 1998 Rome Statute Establishing an International Criminal Court：Is the Court's Jurisdiction Truly Complementary to National Criminal Jurisdictions？，35 CORNELL INT'L L.J. 1，7 （2002）；Michael A. Newton， Comparative Complemen?tarity： Domestic Jurisdiction Consistent with the Rome Statute of the International Criminal Court，167 MIL. L.REv.20，29 （2001）.。 《規(guī)約》序言第10 段〔42〕強調(diào)根據(jù)本規(guī)約設立的國際刑事法院對國內(nèi)刑事管轄權(quán)起補充作用。和第1 條〔43〕第1 條法院茲設立國際刑事法院（“本法院”）。 本法院為常設機構(gòu)，有權(quán)就本規(guī)約所提到的、受到國際關(guān)注的最嚴重犯罪對個人行使其管轄權(quán)，并對國家刑事管轄權(quán)起補充作用。 本法院的管轄權(quán)和運作由本規(guī)約的條款加以規(guī)定。均指出，國際刑事法院的管轄權(quán)是國家刑事管轄權(quán)的補充，國家法院仍然是審判國際犯罪的主要場所。 雖然《規(guī)約》并未規(guī)定補充性原則的具體內(nèi)容，但第17 條為理解補充性原則提供了框架，使補充性原則通過本條規(guī)定得以獲得執(zhí)行與落實。即便是某一情勢中的潛在案件屬于國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的案件，國際刑事法院也不能立即對相關(guān)情勢或案件進行調(diào)查或起訴。 而應當根據(jù)《規(guī)約》〔44〕第17 條可受理性問題（一） 考慮到序言第10 段及第1 條，在下列情況下，本法院應斷定案件不可受理：1. 對案件具有管轄權(quán)的國家正在對該案件進行調(diào)查或起訴，除非該國不愿意或不能夠切實進行調(diào)查或起訴；2. 對案件具有管轄權(quán)的國家已經(jīng)對該案進行調(diào)查，而且該國已決定不對有關(guān)的人進行起訴，除非作出這項決定是由于該國不愿意或不能夠切實進行起訴；3. 有關(guān)的人已經(jīng)由于作為控告理由的行為受到審判，根據(jù)第20 條第3 款，本法院不得進行審判；4. 案件缺乏足夠的嚴重程度，本法院無采取進一步行動的充分理由。（二） 為了確定某一案件中是否有不愿意的問題，本法院應根據(jù)國際法承認的正當程序原則，酌情考慮是否存在下列一種或多種情況：1. 已經(jīng)或正在進行的訴訟程序，或一國所作出的決定，是為了包庇有關(guān)的人，使其免負第5 條所述的本法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的刑事責任；2. 訴訟程序發(fā)生不當延誤，而根據(jù)實際情況，這種延誤不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的；3. 已經(jīng)或正在進行的訴訟程序，沒有以獨立或公正的方式進行，而根據(jù)實際情況，采用的方式不符合將有關(guān)的人繩之以法的目的。（三） 為了確定某一案件中是否有不能夠的問題，本法院應考慮，一國是否由于本國司法系統(tǒng)完全瓦解，或?qū)嶋H上瓦解或者并不存在，因而無法拘捕被告人或取得必要的證據(jù)和證言，或在其他方面不能進行本國的訴訟程序。第17 條的規(guī)定，對潛在案件的可受理性問題進行審查。 只有檢察官經(jīng)審查認為，有管轄權(quán)的國家“不愿意”或“不能夠”對潛在案件進行調(diào)查或起訴，且該案件達到了足夠的嚴重程度時，檢察官才能啟動對該案件的調(diào)查。

《規(guī)約》之所以確立補充性原則，是為平衡兩種觀念之間的沖突，即，要求建立一個具有普遍性管轄權(quán)的法院與要求建立一個將國家主權(quán)放在優(yōu)先地位的法院〔45〕Benjamin N. Schiff， Building The International Criminal Court 73 （Cambridge Univ. Press 2008）.。 補充性原則作為這兩種觀念的調(diào)和劑，最終促成了國際刑事法院的誕生。 因此，在對《規(guī)約》的內(nèi)容進行解讀時，不僅應當遵循國際刑事法院懲罰犯罪與結(jié)束有罪不罰的目標，也應當符合補充性原則的基本精神。

據(jù)此，筆者認為，上訴分庭對“有合理根據(jù)進行調(diào)查”的解釋過于狹窄，因為這種狹義的解釋將導致大量不必要的調(diào)查，從而不符合補充性原則的基本精神。 上訴分庭認為，“有合理根據(jù)進行調(diào)查”所指涉的是一種相對較低的門檻，而不包括對是否滿足第53 條第1 款中各項規(guī)定的審查。 筆者認為，上訴分庭對“有合理根據(jù)進行調(diào)查”的解讀明顯存在限縮解釋的意味，這不僅違背了補充性原則，也不符合《維也納條約法公約》中有關(guān)“善意解釋”的要求。

首先，預審分庭在未對相關(guān)情勢或潛在案件是否符合第53 條第1 款進行審查就授權(quán)檢察官進行調(diào)查的做法，就已經(jīng)違背了補充性原則的規(guī)定。 補充性原則要求國際刑事法院在存在國家調(diào)查或起訴的情況下不采取行動，除非國家“不愿意”或“不能夠”進行調(diào)查或起訴。 而這里的“不采取行動”既包括不進行起訴，也包括不進行調(diào)查。 檢察官對國家司法管轄權(quán)的剝奪并非始于審判程序，事實上，檢察官正式啟動調(diào)查時就意味著侵犯了國家法院對潛在案件的管轄權(quán)。 既然《規(guī)約》序言已經(jīng)強調(diào)根據(jù)本規(guī)約設立的國際刑事法院對國內(nèi)刑事管轄權(quán)起補充作用，那么檢察官乃至預審分庭的任何行動與決定均應當遵循法院的補充性原則的基本精神。 其次，《規(guī)約》中不存在任何一處規(guī)定表明“有合理根據(jù)進行調(diào)查”所指涉的是一種相對較低的標準。 雖然第15 條只是對“有合理根據(jù)進行調(diào)查”進行了簡略陳述，并未明確這一表述的具體內(nèi)涵，但第53 條第1 款卻進行了較為明確的規(guī)定。 根據(jù)體系性解釋原則，第15 條第3 款中的“合理根據(jù)”與第4 款中的“合理根據(jù)”應當具有相同含義。 而《規(guī)則》第48 條表明，第15 條第3 款中的“合理根據(jù)”應包括對第53 條第1 款中各規(guī)定的審查，進而可以得出，根據(jù)第15 條第4款審查是否有“合理根據(jù)”進行調(diào)查時，理應考察相關(guān)情勢是否符合第53 條第1 款中的各項規(guī)定。 根據(jù)第53 條第1 款可知，檢察官在判斷是否有合理根據(jù)進行調(diào)查時應當考慮三個方面，即管轄權(quán)問題，第17 條規(guī)定的可受理性問題，以及調(diào)查是否符合“公正利益”。 只有在進行上述審查后，預審分庭才可以就是否授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查作出最終決定。 這種方式符合補充性原則的基本精神，能夠最大限度地保障國家優(yōu)先行使管轄權(quán)。

特別是在國際刑事法院盡可能利用一切場合倡導積極補充政策的當下，上訴分庭降低檢察官啟動自行調(diào)查先決條件的做法顯得尤為不通時宜。 積極補充政策的倡導有利于促進國際刑事法院與國家之間的合作，對于打擊嚴重的國際犯罪，結(jié)束有罪不罰具有重要意義。 因此，檢察官與法官對《規(guī)約》的解釋應當順應國際刑事法院的發(fā)展動向，應當服務于國際刑事法院與國家的合作前景。 條約的演化解釋原則就是基于這樣一種理解，即條約是活的工具，其解釋必須與當下的現(xiàn)實情況相輔相成。 這與《維也納條約法公約》中建立的解釋規(guī)則一致〔46〕《維也納條約法公約》第31 條第3 款規(guī)定：應與上下文一并考慮者尚有：（甲）當事國嗣后所訂關(guān)于條約之解釋或其規(guī)定之適用之任何協(xié)定；（乙）嗣后在條約適用方面確定各當事國對條約解釋之協(xié)定之任何慣例；（丙）適用于當事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則。。 《規(guī)約》是一項活生生的文書，必須根據(jù)當下法院的發(fā)展狀況和實踐環(huán)境來加以解讀。 鑒于檢察官自行調(diào)查權(quán)從《規(guī)約》形成之初就備受關(guān)注，以及檢察官實施自行調(diào)查權(quán)的過程可能遭受政治因素的干擾，進一步加強對檢察官自行調(diào)查權(quán)的司法審查是十分必要的。如果為檢察官設置較低的啟動自行調(diào)查的門檻，完全可能招致更多的抨擊與反對，甚至導致更多締約國退出國際刑事法院，其結(jié)果很可能導致尚未完全站穩(wěn)腳跟的國際刑事法院被國際社會所孤立。

為了在謹慎行事和有效行事之間取得平衡，《規(guī)約》規(guī)定國際刑事法院應當以補充性原則為其指導原則。 國際刑事法院的效力不應僅以法院調(diào)查或起訴的案件數(shù)目來衡量。 相反，國家司法體系的有效運作，從而使國際刑事法院不進行審判，將是一個重大的成功〔47〕International Criminal Court，Office of the Prosecutor，Informal Expert Paper：The Principle of Complementarity in Practice（2003），at par?as.1.。 因此，為了遵循國際刑事法院的補充性原則，檢察官只有在國家“不愿意”或“不能夠”進行調(diào)查或起訴的情況下才能采取行動。 據(jù)此，檢察官應當依據(jù)所掌握的全部資料，對潛在案件的可受理性以及調(diào)查是否符合“公正利益”作出判斷，而預審分庭應當依據(jù)檢察官所提交的全部資料，對檢察官的調(diào)查決定進行盡可能全面的審查。

2.節(jié)約有限司法資源的必然選擇

要求預審分庭在授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查時，對相關(guān)情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進行審查，是節(jié)約國際刑事法院有限司法資源的必然選擇。 據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年5 月底，檢察官辦公室已收到了超過12000 份的，來自多方面提供的有關(guān)涉嫌構(gòu)成國際刑事法院管轄范圍內(nèi)的國際罪行的資料〔48〕https：／ ／www.icc?cpi.int／about／otp，訪問時間2020－05－28.。 而檢察官不得不依賴有限的預算對如此龐大的資料進行審查與篩選。 雖然近年來隨著程序的簡化與工作人員經(jīng)驗的增長，檢察官辦公室的工作效率正在不斷提高，但是司法資源與工作量之間的懸殊似乎并沒有隨著其工作效率的提高而有所減小〔49〕The difficulties the OTP is experiencing with current resource constraints are documented in its most recent strategic plan. See Int'l Crimi?nal Court Office of the Prosecutor， Strategic Plan 2012—2015， P17 （Oct. 11，2013）.。 利益攸關(guān)方希望檢察官辦公室最好能在較短的時間內(nèi)取得更多成果。 然而，在今后幾年里，檢察官辦公室預計將面臨更多的情勢，而可利用的資源卻不太可能大量增加〔50〕The Office of the Prosecutor，Policy Paper on Preliminary Examinations（2013）.。 正如國際司法專家菲爾·克拉克博士所言，法院的預算很少，這大大影響了其開展工作的能力，特別是影響了其實地調(diào)查的能力〔51〕Hamilton， Rebecca J.，The ICC's Exit Problem，New York University Journal of International Law and Politics， Vol. 47， Issue 1 （Fall 2014）， pp.1－58.。 因此，為了高效率地運用有限的資源，檢察官必須在啟動自行調(diào)查之前盡可能地運用來自各方面提交的相關(guān)資料，對情勢中潛在案件的可受理性等問題進行審查，以減少后續(xù)程序?qū)τ邢拶Y源的浪費。

若預審分庭未審查檢察官請求開展調(diào)查的情勢是否符合第53 條第1 款的各項規(guī)定，就授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查，則可能將在兩個方面造成對國際刑事法院司法資源的浪費。 一方面，如果按照上訴分庭的觀點，預審分庭在授權(quán)檢察官進行調(diào)查時無需考察潛在案件是否符合第53 條第1 款的規(guī)定，那么檢察官在請求預審分庭授權(quán)調(diào)查時將不會盡可能保持謹慎。 這完全可能致使正在由國內(nèi)法院調(diào)查或起訴的案件被提交到預審分庭，而預審分庭則必須對授權(quán)申請作出審查。 問題是，由于預審分庭并不享有調(diào)查權(quán)，其審查的范圍僅限于檢察官提交的資料與證據(jù)，而如果這些資料中不存在針對潛在案件可受理性評估的資料，預審分庭則完全可能作出授權(quán)檢察官開展自行調(diào)查的決定。 而一旦隨著調(diào)查的深入，檢察官最終可能發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件并不符合《規(guī)約》第17 條有關(guān)可受理性問題的相關(guān)規(guī)定，則之前進行的訴訟程序?qū)⒏吨魉?，這無疑將造成對司法資源的不必要浪費。 可見，如果降低檢察官啟動自行調(diào)查的前提條件，則將極有可能導致無法篩選出真正符合受理性標準的情勢或案件，其結(jié)果是導致國際刑事法院不堪重負。 另一方面，如果檢察官在未掌握足夠證據(jù)的情況下就請求預審分庭授權(quán)調(diào)查，而依據(jù)《規(guī)約》第18 條，檢察官應當通知相關(guān)國家在一個月內(nèi)對可受理性問題提出質(zhì)疑，而一旦受到有關(guān)國家的質(zhì)疑，檢察官深入調(diào)查的機會將可能喪失。 檢察官就阿富汗情勢向預審分庭請求授權(quán)調(diào)查的舉動就激起了美國政府的激烈對抗，由此可見，檢察官在沒有掌握足夠資料和證據(jù)的情況下申請預審分庭的授權(quán)，對檢察官的順利調(diào)查而言，可謂是有百害而無一利，因為這可能會增加檢察官進行后續(xù)調(diào)查的成本。 并且，如果檢察官未在向預審分庭授權(quán)調(diào)查前對情勢中潛在的案件的可受理性進行調(diào)查和分析，那么在相關(guān)國家依據(jù)《規(guī)約》第18 條提出可受理性抗辯時，預審分庭便無法在短時間內(nèi)對相關(guān)國家提交的資料和所提出的主張作出合理分析。 一旦檢察官與預審分庭無法對相關(guān)國家提出的可受理性質(zhì)疑進行有效抗辯，則只能判定國際刑事法院不能夠受理相關(guān)案件，那么之前的努力將付之東流。 而事實上，如果檢察官在申請授權(quán)開展自行調(diào)查之前進行了足夠的準備工作，并依據(jù)第53 條第1 款的規(guī)定對潛在案件的可受理性等問題進行了詳細審查，則訴訟程序?qū)⒏锌赡艿靡皂樌七M。

總之，與國家法院相比，國際刑事法院檢察官在收集證據(jù)與進行調(diào)查方面均面對較大困難。 但毫無疑問，檢察官在初步審查階段調(diào)查能力的有限性，不能成為降低證明范圍或證明標準的理由。 正因為受到調(diào)查途徑與資源方面的制約，檢察官更需要進行重點調(diào)查，而在此之前必須提供足夠的證據(jù)來證明其選擇相關(guān)情勢的合理依據(jù)。 換句話說，盡管檢察官可能永遠無法像國家法院那樣進行較為全面深入的調(diào)查，但其必須進行足夠的調(diào)查與取證，以證明相關(guān)情勢是否滿足啟動自行調(diào)查的前提條件，進而為預審分庭授權(quán)調(diào)查提供足夠的依據(jù)。 這不僅是為了落實補充性原則，也是節(jié)約有限司法資源的必然選擇。

3.防止侵犯國家主權(quán)的必要手段

要求預審分庭在授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查時，對相關(guān)情勢是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進行審查，是防止檢察官在實施自行調(diào)查權(quán)過程中侵犯國家主權(quán)的必要手段。 國際刑事法院是否將侵犯國家主權(quán)這一命題，自其成立以來就備受關(guān)注。 在過去的二十年里，國際刑事法院在選擇調(diào)查情勢與案件方面受到了廣泛的合法性質(zhì)疑。 這主要是因為，在國際刑事法院運作的頭十年里，其調(diào)查的情勢主要集中于非洲國家。 檢察官調(diào)查的前五個情勢中，有三個情勢（烏干達、剛果民主共和國和中非共和國）來自于締約國的自行提交。 另外，安理會向國際刑事法院提交了蘇丹情勢，檢察官針對肯尼亞情勢進行了自行調(diào)查。 而這五個情勢均來自非洲國家。 雖然其中三個情勢是締約國自行提交的，但是這些締約國之所以將相關(guān)情勢提交給國際刑事法院，均存在其政治意圖。 例如，烏干達政府的意圖是，借助國際刑事法院的勢力打擊上帝抵抗軍的領(lǐng)袖約瑟夫·科尼。 而中非政府所提交的中非情勢則主要涉及對剛果前副總統(tǒng)本巴的調(diào)查與起訴。 本巴在對案件提出可受理性質(zhì)疑時曾指出，中非共和國政府將情勢提交給國際刑事法院并非因其不能夠?qū)Π讣M行調(diào)查，而是為了避免與剛果民主共和國產(chǎn)生糾葛〔52〕Situation in the Central African Republic，Decision on the Admissibility and Abuse of Process Challenges，No.：ICC?01／05?01／08，Date：24 June 2010，at paras.79.。 本巴甚至認為，針對他的訴訟是出于政治動機，并受到剛果民主共和國總統(tǒng)約瑟夫·卡比拉（Joseph Kabila）的政治影響〔53〕Prosecutor v. Bemba， Decision Pursuant to Article 61（7）（a） and （b） of the Rome Statute on the Charges of the Prosecutor Against Jean?Pierre Bemba Gombo，No.： ICC?01／05?01／08， Date：15 June 2009.at paras.150.。

不論事實為何，總體上來講，檢察官作出的任何決定均易招致合法性質(zhì)疑。 因此預審分庭在授權(quán)檢察官啟動自行調(diào)查時更應做到盡可能地謹慎。 正如國際刑事法院問題特設委員會的報告所言，應當在最初階段審議可受理性問題，也就是在國際刑事法院檢察官著手調(diào)查之前就進行審議，因為開始調(diào)查也就可能干涉到國家司法主權(quán)〔54〕設立ICC 問題特設委員會的報告，A／50／22，1995 年9 月6 日。。 此外，檢察官獲取的資料主要源于非政府組織，而非政府組織在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、政治目標或資金籌措方面存在多樣性，往往很難確定其性質(zhì)。 在某些國際組織認可的非政府組織名單中就可以看到這種異質(zhì)性〔55〕The list of NGOs having consultative status at the United Nations Social and Economic Council contains such NGOs as the International Federation of International Furniture Removers，International Federation of Pedestrians，or the Union of Arab Banks（UN Doc. E／2006／INF.4，31 August 2006）.。 非政府組織的多樣性特征是令人擔憂的，因為其中一些組織似乎實際上受到某些國家的財政和政治控制，其公正性與獨立性難免招致質(zhì)疑〔56〕DovJacobs.A Samson at the International Criminal Court： The Powers of the Prosecutor at the Pre?Trial Phase，Law and Practice of Inter?national Courts and Tribunals， Vol. 6， Issue 2 （October 2007）， pp. 317－342.。 而檢察官在締約國大會和締約國面前的法律地位很弱，這使其比分庭法官更容易受到政治壓力，特別是來自有影響力的締約國的壓力〔57〕Olasolo， Hector，The Prosecutor of the ICC before the Initiation of Investigations：A Quasi?Judicial or a Political Body，International Crimi?nal Law Review， Vol. 3， Issue 2 （2003）， pp. 87－150.。 因此，為了維護國家主權(quán)，保障國際刑事法院的合法性，檢察官啟動自行調(diào)查的前提條件不可過低〔58〕Olasolo， Hector，The Prosecutor of the ICC before the Initiation of Investigations：A Quasi?Judicial or a Political Body，International Crimi?nal Law Review， Vol. 3， Issue 2 （2003）， pp. 87－150.。 一旦不要求預審分庭在審查授權(quán)請求時對潛在案件是否符合第53 條第1 款的規(guī)定進行考察，則將更容易使檢察官實施自行調(diào)查權(quán)的行動受到政治因素的干擾。 因為降低預審分庭的審查標準，將使預審分庭監(jiān)督檢察官行使自由裁量權(quán)的作用無從實現(xiàn)，使預審分庭的司法審查作用無從落實。 而在檢察官開展自行調(diào)查的過程中設置一道復雜的司法審查制度就是為了防止其濫用自行調(diào)查權(quán)，避免造成對國家主權(quán)的侵犯。

四、結(jié)語

正如第二預審分庭在授權(quán)對肯尼亞情勢進行調(diào)查的決定中所述，檢察官開始進行調(diào)查所應遵循的依據(jù)是相同的。 檢察官為確定是否展開調(diào)查而對資料進行的初步審查總是以同樣的方式進行，并考慮相同的因素，而不論該情勢是由安理會或締約國主動提交的，還是由檢察官自行決定調(diào)查的〔59〕Corrigendum to “Judge Fernandez de Gurmendi's separate and partially dissenting opinion to the Decision Pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorisation of an Investigation into the Situation in the Republic of C?te d'Ivoire”，No.：ICC?02／11，Date：5 October 2011.。 這種解釋符合《規(guī)約》補充性原則的基本精神，有利于實現(xiàn)國際刑事法院“鼓勵和促進各國履行其調(diào)查和起訴核心罪行的主要責任”〔60〕Informal expert paper：The principle of complementarity in practice（ICC?OTP 2003，at paras.3.的目的，也能一定程度上降低國際刑事法院起訴國際罪行的政治成本與資源負擔。