一、引言：野生動物保護進入新時期

新型冠狀病毒肺炎自2019年12月爆發(fā)以來，迅速席卷全球。截至2021年1月12日，全球新冠肺炎（COVID-19）累計確診病例超過9 122 萬例，累計死亡病例超過194.8 萬例。①世界衛(wèi)生組織：《世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒實時數(shù)據(jù)》，http：//covid19.who.int/，2020年1月12日訪問。研究表明，新發(fā)傳染病事件以人畜共患疾?、谑澜缧l(wèi)生組織（WHO）將人畜共患疾病定義為：人畜共患疾病是動物與人類之間自然傳播的一系列傳染病。人畜共患疾病傳播的最大風(fēng)險發(fā)生在人類——動物的相交點，途徑是人與動物、動物產(chǎn)品（如肉、奶、蛋）和/或其環(huán)境的直接或間接接觸。為主（占比60.3%），其中大多數(shù)（占比71.8%）起源于野生生物，并且隨著時間的推移而顯著增加。③參見凱特·E.瓊斯、妮基塔·帕特爾、馬克·利維、亞當(dāng)·斯托里加德、黛博拉·巴爾克、約翰·吉特曼、彼得·達薩克：《新興傳染病的全球趨勢》，《自然》2008年第451 期。人畜共患疾病引發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險和生態(tài)安全風(fēng)險，危害全球生物安全。對野生生物的非法交易、濫捕濫獵、亂用亂食是導(dǎo)致人畜共患疾病產(chǎn)生的重要因素。因此，以法律形式保護野生生物，限制人與野生生物的接觸渠道，既滿足維護生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，也能從源頭上有效控制人畜共患疾病的爆發(fā)，具有公共衛(wèi)生風(fēng)險防控和生態(tài)安全風(fēng)險防控的雙重意義。十三屆全國人大常委會第十六次會議于2020年2月24日通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。該決定從全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全三個方面對野生動物保護管理進行調(diào)整規(guī)范，嚴(yán)厲打擊非法交易、食用野生動物等行為，為健全我國野生動物保護法律制度做了示范指引，體現(xiàn)了國家正確處理人與野生動物之間關(guān)系，努力切斷傳染類疾病傳播途徑的堅定決心，也標(biāo)志著我國野生動物保護進入新的歷史時期。

韓國在對抗人畜共患疾病、保護野生動物的歷程中，同中國有相同的境遇，既有維護生物多樣性、對野生動物進行保護和利用的需求，也有基于2015年中東呼吸綜合征①奧斯曼·達爾、理查德·科克等研究者于2016年在《國際傳染病雜志》中發(fā)表論文，認(rèn)為2012年開始流行的中東呼吸綜合征（MERS）在東部非洲和中東的駱駝種群中流行，形成人畜共患疾病。后的公共衛(wèi)生治理、生物安全風(fēng)險防控方面的需求。因此，自1961年頒布第一部《狩獵法》以來，韓國已構(gòu)建以《關(guān)于野生生物保護及管理的法律》為核心的、由《生物多樣性保護和利用法》《自然環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護及管理的法律》等多部法律及其施行令和施行規(guī)則，以及地方自治法律文件組成的較為健全的法律體系。在此過程中，韓國加入了《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《保護遷徙野生動物物種公約》等國際公約和國際協(xié)定，確立了較為先進和科學(xué)的立法理念，不斷推動野生動物保護法律體系的縱深并進。

二、韓國野生動物保護的立法規(guī)制

韓國野生動物保護法律體系，在《生物多樣性公約》等相關(guān)國際條約、國際公約的指引下，以《關(guān)于野生生物保護及管理的法律》為核心，由《生物多樣性保護和利用》《關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護及管理的法律》等多部法律進行銜接和補充，加上地方自治團體依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況而制定的一系列地方法律文件，實現(xiàn)三級聯(lián)動，促進韓國野生動物保護和管理工作的順利開展。韓國野生動物保護立法經(jīng)歷了初成期、發(fā)展期和調(diào)整期三個階段。當(dāng)前，韓國在國際公約、國際條約的指引下，立足本國國情制定了配套的國內(nèi)法律，形成了具有國際視野的多層級、全方位的野生動物保護法律體系，推動了韓國野生動物保護事業(yè)有序發(fā)展。

（一）初成階段：20世紀(jì)60年代至80年代

日本殖民地時期，韓國已經(jīng)存在涉及野生動物保護的規(guī)定《狩獵規(guī)則》。它以日本1892年《狩獵規(guī)則》為藍本，自1912年9月30日開始施行，根據(jù)韓國本土生態(tài)情況幾經(jīng)修訂，在一定時間內(nèi)作為韓國野生鳥獸保護的法律依據(jù)，起到有限的保護作用。1945年，大韓民國政府成立后，韓國重啟立法與修法之路。1961年12月31日韓國制定并施行了實質(zhì)意義上第一部關(guān)于野生動物保護的《狩獵法》。該法規(guī)定與狩獵有關(guān)的事項，以確保野生鳥類的保護和繁殖及其正確使用，對狩獵的方式、保護區(qū)的設(shè)置、狩獵證和狩獵區(qū)的申請和管理、野生鳥類的進出口和人工繁殖進行規(guī)定，明確禁止用危險方法進行狩獵。隨后頒布的《狩獵法施行令》和《狩獵法施行規(guī)則》對建立保護區(qū)的相關(guān)內(nèi)容作進一步補充，對野生鳥類等野生生物的進出口申請程序進行完善。《狩獵法》沿用的是日本《狩獵規(guī)則》的理念，以限制狩獵活動為主要手段，兼附少量針對野生鳥獸的保護措施（如對野生鳥類的進出口和人工繁殖的規(guī)定），雖然保護的深度和廣度有限，但仍意味著韓國開始實行野生動物法律的保護。

1967年3月30日韓國制定并施行《關(guān)于鳥獸保護和狩獵的法律》，要求首爾市市長、釜山市市長和道知事必須按照農(nóng)業(yè)和林業(yè)部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定鳥獸保護計劃，設(shè)置鳥獸保護區(qū)，并對狩獵的類型、數(shù)量、范圍、時期和方式進行系統(tǒng)性的限制或禁止。1983年7月1日修訂施行的《文化遺產(chǎn)保護法》第2 條，將“古跡”的定義擴大，把具有重大歷史和學(xué)術(shù)價值的動物（包括其聚居地、繁殖地）、植物（包括原產(chǎn)地）等作為文化遺產(chǎn)進行保護。另外，在此期間韓國陸續(xù)推動或加入《國際植物保護公約》《保護遷徙野生動物物種公約》等野生生物保護的國際公約，逐漸搭建起以《關(guān)于鳥獸保護和狩獵的法律》為主的野生動物保護管理制度。

該時期韓國的野生動物保護立法具有落后性、限制性的特點，一方面，受日本殖民地遺風(fēng)影響，以保護鳥獸為主，保護范圍窄，保護手段有限，另一方面，雖然確立了鳥獸保護區(qū)制度，立法理念由單純的規(guī)制狩獵活動轉(zhuǎn)向保護環(huán)境和野生動物，但基于當(dāng)時社會經(jīng)濟條件和全球大環(huán)境的限制，法律文本只提供了簡單的保護框架，未考慮到相關(guān)利益者權(quán)利的保障，在實際操作中受限嚴(yán)重。因此，在20世紀(jì)80年代，韓國民眾多次提出“保護和繁殖野生鳥類并防止對人的生命財產(chǎn)的傷害”“保護野生鳥類和獵人的利益”“修訂鳥類保護和狩獵的法律法規(guī)”等請愿，要求加強對野生動物的保護之外，要切實考慮到獵人和保護區(qū)居民等其他相關(guān)利益者應(yīng)有權(quán)利的保障。①參見韓國法制處：《民事請愿欄》，https://www.moleg.go.kr/，2020年10月1日訪問。

（二）發(fā)展階段：20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初

20世紀(jì)90年代后，韓國經(jīng)濟高速發(fā)展，民主化進程加深，個人權(quán)利的訴求不斷增加，伴隨國際社會對維護生物多樣性和保護生態(tài)平衡意識的增強，野生動物保護制度迎來了高速發(fā)展的契機。韓國陸續(xù)加入和批準(zhǔn)《生物多樣性公約》《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》《卡塔赫納生物安全議定書》《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》《拉姆薩爾國際濕地公約》等多個國際公約和國際條約，并據(jù)此進行本土化立法，《野生動植物保護法》《濕地保護法》《自然環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)遺傳資源保存、管理和使用法》等應(yīng)勢陸續(xù)出臺，地方自治團體亦開始登上立法舞臺，積極推動地方野生動物保護法律文件的制定。韓國野生動物保護立法呈現(xiàn)井噴式增長。

1991年12月31日制定并頒布的《自然環(huán)境保護法》強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)和物種的保護，防止物種滅絕。該法第4 章“野生動植物的保護”中對特定野生動植物保護和瀕危野生動植物的國際貿(mào)易做了專門規(guī)定，要求除非事前或者法律許可或批準(zhǔn)，任何人不得捕獲、收集、移植、加工、出口、分發(fā)或儲存特定的動植物，使用瀕危野生動植物加工產(chǎn)品的行為必須獲得法律許可。

1993年6月11日制定并頒布的《環(huán)境影響評估法》、1997年12月31日頒布的《關(guān)于獨島等島嶼地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護的特別法》、1999年2月8日頒布《濕地保護法》等從環(huán)境保護的角度制定了對野生動植物的相關(guān)保護措施。

2004年2月9日制定并頒布的《野生動植物保護法》旨在通過系統(tǒng)保護和管理野生動植物及其棲息地來防止野生動植物滅絕，并促進生物多樣性以維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，確保動植物共存的良好自然環(huán)境。該法整合了分散、重復(fù)的野生動植物保護相關(guān)規(guī)定，進行科學(xué)化的梳理，是韓國第一個專門的野生動植物保護法律文本，確立保護和利用野生動植物的基本原則，對一般野生動植物、瀕危野生動植物及其以外的野生動植物、特殊野生動植物保護區(qū)、生物資源保護機構(gòu)、狩獵管理和相應(yīng)激勵懲罰措施進行系統(tǒng)性規(guī)定，是韓國野生生物保護管理法律制度的里程碑。2005年2月10日，《野生動植物保護法》的施行令和施行規(guī)則相繼生效，從法律意義上確認(rèn)了國家、地方政府、所有公民對于野生動植物保護的責(zé)任。

2006年10月4日頒布的《關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護及管理的法律》、2007年8月3日頒布的《農(nóng)業(yè)遺傳資源保存、管理和使用法》從海洋生態(tài)系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)遺傳資源的角度作出了維護生物多樣性的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)以上法律，地方自治團體有義務(wù)將物種保護制度化，需要制定并維護市、道等地區(qū)保護條例。因此，以1981年7月25日京畿道第1297 號《野生鳥類進出口許可條例》的制定為契機，韓國地方自治團體開始因地制宜制定不同程度、不同側(cè)重點的地方性法律文件。截至2021年1月12日，韓國地方自治團體制定的關(guān)于野生生物保護的現(xiàn)行法律文件（規(guī)則、條例等）共282 個，推動生物多樣性和生態(tài)平衡的保護和相關(guān)利益者權(quán)益的保護。如2004年5月11日仁濟郡第903 號《仁濟郡野生動物損害賠償條例》，規(guī)定受害者可以就野生動物對農(nóng)作物造成的損害直接向地方損害賠償委員會申請賠償。2005年8月11日睦州郡第1706 號《全北道睦州郡野生動物保護條例》對如何支持野生動植物保護團體、保護瀕危野生動植物以維持自然生態(tài)的平衡做了較為詳細(xì)的規(guī)定。然而，韓國地方自治團體制定的法律文件，是根據(jù)當(dāng)?shù)貙嵡閷曳傻难a充和具體的實施辦法，相對于完整的法律而言，立法較為瑣碎，大多具有較強的針對性。如《江原道華川郡關(guān)于野生動物造成的損害賠償和救濟條例》和《京畿道防止野生動物損害小組支持條例》，僅規(guī)定了野生動物損害的賠償范圍、賠償對象及申請程序。但部分地區(qū)也設(shè)置有框架完善、內(nèi)容翔實的地方條例，如《京畿道軍浦市保護瀕危物種等野生生物和促進生物多樣性的條例》和《世宗特別自治市野生生物保護和管理條例》。

這些法律的制定，使韓國形成了國際—國家—地方三路并進的系統(tǒng)性野生動物保護法律體制，在全球?qū)用嫔戏e極進行理論交流和國際合作，在國家層面上不斷建立、完善、維護相應(yīng)法律制度，在地區(qū)層面上有側(cè)重點地加強對地區(qū)特性的生物物種保護和管理，并開始對野生動物損害賠償作出具體規(guī)定。

（三）調(diào)整階段：21世紀(jì)20年代至今

21世紀(jì)以來，隨著社會危機的不斷加深，以人畜共患疾病為代表的突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，全球生態(tài)保護的理念發(fā)生轉(zhuǎn)變?！渡锒鄻有怨s》締約方大會第14/34 號決定中，將生物安全納入2020年以后的全球生物多樣性框架。這意味著，除保護生態(tài)平衡、維護生物多樣性的傳統(tǒng)視角外，生物安全治理和公共衛(wèi)生風(fēng)險防范業(yè)已成為野生生物保護的重要考量。韓國開始調(diào)整野生動物保護的立法理念，以應(yīng)對未來可能的生物安全危機。

一方面，韓國強化維護生物多樣性、保障生態(tài)平衡的理念，繼續(xù)完善相關(guān)立法。2010年4月23日頒布的《漁業(yè)資源管理法》、2011年7月25日頒布的《農(nóng)業(yè)和漁業(yè)生命資源保護、管理和使用法》，對管理和保護農(nóng)業(yè)和漁業(yè)生命資源進行系統(tǒng)規(guī)定，確保農(nóng)業(yè)和漁業(yè)生命資源的多樣性，增強產(chǎn)業(yè)的競爭力，促進農(nóng)業(yè)和漁業(yè)、農(nóng)村及國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。2012年2月1日頒布的《生物多樣性保護和利用法》，規(guī)定《生物多樣性公約》的執(zhí)行事項，促進國際合作，以保護生物多樣性和生物資源的可持續(xù)利用。2011年7月28日頒布的《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》，是對《野生動植物保護法》的全文修訂，旨在通過系統(tǒng)保護和管理野生生物及其棲息地來防止野生生物滅絕，促進生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，使人與野生生物和諧共存。此次修訂在標(biāo)題中將“保護”調(diào)整為“保護和管理”，將野生動植物調(diào)整為野生生物，擴大了保護范圍。

另一方面，韓國對野生動物由“資源保護和利用”向“加強福利和管理”轉(zhuǎn)變，增加了生物安全治理和公共衛(wèi)生風(fēng)險防范的內(nèi)容?！蛾P(guān)于野生生物的保護和管理的法律》是韓國野生動物保護法律體系的核心部分，自2011年頒布后，短短9年歷經(jīng)18 次修訂，內(nèi)容豐富，涵蓋面廣?，F(xiàn)行《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》由6 章73 條加附則組成，一是從人類視角出發(fā)，關(guān)注動物的資源利用與管理、相關(guān)人員的權(quán)利保障，二是從動物視角出發(fā)，強調(diào)了動物福利和動物保護，體現(xiàn)了現(xiàn)代野生動物保護立法的先進理念。如第8 條明確規(guī)定了禁止虐待野生動物，不得以致使其疼痛、傷害的行為虐待野生動物；第12 條將野生動物致?lián)p的預(yù)防和賠償以法律形式確認(rèn)等。值得一提的是，韓國于2014年3月14日在該法中新增第五節(jié)野生動物的疾病管理內(nèi)容，將動物防疫的生物安全和公共衛(wèi)生需求寫進法律。韓國野生動物的疾病管理制度，參照人類傳染病防治制度，涉及預(yù)防制度、報告制度、救治制度、管理制度，有一套完整的體系。如該法第五節(jié)第34 條之三要求建立野生動物疾病控制基本計劃，建立預(yù)防和早期發(fā)現(xiàn)野生動物疾病的報告系統(tǒng)，建立和實施針對每一種野生動物疾病的應(yīng)急措施，進行野生動物疾病的診斷、調(diào)查研究，收集和分析有關(guān)野生動物疾病的信息和數(shù)據(jù)等。第34 條之十對野生動物的預(yù)防接種、檢疫、進出口、屠宰和尸體處置進行了限制性規(guī)定，盡可能避免人畜共患疾病的發(fā)生。 2020年11月27日修訂的《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》的執(zhí)行規(guī)則新增第31 條之四，規(guī)定了處理野生生物的方法，如捕獲的野生生物具有法律規(guī)定的疾病，應(yīng)按照規(guī)定用埋葬、焚燒等方法處理尸體，并采取措施防止對周圍環(huán)境的污染。

三、韓國野生動物保護立法的多元化理念

韓國野生動物保護立法具有清晰的立法目的：維護生物多樣性，保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡，促進人與野生動物和諧共存。基于此，它結(jié)合經(jīng)濟效益、社會倫理和生物安全的導(dǎo)向，引入了多元立法理念。

（一）“利用—保護—管理”的平衡理念

縱觀野生動物保護的歷史，韓國對待野生動物也是從“資源利用”到“保護管理”的循序漸進的過程?！渡锒鄻有怨s》明確要求國際社會要“意識到生物多樣性的內(nèi)在價值”，單純將野生動物作為經(jīng)濟產(chǎn)品進行功利性商業(yè)性的保護不足以滿足社會對生態(tài)科學(xué)的需求。保護與利用之外，也需考慮到對野生動物的積極管理。因此，韓國逐漸調(diào)整法律，從狩獵限制到野生動植物保護再到野生生物保護和管理，從整個自然系統(tǒng)的構(gòu)成和進化的角度關(guān)注野生動物和人類之間的有機聯(lián)系，達到對野生動物的合理利用、全面保護、有效管理的平衡。

實際上，該理念也是學(xué)界人士和普通民眾關(guān)于野生動物保護的認(rèn)知不斷加深和逐漸轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。早期韓國也存在野生動物的利用與保護之爭。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該重點探討“如何將野生動物視為資源或產(chǎn)業(yè)，將其進行識別和控制，進行有效利用，而不是僅僅作為保護對象對待”①樸國原：《日本野生動物的管理方法》，《京畿論壇》第3 卷第2 期，2001年7月，第127 頁。；“要充分、有效利用野生動植物資源，根據(jù)野生動植物棲息地的潛力和空間價值進行分類，制定有效的野生動植物棲息地應(yīng)用政策”②張來益：《通過對野生動植物棲息地潛力和空間進行分類來制定政策方向》，《環(huán)境修復(fù)與綠化》第18 卷第1 期，2015年1月，第10 頁。。也有學(xué)者認(rèn)為，“保護野生動物，是基于環(huán)境倫理的需求，對瀕危動物要盡可能以保護為主，實現(xiàn)生態(tài)民主”③安坤勛：《恢復(fù)稀有瀕危物種的必要性及其對策》，《文學(xué)與環(huán)境》第8 卷第1 期，2009年6月，第25 頁。；“動植物已成為國家重要的生物資源，而不僅是狩獵對象。保護野生動植物的需求正在增加，必須對野生動植物進行合理有效保護”④張仁豪：《美國野生動植物可持續(xù)保護法律制度研究》，《美國憲法研究》第24 卷第1 期，2013年4月，第327 頁。。但面對新時期野生動物侵權(quán)事件頻發(fā)、人畜共患疾病屢襲的局面，有學(xué)者提出，“改進野生動植物管理綜合政策，實現(xiàn)多部門聯(lián)動，做好野生動物管理職能的協(xié)調(diào)與整合”⑤朱相弦：《野生動物管理職能的協(xié)調(diào)與整合》，載《首爾公共行政協(xié)會會議論文集》，首爾公共行政協(xié)會2012年版，第633 頁。；“要轉(zhuǎn)變觀念，與動物有關(guān)的風(fēng)險管理的研究需要在共生方面反應(yīng)靈活和多樣化的價值，而不僅限于利用、實現(xiàn)其特定價值，也要改進野生動物的風(fēng)險管理系統(tǒng)，保障生物安全”⑥尹益?。骸兑吧鷦游镲L(fēng)險管理的系統(tǒng)改進計劃——從人與動物可持續(xù)共存的角度出發(fā)》，《環(huán)境法律與政策》第25 卷，2020年9月，第32 頁。。筆者認(rèn)為，野生動物資源一直伴隨人類社會的起源與發(fā)展，大多數(shù)國家對此采取的是加強資源保護、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針。然而，進入風(fēng)險社會之后，如何協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，減輕人畜共患疾病等生物安全風(fēng)險對人類的生存和發(fā)展的威脅是處理野生動物資源的必要考量?；谝吧鷦游锉Ｗo進入了新的歷史時期，堅持“利用—保護—管理”的平衡理念符合時代要求，在規(guī)范利用、保護優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，需要加強對野生動物的綜合管理：一是動態(tài)化管理，通過快速、系統(tǒng)的野生生物基礎(chǔ)狀態(tài)調(diào)查，制定和實施保護對策，建立系統(tǒng)的野生動物名錄和檔案并及時更新等；二是全周期管理，設(shè)置野生動物疾病管理制度，對野生動物疾病的信息和數(shù)據(jù)進行記錄和分析，嚴(yán)防人畜共患疾病的發(fā)生，并對野生動物的利用實行全鏈條精細(xì)化的嚴(yán)格規(guī)制，禁止野生動物的非法交易；三是預(yù)防性管理，應(yīng)充分考慮到野生動物可能的危害，從動物疫病管理、野生動物的檢驗檢疫、外來入侵物種的預(yù)防和管制等方面考慮，建立野生動物風(fēng)險管理機制。

（二）尊重動物生命、保障動物福利的理念

韓國考慮到人類和野生動物是相互依存共享生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，在制定法律時，確認(rèn)了尊重動物生命，保護動物福利的原則，專門設(shè)置禁止虐待野生動物的條款（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第8 條）和野生動物疾病救治的內(nèi)容（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第34 條之四）。韓國《動物保護法》第3 條⑦韓國《動物保護法》第3 條規(guī)定，任何人飼養(yǎng)、管理或者保護動物，必須努力遵守下列原則：（1）保持動物原有的習(xí)性和身體的原形，使動物能夠正常生活;（2）使動物免于饑渴或缺乏營養(yǎng);（3）使動物能表現(xiàn)正常的行為而不感到不適;（4）使動物免于痛苦、傷害和疾病;（5）使動物免于恐懼和壓力。規(guī)定了動物保護的基本原則，強調(diào)了動物保護優(yōu)先考慮動物的利益。該法作為動物保護的一般法律，與《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》屬于普通法和特別法的關(guān)系，因此，不適用后法的野生動物，也應(yīng)受到《動物保護法》的保護。

實際上，現(xiàn)代社會一直不乏關(guān)于動物福利和動物權(quán)利的探討。澳大利亞動物倫理學(xué)家Peter Singer 認(rèn)為，人與動物的關(guān)系應(yīng)該遵從“平等原則”——動物的利益也應(yīng)該和人類的利益一樣，成為道德考慮的對象，得到同等的關(guān)懷。歐盟的動物保護法律規(guī)范把動物理解為“有知覺的存在”。韓國受其影響，逐漸把動物從“保護”的對象轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠钡膶ο?，強調(diào)要避免動物遭受虐待，確保其享有充足的生活空間，給予符合其動物習(xí)性的適當(dāng)照料，有效預(yù)防疾病以及進行傷病治療。⑧參見咸泰成：《關(guān)于我國動物保護法制的問題及改進方案的考察》，《法律雜志》，梨花女子大學(xué)法律研究所2015年第19 卷第4 期。從動物倫理的角度，野生動物與農(nóng)場動物、實驗動物、伴侶動物一樣，其生活需要尊重和重視。①參見樸鐘原：《韓國動物福利和畜牧業(yè)的現(xiàn)狀和法律問題》，《環(huán)境法律與政策》第19 卷，2017年9月，第131 頁。筆者認(rèn)為，野生動物與人類社會休戚相關(guān)，人類若僅將野生動物視為商品，進行功利化利用，忽視人類與動物健康的關(guān)系，勢必引發(fā)下一輪的生物安全危機。對野生動物的保護，既要從維護生物多樣性的角度，也要從野生動物的福利角度出發(fā)，明確設(shè)定動物福利的目標(biāo)和要求②英國農(nóng)村動物福利委員會（FAWC）提出動物福利的五項自由：一是免于饑餓和干渴的自由（提供新鮮、干凈、多樣、營養(yǎng)豐富的食物和水等）；二是免于不適的自由（滿足動物對溫度、濕度、陽光、通風(fēng)等基礎(chǔ)環(huán)境要求）；三是免于痛苦、傷害和疾病的自由；四是表達自然行為的自由（提供適當(dāng)?shù)脑O(shè)施等）；五是免于恐懼和窘迫的自由（提供避免其精神痛苦的條件和環(huán)境等）。這五項基本自由最初是針對農(nóng)場動物的，現(xiàn)在逐漸被認(rèn)為是以所有動物為對象，讓其享有愉悅感受能力的動物福利目標(biāo)。，并將其具體化。另外，還應(yīng)當(dāng)考慮野生動物的生物特性，平衡生態(tài)環(huán)境，進行生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，根據(jù)需要處理有害野生動物時，考慮令其以減少痛苦的方式和程序進行。

（三）生態(tài)共享、生態(tài)共治的理念

2004年《野生動植物保護法》頒布后，韓國將保護野生動植物、實現(xiàn)生態(tài)共治的責(zé)任由政府責(zé)任轉(zhuǎn)向全民責(zé)任，積極推動地方團體、社會組織和當(dāng)?shù)鼐用裨谡鲗?dǎo)下有序參與生態(tài)保護工作。在此過程中，學(xué)界也一直在探討地方參與者在實現(xiàn)生態(tài)共治中的重要作用和意義。地方參與者作為當(dāng)?shù)鼐用?，是地方生態(tài)鏈中的一環(huán)，對當(dāng)?shù)厍闆r了解深，對生態(tài)環(huán)境影響大。鼓勵地方參與者對生態(tài)保護保持熱情，增強其對區(qū)域的依戀和與野生動物共存的愿望③參見樸亞妍、文允燮：《地方參與者在野生動植物保護活動中成功實現(xiàn)環(huán)境治理的作用和意義》，《環(huán)境教育》第32卷第1期，2019年3月，第65 頁。，用科學(xué)知識武裝和加強其自發(fā)的環(huán)保舉措對于野生動植物的保護具有重要意義。

另外，野生動物的可持續(xù)存在所具有的系統(tǒng)價值是生態(tài)系統(tǒng)和生命共同體可持續(xù)存在的基礎(chǔ)，是保證全體人民生命安全和身體健康的共同財富，由此形成的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)理應(yīng)為大家共享。④參見張云飛：《完善野生動物保護法的系統(tǒng)之策——基于新型冠狀病毒肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的思考》，《國家治理》2020年第7 期。韓國注重生態(tài)資源的國際交流，積極加入生態(tài)保護的國際條約和公約，并以法律形式確認(rèn)生物資源保護設(shè)施之間的信息交換機制，對通過計算機信息系統(tǒng)分發(fā)信息和數(shù)據(jù)、交流有關(guān)擁有的生物資源的信息、生物資源保護設(shè)施的科學(xué)管理、有關(guān)生物資源保護設(shè)施之間合作的其他事項進行規(guī)定（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第38 條）。

四、韓國野生動物保護立法的經(jīng)驗檢視

當(dāng)前韓國形成了以國際法為基礎(chǔ)、國內(nèi)法為核心較為健全的野生動物保護管理法律體系，以應(yīng)對可能發(fā)生的生物安全危機。進入21世紀(jì)，韓國亦開始調(diào)整優(yōu)化野生動物保護的立法實踐，通過對立法內(nèi)容、更新時效、實踐活動、發(fā)展方向等因素的分析檢視，大致有以下經(jīng)驗值得其他國家參考借鑒。

（一）立法內(nèi)容強調(diào)權(quán)利保障、注重生物安全治理

韓國民眾關(guān)于野生動物保護的權(quán)利訴求大多來自利益相關(guān)人員對自身權(quán)益保障的訴求，主要包括野生動物致?lián)p受害者和管理制度相對人。首先，野生動物雖然是被保護的對象，亦能對民眾生命和財產(chǎn)造成重大侵害，尤其是自然保護區(qū)周邊的農(nóng)作物。為此，韓國設(shè)立了野生動物致?lián)p賠償制度，對指定區(qū)域范圍內(nèi)，法律規(guī)定的野生動物造成的人身財產(chǎn)損失予以賠償，并對損害預(yù)防措施的設(shè)置進行經(jīng)費支持（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第12 條）。其次，作為野生動物保護管理制度的相對人，狩獵場所的經(jīng)營者、瀕危野生動植物進出口事業(yè)的經(jīng)營者、野生動植物繁育設(shè)施的經(jīng)營者等，都涉及注冊許可及其取消的問題。為了防止權(quán)力濫用，保障相對人的權(quán)益，韓國在法律中設(shè)置了聽證程序，相對人若不服政府機關(guān)的行政行為，有權(quán)提起聽證和申訴（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第64 條）。

在公共衛(wèi)生風(fēng)險防控上，一方面，韓國在野生動物的繁育管理中強化健康和生物安全的需求，要求飼養(yǎng)動物的管理人必須采取預(yù)防措施避免健康和安全風(fēng)險；另一方面，在《食品安全法》《牲畜和牲畜產(chǎn)品可追溯性管理法》《畜產(chǎn)品法》等法律中，限制食用野生動物食品，降低對野生動物身上大量細(xì)菌、病毒、寄生蟲等的接觸可能。此外，韓國還建立了較為完善的野生動物疾病管理制度，設(shè)立野生動物疾病的預(yù)防和報告系統(tǒng)，收集和分析野生動物疾病的信息和數(shù)據(jù)，進行流行病學(xué)調(diào)查，設(shè)置有針對性的野生動物疾病應(yīng)急措施，盡可能地防范人畜共患疾病的侵襲。

（二）立法實踐更新時效性強

生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)與政策平臺（IPBES）發(fā)布的《全球生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的全球評估報告》顯示，目前全球物種滅絕的速度驚人，地球約800 萬個動植物物種中，有約100 萬個物種面臨滅絕威脅，其中許多將在未來數(shù)10年內(nèi)消失。①參見張子竹：《報告：物種滅絕速度空前，100 萬個面臨滅絕威脅》，http://science.caixin.com/2019-05-07/101412337.html，2020年10月1日訪問。面對瞬息萬變的生態(tài)環(huán)境保護狀況，韓國在野生動物保護立法中保有時效性的考量，以5年為期，制定野生生物基本保護計劃（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第5 條）、確定瀕危物種的名單（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第13 條）、換發(fā)狩獵許可證（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第44 條）等。地方自治團體的法律文件，也以2年至10年為期適時更新，如《京畿道自然環(huán)境保護條例》第2 條中要求每10年制定自然環(huán)境保護實踐機會，并每2年由道知事進行進度分析和評估。但實際上，韓國法律調(diào)整的頻次較高，過去5年間，《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》已歷經(jīng)9 次修訂。

（三）立法活動重視公眾參與

除國家外，韓國重視地方團體、民間組織和個人在野生動物保護領(lǐng)域中的作用，將國家責(zé)任、地方責(zé)任和個人責(zé)任在法律中予以確認(rèn)，并積極推動和建立野生生物保護事業(yè)促進制度。一方面，國家設(shè)置專門財政預(yù)算，對調(diào)查野生動植物棲息地分布、野生生物的研究和教育、非法捕獲和收集野生生物的預(yù)防和管理、狩獵管理、保護區(qū)管理、動物疫病的調(diào)查管理等行為予以支持和補貼，支持野生動物管理協(xié)會的運營和發(fā)展（《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》第58 條）；另一方面，推動地方自治團體對野生生物保護進行支援和促進。江原道華川郡于2006年制定的《華川郡野生動植物保護事業(yè)促進支援條例》，對從事野生動植物保護、野生動植物棲息地環(huán)境創(chuàng)造、生態(tài)視頻制作發(fā)行與生態(tài)視頻推廣產(chǎn)業(yè)等的相關(guān)經(jīng)營者（包括且不限于學(xué)校、研究機構(gòu)、公司和組織等）予以經(jīng)費支持。

（四）立法缺失與發(fā)展方向

面對當(dāng)前瞬息萬變的生物安全風(fēng)險，韓國野生動物保護的法律規(guī)制仍然存在很多問題，需要不斷深化、及時更新。一是需要解決實效性不足的問題。比如，《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》中雖然規(guī)定了禁止虐待動物，但缺乏具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，虐待行為類型未細(xì)化，導(dǎo)致實踐中難以對虐待動物的行為作出相應(yīng)處理。再如，該法規(guī)定的狩獵管理制度存在缺失。法律明確禁止和管制非法偷獵，但對獲得合法狩獵許可后進行的非法狩獵沒有明確規(guī)制?！皩嶋H上，超過許可的動物種類和數(shù)量，使用禁用的工具等非法狩獵已成慣例。”②咸泰成：《關(guān)于我國動物保護法制的問題及改進方案的考察》，《法律雜志》，梨花女子大學(xué)法律研究所2015年第19 卷第4 期。二是要解決部門間工作分散和協(xié)調(diào)不便的問題。野生動物的保護和管理涉及面廣，管理工作分散在農(nóng)林畜產(chǎn)食品部③根據(jù)韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部介紹，農(nóng)林畜產(chǎn)食品部包括農(nóng)村政策局、農(nóng)業(yè)政策局、糧食政策局、國際合作局、畜牧政策局和國防政策局六個部門，國防政策局下設(shè)有口蹄疫預(yù)防科、禽流感預(yù)防科等，國際合作局下設(shè)有檢疫政策科等。參見韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部：《農(nóng)林畜產(chǎn)食品部介紹》，http://www.mafra.go.kr，2020年10月10日訪問。、環(huán)境部自然保護局生物多樣性科、文物部等部門，但各部門間工作有機聯(lián)系不足，缺乏統(tǒng)一調(diào)配和協(xié)調(diào)。有部分科室人員較少，不足以應(yīng)付復(fù)雜的人畜共患疾病的公共衛(wèi)生安全事件。三是與國際條約、國際協(xié)定銜接不足的問題。如韓國于1993年加入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》，但在國內(nèi)法中對部分公約名錄中的野生動植物沒有作出相應(yīng)規(guī)定，未規(guī)定沒收的國際瀕危物種的部分在實踐中難以得到保護。再如，對涉及加工、流通、保管、出口國內(nèi)瀕危野生生物的慣犯有加重處罰的規(guī)定，但對國際瀕危物種沒有設(shè)置加重處罰的條款。④參見尹益?。骸锻鈦砦锓N管制的法律課題：圍繞生物多樣性保護和利用的法律》，《環(huán)境法研究》2013年第35 卷。

因此，韓國未來可以考慮在以下幾個方面推動野生動物保護立法的發(fā)展：一是注重保障野生動物保護法制的整合性。以《關(guān)于野生生物的保護和管理的法律》為核心，與其他相關(guān)法律建立有機的聯(lián)系，消除法律法令間的沖突和差異條款，盡可能地讓野生動物得到全方位、多角度的保護和管理。二是確保法律的實效性和可操作性。如將虐待動物的行為類型進行具體化的系統(tǒng)整理，對取得合法許可后超限狩獵的非法行為進行處罰等。三是制定部門間的合作體系?？梢栽O(shè)立一個專門從事動物保護工作的部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)野生動物、伴侶動物、實驗動物等動物的保護工作，使各部門的動物保護措施能夠及時聯(lián)動，確保各項法律能夠順利執(zhí)行。

五、對我國野生動物保護立法的啟示

我國自1959年頒布《關(guān)于稀有生物保護辦法》以來，一直積極推進野生動物保護工作。當(dāng)前，我國野生動物立法主要集中于《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《瀕危野生動植物進出口管理條例》《國家重點保護野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等法律文件中，并不能滿足迫切的現(xiàn)實需要。因此，有必要適度借鑒韓國的經(jīng)驗做法，從優(yōu)化立法價值目標(biāo)、拓展保護對象范圍、完善法律保障機制、加強相關(guān)制度配套銜接等方面進行理念反思與制度重構(gòu)。

（一）實現(xiàn)保護目標(biāo)從“自然資源價值”向“生態(tài)文明價值”轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)行《野生動物保護法》以“保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設(shè)”為目的，但在具體內(nèi)容上仍凸顯出“功利性—資源性”需求，如僅將“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”納入該法保護范圍。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行法律存在著維護生物多樣性理念不足、生物安全立法理念不彰、未真正體現(xiàn)生態(tài)平衡理念、公共衛(wèi)生理念尚需加強的問題。①參見劉蘭秋：《日本野生動物保護立法及啟示》，《比較法研究》2020年第3 期。黨的十九屆四中全會指出，要加快形成完備的法律規(guī)范體系，全面推進科學(xué)立法，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，完善生態(tài)環(huán)境保護法律體系。

因此，我國在進一步修訂《野生動物保護法》及其相關(guān)法律時，可以更新立法理念，對野生動物采取“利用—保護—管理”的平衡思路，在注重生物安全治理和公共衛(wèi)生風(fēng)險防范的前提下，以規(guī)范利用、保護優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管為原則，在立法中增加尊重動物生命、保障動物福利的具體條款，設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護主體的各方責(zé)任，明確獎懲機制，推動公眾參與，促進全球生態(tài)共治、生態(tài)共享，實現(xiàn)野生動物的保護目標(biāo)從實現(xiàn)“自然資源價值”向?qū)崿F(xiàn)“生態(tài)文明價值”轉(zhuǎn)變。

（二）及時拓展保護范圍，更新法律實施周期

2017年之前，《野生動物保護法》中未對野生動物保護作出具體的時間限制。作為對物種保護具有特殊意義的《國家重點野生動物保護名錄》，該法第10 條第3 款僅作出“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物名錄，由國務(wù)院野生動物保護主管部門組織科學(xué)評估后制定、調(diào)整并公布”的規(guī)定?；\統(tǒng)的立法導(dǎo)致名錄久不更新，保護種類、數(shù)量過窄，范圍過小，對物種保護產(chǎn)生消極影響。2017年法律修訂后，該法規(guī)定國家重點保護野生動物名錄須每5年調(diào)整一次，該情況才有所緩解。但實際上，不僅是國家層面的法律更新不及時，地方配套法律文件也存在嚴(yán)重的滯后性。以四川為例，四川省《野生動物保護實施辦法》自1990年通過以來，30年間僅修訂4 次，滯后嚴(yán)重。另外，考慮到人畜共患疾病的生物安全風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)特別加強高疫病風(fēng)險物種的信息采集、資料分析和系統(tǒng)管理。因此，我國在立法時應(yīng)規(guī)定具體時效，及時制定、更新不同層級的法律文件，如規(guī)定時間定期更新確認(rèn)野生動物分類體系、及時更新保護野生動物名錄、制定高疫病風(fēng)險動物資料冊、拓展保護野生動物范圍。

此外，對受保護物種的生物特性以及導(dǎo)致其瀕危的主要威脅因素進行分析，是物種保護工作的基本思路。因此，需要有專門的機構(gòu)定期進行棲息地分布現(xiàn)狀、瀕危野生生物個體數(shù)量變化趨勢、棲息條件變化原因等調(diào)研和分析。②參見鄒延壽、曹永浩、李泰浩、張恩惠、金重權(quán)、韓國國立生態(tài)環(huán)境影響評估組：《市、道保護野生生物條例現(xiàn)狀調(diào)查與分析》，《環(huán)境影響評估》2019年第28 卷。為了保證上述工作的順利進行，我國應(yīng)積極推動科研機構(gòu)、地方團體、民間組織和個人投入生態(tài)共治的工作中來，在立法中要求各級政府義務(wù)性地制定和更新野生生物保護對策，支持科研機構(gòu)進行系統(tǒng)、及時的野生生物基礎(chǔ)現(xiàn)狀調(diào)查和分析，確?？茖W(xué)評估可以切實有效地反饋到野生動物管理當(dāng)中。

（三）健全野生動物保護生態(tài)補償制度機制

《野生動物保護法》第19 條規(guī)定：“因保護本法規(guī)定保護的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。有關(guān)地方人民政府可以推動保險機構(gòu)開展野生動物致害賠償保險業(yè)務(wù)。有關(guān)地方人民政府采取預(yù)防、控制國家重點保護野生動物造成危害的措施以及實行補償所需經(jīng)費，由中央財政按照國家有關(guān)規(guī)定予以補助?！钡珜嶋H上，基于地方配套法律制度的缺失或滯后，遭遇野生動物損害事件的民眾往往難以得到正常的救濟。例如，作為國家保護的“三有”動物（國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物）野豬，長期騷擾侵害巴中農(nóng)戶，農(nóng)戶不能傷害更不能擅自捕殺，受到損害后也很難索賠。①參見鐘帆：《村民求助護莊稼為何遲遲不見實招》，https://k.sina.cn/article_3167104922_bcc62f9a02000xnvy.html?from=news&subch=onews，2020年9月10日訪問。

我國可以適度參考韓國經(jīng)驗，在地方立法中規(guī)定具體的野生動物致?lián)p索賠制度，將損害預(yù)防設(shè)置的費用和野生動物致?lián)p產(chǎn)生的費用納入地方財政預(yù)算中，成立損害賠償審議委員會，設(shè)置費用申報流程，或?qū)①徺I野生動物致害賠償保險業(yè)務(wù)納入地方政務(wù)。

（四）構(gòu)建多部門協(xié)同治理機制，實行全流程風(fēng)險管控

野生動物的保護和管理涉及范圍廣、過程環(huán)節(jié)多，因此需要政府部門和社會各方加強溝通、達成共識、協(xié)同推進。本次政府機構(gòu)改革后，我國野生動物保護的監(jiān)管主體主要由生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、市場監(jiān)管、商務(wù)貿(mào)易、交通運輸、海關(guān)等行政管理部門承擔(dān)。實踐中，這些部門在管理范圍、管理權(quán)限、職責(zé)任務(wù)等方面存在交叉重疊，特別是在監(jiān)管執(zhí)法過程中，邊界不清、推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。②參見陳真亮：《破解野生動物監(jiān)管難題 構(gòu)建多部門協(xié)同治理長效機制》，http://e.mzyfz.com/paper/index_8260_1436.html，2021年1月10日訪問。因此，可以修訂《野生動物保護法》為契機，積極推動立法完善，配套設(shè)立清單制管理、聯(lián)合執(zhí)法等制度體系，實現(xiàn)對野生動物保護與風(fēng)險的全流程管控。

首先，可將生物安全治理理念引入正在修訂和即將修訂的《動物防疫法》《野生動物保護法》《食品安全法》等法律法規(guī)中，結(jié)合預(yù)防為主、防治結(jié)合的公共衛(wèi)生防疫政策，明確野生動物保護全過程的監(jiān)管權(quán)責(zé)分配與歸屬劃定。同時，加強和其他法律法規(guī)的有效銜接，例如：將未通過檢疫的野生動物明確規(guī)定為不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，盡可能避免野生動物的亂食亂用。其次，可以考慮將野生動物保護法律法規(guī)的執(zhí)行情況納入國家治理體系。將野生動物保護管理工作納入地方黨委政府的年度生態(tài)文明建設(shè)績效考核指標(biāo)，深化中央環(huán)保督察工作、巡回檢查機制，壓實各級政府的屬地責(zé)任和生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任，對違反法律規(guī)定的生產(chǎn)者、經(jīng)營者和管理者，加大聯(lián)合懲治和問責(zé)力度。最后，對野生動物保護違法行為加大打擊力度，推動生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、市場監(jiān)管等主管部門常態(tài)化開展跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合執(zhí)法，通過依法行政年度報告、自然資源離任審計等考核形式，解決監(jiān)管部門的監(jiān)管越位、監(jiān)管缺位問題。司法機關(guān)可以探索深化野生動物保護領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟，加強野生動物保護行政執(zhí)法與刑事司法有機銜接，完善違法案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政機關(guān)、司法機關(guān)信息共享、案情通報等機制，促進行政機關(guān)、司法機關(guān)在野生動物保護管理工作中各司其職、相互銜接，增強執(zhí)法合力。