龔 艷

（中共天津市委黨校 天津行政學(xué)院，天津 300191）

近年來，我國村民自治章程的發(fā)展為在農(nóng)村地區(qū)貫徹法治理念，培養(yǎng)村民民主意識，開展普法宣傳教育等提供了便利。但在看到其良好社會效果的同時，我們也應(yīng)注意到其制定過程中所存在的各種問題，如制定程序略有瑕疵、制定過程缺乏監(jiān)督、章程設(shè)計不甚規(guī)范、各方主體的權(quán)利義務(wù)尚未理順等。這些問題的存在，使得村民自治章程沒有在實際生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而逐漸被忽視，以至于陷入尷尬的境地。本文在對T市X區(qū)21個村調(diào)研的基礎(chǔ)上，從當(dāng)前村民自治章程制定中的問題入手，剖析問題背后的原因，并提出相應(yīng)的完善措施，以期為改善村民自治制度和村民自治章程提供參考和借鑒。

一、村民自治機(jī)制的法律定位

（一）村民自治章程的涵義

《中華人民共和國憲法（以下簡稱《憲法》）》及《中華人民共和國村委會組織法（以下簡稱《村委會組織法》）》并未對村民自治、村民自治章程等概念給出明確的定義，學(xué)術(shù)界大多是從“村委會”的定義中進(jìn)行推導(dǎo)的，因而目前學(xué)術(shù)界對相關(guān)概念的解釋各有不同。并且從目前的研究現(xiàn)狀來看，學(xué)者們對村民自治的概念及相關(guān)制度研究較多，而對自治章程的研究較少。為了更好地了解村民自治章程，便于對其法律地位和作用、意義進(jìn)行分析，筆者在此先就其概念作大致的界定。

1.村民自治

我國《憲法》《村委會組織法》對村委會的定義是：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，由此可知，村民自治是基層群眾性自治的一種。學(xué)術(shù)界對其具體的含義和性質(zhì)等從法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等不同的角度作出了解釋。有的學(xué)者認(rèn)為村民自治是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民根據(jù)國家法律、法規(guī)的授權(quán)，依照民主方式建立自治機(jī)關(guān)，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。[1]有的學(xué)者認(rèn)為村民自治有制度層面和行為層面的兩種含義，制度層面的村民自治是指通過憲法、法律所確認(rèn)的農(nóng)村村莊社區(qū)村民依法辦理自己事情的法律制度，行為層面的村民自治是指法定村法定范圍內(nèi)的村民民主行使村民自治權(quán)的活動。[2]還有的學(xué)者結(jié)合對村民自治實際運(yùn)作的經(jīng)驗性和規(guī)律性的概括，認(rèn)為村民自治是一個多層次、多維度的綜合性概念，是一種理念性概念、基層制度概念、治理模式概念和活動方式概念[3]。

本文認(rèn)為，村民自治是根據(jù)憲法、法律的授權(quán)，在依照民主選舉方式建立的村民委員會的組織下，通過村民會議協(xié)商、討論，集中全村村民的意見和智慧，制定村民自治章程，依靠村民的自覺意識，采用互幫互助、說服教育、先進(jìn)模范的引導(dǎo)和帶頭作用等方式，管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，形成良好的村民自治秩序，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)[4]。

2．村民自治權(quán)

村民自治權(quán)作為村民自治制度的核心，是《憲法》賦予基層群眾的一項自治的權(quán)利，是人民民主的體現(xiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為，村民自治的實質(zhì)就是將由國家包攬的農(nóng)村公共事務(wù)的管理權(quán)下放給農(nóng)民，是村民享有政治自主權(quán)。[5]筆者認(rèn)為村民自治的實質(zhì)應(yīng)當(dāng)是村民行使自己的民主權(quán)利，即村民自治權(quán)，依法對與自己切身利益密切聯(lián)系的公共事務(wù)進(jìn)行自主管理、決策的一種基層民主形式，是我國的一項基本政治制度。

雖然法律并未明確規(guī)定村民自治權(quán)，但從《憲法》《村委會組織法》中不難看出我國對村民自治權(quán)的保護(hù)。這項權(quán)利作為一種民主權(quán)利，在實踐中轉(zhuǎn)化為具體的民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理等權(quán)利，村民應(yīng)當(dāng)積極地行使，切實地維護(hù)和保障自己的民主權(quán)利。

3．村民自治章程

村民自治章程是特定的農(nóng)村社區(qū)的全體村民通過村民會議等形式進(jìn)行商討，根據(jù)法律法規(guī)以及相關(guān)政策的規(guī)定，并結(jié)合本地的實際情況，以維護(hù)村里的公共秩序為目的，共同制定的有關(guān)村民自治的綜合性規(guī)定。其內(nèi)容包括村民的權(quán)利與義務(wù)、村民組織的產(chǎn)生及權(quán)限范圍、村民經(jīng)濟(jì)、文化等方面的管理，鄉(xiāng)村治安、秩序的維護(hù)、辦事程序等多方面的內(nèi)容。

（二）村民自治章程的歷史發(fā)展

中國自秦朝確立的政權(quán)止于縣級的政治制度，為我國地方自治、鄉(xiāng)村自主管理提供了發(fā)展的土壤。在過去，地方治理主要依靠傳統(tǒng)習(xí)慣、約定、禮節(jié)習(xí)俗等方式，這種非法律的治理方式，其強(qiáng)制力、約束力并非來自國家的公權(quán)力，而是基于鄉(xiāng)村村民的輿論、道德評價等，給予當(dāng)事人以內(nèi)心的約束力，從而規(guī)范外在行為。

隨著社會的發(fā)展，人們思想也發(fā)生著轉(zhuǎn)變，民主政治、法治的思想也在鄉(xiāng)村等基層地區(qū)得到宣揚(yáng)和傳播，成文的鄉(xiāng)規(guī)民約也逐漸出現(xiàn)。在我國，鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展也有很長的歷史，史志、文集、碑帖等歷史資料中都能發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約存在的身影。據(jù)歷史考究，中國歷史上第一部成文的鄉(xiāng)規(guī)民約是《呂氏鄉(xiāng)約》（又稱《藍(lán)田鄉(xiāng)約》），大約是在北宋時期。清朝末期實行新政后至民國的前一段時期內(nèi)，鄉(xiāng)規(guī)民約借鑒和吸收了現(xiàn)代西方民主制度的一些思想和做法，使我國鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約也有了民主政治的色彩；在改革開放之后，鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民自治制度的基本民主形式，得到了恢復(fù)和進(jìn)一步發(fā)展。

1982年《憲法》將村民委員會規(guī)定為我國農(nóng)村基層群眾自治組織，為自治制度提供了法律依據(jù)，1983年10月中共中央和國務(wù)院頒布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，結(jié)束了在我國實行多年的人民公社體制，更是為我國實行村民自治創(chuàng)造了前提條件。這之后村民委員會在全國范圍內(nèi)開始建立，1987年頒布的《村民委員會組織法》對村民自治方面的內(nèi)容作了更全面細(xì)致的規(guī)定，村民自治章程作為鄉(xiāng)規(guī)民約的一種高級形式得以在全國范圍內(nèi)推廣，各鄉(xiāng)村紛紛出臺了與本村實際情況相符的村民自治章程。2010年全國人民代表大會常務(wù)委員會對《村委會組織法》進(jìn)行了修訂，并對村民自治章程做了明確的規(guī)定，該法成為目前制定村民自治章程的法律依據(jù)。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約協(xié)調(diào)著村民之間、村民與村民社區(qū)之間等關(guān)系，維護(hù)著鄉(xiāng)村社會的秩序，但其主要是一種道德規(guī)范，其落實主要依靠道德、輿論等，缺乏一定的保障。而村民自治章程以準(zhǔn)法律、法規(guī)條文的形式把不成文的一些習(xí)慣、風(fēng)俗、禮節(jié)等以成文的形式規(guī)定下來，使農(nóng)村管理規(guī)范化，同時也使村民委員會能夠依據(jù)村民自治章程合法合理地治理本村，既充分地保障了村民的政治利益和民主需求，也切實地維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)利和農(nóng)村的利益，并且在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（三）村民自治章程的法律地位

村民自治章程的核心是村民自治權(quán)，而村民自治權(quán)是村民依照憲法、法律的規(guī)定享有的一項民主權(quán)利。村民自治章程作為村民自治權(quán)的保障，是全體村民就有關(guān)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)協(xié)商達(dá)成一致取得的成果，村民通過讓渡自己的權(quán)利給通過民主方式選舉產(chǎn)生的村民委員會，由村民委員會依據(jù)村民自治章程管理本村事務(wù)，并且通過村民委員會表達(dá)自己的需求和政治要求。村民自治章程通過契約的方式把村委與村干部、村民之間，村民與村民之間、村委與其他單位及個人之間的各類事務(wù)以及雙方的權(quán)利義務(wù)、履行時間和違約責(zé)任依法固定下來，然后依照自治章程治村，給予村民自治章程不容置疑的法律信仰，得到村委會、村黨委以及每一位村民的自覺執(zhí)行確保自治章程的權(quán)威地位，貫徹其剛性力和執(zhí)行力。[6]由此可見，村民自治章程是保障村民自治權(quán)、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的法律依據(jù)。

現(xiàn)代村民自治章程是由村民會議制定，并由村民委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行，全體村民予以監(jiān)督，其制定程序、章程的形式和內(nèi)容以及監(jiān)督方式都與法律的制定和實施極為相似。在實踐中，村民自治即是依章程的規(guī)定而治，而不是直接依據(jù)憲法和村民委員會組織法而治，因此村民自治章程是村民自治的直接依據(jù)，是村民自治的內(nèi)部憲法性文件。[7]但其效力來源是村民的合議，其實施依靠的是村民對村民自治章程的認(rèn)同，內(nèi)心確信和自覺遵守；也因為村民自治章程內(nèi)容是結(jié)合本地特色和實際情況指定的，其實施范圍也受限于本村，這些方面又使村民自治章程與一般的法律稍有不同。因此，村民自治章程具有“軟法”的性質(zhì)，即其是一種準(zhǔn)法律規(guī)范。

村民自治章程在我國基層民主和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。明確村民自治章程的法律地位，樹立村民自治章程的權(quán)威，避免村民自治章程在實踐中被虛化或者弱化，重視村民自治章程在村民自治過程中的作用，是村民自治的必然要求和本質(zhì)所在。

（四）村民自治章程的意義

村民自治章程在我國的推廣和普及，使我國基層群眾自治制度的發(fā)展步入了一個新的階段，對我國全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略、基層民主的發(fā)展以及社會主義新農(nóng)村的建設(shè)都具有深遠(yuǎn)的意義。

第一，規(guī)范村民及干部的行為，保障了村民自治權(quán)的正確行使和落到實處。村民自治章程的制定使很多村民的公共事務(wù)都有了明確具體的辦事規(guī)則和程序，村民們在遇到相關(guān)問題時可以依據(jù)村民自治章程規(guī)定找相關(guān)責(zé)任人，依確定的程序進(jìn)行處理，杜絕了“托關(guān)系”“找熟人”等與法治社會相背離的思想和行為，也防止了村長、村支書等人以權(quán)謀私、貪贓枉法等現(xiàn)象的發(fā)生。確保了憲法賦予的村民自治權(quán)真正落到實處，切實地維護(hù)村民當(dāng)家作主的權(quán)利。

第二，培養(yǎng)和增強(qiáng)了村民的民主法治觀念，提高了最基層民眾的參政議政能力。村民自治章程制定后，很多村民的公共事務(wù)都需要村民來商議和決策，村民不再是以前消極的被要求發(fā)表意見的角色，而是成了應(yīng)當(dāng)積極參政議政、行使權(quán)力和履行義務(wù)的主體。如積極地參加村民會議，行使選舉權(quán)，選出能夠代表村民權(quán)益、依法公正處理村務(wù)的村民委員會；積極地行使民主監(jiān)督的權(quán)利，對村民委員會沒有依照村民自治章程規(guī)定的程序辦事提出批評意見和改進(jìn)建議，或者對村民委員會組成人員違反規(guī)定的情況予以控告和檢舉。村民的政治素質(zhì)和參政議政的能力在此過程中得到培養(yǎng)和提升，有利于民主政治建設(shè)在我國基層的開展。

第三，有利于化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)本村公共事業(yè)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民自治章程中對村民公共事業(yè)的管理、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、秩序的維護(hù)都作了具體的規(guī)定，依照村民自治章程的規(guī)定，村民委員會應(yīng)當(dāng)積極地管理公共事務(wù)、公益事業(yè)，并努力地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因為決策是由全體村民合議做出的，因而也是符合村民根本利益的。在發(fā)展公益事業(yè)時就避免了糾紛的產(chǎn)生，提高了辦事的效率，使村委會有更多的人力、物力和精力投入到對本村經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展中，為全村的進(jìn)步創(chuàng)造了安定和諧的發(fā)展環(huán)境。這與過去互相扯皮、互不相讓、事務(wù)處理和事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受阻的現(xiàn)象形成鮮明的對比。即使有糾紛產(chǎn)生，也有相應(yīng)的糾紛化解和處理的程序，有助于和平、及時、有效地處理糾紛。

第四，加強(qiáng)和深化了基層民主政治建設(shè)，同時促進(jìn)村民自治章程自身的完善和提升。村民自治章程的規(guī)定涉及村民生活的方方面面，對各類事務(wù)予以規(guī)范，并使其具有準(zhǔn)法律規(guī)范的性質(zhì)，有利于法律規(guī)定、各項政策在鄉(xiāng)村得到落實，便于國家對基層的合法管理，并且使基層的民主政治建設(shè)有了法律保障，對深化和改善基層民主建設(shè)提供了方法和途經(jīng)。當(dāng)村民在現(xiàn)實生活中能夠切實地感受到村民自治章程的存在，并充分地了解其在維護(hù)村民自身權(quán)益、解決矛盾糾紛、處理問題等方面是真正為自己服務(wù)的，村民自治章程逐漸成為村民的“生活必需品”，徹底融入村民的生活中，反過來便會促進(jìn)自治章程在鄉(xiāng)村的發(fā)展，對樹立村民自治章程的權(quán)威，進(jìn)而提升法律的公信力有著至關(guān)重要的作用。

二、村民自治章程制定中的問題

村民自治制度作為我國《憲法》規(guī)定的一項基本的政治制度，是我國民主政治以及人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，也是村民民主政治需求的有力保障。因此有必要將其以正式的、規(guī)范的、成文的形式加以規(guī)定并向村民公布，讓他們對自己的自治權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)有明確、清楚的了解。作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的一種發(fā)展形式，村民自治章程延續(xù)了鄉(xiāng)規(guī)民約的基本原則和精神，并對村民的權(quán)利與義務(wù)、具體的村民自治方式、管理制度、維護(hù)治安等多方面內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定，具有更強(qiáng)的綜合性和規(guī)范性。作為村民通過村民會議等形式協(xié)商達(dá)成的合議，村民自治章程是村民“結(jié)合本村實際制定的涉及村風(fēng)民俗、社會公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合規(guī)定，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范”[8]。村民自治章程作為村民自治的基礎(chǔ)，只有其制定過程合法有序，文本語意清晰嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)利義務(wù)分配適當(dāng)，方能保證村民自治工作的有效實施，但從T市X區(qū)21村的調(diào)研來看，這些村的村民自治章程在制定中出現(xiàn)了諸多問題，這些問題集中表現(xiàn)在四個方面：

（一）村民自治章程的制定程序略有瑕疵

村民自治章程是管理村內(nèi)事務(wù)最具權(quán)威性的規(guī)范性文件，是村中各種事務(wù)的指導(dǎo)方針，引導(dǎo)著全村政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項工作的健康有序發(fā)展。《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治章程的制定權(quán)屬于村民委員會，必須由全體村民討論決定，其他組織和個人無權(quán)制定。從T市X區(qū)21村的訪談來看，村民自治章程的制定程序多有瑕疵。由于法律和地方法規(guī)沒有具體的明文規(guī)定，因此有些村民自治章程是由少數(shù)村兩委成員商量決定的，“不知道（村民自治章程）怎么出來的，可能就是村委那幾個人合計著弄的吧”①張高珂，T市X區(qū)WJ村村民，2015年7月26日訪談。。有些自治章程則是由上級主管行政部門制定好下發(fā)，甚至有些則是應(yīng)付了事照搬照抄別的村的自治章程?！奥犝f這周邊三個村的（自治章程）都是一樣的，也不知道從哪抄的，現(xiàn)在網(wǎng)上還不是到處都是”②這些村民自治章程沒有進(jìn)行宣傳，也沒征求村民的相關(guān)意見，沒有經(jīng)過村民委員會的討論和表決，不能代表村民的利益，這使得制定出來的章程缺乏應(yīng)有的廣泛性和民主性，在某種程度上挫傷了村民參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的積極性，導(dǎo)致了村民自治章程制定過程中的混亂現(xiàn)象，不利于農(nóng)村地區(qū)自治工作的進(jìn)行。

（二）村民自治章程制定過程缺乏有效監(jiān)督

現(xiàn)階段，我國村民自治章程的制定過程究竟由哪個機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，法律并沒有一個明確規(guī)定，而這導(dǎo)致村民自治章程制定過程中監(jiān)督的缺位，從而導(dǎo)致村民自治章程的內(nèi)容出現(xiàn)諸多問題。如有的村民自治章程規(guī)定，“出嫁女兒即便保留本村戶口，也不能申請宅基地和承包地”，明顯侵犯了婦女的人身財產(chǎn)權(quán)利；有的村民自治章程規(guī)定，“婚喪嫁娶一律從簡，不能搞封建迷信，不能大操大辦，違者罰款2000元”，既侵犯了村民的人身財產(chǎn)權(quán)利，同時又與國家的法律法規(guī)相沖突。“陽光是最好的防腐劑”，所以落實村民自治章程制定的監(jiān)督主體，是村民自治取得良好效果的應(yīng)有之義。

（三）村民自治章程的制度設(shè)計不甚規(guī)范

村民自治章程作為一部村民自治的綜合性規(guī)范，它是村民開展各種活動的行為準(zhǔn)則。村民自治章程的制定者應(yīng)具有高超的立法技術(shù)，規(guī)范地運(yùn)用法言法語，清晰明白地進(jìn)行表達(dá)，盡量使每一位受約束的村民都能讀懂村民自治章程的規(guī)定。然而，通過對T市X區(qū)21村的村民自治章程的研究，我們發(fā)現(xiàn)許多村民自治章程在制度設(shè)計上存在很大問題。首先，村民自治章程的核心概念不清、指代不明的情形較多，存在諸多模糊之處。如上文中的條款，何謂“大操大辦”，到什么程度算是大操大辦，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，若不對“大操大辦”這樣的核心概念加以解釋，勢必導(dǎo)致村委會在判定上的隨意解釋。上述問題的出現(xiàn)與村民自治章程制定主體不明確，制定者的文化程度低、法律素養(yǎng)不高有著較大的關(guān)系。其次，村民自治章程條文原則性規(guī)定過多，導(dǎo)致條文欠缺針對性。雖然在村民自治章程中難免存在原則性的規(guī)定，但此種原則性的規(guī)定要有一定的限度，如果抽象性、原則性的條文過多，就會降低村民自治章程的可操作性。如W村村民自治章程關(guān)于村民的權(quán)利規(guī)定有4條，分別是“1．根據(jù)工作需要，參加有關(guān)政治與業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，提高自身的政治與文化水平；2．對村中重大事宜（改革方案、以法治村、招商引資、土地流轉(zhuǎn)使用、重要工程建設(shè)、村民的福利待遇），可委托村民代表參加討論，提出意見和建議；3．有選舉權(quán)和被選權(quán)，積極支持兩委班子換屆選舉工作；4．享受村中規(guī)定的福利待遇（住房、養(yǎng)老、醫(yī)保、糧補(bǔ)和采暖補(bǔ)助）”。這些條文較抽象，沒有明確村民具體的權(quán)利是什么，使得村民自治的主體——村民不能很好地領(lǐng)會其意義，不能更好地實現(xiàn)自治。再次，細(xì)觀T市X區(qū)21村的村民自治章程，我們會發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民自治章程都大同小異，互相照抄照搬現(xiàn)象較嚴(yán)重，有的脫離本村的具體情況，章程內(nèi)容沒有針對性，使得章程適用過程中問題層出不窮。

（四）村民自治章程制定過程中村委會、村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系尚未理順

通過調(diào)研和訪談我們發(fā)現(xiàn)，村民自治章程制定和實施過程中較難處理的是村委會、村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的關(guān)系。實踐中，村委會和村黨支部的關(guān)系主要表現(xiàn)為村委會成員和村黨支部成員交叉任職，由此導(dǎo)致出現(xiàn)“一套班子，兩塊牌子”[9]的狀況，使得村民自治章程成了擺設(shè)。村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩者關(guān)系尚未理順的表現(xiàn)有二：一是行政干預(yù)過度。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將自己的行政意志強(qiáng)加于村民自治之上，從而把村民委員會這一自治組織當(dāng)作了自己的下級機(jī)關(guān)，直接干預(yù)村民委員會的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的隨意干涉主要表現(xiàn)為：超越法律規(guī)定干預(yù)村委會的選舉和人事安排：非經(jīng)法定程序，直接下發(fā)紅頭文件任免村委會成員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定經(jīng)濟(jì)計劃，對村委會下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過財政控制村委會的活動，一方面，村委會需要將所有的資金和項目上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理，另一方面，村委會若需要動用資金，則需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報告并申請批準(zhǔn)，“村財鄉(xiāng)管”的“直接后果是加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村級組織的控制”[10]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上述行為使村民自治章程有名無實，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是自治過度發(fā)展。即村民自治的作為超出了自治章程規(guī)定的范疇，做出不屬于村民自治范圍內(nèi)的決議，擾亂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的政務(wù)活動，使得其對村委會的指導(dǎo)與協(xié)助職能落空。實踐中，村民委員會自治過度發(fā)展的表現(xiàn)有：隨意增加村民的非法定義務(wù)，拒不履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項任務(wù)，采取不正當(dāng)手段逃避、弱化政府干預(yù)，試圖擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，不按規(guī)定履行職責(zé)等等。

三、村民自治章程制定中問題的完善對策

（一）完整設(shè)計村民自治章程的制定程序

一是加強(qiáng)宣傳，激發(fā)村民參與熱情。在制定村民自治章程之前，首先應(yīng)做的是加強(qiáng)宣傳教育。在具體操作中，村委會可以成立一個臨時性的宣傳辦公機(jī)構(gòu)，挨家挨戶進(jìn)行宣傳講解，耐心為村民答疑解惑，消除老百姓心中的顧慮，激發(fā)村民參與村民自治章程制定的熱情。二是讓村民廣泛參與討論，提出相關(guān)建議。為保證每一村民都能有效參與其中，表達(dá)他們的真實想法和建議，在討論會中大膽發(fā)表意見，這就需要每家每戶都能派出合法的代表。在開討論會時，由村委會主持，村民自由發(fā)言，表達(dá)自己的利益訴求，將自己遇到的難題和困惑都表達(dá)出來，并提出相應(yīng)的建設(shè)性意見。三是專人根據(jù)討論結(jié)果制定初稿。在村民廣泛自由參與討論后，由專人將其問題匯總起來交給相關(guān)的立法委員會的人員。對于村民在討論會中提出的問題及建議，應(yīng)該給出有效的解決意見或者科學(xué)地采納。四是針對初稿再次征求群眾意見。對于制定完成的村民自治章程的初稿，應(yīng)該再交由相關(guān)討論會議組織村民進(jìn)行查閱討論。對于村民自治章程的每一個條款，都應(yīng)該詳細(xì)列明，然后大家針對此發(fā)表自己的看法。如果出現(xiàn)了意見相悖的情形時，應(yīng)該先由村民之間進(jìn)行協(xié)商，如果能夠達(dá)成一致意見則最好。如果不能協(xié)商一致就應(yīng)該進(jìn)行舉手表決，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則來決定。五是對于修改之后的初稿進(jìn)行法律審查。對于村民自治章程的合法性問題，應(yīng)該交由當(dāng)?shù)氐娜舜蟪Ｎ瘯攘⒎ú块T進(jìn)行審查并征求他們的意見。該部門進(jìn)行審查的時候，既不能肆意干涉村民自治章程具體條款的內(nèi)容，也不能做到放任自流，應(yīng)該進(jìn)行應(yīng)有的合法性審查。六是召開村民大會，表決通過。在表決前，依舊需要對村民自治章程的每一個條文進(jìn)行詳細(xì)的說明，確保村民能夠真正理解，然后才能做出符合其內(nèi)心真實想法的表決意見。七是村民自治章程的公布實施與備案。完整的村民自治章程的公布，一則可以在宣傳欄中進(jìn)行公開，二則可以通過印制章程小冊子挨家挨戶進(jìn)行發(fā)放，讓每一位村民都能閱讀。同時，該村民自治章程應(yīng)該報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行備案，使村民時刻能夠查詢知曉，以便能夠認(rèn)真遵守其規(guī)定，真正保障其合法利益。

（二）完善村民自治章程制定中的監(jiān)督制度

在村民自治章程的制定過程中，監(jiān)督不可缺位。實踐中，該監(jiān)督主要分為三種，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和政紀(jì)黨紀(jì)監(jiān)督。由立法機(jī)關(guān)對村民自治章程的制定進(jìn)行監(jiān)督，這種做法在國際上廣為流傳。正是由于立法機(jī)關(guān)的法律制定方面的專業(yè)性，故大家都信賴其監(jiān)督章程的制定工作，而且對立法機(jī)關(guān)來說也是其專業(yè)范圍內(nèi)的事情，較為熟知，符合民情。立法監(jiān)督的方式有兩種，第一是批準(zhǔn)制，第二是備案制。所謂批準(zhǔn)制，是一種事前監(jiān)督模式，就是村民自治章程的初稿制定出來以后，報立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，當(dāng)然對于該種具有村民自治特色的章程來說最好應(yīng)該進(jìn)行形式上的審查，盡量不要干涉村民的意愿進(jìn)行實質(zhì)上的審查。所謂備案制，是一種事后監(jiān)督模式，當(dāng)村民制定村民自治章程之后，報有關(guān)上級機(jī)關(guān)備案。但現(xiàn)實中該章程的備案率較低，沒有具體的規(guī)則進(jìn)行指導(dǎo)。鑒于我國當(dāng)前村民自治章程的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為理應(yīng)采取批準(zhǔn)制，當(dāng)然此種批準(zhǔn)主要是進(jìn)行合法性審查的批準(zhǔn)。

（三）詳細(xì)制度設(shè)計，使村民自治章程條文具有針對性

首先，我們在村民自治章程的設(shè)計上要認(rèn)真思考，詳細(xì)規(guī)劃，盡量考慮到各種可能性，對于條文中提到的各種情形，要盡可能地考慮到相關(guān)的具體的解決辦法，盡量減少漏洞的產(chǎn)生。村民自治章程制定內(nèi)容如一些基本原則、基本規(guī)則與各項具體制度等，不僅要合理，更要合法。有一些農(nóng)村的規(guī)章制度是沿襲過去的習(xí)慣風(fēng)俗，雖然也能為大多數(shù)村民所接受，看似合情合理，然而，它們卻存在著一些致命的缺陷，即不符合國家有關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定。判斷一部村民自治章程是否合乎法律，一個尤為重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看這部法律當(dāng)中所確定的內(nèi)容是否合乎不抵觸的原則，也即村民自治章程內(nèi)容不與憲法、法律等其上位法相沖突。此項不抵觸原則就是在制定村民自治章程的過程中所應(yīng)遵循的一項基本要求?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民自治章程不得與憲法、法律法規(guī)、國家政策相抵觸，同時不能侵犯村民的人身、民主權(quán)利。根據(jù)此項要求，在以后的村民自治章程制定中要首先考慮制定內(nèi)容的合法性，其次才要考慮其合理性與人情的需要。不能一味追求其合理性而冒著不合法的危險去制定一些超越上位法或違背上位法精神的村民自治章程，應(yīng)確保村民自治章程內(nèi)容的合法性與科學(xué)性。

其次，在制定村民自治章程的文本時，必須使用明確清晰的法律概念，盡量減少容易產(chǎn)生歧義的詞句的使用。對于一個不易理解的法律行為，應(yīng)該用一個清晰的概念進(jìn)行界定，即所謂的立法解釋，只有這樣，在村民的行為可能符合該條文時，就可以比較容易地判斷其是否符合該條文，是否應(yīng)該享有該項權(quán)利或者履行該項義務(wù)或責(zé)任。規(guī)定清楚的概念，并不完全是因為村民整體文化素養(yǎng)不高難以理解，也是因為用通俗易懂的語言解釋可以避免不必要的誤解，使章程更加具有可操作性。再次，為了保持村民自治章程的靈活性與廣泛適用性，條文的規(guī)定內(nèi)容有必要具有一定的原則性和抽象性，但不能過于原則和抽象，比如一部法律大多內(nèi)容都是原則性規(guī)定，那么其實用操作性就一定會受到嚴(yán)重制約。因此，村民自治章程在進(jìn)行任何規(guī)定的時候，不能僅僅做宣示性的權(quán)利規(guī)定，而應(yīng)該具體規(guī)定該項權(quán)利的具體含義。

（四）理順村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治章程制定過程中的有序關(guān)系

村民委員會只是受村民委托行使自治權(quán)的村民自治組織，對于村民來說并不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另外，《村民委員會組織法》第四條，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，基層政府對于村委會的工作也并非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村黨組織對于村民委員會來說，應(yīng)該具有領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，實踐中應(yīng)該防止出現(xiàn)村委會嚴(yán)重越權(quán)、企圖取代黨支部領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的行為；也要避免村委會淪落為村黨組織的附屬辦事機(jī)構(gòu)的錯誤傾向，導(dǎo)致村委會難以發(fā)揮自治作用。各級領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)民主意識。上級要懂得適當(dāng)放權(quán)，促進(jìn)管理體制的改革。村黨組織和基層政府不要再套用上下級行政機(jī)關(guān)管理的辦法來要求村委會完成各項任務(wù)，避免村委會只對上負(fù)責(zé)、不考慮村民利益的不當(dāng)結(jié)果發(fā)生。只有擴(kuò)大了基層民主，村委會才能增強(qiáng)對于村民負(fù)責(zé)的責(zé)任意識，推動整個農(nóng)村民主法治的建設(shè)。

當(dāng)前來看，我國的村民自治章程制定中還存在一些問題，如制定的主體、程序、監(jiān)督等略有瑕疵。但總體來看，村民自治章程的質(zhì)量在逐步提高，這不僅得益于專家學(xué)者的理論研究與探索，而且得益于實踐生活中逐漸積累的成功經(jīng)驗的總結(jié)。我們相信，在深化依法治國實踐的大背景下，通過各方面的努力，我們一定會使制定的村民自治章程更加成熟合理、科學(xué)合法，也更能夠保障村民自治的質(zhì)量。