文｜尚教蔚

中國社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所城市群研究室 尚教蔚

改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)化水平也得到了一定程度的提高。城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.72 億增長到2019年的8.48 億，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%提高到60.60%。黨的十九屆五中全會(huì)指出，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。為“十四五”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指出了新的方向。

一、“十三五”期間我國城鎮(zhèn)化取得的主要成績

“十五”期間首次明確提出城鎮(zhèn)化，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路”。2015—2019年常住人口城鎮(zhèn)化率增長了4.5 百分點(diǎn)，在相關(guān)規(guī)劃和政策上有了較大發(fā)展和突破，城市群、都市圈格局基本形成，為“十四五”以及更長時(shí)間高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

首先，出臺(tái)了一系列的相關(guān)規(guī)劃和政策，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱城鎮(zhèn)化規(guī)劃）；先后批復(fù)了若干城市群的規(guī)劃并實(shí)施，包括跨區(qū)域的和省域內(nèi)的；逐步放開300 萬以下城市的落戶制度，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和居住證制度；“3 個(gè)一億人”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)：實(shí)現(xiàn)1 億人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶；1億人的居住條件通過棚戶區(qū)、城中村改造得到改善，1 億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化基本實(shí)現(xiàn)。

第二，城市群、都市圈格局基本形成。在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，“以城市群、都市圈為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，“十三五”規(guī)劃《綱要》確立建設(shè)的19 個(gè)城市群以 25% 土地集聚全國 75% 人口，創(chuàng)造全國 88% 的 GDP。這19 個(gè)城市群的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)在全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)中占比具有比較重要的地位。也是“十三五”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要成績之一。

第三，城鎮(zhèn)化進(jìn)程有序推進(jìn)，但增長速度減緩。2015—2019年（末）城鎮(zhèn)常住人口由7.71億人增加到8.48 億人，每年增加1900 多萬人，但常住人口城鎮(zhèn)化率增長速度逐年下降，比上年增長分別為1.33、1.25、1.17、1.06、1.02 個(gè)百分點(diǎn)。表明我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段。和城市發(fā)展類似，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中中西部地區(qū)發(fā)展也晚于東部地區(qū)，但城鎮(zhèn)化率增幅高于東部地區(qū)。2019年中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率增幅分別高于東部地區(qū)約0.4 個(gè)百分點(diǎn)，“十三五”期間中西部地區(qū)是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主要區(qū)域。

二、存在的主要問題

我國城鎮(zhèn)化和西方發(fā)達(dá)國家相比起步較晚，城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在著各種各樣的問題，主要包括戶籍制度問題、城市群以及都市圈發(fā)展水平較低、城市（鎮(zhèn)）空間效率低等問題。

一是現(xiàn)行戶籍制度阻礙的以人為核心的城鎮(zhèn)化。2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為 60.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為 44.38%，二者相差約 16個(gè)百分點(diǎn)，但涉及2 億多人。戶籍人口城鎮(zhèn)化率的實(shí)現(xiàn)主要以行政區(qū)劃變化為主，如鄉(xiāng)變鎮(zhèn)、村變街道等。戶籍制度改革近年來雖有一定推進(jìn)和進(jìn)展，但仍然限制了以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，特別是農(nóng)民工的市民化問題仍然沒有得到較好解決。2019年我國有農(nóng)民工2.9 億人，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工1.35 億人。和戶籍相關(guān)的資源共享也出現(xiàn)了人在城里（沒戶籍的常住人口）不能與戶籍人口同等待遇的尷尬局面。特別是不能共享城市中教育、社保、醫(yī)療、住房等方面的公共資源和公共服務(wù)。城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化問題依然存在。

二是多數(shù)城市群、都市圈發(fā)展處于起步階段。除長三角、珠三角、京津冀外，多數(shù)“十三五”期間獲批的城市群、都市圈發(fā)展水平有待進(jìn)一步提高。包括中心城市的帶動(dòng)作用和輻射功能、城市群之間的產(chǎn)業(yè)分工、城市群之間的區(qū)域協(xié)調(diào)政策等還不夠完善和完備。城市群、都市圈中城市之間的行政分割等阻礙它們的快速成長。

三是快速城鎮(zhèn)化過程中的城市空間錯(cuò)配問題。我國在城鎮(zhèn)化過程中一定程度上出現(xiàn)了土地?cái)U(kuò)張，即城市建設(shè)用地規(guī)模超過了人口集中的規(guī)模，城市建成區(qū)的擴(kuò)張快于常住人口的擴(kuò)張，超大城市的中心城區(qū)人口密度過高與非中心區(qū)域人口密度過低等空間錯(cuò)配問題。

三、“十四五”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新方向

和西方國家成熟的城鎮(zhèn)化相比，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展還有較大潛力、城鎮(zhèn)率還有一定的上升空間。城鎮(zhèn)化對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期可持續(xù)發(fā)展有著重要支撐作用，因此新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心，不斷提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率；以城市群、都市圈為主要形態(tài)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；不斷融合和解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

第一，高質(zhì)量發(fā)展以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化?！币匀藶楹诵牡某擎?zhèn)化，更具體地說就是以提高城鎮(zhèn)人口比重為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)人口比重的提高，按我國現(xiàn)有制度和政策就是如何解決沒有戶籍的常住人口的戶口問題?！笆奈濉逼陂g要進(jìn)一步加快戶籍制度改革，以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為契機(jī)，加快提高城鎮(zhèn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率。除幾個(gè)超大城市外，盡快放開戶籍制度，特別是有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口實(shí)現(xiàn)部分同權(quán)市民化。不同城市和區(qū)域根據(jù)情況確定符合本地區(qū)不同階段的戶籍政策。爭取到2035年實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率同步發(fā)展。如果短時(shí)間內(nèi)不能快速解決戶口問題的話，至少出臺(tái)相關(guān)政策——沒有戶籍的常住人口居住達(dá)到一定年限并符合一些其他條件就可以與戶籍人口在公共資源和公共服務(wù)上享受同等待遇。盡量破除同城不同權(quán)的壁壘。

第二，大力發(fā)展和提高城市群、都市圈的中心城市帶動(dòng)作用和輻射功能。同時(shí)中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群、都市圈中心城市與周邊區(qū)域要協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共建共享，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。我國城市發(fā)展就是以東部沿海城市崛起開始的，多年來東部地區(qū)沿海城市無論經(jīng)濟(jì)、人口數(shù)量、人才聚集、基礎(chǔ)設(shè)施等都遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。城市群、都市圈的發(fā)展也要延續(xù)這個(gè)模式。東部地區(qū)的城市群、都市圈有得天獨(dú)厚的地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)、人口基礎(chǔ)等，可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到快速發(fā)展，起到引領(lǐng)中西部地區(qū)城市群、都市圈發(fā)展的作用。在中心城市帶動(dòng)作用和輻射功能上，要實(shí)現(xiàn)中心城市與周邊城鎮(zhèn)之間交通設(shè)施、公共服務(wù)的一體化。合理分布人口和產(chǎn)業(yè)分工，充分利用好有限的國土空間，同時(shí)還要借鑒國外發(fā)展較好的中心城市、城市群、都市圈的經(jīng)驗(yàn)為我們的發(fā)展提供參考。在城市群及都市圈內(nèi)戶籍制度要深入改革，如在城市群或都市圈內(nèi)戶口和居住證等實(shí)現(xiàn)互通互認(rèn)。

第三，解決好城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。除戶籍問題外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還存在較多問題。因此，“十四五”期間首先要解決好這些問題才能更好的提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。如收入的二元結(jié)構(gòu)，以農(nóng)民工為例，這部分群體中的一部分人雖然屬于城鎮(zhèn)常住人口，但由于沒有戶口等，在城鎮(zhèn)就業(yè)以及和就業(yè)相關(guān)的收入就會(huì)受到一定影響。2019年城鎮(zhèn)居民可支配收入中位數(shù)39244 元，農(nóng)村居民可支配收入中位數(shù)為14389 元，全國農(nóng)民工人均月收入3962 元。此外還有城鄉(xiāng)金融支持的二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)管理二元結(jié)構(gòu)等等。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，主要解決區(qū)域政策、規(guī)劃不統(tǒng)一以及不銜接等行政分割問題。特別是城市群、都市圈范圍內(nèi)的政策、規(guī)劃等制定要統(tǒng)一和銜接，破除行政分割。要有頂層設(shè)計(jì)理念，不同層級(jí)城市群、都市圈要分別由不同層級(jí)政府部門（如發(fā)改委）牽頭制定相關(guān)政策和規(guī)劃。區(qū)域協(xié)調(diào)主要包括交通協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、社會(huì)治理協(xié)調(diào)、公共服務(wù)共享協(xié)調(diào)等。