羅 成

(四川民族學院 四川 康定 626001)

建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌幫扶機制是黨和國家推動“三農(nóng)”工作的重大決策部署, 是推進脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的重要保障[1]。甘孜藏族自治州屬全國典型的特殊整體貧困地區(qū)(18個縣均為貧困縣，占四川省88個貧困縣的20.45%)。2014年，全州精準識別建檔立卡貧困村1360個、貧困人口51775戶220289人，貧困發(fā)生率高達23.17%，貧困量大面廣程度深，是典型的“貧中之貧、堅中之堅”。因此，形成了涉農(nóng)資金整合使用的中心目標和核心任務?；诟首尾刈遄灾沃莸默F(xiàn)實情況，為了集中財力決戰(zhàn)脫貧攻堅，科學推動鄉(xiāng)村振興。根據(jù)黨和國家以及四川省的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策精神，甘孜藏族自治州進行了“建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制試點”項目建設。根據(jù)《四川省人民政府關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施意見》等文件精神，涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作取得了積極成效，為甘孜藏族自治州如期打贏脫貧攻堅硬任務，全州十八個縣(市)如期摘帽退出貧困縣，同全國、全省如期全面同步實現(xiàn)小康提供了堅實的資金保障。

一、四川省甘孜藏族自治州2020年財政經(jīng)濟概況

(一)綜合經(jīng)濟

經(jīng)四川省統(tǒng)計局統(tǒng)一核算，2020年甘孜藏族自治州地區(qū)生產(chǎn)總值達到410.61億元，比上年增長3.6%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值80.67億元，增長4.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值105.34億元，增長8.4%；第三產(chǎn)業(yè)增加值224.6億元，增長0.9%。分區(qū)域看，東部地區(qū)生產(chǎn)總值189.08億元，增長4.1%；南部區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值92.88億元，增長3.1%；北部地區(qū)生產(chǎn)總值128.66億元，增長3.1%。(1)文章數(shù)據(jù)來源于甘孜藏族自治州2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2021-04-02]. http://www.gzz.gov.cn/gzzrmzf/c100046/202104/af3b21c9057f4927823e8b241955bfde.shtml和甘孜州財政局及相關縣財政局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，下不再注。

(二)2020年甘孜藏族自治州財政收支概況

收支創(chuàng)新高，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2020年甘孜藏族自治州各級克服疫情防控、經(jīng)濟下行等影響，甘孜藏族自治州地方一般公共預算收入首次突破40.11億元，完成預算的105.55%，同比增長17.6%。其中，稅收性收入25.28億元，增長10.8%，占全部收入的63%。財政一般預算支出453.88億元，增長12.9%。其中，教育支出43.67億元，下降1.5%；社會保障和就業(yè)支出28億元，下降4.5%；醫(yī)療衛(wèi)生支出32.39億元，增長3.4%；一般公共服務支出49.09億元，增長8.6%；節(jié)能環(huán)保支出14.59億元，增長38.3%。

二、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合具體做法和特色亮點

(一)統(tǒng)籌歸并涉農(nóng)資金，上下齊抓落實，整合資金管理

深入推進“放管服”改革，充分調(diào)動縣(市)統(tǒng)籌整合的積極性，實行涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付管理資金、任務、權力、責任“四到縣”制度，將涉農(nóng)資金項目安排交給縣(市)、審批權限下放到縣(市)，實現(xiàn)簡政放權、權責對等、簡潔高效。甘孜藏族自治州制定了財政涉農(nóng)資金試點計劃后, 各縣(市)加強組織領導, 推動統(tǒng)籌整合工作。各縣(市)制定了相應實施計劃與 推進方案，如《康定市2020年財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案》《康定市2020年統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金使用安排脫貧攻堅項目方案》等。各縣(市)切實履行計劃與方案，從2016年到2020年，主要圍繞脫貧攻堅進行涉農(nóng)資金整合使用，取得了較好的成效。

如道孚縣自2016年到2019年，累計統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金8.3億元，保持80%以上的資金整合率，全力支持脫貧攻堅工作，實現(xiàn)貧困村基礎設施完備、產(chǎn)業(yè)發(fā)展突出、民生福祉有保障。道孚縣86個貧困村2552戶11871人按照“兩不愁三保障”的要求順利完成脫貧目標，貧困發(fā)生率由2014年的23.8%下降至0%。又如2019年，理塘縣將統(tǒng)籌整合資金與脫貧成效緊密掛鉤，統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金38769.82萬元，其中農(nóng)村基礎設施類整合涉農(nóng)資金投入25698.12萬元；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類整合涉農(nóng)資金13071.7萬元。堅持“政策打包、項目打捆、資金整合”策略，圍繞“村五有”“戶六有”集中攻堅，取得脫貧攻堅的良好成效。又如，丹巴縣2016年至2020年應納入整合范圍的資金共12.38億元，已整合資金共10.43億元，整合率達84.28%，丹巴縣實際整合率、實際支出率均達到中央績效考核滿分要求?？傮w上，甘孜藏族自治州財政局在各部門合力推動下，從2016年到2020年統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金218.13億元，主要在全州農(nóng)村基礎設施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面投入13000多個項目，推進了精準脫貧。據(jù)統(tǒng)計，2019年底，甘孜藏族自治州18個貧困縣(市)全部摘帽，1360個貧困村全部出列，222986名貧困人口成功擺脫貧困，貧困發(fā)生率下降至0.23%。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制項目的實施，為甘孜藏族自治州如期打贏脫貧攻堅硬任務、如期全面實現(xiàn)小康提供了堅實的資金保障，收到了很好的經(jīng)濟、社會效益。

(二)統(tǒng)籌謀劃涉農(nóng)資金整合，大力實行“大專項+任務清單”和資金、任務、權力、責任“四到縣”

從“堅持規(guī)劃引領”，持續(xù)開展涉農(nóng)資金整合使用。遵循“渠道不變、充分授權，縣級主體、上下聯(lián)動,突出重點、統(tǒng)籌兼顧，精準發(fā)力、注重實效”的原則,圍繞脫貧攻堅規(guī)劃和年度計劃,堅持目標導向和問題導向，有效銜接部門專項規(guī)劃，以規(guī)劃引領涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合、集中投入，支持脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！笆濉逼陂g，甘孜藏族自治州統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金192億元，用于農(nóng)村基礎設施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

除有特殊規(guī)定外，一般只明確方向，不搞項目“戴帽”，實行額度下達資金，賦予縣(市)在資金使用上更多的自主權。對上級戴帽下達的專項資金，由甘孜藏族自治州財政局會同主管部門直接下達;對上級下達使用對象、用途、標準等分配依據(jù)明確的未戴帽專項資金，由主管部門提出資金安排方案，經(jīng)財政審核后下達;對上級下達需進一步明確使用對象、項目、數(shù)額的未戴帽專項資金，由主管部門提出資金安排方案，報送甘孜藏族自治州財政局審核后，1000萬元以下的，報甘孜藏族自治州人民政府分管領導、常務副州長審批后下達，1000萬元及以上的，報甘孜藏族自治州政府常務會審定后下達，其中1億元以上的，報甘孜藏族自治州州委常委會審定后下達。

(三)強化統(tǒng)籌整合意識，歸并涉農(nóng)資金，立足源頭完善涉農(nóng)資金管理體系

甘孜藏族自治州注重涉農(nóng)項目與扶貧攻堅目標任務的有效銜接，針對財政資金分配、使用、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，結(jié)合財政職能職責、主動作為，制定《關于做好統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作的指導意見》《關于進一步轉(zhuǎn)變財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的意見》《甘孜州財經(jīng)互動“政擔銀企戶”助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款風險補償金實施方案》《甘孜州創(chuàng)新投資收益扶貧新模式試點方案》等一系列指導性文件，形成多元化、立體化，全方位、全覆蓋的財政支持政策體系。通過政府主導、財政協(xié)調(diào)、部門配合、上下聯(lián)動，統(tǒng)籌整合使用各項財政涉農(nóng)資金，形成溝通協(xié)調(diào)、信息共享，使用高效、運行安全的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用工作機制，助推減貧脫貧。

(四)關注貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收成效顯著

按照東部全面推進、南部穩(wěn)步推進、北部探索推進的總體要求，制定《甘孜州創(chuàng)新投資收益扶貧新模式試點方案》，以資產(chǎn)股權為紐帶，創(chuàng)新投資收益扶貧新模式，開展以“股權量化、按股分紅、收益保底”為主要內(nèi)容的財政支農(nóng)項目資產(chǎn)收益扶貧試點工作，千方百計激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力。東部地區(qū)以農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟、龍頭企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶為載體，全面啟動股權量化改革，完善推廣“合作社+農(nóng)戶+龍頭企業(yè)”等利益聯(lián)結(jié)模式。南部地區(qū)根據(jù)財政支農(nóng)項目特性和形成資產(chǎn)類型，至少選擇1個以上載體，穩(wěn)步跟進股權量化改革試點。北部地區(qū)重點在民主管理水平和群眾參與度較高的養(yǎng)殖類專業(yè)合作社和旅游開發(fā)中，探索推進股權量化試點改革。

如甘孜縣利用格薩爾王城的影響力，當?shù)卣偼顿Y6.3億元，建成占地1455畝的甘孜藏族自治州最大產(chǎn)業(yè)扶貧項目和文化旅游項目基地。對109個村每個村建一棟民居，采用招商方式來經(jīng)營，不管虧盈，都每年上繳村集體30000元，同時要求服務人員盡最大可能解決本村農(nóng)牧民來民居打工，打工人員保底工資每人每月3000-3500元。截止2020年底，成功簽約入駐商戶202家，實現(xiàn)房租、經(jīng)營性收入3100余萬元，累計帶動700余人就業(yè)，實現(xiàn)每月人均增收近2500元。加快形成“以城帶鄉(xiāng)”新格局，開發(fā)農(nóng)文旅融合休閑旅游項目，集中打造一批鄉(xiāng)村旅游示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村寨示范點，帶動農(nóng)牧民年人均增收2000元。這樣一來，既解決了村集體收入，又解決了部份農(nóng)牧民務工收入問題。通過財政支農(nóng)資金形成資產(chǎn)股權量化的方式，賦予建檔立卡農(nóng)牧民貧困戶更加充分而有保障的財產(chǎn)權，拓寬缺勞動、缺技術和喪失勞動能力的農(nóng)牧區(qū)貧困戶持續(xù)穩(wěn)定的增收渠道。

又如理塘縣奔戈鄉(xiāng)卡灰村理塘霍曲吉祥牧場專業(yè)合作社，公司與合作社達成牦牛肉(奶)長期保價收購協(xié)議，采取訂單保收的方式，引領全縣2000余牧戶共1.2萬牧民發(fā)展牦牛養(yǎng)殖，實現(xiàn)人均增收1000余元。合作社通過協(xié)商，確定為應量化村民持股、集體發(fā)展資金股和貧困優(yōu)先股分別為70%、20%、10%，保障了農(nóng)牧民增收。

再如爐霍縣2016年至2020年整合資金13.2017億元，其中涉農(nóng)資金3.4297億元，支出3.1942億元，支出達93.08%，使用效率良好。爐霍還建立了飛地模式的勝煌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，按照“土地集中、各村飛地、龍頭經(jīng)營、入股分紅”的思路，幫助88個貧困村和83個非貧困村，每個貧困村建大篷2個，每個非貧困村建大篷1個，不管盈虧，每個大篷每年分紅3萬元作為村集體經(jīng)濟收入，持續(xù)15年，總收益90萬元，15年后，大棚的產(chǎn)權還是歸投資的貧困村。同時，本地貧困人口100余人在園區(qū)務工，上班時每人每天100元報酬，同時給土地流轉(zhuǎn)金到村集體。

(五)發(fā)揮政策杠桿效應，出臺獎補政策激勵機制

2016年，甘孜藏族自治州制定了《甘孜州“六大戰(zhàn)略”財政獎補辦法(試行)》，2020年又制定了《甘孜州州級財政獎補辦法(試行)》，制定了相應的政策內(nèi)容、獎補程序、監(jiān)督管理等，主要采取財政貼息、一次性獎勵、財力性補助等方式進行財政獎補，通過實施，激勵推進了涉農(nóng)資金的整合。發(fā)揮財政支持政策的杠桿效應和資金的引導激勵作用，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為載體[2]，大力培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“10+2”優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建起“財政激勵金融、金融推動產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)助推扶貧”的新格局和良性機制，引導金融資源和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，有效緩解甘孜藏族自治州農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨的瓶頸問題。州級財政從有限的財力中統(tǒng)籌安排資金，設立貸款風險補償金0.8億元，為理塘高城鵬飛、九龍好兄弟等18戶企業(yè)提供貸款3.2億元;設立應急轉(zhuǎn)貸資金0.32億元，為康定藍逸、青藏谷地等12戶企業(yè)提供貸款0.51億元;設立“政擔銀企戶”助推脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款風險補償金0.1億元，發(fā)放貸款248筆，貸款金額1.01億元?？h(市)組建縣域封閉運行的鄉(xiāng)村振興貸款風險補償金1.44億元，采取“政銀擔”或“政銀”模式，發(fā)放貸款80筆，貸款金額0.92億元。

三、存在的主要問題

(一)財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度不夠

財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合政策有許多詳細規(guī)定，需要認真研讀[3]，認真執(zhí)行，尤其是資金、任務、權力、責任“四到縣”后，縣(市)相關部門需要充分掌握政策才能靈活、能動實施。由于部分縣(市)在實際工作中聯(lián)動乏力，整合方案存在資金與項目脫節(jié)、可操作性較差等問題。而涉農(nóng)資金整合觸及一些部門的利益，也遇到一些部門的阻礙，一定程度上仍存在涉農(nóng)資金整合難的問題。

(二)資金與項目對接不足，部分項目準備不充分，推進緩慢

部分縣(市)涉農(nóng)統(tǒng)籌整合實施中，項目庫建設不充分，涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金下達到縣財政后，才忙于確定項目入庫，導致項目數(shù)量不足，項目設計不精細，優(yōu)選項目不多，存在“錢等項目”現(xiàn)象。由于存在一些“重資金爭取、輕項目建設”現(xiàn)象，使一些項目前期謀劃、論證不足，在較長時間里項目還處于規(guī)劃評審、項目招投標、項目設計等工作階段，而且一些項目進行招投標還常常流標，導致項目落地難，實施慢；同時對一些開工項目的進度督導不足，也導致項目推進緩慢。

(三)“重建輕管”，影響長效發(fā)展

部分縣(市)項目驗收不夠嚴格，項目建成后都要進行嚴格的驗收，由于項目驗收權下放，驗收方式多樣，部分項目在驗收中不夠嚴格，盡管通過驗收，但會影響項目后期發(fā)展。一些項目建成后，資產(chǎn)移交不及時、管護措施不到位；要么移交后監(jiān)管不足，影響項目建成后的運行效益。

四、對策與建議

2017年，中共中央出臺的《關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》中明確指出，要“緊緊圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為深化財稅體制改革和政府投資體制改革的重要內(nèi)容。”目前，甘孜藏族自治州涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合基本完成了脫貧攻堅的任務，從2017年以來，該試點項目在一些縣(市)脫貧后的鄉(xiāng)村振興發(fā)展中已經(jīng)在起著推進的作用。在甘孜藏族自治州全面進入的鄉(xiāng)村振興建設中，涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合仍將起著重要的保障作用?；谏孓r(nóng)資金統(tǒng)籌整合存在的問題進行完善，有利于鞏固脫貧成果，建立防止返貧長效機制，推進鄉(xiāng)村振興建設。

(一)加強政策理解和執(zhí)行能力，精準推進政策實施

要推進涉農(nóng)資金整合政策的宣講、解讀，讓整合部門工作人員熟悉政策，掌握整合技能與實施能力。增強工作人員戰(zhàn)略理念、系統(tǒng)思維，樹立 “大農(nóng)業(yè)、大財政、大預算”的大局意識，打破利益分割格局，提高整合水平，集中資金辦好涉農(nóng)項目建設，精準推進政策實施。

(二)加強監(jiān)管與驗收，推進項目高質(zhì)量如期完成

項目資金按“因素法”等方法切塊下達資金，打破分任務性質(zhì)、分行業(yè)額度的限制，實現(xiàn)跨類資金統(tǒng)籌整合使用，但要加強監(jiān)管使用。州級涉農(nóng)資金主管部門、縣(市)政府切實加強組織領導和對項目實施的督導、督查，重點解決部門條塊分割的局面，強化縣(市)項目主管部門和項目實施單位的職能職責和責任擔當。在項目使用資金中，要上優(yōu)質(zhì)的、急需的項目，在建設中加強過程性監(jiān)管，保障進度與質(zhì)量；要嚴格建成驗收，保障項目高質(zhì)量完成。要進一步加強扶貧項目形成資產(chǎn)的移交和管護工作，加強項目完成后項目運行效益監(jiān)管，促進項目資產(chǎn)正常運轉(zhuǎn)，取得長期效益。

(三) 完善整合制度與配套制度，保障項目實施

涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合制度要在運行中不斷創(chuàng)新完善[4]，給予縣(市)政府最大統(tǒng)籌空間，根據(jù)任務清單和績效目標確定具體實施的涉農(nóng)項目，明確資金使用負面清單和涉農(nóng)建設項目審批管理負面清單，不在負面清單范圍內(nèi)的事項，均可統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金，賦予縣(市)政府充分的資金自主權。明確投入標準、政策目標、實施期限、扶持對象、績效及監(jiān)督管理要求等。同時要順利推進整合政策，應完善稅收、保險、土地等配套政策。如一些項目獲批后，就因為土地使用無法獲取，導致項目無法實施。針對“錢等項目”現(xiàn)象，應在各縣(市)推進農(nóng)牧民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，扶持農(nóng)牧民發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，幫助建立合作社等新興經(jīng)營主體，推進優(yōu)質(zhì)項目申報、建設，形成“項目等錢”的配置機制。

(四)推進資金受益人參與項目整合的機制建設

涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合是要讓農(nóng)牧民群眾受益，因此資金統(tǒng)籌整合應充分體現(xiàn)農(nóng)牧民的真正需求和偏好。要增強農(nóng)牧民參與財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的意識與能力。要通過宣傳讓農(nóng)牧民了解涉農(nóng)整合資金政策，獲悉涉農(nóng)資金配置的途徑和方式。應建立群眾信息采集機制，可采用“自下而上”需求表達和“自上而下”決策有機結(jié)合的方法，建立涉農(nóng)部門同農(nóng)牧民群眾的需求溝通機制，多方收集農(nóng)牧民群眾意見，保證涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的針對性和有效性。

(五)加強政策的銜接整合，接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興建設

一是拓寬資金整合范圍。進一步整合“三農(nóng)”領域相關的資金，將支持鄉(xiāng)村振興的相關財政資金進行統(tǒng)籌安排[5]。二是拓寬資金支持范圍。脫貧攻堅任務完成后，根據(jù)甘孜藏族自治州返貧風險高的現(xiàn)實特點，整合的資金重點還是要瞄準返貧高危區(qū)域，加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎設施完善，鞏固扶貧成果，防止返貧出現(xiàn)。同時，全面推進鄉(xiāng)村振興建設，把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為鞏固脫貧成果的重要舉措，重點突出產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興建設，推進生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。三是進一步向縣(市)放權。全面落實“大專項 + 任務清單”管理模式，可按照鄉(xiāng)村振興的重點工作任務，形成資金和項目清單。進一步明確指導性任務允許改變用途、打破行業(yè)界限使用。四是推進特色產(chǎn)業(yè)群建設。由支持單個產(chǎn)業(yè)發(fā)展向支持產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、分項實施、滾動發(fā)展，推進有機產(chǎn)業(yè)鏈建設，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)長效扶貧和推動發(fā)展的效能機制。