栗艷鴿

公共管理職能，指的是公共管理部門在特定環(huán)境下在管理社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)和功能作用的統(tǒng)一體，簡單來說，就是公共部門在特定環(huán)境下，應(yīng)該管什么的問題。市場經(jīng)濟是一種競爭性經(jīng)濟體制，它以進入市場的所有經(jīng)濟主體為經(jīng)紀(jì)人，可快速掌握市場信號，對商機的反應(yīng)靈敏，可通過漲落價格來調(diào)控供需關(guān)系，從而實現(xiàn)社會資源分配的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。然而市場機制也非十全十美，同樣存在固有缺陷，如何通過公共管理職能的調(diào)控和引導(dǎo)，彌補市場缺陷，這已成為公共管理學(xué)界日益探索和深思的問題。

一、現(xiàn)有市場機制的缺陷與不足

1.市場無法維持競爭秩序與消除壟斷

自由競爭是市場機制的主要核心，然而市場機制并非萬能，在現(xiàn)實貿(mào)易中，由于不同競爭者的競爭地位不同，例如部分企業(yè)占據(jù)著某些關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，導(dǎo)致其在市場上有著其他企業(yè)無法匹敵的成本優(yōu)勢，或者部分企業(yè)在某種技術(shù)上具有壟斷級的地位，導(dǎo)致其他企業(yè)無法進入該行業(yè)與之競爭。這些具有壟斷優(yōu)勢的企業(yè)，為了鞏固自身的利益，必然使出渾身解數(shù)來占據(jù)市場份額，從而獲得超額利潤，導(dǎo)致產(chǎn)品的價格和供給水平與一般均衡偏離，從而影響市場整體的價格供求平衡機制，最終造成低效率資源配置。

2.市場機制無法避免外部效應(yīng)

外部效應(yīng)指的是某個個體和群體的行動與決策，對另外的個體和群體造成額外的成本和利益的情況。這就是所謂的外部效應(yīng)的正負(fù)效應(yīng)，比如有個體捐了一座希望小學(xué)或養(yǎng)老院，也有工廠隨意排放廢水廢氣，污染農(nóng)業(yè)和影響居民健康。外部負(fù)效應(yīng)顯然無法通過市場機制來解決，因為沒有辦法通過市場機制去阻止工廠排放污水或廢氣，更沒有辦法通過市場機制解決暴力犯罪等問題，因此必須借助非市場的力量進行矯正和干預(yù)。

3.市場機制與公共物品的供給不均衡

市場機制主要通過調(diào)控價格高低來調(diào)節(jié)資源流向，從而實現(xiàn)各種資源的供求平衡，但在現(xiàn)實經(jīng)濟實踐中，市場機制在供給公共物品上的表現(xiàn)并不能做到面面俱到。所謂公共物品，指的是消費上的非競爭性、非排他性、收費困難和自然壟斷性等特征的物品，例如科學(xué)技術(shù)、文化教育、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施和國防外交等領(lǐng)域，通常需要龐大的公共投入，且具有非競爭性、非營利性和回收期長等特點，私人資本對這些領(lǐng)域普遍意興闌珊。因此，單靠市場機制很難生產(chǎn)出供需平衡的公共物品。

4.市場機制無法平衡收入分配

有國外研究表明，人類在猿猴時期便開始追求公平，這一趨勢自千年傳承至今，而現(xiàn)代社會中衡量公共管理優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)在于效率和公平，這也是公共部門的核心追求。引入市場競爭機制，有助于提升管理效率，促進生產(chǎn)力發(fā)展。但是，在自由競爭的市場機制中，由于不同個體的機會和稟賦差異，也會導(dǎo)致收入水平存在差異，同時價格機制會導(dǎo)致收入差距增大，進而加重社會收入不均衡。這也是馬太效應(yīng)中提及的強者愈強，弱者愈弱現(xiàn)象，這時如果缺少非市場立場的干預(yù)，將導(dǎo)致貧富差距進一步拉大，當(dāng)貧富差距演變到一定程度，就會爆發(fā)集中矛盾，引發(fā)種種社會問題，危及社會安定。

二、市場經(jīng)濟下的公共管理職能定位

1.制定競爭秩序并有效限制壟斷

有國外研究表明，市場機制本身并無公平競爭的機制，甚至還具備某種潛在壟斷因素，而這就需要公共管理部門通過制定各種規(guī)則和法律來保護市場能夠自由競爭，杜絕與限制壟斷。因此，公共部門在市場機制中發(fā)揮著楔子的作用，在市場經(jīng)濟環(huán)境中應(yīng)構(gòu)建與維護市場秩序，大力建設(shè)市場經(jīng)濟法制，構(gòu)建公平競爭、有序發(fā)展的市場環(huán)境。具體來說，公共管理部門應(yīng)不斷健全市場經(jīng)濟中的各種法規(guī)，例如合同法、破產(chǎn)法、銀行法、企業(yè)法和財產(chǎn)法等。同時，杜絕執(zhí)法不嚴(yán)和有法不依等亂象，公共管理部門必須深刻認(rèn)知到自身對市場機制的管控作用，從而堅定地貫徹和維護制定的法律法規(guī)。

2.多方途徑克服外部負(fù)面效應(yīng)

外部效應(yīng)問題的本質(zhì)在于未明確財產(chǎn)權(quán)的界限，公共部門克服外部負(fù)面效應(yīng)問題常采用如下措施：①經(jīng)濟措施：指的是公共部門通過征稅來解決問題，例如通過征收污染稅或拍賣污染排放權(quán)來解決污染性企業(yè)的負(fù)面效應(yīng)問題。②法律措施：通過健全法律機制來解決外部負(fù)面效應(yīng)問題，主要用于保護被強加成本份額人的利益。③行政措施：通過借助行政力量來解決負(fù)面效應(yīng)問題，例如調(diào)高污染工業(yè)入門門檻，調(diào)高污染性產(chǎn)品的銷售價格。④社會措施，通過加強社會宣傳來解決外部負(fù)面效應(yīng)。

3.供給適量公共物品

市場經(jīng)濟是由市場支配資源分布的經(jīng)濟運作方式，可確保任何市場個體都能發(fā)揮自己的經(jīng)濟作用，例如私人物品的生產(chǎn)和供給等，公共部門在市場經(jīng)濟的運作過程中，應(yīng)擔(dān)任掌舵人的角色，而無須參與配置資源的過程，但在生產(chǎn)和供給公共物品時，難以發(fā)揮市場機制的優(yōu)勢，必須由公共部門作為引領(lǐng)人。在市場經(jīng)濟中，公共部門需提供供給社會運轉(zhuǎn)所必需的公共物品，例如道路交通設(shè)施、科技教育、消防公安、行政事務(wù)、國防外交和法律制度等。

4.縮減貧富差距，平衡收入分配

有經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，效率和公平間的矛盾，根本原因在于個人能力和信息的不對稱，假如公共部門完全了解所有公民的能力，便能根據(jù)不同能力的人群征收相應(yīng)的定額稅，從而實現(xiàn)理想的收入分配的絕對公平化。例如在相同工作時間的情況下，甲可創(chuàng)造100元的價值，而乙只能創(chuàng)造50元的價值，那么公共管理部門只需要向創(chuàng)造100元的甲征收25元的定額稅，再將其補貼給乙便可實現(xiàn)絕對的公平化。然而現(xiàn)實中沒有哪個公共部門能夠完全了解所有人的能力指標(biāo)，也不可能實現(xiàn)絕對的公平化。因此，在制定市場機制時，應(yīng)該追求相對公正化，而不是絕對公平化。公共部門保障個人收入均衡化的措施如下：①設(shè)立分地區(qū)確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法律；②對不同收入的個體征收所得稅，抑制部分個體收入過高，杜絕財富過度集中；③如有需要，可通過調(diào)控物價來均衡個體收入；④加強社會福利保障。

三、結(jié)語

綜上所述，市場經(jīng)濟的發(fā)展雖然給社會個體和群體帶來了更多的機遇，但缺乏公共管理職能定位的市場經(jīng)濟必然會產(chǎn)生矛盾和問題，只有公共管理部門不斷地發(fā)現(xiàn)市場體制中的問題，并解析問題來源，再制定針對性的解決措施，才能保證市場經(jīng)濟均衡與健康發(fā)展。