江國華,陳佳青

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、引言

進(jìn)入新時(shí)代以來，依法行政取得長足進(jìn)展，法治建設(shè)受重視程度空前加深，法治政府建設(shè)更是新時(shí)代法治建設(shè)的核心，符合社會(huì)主義法治理念的價(jià)值追求。從2004年國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政開始，我國政府運(yùn)行的法治化得到了來自國家層面的重視，從法治政府建設(shè)目標(biāo)的首次提出，到確定其為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，法治政府建設(shè)取得巨大進(jìn)展。2015年黨中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱《實(shí)施綱要》)則以五年之期進(jìn)一步精細(xì)化法治政府建設(shè)，并確立了“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的目標(biāo)體系，法治政府建設(shè)的這一目標(biāo)體系可根據(jù)其性質(zhì)歸類至組織性目標(biāo)體系、過程性目標(biāo)體系以及倫理性目標(biāo)體系。

科學(xué)的職權(quán)、責(zé)任分配是政府運(yùn)行法治化的基礎(chǔ)前提，也是更好地發(fā)揮政府作用的核心條件，政府運(yùn)行的法治化程度很大程度體現(xiàn)在職能的行使過程中，因此只有在職能配置科學(xué)的前提下，政府實(shí)現(xiàn)依法全面履行職責(zé)才具有法治意義。權(quán)責(zé)法定則是指政府機(jī)構(gòu)科學(xué)配置與政府職權(quán)基本理順，其內(nèi)涵主要有二：第一，行政組織體系基本完善，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、科學(xué)，政府機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)通暢、協(xié)調(diào)；第二，政府職能基本理順，將政府的職能定位于宏觀調(diào)控、提升服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)秩序，正確處理與市場、社會(huì)的關(guān)系(1)于愛榮.政府法制900問[M].北京：中國法制出版社，2015.340.等方面。行政組織法著重對行政機(jī)關(guān)的人、機(jī)構(gòu)、職權(quán)三方面事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，因此完成政府職能的科學(xué)配置、落實(shí)權(quán)責(zé)法定原則，應(yīng)當(dāng)是我們致力實(shí)現(xiàn)的組織性目標(biāo)體系。

政府有權(quán)依據(jù)法定職權(quán)對國家和社會(huì)的事務(wù)進(jìn)行管理，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。正是這一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，使得政府機(jī)關(guān)一項(xiàng)職權(quán)的完成、一件事物的管理需要一系列的行政行為來共同實(shí)現(xiàn)，這體現(xiàn)了行政行為的過程性(2)朱維究,胡衛(wèi)列.行政行為過程性論綱[J].中國法學(xué),1998,(4):67-73.。行政法控制著行政權(quán)，其中最主要是通過明確、細(xì)化行政程序來規(guī)范行政權(quán)的行使，行政過程透明、公正、嚴(yán)明符合現(xiàn)代政府法治、行政法治的價(jià)值追求與精神內(nèi)涵。執(zhí)法過程中的執(zhí)法嚴(yán)明與公開公正一方面是行為法治構(gòu)建的保障，另一方面也是法治政府建成所需要實(shí)現(xiàn)的過程性目標(biāo)。

環(huán)境的復(fù)雜性以及多元性對黨的執(zhí)政能力提出了更高的要求，行政倫理更是牽引著政府公共行政行為(3)唐土紅.基于行政倫理的政府公信力構(gòu)建[J].理論探索,2016,(1):32-37.。黨的十九大報(bào)告也對此有明確的要求。行政倫理是調(diào)整政府機(jī)關(guān)與其他政府機(jī)關(guān)、社會(huì)、公民個(gè)人以及政府機(jī)關(guān)及其工作人員相互之間關(guān)系的相關(guān)規(guī)范的總和(4)夏書章.行政管理學(xué)[M].北京：中國石化出版社，2017.255.。行政倫理更加注重行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中道德層面的建設(shè)。其中廉政的主要內(nèi)容是“廉潔奉公、勤政為民”，這是行政倫理的價(jià)值基礎(chǔ)(5)謝文新,白歌樂.執(zhí)政能力建設(shè) 行政倫理學(xué)案例分析[J].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2014.5.，誠信守法則為基本，廉潔勤政本身就是誠信守法的重要體現(xiàn)(6)劉影.行政倫理視角下的政府誠信建設(shè)[J].黨政干部學(xué)刊,2014,(2):63-65.。

二、組織性目標(biāo)體系

行政組織法著重對行政機(jī)關(guān)的人、機(jī)構(gòu)、職權(quán)三方面事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，完成政府職能的科學(xué)配置、落實(shí)權(quán)責(zé)法定原則，是我們致力實(shí)現(xiàn)的組織性目標(biāo)體系。為實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的職能科學(xué)，貫徹落實(shí)權(quán)責(zé)法定原則，我國各級(jí)政府積極貢獻(xiàn)自己的智慧，推進(jìn)相關(guān)制度改革且成效顯著，如權(quán)力清單制度。這些制度彼此之間發(fā)達(dá)程度和特定化程度有所不同，但這些制度的功能都是為了使政府正確履行相應(yīng)的職能(7)Karl Llewellyn,My Philosophy of law,M.D.A. Freeman,Lloyd’s Introduction to Jurisprudence,(6th edition),London:Sweet&Maxwelll,1994,pp.703-708.，為組織性行政目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)鋪平了道路。

(一)職能科學(xué)

科學(xué)的職權(quán)、責(zé)任分配是政府運(yùn)行法治化的基礎(chǔ)前提，也是更好地發(fā)揮政府作用的核心條件，政府運(yùn)行的法治化程度很大程度體現(xiàn)在職能的行使過程中，因此只有在職能配置科學(xué)的前提下，政府實(shí)現(xiàn)依法全面履行職責(zé)才具有法治意義。同時(shí)政府是國家和社會(huì)事務(wù)的管理者，科學(xué)配置職權(quán)與責(zé)任才能更好地推動(dòng)國家政治、社會(huì)等各方面的發(fā)展(8)曾明.法治政府的目標(biāo)體系及構(gòu)建路徑——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于法制政府建設(shè)的重要論述[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018,(3):73-79.。政府作用的發(fā)揮依賴于其機(jī)構(gòu)的運(yùn)行以及職權(quán)的行使，深化機(jī)構(gòu)與行政體制改革，科學(xué)配置職權(quán)是法治政府建設(shè)過程中所必然要達(dá)到的目標(biāo)。據(jù)此各級(jí)政府積極采取相關(guān)措施并取得實(shí)效，在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為：一是政府職能從全能到有限。在當(dāng)前深化行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公正以及良好的發(fā)展環(huán)境成為政府職能的核心；二是經(jīng)濟(jì)職能由直接到間接。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日漸成熟，為市場運(yùn)行提供服務(wù)并進(jìn)行宏觀調(diào)控成為中國政府經(jīng)濟(jì)職能的主要內(nèi)容；三是政府逐漸弱化對國家文化建設(shè)的直接管理，而置身于引導(dǎo)者地位。近些年來我國政府高度重視文化與社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，采取通過法律規(guī)范、政策指導(dǎo)等方式鼓勵(lì)、支持與引導(dǎo)國家文化與社會(huì)的發(fā)展。這表明我國政府在國家文化與社會(huì)管理與建設(shè)中的作用已經(jīng)從主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)為引導(dǎo)作用，將自己置于引導(dǎo)者地位，引導(dǎo)著國家文化與社會(huì)的發(fā)展(9)具體參看江國華.行政轉(zhuǎn)型與行政法學(xué)的回應(yīng)型變遷[J].中國社會(huì)科學(xué),2016,(11).；四是政府體系內(nèi)部職能分工逐漸明晰。無論是各級(jí)政府、各地方政府之間的關(guān)系，還是政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)、部門之間的關(guān)系，科學(xué)合理地配置相應(yīng)職能能夠有效地提高政府運(yùn)行效率。

1.政府職能得以轉(zhuǎn)變，職能配置的科學(xué)性日漸體現(xiàn)。法治建設(shè)是我國進(jìn)入21世紀(jì)以來的時(shí)代主題，更是十八大以來國家建設(shè)的核心內(nèi)容。法治程度的高低對國家的治理能力起著決定性的作用，法治作為現(xiàn)代國家的主要治理方式，也是國家治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化法治國家建設(shè)目標(biāo)，在當(dāng)前權(quán)威型合作治理結(jié)構(gòu)下，作為國家權(quán)威主要的代表者——政府一定要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換和體制改革。

(1)政府觀念得到轉(zhuǎn)變。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，合適的觀念是推動(dòng)政府自身從某些領(lǐng)域自動(dòng)退出，并向社會(huì)放權(quán)進(jìn)行職能改革的號(hào)角(10)朱士華.行業(yè)組織參與國家治理現(xiàn)代化研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2017.179.。《實(shí)施綱要》實(shí)施的五年期限內(nèi)，各級(jí)人民政府持續(xù)推進(jìn)政府職能配置的科學(xué)性。如廣東省落實(shí)國務(wù)院《實(shí)施綱要》主要分兩步走：第一步，從2016年至2018年的兩年間，廣東省珠三角地區(qū)按《實(shí)施綱要》的要求，率先完成政府職能的科學(xué)配置與法治政府建設(shè)；第二步，2016年到2020年期間，珠三角之外的其他地區(qū)落實(shí)國務(wù)院《實(shí)施綱要》以及廣東省的相關(guān)規(guī)定，最終實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)。與此同時(shí)，廣東省各級(jí)政府的政府部門也開始在國務(wù)院《實(shí)施綱要》與廣東省相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，推進(jìn)各自領(lǐng)域的法治建設(shè)。如廣東省住房和城市建設(shè)廳于2016年印發(fā)相關(guān)通知要求到 2018年珠三角地區(qū)各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門率先基本建成職能科學(xué)的法治政府部門，到2020年全省各級(jí)住房建設(shè)主管部門基本建成法治政府部門。廣東省民族宗教委2016年印發(fā)相關(guān)實(shí)施方案要求至2020年實(shí)現(xiàn)各級(jí)民宗教委的職能科學(xué)。

(2)政府職能得到轉(zhuǎn)變。基于我國行政與經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)狀，以及隨著建設(shè)有限政府實(shí)踐的不斷深化，逐漸實(shí)現(xiàn)了政府各項(xiàng)職能的轉(zhuǎn)變。對國家和社會(huì)各方面事物的管理側(cè)重宏觀調(diào)控與公共服務(wù)的提供，重視充分發(fā)揮市場自身的積極性以及人民滿意度的提高。為此，近年來許多地方政府結(jié)合自身情況作出了獨(dú)具特色的創(chuàng)新，雖然名稱存在差異，但政府有限治理的思想已經(jīng)得到廣泛的認(rèn)同與實(shí)踐。如廣州市、成都市等注重強(qiáng)調(diào)政府行政的法治化與規(guī)范化，分別推行“依法行政型”政府與“規(guī)范化型”政府；南京市、重慶市重視國家、社會(huì)、公民在國家治理中所發(fā)揮的作用，積極建設(shè)公眾參與平臺(tái)、創(chuàng)新公眾參與方式，推進(jìn)“公眾參與型”政府與“共同治理型”政府；上海市則充分利用互聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建電子服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)“電子政務(wù)型”政府；香港特別行政區(qū)與金華市則重視優(yōu)化政府服務(wù)，將政府置于服務(wù)者的地位，分別構(gòu)建“顧客導(dǎo)向型”和“需求導(dǎo)向型”政府(11)郭新芳.地方服務(wù)型政府建設(shè)研究——以金華市為例[D].杭州：浙江大學(xué)，2009.轉(zhuǎn)引自沈亞平.我國地方服務(wù)型政府建設(shè)和成效衡量[M].天津：天津人民出版社，2017.153.。此外，在充分利用互聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)電子化政府服務(wù)方面，深圳市等沿海發(fā)達(dá)城市走在全國前列。

2.“簡政放權(quán)”取得巨大成效。2015年，李克強(qiáng)總理提出將簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)作為轉(zhuǎn)變政府職能的總要求，即“放、管、服”三管齊下(12)李克強(qiáng).簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)深化行政體制改革切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能[N].人民日報(bào),2015-05-15.?！胺殴芊备母锬軌?qū)⒉煌婕w納入到國家治理體系中，實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)以及公民的共同治理，減緩政府機(jī)關(guān)的剛性色彩，彰顯我國人民當(dāng)家做主的主體性(13)江國華.從行政行為到行政方式： 中國行政法學(xué)立論中心的挪移[J].當(dāng)代法學(xué),2015,(4):3-12.。在此基礎(chǔ)上，中央全面厘清政府職能配置，增加市場的能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)化服務(wù)、宏觀調(diào)控、維護(hù)秩序的新定位。在各地實(shí)踐過程中，簡化行政程序、下放行政權(quán)力，主要是通過將權(quán)力轉(zhuǎn)移給市場、社會(huì)組織以及下級(jí)政府組織來實(shí)現(xiàn)的，具體表現(xiàn)為：一是將部分權(quán)力下放至下級(jí)政府。這一方面符合便民政府的要求，使得公民基本上在所在地就能處理好相關(guān)事情，無需經(jīng)過冗長的行政程序，也無需尋求遠(yuǎn)距離的政府機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)自己的要求；另一方面也能促進(jìn)政府職權(quán)的優(yōu)化，上級(jí)政府主要負(fù)責(zé)更為宏觀層面的指導(dǎo)，發(fā)揮指引作用。同時(shí)下級(jí)政府作為與群眾接觸更為密切的政府主體，權(quán)力的下放能夠加深人民群眾與國家公權(quán)力的聯(lián)系，符合法治精神，是人民當(dāng)家作主的重要實(shí)現(xiàn)途徑。為調(diào)整各級(jí)政府在改革過程中出現(xiàn)的財(cái)力不夠或者過剩問題，審批權(quán)下放的順利進(jìn)行，優(yōu)化了政府之間財(cái)政的轉(zhuǎn)移制度，這也為政府更好地履行自己的職權(quán)、優(yōu)化公共服務(wù)提供了財(cái)政保障。二是將權(quán)力下放給市場。改革開放以來，我國實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過渡，40年來我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展證實(shí)了市場的作用。在我國法治建設(shè)過程中，市場在規(guī)范市場的運(yùn)行、市場準(zhǔn)入等方面起了重要作用，其減輕了政府在這一方面的工作壓力，精簡了政府的職權(quán)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。三是將權(quán)力下放給社會(huì)組織，推動(dòng)社會(huì)組織的自治性，賦予其足夠的自治權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)和治理能力建設(shè)。為促使社會(huì)組織積極承接政府下放的權(quán)力，地方政府采取購買方式將轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的職權(quán)作為社會(huì)組織提供服務(wù)的重要內(nèi)容，自身則作為購買這一服務(wù)的購買方，加速了政府職權(quán)的轉(zhuǎn)變(14)李軍鵬.改革開放40年：我國放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2018,(2):29-36.。簡政放權(quán)改革措施的持續(xù)推行，激發(fā)了市場活力，讓政府的服務(wù)更加滿足百姓要求。

3.監(jiān)管方式得到創(chuàng)新式發(fā)展，服務(wù)型政府應(yīng)運(yùn)而生。伴隨著政府職權(quán)的改變，政府監(jiān)管方式也進(jìn)行了相應(yīng)的改變。實(shí)踐中政府監(jiān)管方式的新探索也是促進(jìn)政府職權(quán)轉(zhuǎn)變的重要推力。一方面，市場必須擁有足夠的決定性作用，這是經(jīng)得起實(shí)踐考驗(yàn)的，改革開放見證了市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。但值得注意的是，加強(qiáng)市場的主動(dòng)性并不意味著放任其發(fā)展，在市場作用無法全面發(fā)揮的領(lǐng)域，政府必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控。另一方面，雖然“簡政放權(quán)”是當(dāng)前國家體制改革的重點(diǎn)，但在簡化事前程序與要求的情況下，也必須加強(qiáng)事中事后管理，如此才能維護(hù)社會(huì)、市場運(yùn)行秩序。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對生活各方面的要求逐漸提高，因此政府必須重視公共服務(wù)的優(yōu)化。為此，多地政府首先從治理途徑入手，借助互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，建設(shè)平臺(tái)化的政府“互聯(lián)網(wǎng)+”的政務(wù)服務(wù)，這有利于政府全方位地了解市場、社會(huì)以及公民個(gè)人的情況與需求，進(jìn)一步增加了溝通機(jī)制與反饋機(jī)制。其次，重視政務(wù)公開工作。近年來隨著法治建設(shè)的推進(jìn)與人們法治意識(shí)的增強(qiáng)，我國高度重視政府事務(wù)的公開性、透明性，許多政府在社會(huì)事務(wù)管理及公共服務(wù)提供過程中，將自己定位于政府信息的“供給方”，將公眾定位于“消費(fèi)方”，這不僅提高了政府工作效率，也提高了公眾對政府服務(wù)的滿意度，符合服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值要求(15)宋林霖,趙宏偉.論“放管服”改革背景下地方政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展新趨勢[J].中國行政管理,2017,(5):148-151.。第三，改變了創(chuàng)新政府與社會(huì)之間的合作方式，使二者處于平等地位。如“協(xié)商—合作”模式是政府職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)致政府行政方式改變的重要體現(xiàn)，即政府將部分職權(quán)轉(zhuǎn)移至社會(huì)組織后，社會(huì)組織開始充當(dāng)職能的提供者，政府則成為了向社會(huì)組織購買服務(wù)的購買者，增加了社會(huì)組織的積極性，也促使了政府職權(quán)的快速轉(zhuǎn)變。

(二)權(quán)責(zé)法定

法治也就是“法的統(tǒng)治”。如荊知行先生所言，法治是法律之治，更是憲法之治(16)荊知行.憲法變遷與憲政成長[J].中國臺(tái)北：臺(tái)灣正中書局印行，1988.179.。法治的要義主要在于法律對權(quán)力的支配，即法律對國家公權(quán)力的監(jiān)督、約束，保障公權(quán)力在法律規(guī)范的范圍內(nèi)行使(17)周葉中.憲政中國研究(上)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2006.7.。因此，既然法治即法的統(tǒng)治，且法治的主要內(nèi)容就是對權(quán)力的支配，那么由法律對政府職權(quán)和職責(zé)加以明確當(dāng)屬法治的應(yīng)有之義，權(quán)責(zé)法定也理所應(yīng)當(dāng)是法治政府建設(shè)過程中的重要目標(biāo)。

1.權(quán)力清單制度發(fā)展成熟。政府權(quán)力清單規(guī)定的主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)政府及其職能部門，規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括各級(jí)政府所擁有的職權(quán)種類、權(quán)力行使程序、權(quán)力行使條件等(18)陳奇星,容志.自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政治職能轉(zhuǎn)變的突破與創(chuàng)新研究[J].上海：上海人民出版社，2017.127.。在法治政府建設(shè)過程中，公眾通過公布的權(quán)力清單能夠及時(shí)知曉政府的權(quán)限，不僅實(shí)現(xiàn)了便民服務(wù)，也實(shí)現(xiàn)了人民群眾對政府權(quán)力運(yùn)行的全面監(jiān)督。從2015年開始，中辦、國辦就權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)的進(jìn)一步推行提出相應(yīng)的“指導(dǎo)意見”“試點(diǎn)方案”，進(jìn)一步細(xì)化了地方各級(jí)政府的權(quán)力范圍，并在部分政府機(jī)關(guān)進(jìn)行試點(diǎn)。2015年南寧市在全市范圍內(nèi)正式啟動(dòng)權(quán)力清單制度，并于同年7月與10月先后公布了兩批權(quán)力清單與責(zé)任清單，對全市各級(jí)政府及其職能部門的原有權(quán)力范圍、新增權(quán)力范圍、審批事項(xiàng)、權(quán)限糾紛等進(jìn)行了全面清理，極大地規(guī)范了政府及其職能部門的職權(quán)與政府執(zhí)法行為的科學(xué)性、合法性與合理性(19)經(jīng)過梳理共保留政府職權(quán)事項(xiàng)2496項(xiàng)，承接上級(jí)下放的權(quán)力事項(xiàng)82項(xiàng)，下放至其他組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力事項(xiàng)825項(xiàng)，審核轉(zhuǎn)報(bào)的權(quán)力事項(xiàng)66項(xiàng)，并對1744項(xiàng)政府職權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化與分配，處理了187項(xiàng)政府職能部門職權(quán)邊界不清的事項(xiàng)，明確部門公共服務(wù)事項(xiàng)259項(xiàng)，建立事中事后監(jiān)管制度364項(xiàng)。參見郭春燕.論權(quán)責(zé)法定與法治政府建設(shè)實(shí)踐——以南寧市法治政府建設(shè)實(shí)踐為例[J].法制與經(jīng)濟(jì),2016,(2):9-13.。黨的十八大以來，安徽省遵循中央精神，大力推進(jìn)權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，并在此過程中就權(quán)力清單制度作出了進(jìn)一步的探索：一方面，在全省范圍內(nèi)建立了從省政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上下協(xié)調(diào)一致的清單制度；另一方面，在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上制定責(zé)任清單，真正做到了權(quán)責(zé)一致。至2015年，安徽省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府相互銜接、上下一致的權(quán)力清單與責(zé)任清單體系已經(jīng)初步形成，首創(chuàng)全國級(jí)政府兩個(gè)清單體系的模式(20)郭本純.權(quán)責(zé)匹配構(gòu)建清單 依法監(jiān)管簡政放權(quán)[C].簡政放權(quán)改革與法治政府建設(shè)——第六屆中國行政改革論壇文集,2015.96-102.。這為我國其他省市縣權(quán)力清單制度的建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)，到2017年，全國范圍內(nèi)大部分省市縣制定并公布了權(quán)力清單(21)截止2017年，全國有31個(gè)省份公布了省級(jí)部門權(quán)力清單，29個(gè)省份公布了責(zé)任清單，17個(gè)省份公布了市縣兩級(jí)政府的權(quán)責(zé)清單，57個(gè)部門公布了權(quán)力清單。參見“放管服”改革：全國31省份、國務(wù)院57部門已公布權(quán)力清單[EB/OL].(2017-05-18)[2020-03-08].新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/18/c_1120990740.htm.。全面清理政府及其職能部門的權(quán)責(zé)，有利于增強(qiáng)公民對政府的信心，規(guī)范政府行為，優(yōu)化職權(quán)配置。權(quán)力清單制度已在各級(jí)政府生根發(fā)芽，該項(xiàng)制度盡管尚需繼續(xù)完善，但“權(quán)責(zé)法定”確已是法治政府建立的目標(biāo)之一。

2.行政執(zhí)法過程的公開公正合法性有了制度保障，權(quán)責(zé)法定原則得到落實(shí)。首先，許多地方探索建立健全民主、科學(xué)、合法的決策機(jī)制，促進(jìn)行政決策的正確性、有效性，從源頭上保障公民權(quán)利得到有效實(shí)現(xiàn)；其次，政府法律顧問制度全面建立。行使國家公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)及其工作人員，也存在著法治意識(shí)不強(qiáng)、法律知識(shí)欠缺的情況，因此，建立政府法律顧問制度能夠充分發(fā)揮法律人才的專業(yè)性，規(guī)范政府機(jī)關(guān)行使職權(quán)的程序，提升政府機(jī)關(guān)行使職權(quán)的法治化。第三，高度重視行政執(zhí)法過程的監(jiān)管。一方面，各地政府極其重視從源頭上避免行政行為的違法，積極推進(jìn)科學(xué)、民主決策機(jī)制，對于一些重大的決策，交由具有專門法律知識(shí)的法制部門進(jìn)行審核；另一方面，高度重視行政執(zhí)法的過程記錄。全面準(zhǔn)確的記錄執(zhí)法過程，極大地規(guī)范了政府執(zhí)法行為。此外政府還注重公民權(quán)利的救濟(jì)，對于違法的、侵犯公民合法權(quán)益的行政執(zhí)法行為，提供足夠的救濟(jì)渠道，如行政執(zhí)法投訴舉報(bào)制度等都為規(guī)范行政執(zhí)法過程作出了重大貢獻(xiàn)。

三、過程性目標(biāo)體系

行政行為的做出并不是一個(gè)靜止、單一的行為，一般而言在做出一個(gè)行政行為之前都有一系列的受理、調(diào)查、作出決定、通知相對人、權(quán)力救濟(jì)等活動(dòng)，是一個(gè)不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程，這也正體現(xiàn)了行政行為的過程性。政府有權(quán)依據(jù)法定職權(quán)對國家和社會(huì)的事務(wù)進(jìn)行管理，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程(22)茆華榮,李健.上海法院行政訴訟案例精選[M].上海：上海人民出版社，2017.232.。正是這一動(dòng)態(tài)的過程，使得政府機(jī)關(guān)一項(xiàng)職權(quán)的完成、一件事物的管理需要一系列的行政行為來共同實(shí)現(xiàn)，一系列的行政行為中又包括若干過程性行為(23)朱維究,胡衛(wèi)列.行政行為過程性論綱[J].中國法學(xué),1998,(4):67-73.。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是政府職能得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，執(zhí)法過程中的執(zhí)法嚴(yán)明與公開公正，不僅是行為法治構(gòu)建的保障，也是法治政府建成所需要實(shí)現(xiàn)的過程性目標(biāo)。

(一)執(zhí)法嚴(yán)明

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。我國各級(jí)政府是國家行政權(quán)力行使的主要主體，各級(jí)政府通過行使相關(guān)的行政權(quán)、實(shí)施相應(yīng)的執(zhí)法行為來完成職能的履行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)的管理。因此在法治政府建設(shè)過程中，必須構(gòu)建相應(yīng)的決策機(jī)制、完善執(zhí)法程序以對政府執(zhí)法行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。在政府執(zhí)法行為與法律規(guī)范不相符，與法治精神相違背的情況下，必須嚴(yán)格追究行政主體的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法(24)習(xí)近平.加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家[J].求是,2015,(1):3-8.。

1.行政執(zhí)法監(jiān)督的行政理念深入人心。有權(quán)力必有監(jiān)督，行政執(zhí)法過程必然伴隨著行政權(quán)的行使，因此，對行政執(zhí)法的監(jiān)督始終是我國法治建設(shè)過程中的重大課題。改革開放之前，我國行政執(zhí)法程序存在混亂、繁雜，缺乏法律規(guī)范等問題。改革開放之后，我國開始重視對行政執(zhí)法行為的規(guī)范，逐漸實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為的有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，在規(guī)范政府執(zhí)法行為上取得了巨大的進(jìn)展(25)趙振華.改革開放40年我國行政執(zhí)法與監(jiān)督工作的重大成就[J].中國司法,2019,(3):44-47.。當(dāng)前，為進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，許多地方開始嘗試新的監(jiān)管方式，在政府職能轉(zhuǎn)變與“放管服”持續(xù)推進(jìn)的大環(huán)境下，各地政府開始推行綜合執(zhí)法與執(zhí)法重心下移的執(zhí)法體系，相應(yīng)的統(tǒng)籌監(jiān)管模式也應(yīng)運(yùn)而生。如湖北省武漢市就農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問題創(chuàng)造性地建立了由市級(jí)政府統(tǒng)籌監(jiān)管，區(qū)級(jí)政府主要監(jiān)管以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道協(xié)助監(jiān)管的監(jiān)管新體制。同時(shí)進(jìn)一步探索衛(wèi)生、計(jì)劃生育方面的執(zhí)法重心下移，形成以區(qū)級(jí)政府統(tǒng)籌、街道監(jiān)管的模式。綜合執(zhí)法之下的行政機(jī)關(guān)多數(shù)是接受雙重管理，這進(jìn)一步加強(qiáng)了對政府行政行為的監(jiān)督、規(guī)范。此外，為規(guī)范政府行政行為，其他省份也做出了積極的努力，如河北省探索建立第三評估機(jī)制，對法治政府建設(shè)情況進(jìn)行評估評價(jià)；山西省執(zhí)行統(tǒng)一行政執(zhí)法公示平臺(tái)、統(tǒng)一行政執(zhí)法指引、統(tǒng)一行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使、統(tǒng)一行政執(zhí)法資格管理“四個(gè)統(tǒng)一原則”；內(nèi)蒙古重視發(fā)揮政府與社會(huì)的監(jiān)督作用，出臺(tái)行政執(zhí)法“十百千萬”工作舉措；廣東省實(shí)施行政執(zhí)法督察；等等(26)趙振華.改革開放40年我國行政執(zhí)法與監(jiān)督工作的重大成就[J].中國司法,2019,(3):44-47.。

2.行政裁量權(quán)的限制逐漸受到廣泛重視。在政府權(quán)力行使過程中，法律無法對行政權(quán)的行使方式、程序、條件等細(xì)無巨細(xì)地加以規(guī)定，同時(shí)，由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性、多變性，政府執(zhí)法必然需要具備一定的裁量范圍，行政裁量權(quán)對于政府職能的有效發(fā)揮起著重要作用(27)張懷年.行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的探析[J].現(xiàn)代交際,2019,(1):56-58.。自由裁量權(quán)一方面能夠促進(jìn)政府及其職能部門在管理國家社會(huì)事務(wù)中的主動(dòng)性，另一方面又必須對其加以嚴(yán)格的規(guī)范。不可否認(rèn)的是，自由裁量權(quán)在一定程度提高了行政效能，但也存在濫用自由裁量權(quán)、執(zhí)法隨意等問題。因此，為規(guī)范政府行使自由裁量權(quán)，必須細(xì)化自由裁量權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法過程，對執(zhí)法案卷情況進(jìn)行嚴(yán)格檢查。此外，行政執(zhí)法人員責(zé)任追究制度在全國各地引起了廣泛重視，且基本得到確立。如山東省各級(jí)財(cái)政部門推行質(zhì)量承諾書制度，要求履行檢查職權(quán)的政府機(jī)關(guān)及其工作人員對自己職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)的履行以及自身工作作風(fēng)等問題做出保證承諾。如若在日后的監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)與承諾書不一致，必須由簽署人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(28)山東省財(cái)政廳.科學(xué)籌劃保成效 嚴(yán)明責(zé)任強(qiáng)執(zhí)法[J].財(cái)政監(jiān)督,2015,(19):14.。

3.實(shí)施“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”。2019年國務(wù)院辦公廳開始推出“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”。這三項(xiàng)制度主要從源頭、過程和事后三個(gè)方面對執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范：第一，在源頭上，重大執(zhí)法決定法制審核制度充分發(fā)揮了法制機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，保障了行政決定的合法性、合理性，從而減少行政執(zhí)法違法情況的發(fā)生；第二，在過程中，執(zhí)法全過程記錄制度突破了以往多在紙面上規(guī)范行政執(zhí)法的合法性，充分利用視頻、錄音等還原執(zhí)法過程現(xiàn)場情況，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為在時(shí)間、空間上的跨越，方便政府監(jiān)督部門以及社會(huì)公眾在不同時(shí)間不同地點(diǎn)都能獲取執(zhí)法情況，對執(zhí)法行為的過程進(jìn)行監(jiān)管；第三，行政執(zhí)法公示制度強(qiáng)化了行政執(zhí)法行為的公開性，充分保障了公民的事后知情權(quán)，并可據(jù)此對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)管。這些制度給執(zhí)法人員的執(zhí)法行為確立了標(biāo)準(zhǔn)，改變了執(zhí)法人員執(zhí)法思維，正如有學(xué)者所說它是“法治政府建設(shè)的加速器和穩(wěn)定器”(29)解志勇,王曉淑.行政執(zhí)法三項(xiàng)制度：法治政府建設(shè)的加速器和穩(wěn)定器[J].中國司法,2019,(2):47-50.。這一制度的出臺(tái)是經(jīng)過實(shí)踐考驗(yàn)的，即2017年國務(wù)院相關(guān)文件就要求在全國32個(gè)地方和部門就這一制度開展試點(diǎn)，并在實(shí)施過程中利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析總結(jié)后得出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

(二)公開公正

“公開是現(xiàn)代民主政治的要求，也是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之義”，而“公正乃是法治之精髓，亦現(xiàn)代行政之要旨”(30)江國華.中國行政法總論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.385.387.。如果對法律得不到深層次的認(rèn)識(shí)，不去深入分析其所蘊(yùn)含的價(jià)值追求，而僅僅停留在表面，那么法律就是一堆枯燥無味的事實(shí)而不具備活躍的生命力，更無法得到更好的認(rèn)同與遵守(31)周葉中.憲政中國研究(上)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2006.4.。法治亦具有自己的價(jià)值追求(32)王人博,程燎原.法治論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1989.138-144.。法治的價(jià)值涉及眾多方面，如實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)人類身體與思想的自由、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主以及實(shí)現(xiàn)人權(quán)等，但不得不說公正才是人類幾千年來一直追求的東西。秩序、自由、民主、人權(quán)等，如若缺乏公正性，亦將失去其存在的意義。而公開則是保證公正得以實(shí)現(xiàn)的重要手段，當(dāng)然也是法治的重要價(jià)值追求。

1.“政務(wù)公開公正”理念深入人心。近年來，我國政府信息公開制度的發(fā)展、權(quán)力清單公開制度的完善、聽證程序的建立健全等都體現(xiàn)了政務(wù)公開公正的理念?！罢_”要求政府在不損害國家、集體或他人利益的前提下，公開一切行為，增加透明度。一方面，政府必須公開其行為規(guī)則，即對于政府制定、實(shí)施、遵循的規(guī)范，必須公布于社會(huì)公眾；另一方面，在政府行使職能的過程中也必須將其行使職權(quán)的具體行為公布于眾，這關(guān)系到公民的權(quán)益以及監(jiān)督問題。政府運(yùn)行透明度的增強(qiáng)不僅能夠提升公民對國家公權(quán)力的認(rèn)同感，提高政府的公信力，與此同時(shí)也符合效能政府的內(nèi)在價(jià)值。政府運(yùn)行透明度的增強(qiáng)還能夠通過保障公民的知情權(quán)來維護(hù)公民合法權(quán)益，也為監(jiān)督政府工作提供了途徑從而減少腐敗，使權(quán)力在陽光下行使，這樣的政府自然是最高效的政府(33)劉德厚.政治現(xiàn)代化比較研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2006.494-495.。公正社會(huì)是全體社會(huì)成員在共同促進(jìn)國家建設(shè)中共同享受國家的發(fā)展成果，政府必須保證自身的公正性，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正提供條件(34)柏維春,孫巖.社會(huì)和諧與政府公正[J].新長征,2007,(1):28-29.。

2.政府信息公開制度取得顯著成效。通過多年法治政府建設(shè)，中國政府努力建設(shè)“陽光政府”，同時(shí)公民知情權(quán)也受到前所未有的尊重，政府與社會(huì)也建立起了的良好溝通關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)建成公開公正的法治政府目標(biāo)，各級(jí)政府積極推進(jìn)行政事務(wù)與行政行為的公開公正。自2008年以來，我國信息公開制度等公開措施步入發(fā)展正軌且成效顯著，公開制度的條件、程序等日益完善，公開內(nèi)容日益全面，公開渠道日益多元化，政府信息公開理念漸入人心(35)王錫鋅.政府信息公開制度十年：邁向治理導(dǎo)向的公開[J].中國行政管理,2018,(5):17-22.。

3.政府與人民群眾的聯(lián)系增強(qiáng)。一方面，政府高度重視信訪工作，政府人員主動(dòng)積極的下訪，深入基層，增強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系。近年來上訪事件逐漸減少，體現(xiàn)了人民群眾對于政府行為公正性的認(rèn)可，標(biāo)志著我國法治建設(shè)的更進(jìn)一步。另一方面，各級(jí)政府積極開拓群眾參與公共事務(wù)的渠道，積極開通網(wǎng)上政務(wù)查詢服務(wù)，使公民能夠無障礙地對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與管理。具體來說包括以下幾個(gè)方面：一是增加政府機(jī)關(guān)與公眾溝通的渠道，吸引公眾主動(dòng)向政府反映問題；二是政府機(jī)關(guān)主動(dòng)到群眾中去，增強(qiáng)與群眾聯(lián)系的主動(dòng)性。政府機(jī)關(guān)在增加與公民聯(lián)系的渠道方面主要采取以下措施：第一，建設(shè)政務(wù)服務(wù)中心，簡化相關(guān)程序，建立集中辦理機(jī)制，提供一站服務(wù)，高效快捷地為公民解決問題。第二，積極構(gòu)建網(wǎng)上評議等平臺(tái)，使公民參與政府管理的渠道多元化(36)李抒望.當(dāng)前我國社會(huì)管理創(chuàng)新的趨勢[J].共產(chǎn)黨人,2012,(4):89-90.。各級(jí)政府基本開創(chuàng)了自己的政府網(wǎng)站，方便接受人民群眾監(jiān)督，也為廣大公眾提供參與民主生活的途徑。此外，深入調(diào)查走訪，體察民情的模式得到了廣泛的運(yùn)用，并取得了較為顯著的成果。第三，為建設(shè)公開公正的法治政府，各地政府從完善政府決策、政府執(zhí)法程序等方面入手，拓寬公民參與渠道，積極主動(dòng)聽取公民意見，促進(jìn)程序的公開透明，保障決策更加科學(xué)合理，促進(jìn)監(jiān)督體系日益完善(37)辛向陽.2016年政策熱點(diǎn)面對面[M].北京：中國言實(shí)出版社，2016.29.。

四、倫理性目標(biāo)體系

廉潔高效、誠信守法的法治政府建設(shè)目標(biāo)在本質(zhì)上屬于倫理性的目標(biāo)體系。廉潔高效的政府要求以人為本，轉(zhuǎn)變“官本位”的思想，提高辦事效率，聽取社會(huì)公眾意見，建立與社會(huì)公眾的溝通聯(lián)系暢通機(jī)制，真正做到全心全意為人民服務(wù)。社會(huì)誠信不僅要求社會(huì)公眾之間的交往要守信用，遵守契約精神，更要求作為國家社會(huì)事務(wù)主要管理者的各級(jí)政府誠信不欺、有諾必踐。這不僅為社會(huì)誠信的建立起到了典范作用，更是國家樹立公信力的要求，影響著公眾對政府行為的評價(jià)(38)劉影.行政倫理視角下的政府誠信建設(shè)[J].黨政干部學(xué)刊,2014,(2):63-65.。

(一)廉潔高效

廉潔高效的政府是法治政府建設(shè)的必然要求。黨的十八大以來，國家高度重視反腐工作的推行，無論是2018年監(jiān)察委員會(huì)改革，還是習(xí)近平總書記的歷次講話及全國人大及其常委會(huì)的歷次會(huì)議，都強(qiáng)調(diào)了清廉的重要性。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的高效互動(dòng)，精簡政府機(jī)構(gòu)，注重提高服務(wù)質(zhì)量是各級(jí)政府的奮進(jìn)目標(biāo)，更是國家治理現(xiàn)代化的要求。

1.行政監(jiān)督得到加強(qiáng)。有權(quán)力必有監(jiān)督，各級(jí)政府作為國家和社會(huì)管理者，擁有廣泛的行政權(quán)，在法治政府建設(shè)過程中，行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制取得了長足發(fā)展。主要從行政決策 、執(zhí)法程序、執(zhí)法事后監(jiān)督等方面對政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督與制約的行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，當(dāng)前已發(fā)展得較為成熟。

2.審計(jì)監(jiān)督得以強(qiáng)化。在我國，審計(jì)監(jiān)督是對政府及其職能部門的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的最為重要的一種專門監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督的主要主體是政府審計(jì)部門，屬于行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，審計(jì)的主要內(nèi)容為各級(jí)政府的財(cái)政情況、資產(chǎn)使用情況等，這種自我監(jiān)督在打擊政府機(jī)關(guān)違法亂紀(jì)、預(yù)防行政機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪中起到了重要的作用，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)(39)白彥鋒,王建保.政府審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政資金安全關(guān)系研究[J].財(cái)政監(jiān)督,2016,(4):62-67.。首先，審計(jì)監(jiān)督加強(qiáng)了對行政機(jī)關(guān)財(cái)權(quán)行使的監(jiān)督(40)吉龍華,李治.淺論內(nèi)部行政行為的監(jiān)督[J].行政與法,2007,(1):69-72.。在我國，因?yàn)檎诠芾韲沂聞?wù)中發(fā)揮著主要的作用，職權(quán)行為都需要財(cái)政的支持，尤其是在保障民生、提供公共服務(wù)等方面更離不開財(cái)政支持。因此，在法治政府建設(shè)中，各地政府重視對政府財(cái)政情況的監(jiān)督與檢查，并取得了較為顯著的成效。其次，發(fā)揮人大審計(jì)監(jiān)督作用。各級(jí)人大在實(shí)踐過程中不斷進(jìn)行新的探索，推行新的監(jiān)督制度，完善審計(jì)監(jiān)督，如2016年歙縣實(shí)施整改情況報(bào)告制度，地方人大開始監(jiān)督審計(jì)過程中所審查出的問題的后續(xù)整改情況進(jìn)行監(jiān)督，不僅加強(qiáng)了人大在審計(jì)監(jiān)督、規(guī)范中的主導(dǎo)地位，而且也是規(guī)范政府及其職能部門職能行使合法性的重要途徑。2017年以來歙縣人大常委連續(xù)3年跟蹤了通過審計(jì)監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的問題的整改情況，大部分能夠得到完全整改(41)朱健彪.發(fā)好審計(jì)監(jiān)督“聲音”[J].江淮法治,2019,(12):28.。

3.黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督取得成效。政府機(jī)關(guān)及其工作人員受到來自黨和人民群眾等多方面的監(jiān)督，黨的十八大以來，黨中央批準(zhǔn)立案審查反腐案件更是取得巨大成效(42)省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人，其中包括十八屆中央委員、互補(bǔ)委員以及中央紀(jì)委等52人。全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1218.6萬件(次)，其處理問題線索267.4萬件，中立案審查154.5萬件，處分153.7萬人，其中包括廳局級(jí)干部8900余人，縣處級(jí)干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理5.8萬人。2019年中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案審查調(diào)查中管干部45人；全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查61.9萬件，給予黨紀(jì)政務(wù)處分58.7萬人，涉嫌犯罪移送檢察機(jī)關(guān)2.1萬人。。反腐的高壓態(tài)勢也推動(dòng)了廉潔高效的法治政府建設(shè)(43)劉莎.新形勢下民間反腐現(xiàn)狀及出路分析[J].公共管理,2015,(6):115-117.。社會(huì)監(jiān)督是制約政府權(quán)力的重要監(jiān)督方式，在監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用。如何有效地鉗制政府脫離公民的意愿成為我國法治政府制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)。近年來，隨著“放管服”的推行，各級(jí)政府主動(dòng)將權(quán)力下放，賦予社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利與空間，培養(yǎng)政府與社會(huì)之間的信任關(guān)系，促使法治政府建設(shè)向積極方向前進(jìn)。對國家政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是民眾對國家公權(quán)力深刻、理性認(rèn)識(shí)的必然結(jié)果。

(二)守法誠信

誠信是立人之本，社會(huì)誠信如若無法形成，法律規(guī)則將失去其權(quán)威與意義，守法政府的建設(shè)亦將難以形成。政務(wù)誠信是指各級(jí)人民政府在運(yùn)行過程中，恪守職守，依法履行職權(quán)，不越權(quán)不怠慢，對社會(huì)公眾做到言而有信、有諾必踐、誠實(shí)不欺。其要義有四：(1)政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)主體是各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員，包括法律法規(guī)規(guī)定行使行政權(quán)力的組織；(2)政務(wù)誠信實(shí)現(xiàn)的方式既包括內(nèi)在自我約束，又包括外在的他律；(3)政務(wù)誠信主要是通過政府及其工作人員在行使公權(quán)力的過程中體現(xiàn)出來的；(4)政務(wù)誠信不僅影響著公眾對主體政府行為的評價(jià)，更為社會(huì)誠信的建立起到了典范作用，是國家公信力構(gòu)建的要求(44)李曉燕.加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè) 提升政府公信力[J].實(shí)踐(思想理論版),2020,(2):42-43.。

1.建立健全守信踐諾機(jī)制，推進(jìn)誠信政府建設(shè)。2016年國務(wù)院首次提出建立健全守信踐諾機(jī)制(45)2016年12月22日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕76號(hào))中首次提出建立健全守信踐諾機(jī)制。，要求各級(jí)人民政府在與社會(huì)主體交易的過程中做到信守承諾、恪守職守，履行與相對人的約定義務(wù)，同時(shí)準(zhǔn)確記錄各級(jí)人民政府及其工作人員的職權(quán)履行情況、行政服務(wù)期限、質(zhì)量及保障的履行情況，并在此基礎(chǔ)上作出客觀的評價(jià)。同時(shí)，堅(jiān)持失信懲戒，對于失信、不踐行承諾的政府機(jī)關(guān)及其工作人員采取政務(wù)失信記錄機(jī)制等措施。

誠信守諾機(jī)制是建設(shè)守法誠信政府的重大突破，2019年最高人民法院對行政協(xié)議案件作出了詳細(xì)的規(guī)定，進(jìn)一步促進(jìn)了誠信守諾機(jī)制的完善(46)《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》自2020年1月1日起施行，全文共29條，主要明確了七個(gè)方面的內(nèi)容：一是明確行政協(xié)議的定義和范圍；二是明確行政協(xié)議訴訟主體資格；三是堅(jiān)持行政協(xié)議訴訟的全面管轄原則；四是堅(jiān)持對行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)行為的合法性審查；五是依法確認(rèn)行政協(xié)議的效力；六是堅(jiān)持行政協(xié)議充分賠償原則；七是規(guī)范行政協(xié)議案件的強(qiáng)制執(zhí)行。。2019年12月遼寧省人民政府(47)參見《遼寧省人民政府關(guān)于誠信政府建設(shè)的決定》，要求完善失信懲戒和責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)范政府機(jī)關(guān)在重點(diǎn)領(lǐng)域的誠信行為，規(guī)范政府采購、政府債務(wù)等。開始將政府采購的公開透明情況、政府機(jī)關(guān)及其工作人員履行職權(quán)過程中的違規(guī)失約等行為納入失信黑名單并進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范(48)遼寧規(guī)范政府機(jī)關(guān)在重點(diǎn)領(lǐng)域的誠信行[EB/OL].(2019-12-24)[2020-03-13].中華人民共和國中央人民政府：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/24/content_5463636.htm.。2019年李克強(qiáng)總理更是對政府發(fā)放項(xiàng)目工資問題提出了嚴(yán)格要求(49)李克強(qiáng)總理在2019年12月4日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中對政府及國有企事業(yè)單位工資按時(shí)發(fā)放問題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，要求不得以任何理由拖欠，對于政府及國有企事業(yè)單位拖欠項(xiàng)目工資的要進(jìn)行公開曝光，明確期限，并對相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)。參見:用法治手段治理欠薪頑疾，國務(wù)院通過保障農(nóng)民工工資支付條例草案，將重點(diǎn)治理政府投資項(xiàng)目拖欠工資行為[EB/OL].(2019-12-05)[2020-03-13].中華人民共和國中央人民政府：http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/05/content_5458697.htm.。這一系列舉措都促進(jìn)了守法誠信政府的建設(shè)。無論是中國古代的孟子論政，還是西方政治學(xué)理論“塔西佗陷阱”說，都體現(xiàn)了政府誠信在一個(gè)國家治理過程中的重要性”(50)李龍.以政府公信帶動(dòng)社會(huì)互信[J].政府法制,2012,(2):41.。政府的公信力又決定于政府誠信度，政府的誠信又為社會(huì)誠信提供了榜樣與基礎(chǔ)。法治化的國家必須保障政府行為的上下、前后一致性，這也要求政府做到誠信守法，不能出爾反爾，嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使權(quán)力，確保同等情況同等對待，確保政府執(zhí)法行為的一致性、統(tǒng)一性(51)張曉晴,張波.論法治政府應(yīng)然形態(tài)及其建設(shè)路徑[J].知與型,2017,(11):71-75.。

2.法治能力考查測試制度逐漸發(fā)展。法學(xué)是一門不斷發(fā)展的學(xué)科，實(shí)踐中法律的變遷更是隨著時(shí)代發(fā)展速度的加快而加快，因此，在法治政府建設(shè)過程中，政府機(jī)關(guān)工作人員的學(xué)法意識(shí)必須增強(qiáng)，時(shí)刻關(guān)注社會(huì)出現(xiàn)的新情況及其法律問題。因此，為提高國家機(jī)關(guān)工作人員的法治能力，各級(jí)政府積極探索了針對政府工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部的法律考試制度，以考察其學(xué)法用法能力。如2015年德州市陵城區(qū)開始實(shí)施針對由區(qū)人大常委任命的國家工作人員的考試制度，以考查上任人員的法律知識(shí)與法治思維。2018年哈爾濱市雙城區(qū)為提高行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督人員綜合素質(zhì)和行政執(zhí)法水平，創(chuàng)造性地實(shí)施專門針對行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)的考試制度，對考試對象、考試內(nèi)容等進(jìn)行了具體規(guī)定。近年來，北京市懷柔區(qū)更是充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，創(chuàng)新普法方式，打造普法平臺(tái)，加大普法力度，在日常運(yùn)用、提職檢測、年度考核方面全面深入學(xué)法用法考法，切實(shí)提升國家工作人員的法治思維與法治能力(52)遲行剛.北京市懷柔區(qū)推行“提職考法”全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員法律素養(yǎng)[J].中國行政管理,2018,(12):141-142.。

3.增強(qiáng)人才法治能力與素養(yǎng)的培養(yǎng)，更新干部考察的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容。法治，不僅要求公民遵紀(jì)守法，更要求作為管理者的政府要守法，法治政府應(yīng)當(dāng)是守法政府。政府是一個(gè)抽象的概念，政府的具體活動(dòng)都需要政府機(jī)關(guān)工作人員具體做出，因此法治政府在抽象層面體現(xiàn)為政府的法治化程度，在具體層面則體現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)工作人員的遵法守法程度，法治政府必然要求政府整體的遵紀(jì)守法，也要求政府機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人的遵紀(jì)守法，兩者的有機(jī)統(tǒng)一才能構(gòu)建出一個(gè)真正意義上的守法的法治政府(53)張曉晴,張波.論法治政府應(yīng)然形態(tài)及其建設(shè)路徑[J].知與型,2017,(11):71-75.。

五、結(jié)語

法治政府的建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵和標(biāo)志(54)劉蘭花,譚詩琪.建設(shè)法治政府，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化[J].公關(guān)世界,2020,(10):22-24.。法治政府在多元共建共治共享的國家生活和社會(huì)生活過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府及其公職人員經(jīng)過不懈的努力與奮斗，法治政府目標(biāo)體系的落實(shí)成效顯著。政府職能更加科學(xué)、明晰，履行政府職責(zé)更加全面，制度體系更加健全，政務(wù)公開、行政決策、行政執(zhí)法更加規(guī)范、透明，政府工作更加廉潔、勤政、高效，組織領(lǐng)導(dǎo)更加得力，政府公職人員的法治素養(yǎng)、法治能力、法治觀念、依法辦事能力更加得到重視。扎實(shí)推進(jìn)法治政府目標(biāo)體系建設(shè)，為基本建成法治政府與為即將開啟的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。