劉 琳

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

一、序言

美國《1930年關(guān)稅法》第七節(jié)(Tariff Act of 1930，Title VII)是美國反補貼方面的基礎性立法。除國會立法外，美國商務部就其負責的領域制定了《反傾銷反補貼條例》(聯(lián)邦法規(guī)匯編第351章，19 C.F.R. §351)這一部門規(guī)章。一段時間以來，美國商務部認為《1930年關(guān)稅法》和配套的行政規(guī)章均未明確規(guī)定在外國匯率低估可能構(gòu)成補貼的情形下，如何確定該補貼是否具有專向性和該補貼是否授予利益，因而有必要修改現(xiàn)有規(guī)章。因而，美國商務部于2019年6月公布《反補貼稅調(diào)查程序中有關(guān)利益和專向性的修訂規(guī)則(征求意見稿)》接受公眾質(zhì)詢，并于2020年2月4日公布了最終版本的《反補貼稅調(diào)查程序中有關(guān)利益和專向性的修訂規(guī)則》(以下簡稱為《修訂規(guī)則》)，《修訂規(guī)則》保留了征求意見稿的核心內(nèi)容，并擴大其適用范圍，《修訂規(guī)則》的主要內(nèi)容是：對上述《反傾銷反補貼條例》第502條有關(guān)專向性的規(guī)定中增加了(c)段，將有跨國購買或銷售行為的企業(yè)視為補貼專向性認定中的“一組企業(yè)”；增加了匯率低估構(gòu)成補貼情形下，如何認定及計算該補貼授予的利益的第528條。在多邊規(guī)則方面，WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,以下簡稱為《SCM協(xié)定》)是此方面最重要的規(guī)則，由于美國是WTO的成員方，因而有義務使其國內(nèi)法和行政規(guī)章符合《SCM協(xié)定》的規(guī)定，以下主要結(jié)合《SCM協(xié)定》、專家組和上訴機構(gòu)在爭端解決實踐中對《SCM協(xié)定》相關(guān)條文的解釋及美國國內(nèi)法來分析《修訂規(guī)則》的合規(guī)性。

二、《SCM協(xié)定》規(guī)則及實踐視野下的《修訂規(guī)則》合規(guī)性分析

(一)《SCM協(xié)定》有關(guān)補貼及其專向性的認定規(guī)則

WTO《SCM協(xié)定》約束的對象是具有專向性的補貼，補貼的構(gòu)成要件為：(1)存在財政資助；(2)財政資助由政府或公共機構(gòu)提供，私營機構(gòu)在受政府或公共機構(gòu)委托或指示的情形下，也可以成為提供財政資助的適格主體；(3)財政資助授予接受者利益。此外，存在GATT第6條所指的收入或價格支持，也可能構(gòu)成《SCM協(xié)定》所指的補貼。補貼的專向性是指該補貼只授予一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或只授予某一特定地區(qū)內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)?！禨CM協(xié)定》進一步將專向性細分為法律上的專向性、事實上的專向性和地區(qū)專向性；出口補貼和進口替代補貼自動被視為具有專向性而受到約束。對專向性補貼可以采取多邊或單邊救濟方式，多邊救濟方式體現(xiàn)為在WTO的架構(gòu)下加以申訴，單邊救濟是在專向性補貼對成員方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅時，可采取包括征收反補貼稅在內(nèi)的救濟措施。為履行WTO成員方的義務，美國已經(jīng)使《1930年關(guān)稅法》的相關(guān)規(guī)則與《SCM協(xié)定》基本保持一致。在實踐中，美國商務部負責考察進口產(chǎn)品受有的補貼是否具有專向性，而國際貿(mào)易委員會負責調(diào)查特定補貼是否給生產(chǎn)同類產(chǎn)品的美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅，所以由美國商務部頒布的《修訂規(guī)則》只涉及補貼的認定和專向性的內(nèi)容。

(二)對匯率低估是否構(gòu)成《SCM協(xié)定》項下財政資助的分析

1.對匯率低估是否構(gòu)成“直接的資金轉(zhuǎn)移”的分析

前文已述，依據(jù)《SCM協(xié)定》和美國《1930年關(guān)稅法》，提供補貼的主體適格、有財政資助行為和財政資助授予利益是判斷補貼成立的核心要件，依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)條的規(guī)定，財政資助包括以下情形：(1)政府實施撥款、貸款或投股之類的直接資金移轉(zhuǎn)行為，或政府實施潛在的資金或債務直接移轉(zhuǎn)行為；(2)政府豁免或不征收到期的政府收入；(3)政府提供不屬于一般基礎設施的商品或服務，或購買商品(1)Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,Article 1.1(a)(1).。

就資金直接移轉(zhuǎn)而言，上訴機構(gòu)在“美國—民用大型航空器補貼案II”的報告中指出：《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(i)條中“資金的直接移轉(zhuǎn)”指的是政府將金錢、金融資源和/或金融債權(quán)提供給接受者(2)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Para. 614.。上訴機構(gòu)回憶到，在此前的日本—內(nèi)存條案中，上訴機構(gòu)認為，“資金”不僅包括金錢，也包括廣義的金融資源和金融債權(quán)。上訴機構(gòu)也注意到第1.1(a)(1)(i)條中，“撥款、貸款和投股”的措辭前有“例如”一詞，這一表述表明“撥款、貸款和投股”只是例示性質(zhì)，而并非窮盡規(guī)定了全部的資金直接移轉(zhuǎn)行為，但上述例示為寬泛的“資金的直接移轉(zhuǎn)”包括哪些具體的行為提供了指引，其目的在于說明其所涵蓋的行為類型。上述機構(gòu)進而解釋道，“撥款”一詞指金錢或金錢等價物被授予接受者，撥款者自身亦不希望從接受者處獲得回報，但撥款可以采用很多形式，例如有條件的撥款可以要求接受者將款項用于特定目的，也可以要求接受撥款者籌集項目所需的部分資金。第1.1(a)(1)(i)條中“貸款”和“投股”的共同特征是相互負有權(quán)利和義務，“貸款”的前提條件是貸款人依據(jù)協(xié)議將獲得本金及相應的利息，而在投股的情形下，作為政府提供股本的回報，政府將獲得相應的股份，并有權(quán)獲得分紅和其他的資本收益，但政府的回報還取決于接受投資的企業(yè)運營是否成功，如果企業(yè)運營失敗，政府因此還會蒙受損失(3)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Para. 616.。

《SCM協(xié)定》有關(guān)資金的直接移轉(zhuǎn)規(guī)則在爭端解決實踐中含義日漸清晰，因而有公眾質(zhì)疑《修訂規(guī)則》的征求意見稿為何沒有明確說明匯率低估為何構(gòu)成《SCM協(xié)定》補貼定義中直接的資金移轉(zhuǎn)這一前提性問題。美國商務部在反饋中表示其并不認為換匯行為在任何情形下均不構(gòu)成《1930年關(guān)稅法》項下的“直接的資金移轉(zhuǎn)”，美國商務部認為，“移轉(zhuǎn)”的含義是在一人和另一人之間的轉(zhuǎn)移或交換行為，“資金”意味著金錢或某種金錢性質(zhì)的資源，是否進行等價交換與分析資金的直接移轉(zhuǎn)這一過程無關(guān)，是否等價只與后面的是否授予利益的分析相關(guān)，匯率低估構(gòu)成財政資助的這一結(jié)論主要依據(jù)出口商用在出口交易中所獲取的美元從授權(quán)部門(authority)兌換本國貨幣這一事實，因而授權(quán)部門的兌換行為有可能構(gòu)成《1930年關(guān)稅法》771(5)(D)(i)項下的“直接移轉(zhuǎn)資金的行為”。美國商務部的上述解釋較為牽強，因為依據(jù)上訴機構(gòu)的解釋，實踐中對此應采取類推解釋和狹義解釋，即直接的資金移轉(zhuǎn)僅僅指與例示行為具有同一性質(zhì)的情形(4)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Paras.615.。在考察一具體措施是否構(gòu)成直接的資金移轉(zhuǎn)時，首先應考察其是否具有例示中所指的撥款、貸款或投股性質(zhì)，在將外匯兌換成本幣的過程中，企業(yè)需要支付一定數(shù)額的外匯，并不是上述財政資助中無償取得撥款的情形，另外，將外匯兌換為本幣也和貸款和投股存在明顯不同，因而，將外匯兌換為本幣并不構(gòu)成《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(i)條中所指的直接的資金移轉(zhuǎn)行為。

2.對匯率低估是否構(gòu)成“政府放棄或未征收在其他情況下應予征收的政府收入”及“政府提供除一般基礎設施之外的商品或服務，政府購買商品”的分析

依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(ii)條，“放棄或未征收應予征收的政府收入”也是財政資助的一種形式。上訴機構(gòu)在歐盟—聚乙烯對苯二酸鹽案中的報告認為，政府主要通過征收關(guān)稅和其他稅費獲得收入，放棄或未征收政府收入主要指放棄征收或退還關(guān)稅或其他稅費(5)EU—PET,WT/DS486/AB/R,Para. 5.96.。可見，匯率低估不屬于“放棄或未征收應予征收的政府稅收”的情形。另外，有學者認為“其他情形下應予征收”暗含一種比較，而一經(jīng)濟體內(nèi)的法定稅率是進行上述比較的基準，如果要將匯率低估視為一種放棄或未征收的政府收入行為，首先要找到可比較的基準，而上述基準在匯率低估的情形下是指法定匯率，如果對特定企業(yè)適用低估的匯率，而不適用法定匯率，才有可能構(gòu)成此種情形的財政資助(6)Aluisio de Lima-Campos & Juan Antonio Gaviria,A Case for Misaligned Currencies as Countervailable Subsidies,46(5) Journal of World Trade 1017,1024 (2012).，但美國商務部在《修訂規(guī)則》開宗明義地表示新規(guī)則適用于“實施單一匯率制的國家”(7)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6031.，這一表述其實可以證明匯率低估不屬于第二種類型的財政資助行為。

此外，依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)(iii)條，政府提供除一般基礎設施以外的商品或服務，或購買商品也可能構(gòu)成財政資助。上訴機構(gòu)在美國—軟木案IV的報告中認為，該條款規(guī)定了兩種行為，一種是政府提供除一般基礎設施以外的商品或服務，這種行為可以降低企業(yè)的生產(chǎn)投入物的成本；第二種行為可以抬高政府購買商品的價格，從而增加企業(yè)的銷售收入(8)United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/AB/R,Para. 53.。在該案中，上訴機構(gòu)還認為應該從一般意義上理解“商品”一詞，專家組此前依據(jù)布萊克法律詞典將“商品”解釋為“除金錢以外的動產(chǎn)”，并結(jié)合案情認為“商品”可以包括“生長的莊稼及其他可以和不動產(chǎn)剝離的東西”，上訴機構(gòu)對專家組的解釋表示贊同。結(jié)合專家組和上訴機構(gòu)的解釋，《修訂規(guī)則》所約束的匯率低估也不構(gòu)成《SCM協(xié)定》所規(guī)定的“政府提供一般性基礎設施以外的貨物或購買商品”。原因在于，依據(jù)上訴機構(gòu)的解釋，貨幣本身并不是《SCM協(xié)定》所指“貨物”，因而匯率低估行為無法構(gòu)成政府提供一般性基礎設施以外的貨物或購買商品行為。綜上所述，匯率低估也不構(gòu)成《SCM協(xié)定》第1.1(a)(1)條所指的“財政資助”。

另外，依據(jù)《SCM協(xié)定》，政府、公共機構(gòu)和受政府或公共機構(gòu)委托或指示的私營機構(gòu)是提供補貼的適格主體，美國商務部在《修訂規(guī)則》中用“授權(quán)部門”“委托或指示”來體現(xiàn)《SCM協(xié)定》的上述內(nèi)容，此前，有意見認為應該對“授權(quán)部門”和“委托或指示”等措辭作出更為明確的解釋，但美國商務部拒絕接受這一建議，認為在實際進行的反補貼調(diào)查中解釋上述措辭更為妥當，其將在個案中對委托或指示的情形進行認定，并將嚴格執(zhí)行新的規(guī)則。美國國內(nèi)有學者認為這意味著美國商務部在今后的有關(guān)匯率低估是否構(gòu)成補貼的調(diào)查中可以省略財政資助是否為補貼提供的適格主體的考察，甚至在市場經(jīng)濟體中兩個私營實體之間進行的貨幣兌換行為也可能被視為是財政資助行為(9)Scott S. Lincicome & Brian Picone. US Department of Commerce Publishes Final Rule on Treatment of Alleged “Currency Undervaluation” in Countervailing Duty Proceedings[EB/OL].https://www.whitecase.com/publications/alert/us-department-commerce-publishes-final-rule-treatment-alleged-currency.(2012-08-13)[2020-07-11].。

(三)對匯率低估是否構(gòu)成《SCM協(xié)定》項下“授予利益”的分析

1.《SCM》協(xié)定有關(guān)“授予利益”的規(guī)則和實踐

依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.1(b)條，授予接受財政資助者相關(guān)利益是補貼的結(jié)果要件，上訴機構(gòu)在美國—大型民用航空器案II的報告中認為，確定第1.1(b)條中的利益是否存在，應著重考察財政資助是否使接受者的境況好于未接受財政資助時(10)United States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft (Second Complaint),WT/DS353/AB/R,Paras.635-636.。加拿大—航空器案的專家組認為，確定財政資助是否使接受者處于更為有利的地位的比較基礎是“市場”，專家組進而認為，一項財政資助是否授予接受者以利益，要考察該財政資助的條件是否優(yōu)于市場上可得的條件(11)Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft,WT/DS70/R,Para.9.112.。在爭端解決實踐中，上訴機構(gòu)認為，《SCM協(xié)定》第14條有關(guān)補貼利益計算的內(nèi)容是解釋第1.1(b)條應該加以參考的上下文。上訴機構(gòu)在美國-軟木案IV中認為，如果市場受政府干預較大，反補貼調(diào)查機關(guān)應該另行尋找替代基準，但是該替代基準應該與受調(diào)查國現(xiàn)有市場相關(guān)，并且能反映《SCM協(xié)定》第14條(d)款所規(guī)定的市場條件(12)United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada,WT/DS257/AB/R,Para. 103.。上訴機構(gòu)在美國—熱軋?zhí)间摦a(chǎn)品反補貼稅案中再次強調(diào)，如果政府是所涉及貨物的主要提供者，應以替代標準計算利益(13)United States-Countervailing Measures on Certain Hot-rolled Carbon Steel Flat Products from India,WT/DS436/AB/R.。

2.《修訂規(guī)則》有關(guān)“利益”及其計算的規(guī)定

《修訂規(guī)則》為《反傾銷反補貼條例》增加了第528條(19 C.F.R §351.528)，新增的第528(a)(1)條規(guī)定，實施單一匯率制的國家在相關(guān)期間內(nèi)，只有其貨幣匯率被低估時，美國商務部才會考慮這一國家的貨幣與美元進行兌換的過程中，是否出現(xiàn)授予利益的情形。在判斷匯率是否被低估時，美國商務部通常會考慮一國實際有效匯率(real effective exchange rate,REER)與均衡實際有效匯率(equilibrium REER)兩者的差異，實際有效匯率是指以一籃子貨幣為基礎，將本國貨幣與貿(mào)易伙伴的雙邊實際匯率(real exchange rate)以貿(mào)易伙伴在本國對外貿(mào)易的份額作為權(quán)重進行加權(quán)而得出的匯率指標，均衡實際有效匯率是能反映合理政策影響的、一段時間內(nèi)能達到外部平衡的實際有效匯率(14)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6031.。第528(a)(2)條進而規(guī)定，只有在政府行為導致一國匯率低估時才會認定存在授予利益，獨立的中央銀行或金融主管部門所執(zhí)行的金融及信貸政策不視為政府采取的行為，在此過程中，美國商務部也會考慮政府影響匯率行動的透明度情況。第528(b)條規(guī)定，在對貨幣低估做出肯定性裁定之后，美國商務部進而檢查實際有效匯率一致的名義雙邊美元匯率和實際名義雙邊美元匯率是否存在差別。如果上述兩種匯率之間存在區(qū)別，那么補貼授予的利益通常為收款人用美元兌換的本國貨幣的數(shù)量與收款人在不存在上述兩種匯率區(qū)別的情況下本應收到的本國貨幣數(shù)量的差額(15)徐錚,沈姿英,等.美國政府為將匯率低估認定為補貼而修訂法規(guī)[EB/OL].中國貿(mào)易救濟信息網(wǎng)，http://cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/zjdy/202002/162342.html.(2020-02-01)[2020-08-12].。有關(guān)收款人從美元兌換中收到的本國貨幣數(shù)量的信息通常通過問卷調(diào)查從收款人處獲得。在調(diào)查中，美國商務部將請求美國財政部進行相關(guān)評估。

3.對《修訂規(guī)則》中有關(guān)“利益”及其計算規(guī)則的分析

就匯率低估是否構(gòu)成《SCM協(xié)定》中的“授予利益”這一問題爭議很大，有意見認為匯率低估的原因是多方面的，例如：政府出于提高出口產(chǎn)品競爭力的目的有意將貨幣貶值，也有可能由于一國政府的貨幣、財政政策或其他政策性原因?qū)е聟R率波動，而美國商務部的《修訂規(guī)則》只可適用于第一種情形，并不能適用于第二種情形。另外，由于美國國內(nèi)的經(jīng)濟增長較為強勁、利息率比較高等原因，按照購買力平價標準(purchasing power parity)，美元的幣值已被高估，因而其他貨幣的幣值相對美元就會低估(16)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6035.，但美國商務部對上述意見并沒有直接回應。

也有意見認為應該從企業(yè)的生產(chǎn)全過程來理解匯率低估是否授予其利益，原因在于企業(yè)可能從事進口和出口兩種業(yè)務，企業(yè)可能利用賺取的外匯購買生產(chǎn)所需的原料和設備，之后將深加工后的產(chǎn)品出口以賺取外匯，本幣幣值的低估增加了企業(yè)的進口成本，因而，如果將幣值的低估視為一種補貼，也應該考慮企業(yè)進口成本的增加這一事實，匯率低估會增加企業(yè)進口設備和原材料的成本，這一成本的增加，在計算企業(yè)因匯率低估后，用外匯換取本幣而獲取利益時，應該一并加以考慮(17)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6036.。美國商務部對此只是回應認為：《1930年關(guān)稅法》只允許少數(shù)幾種情形下才可以調(diào)整補貼的計算數(shù)額，具體情形有：(a)為獲取補貼而交納的申請費或類似費用；(b)由于政府的命令導致補貼遲延支付而導致的損失；(c)出口稅費等。美國商務部機認為質(zhì)疑中涉及的情形不屬于上述明文規(guī)定的任何一種，因而不予采納(18)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6037.。另外，雖然《修訂規(guī)則》規(guī)定只有在外國政府行為造成幣值低估的情形下才會進一步考慮這一行為是否授予利益，但美國商務部未明確政府行為具體涵蓋的情形，只是認為，隨著時間的推移，及考慮具體行為的作出背景，相關(guān)政府行為涵蓋的具體情形才會變得明朗，因而《修訂規(guī)則》約束哪些造成匯率低估的政府行為，目前尚不得而知。

(四)對《修訂規(guī)則》有關(guān)專向性規(guī)定的分析

1.《SCM協(xié)定》專向性認定的規(guī)則和實踐

前文已述，依據(jù)《SCM協(xié)定》第1.2條，只有專向性補貼才受多邊紀律的約束，協(xié)定第2.1條進一步將專向性分為法律上專向性、事實上的專向性和地區(qū)上的專向性，出口補貼和進口替代補貼自動視為具有專向性而受《SCM協(xié)定》的約束，補貼在法律上或事實上只授予一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時，就具有專向性。就如何確定財政資助對象中的“一個產(chǎn)業(yè)、一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”這一問題，專家組在美國—高地棉一案中指出，可以依據(jù)生產(chǎn)產(chǎn)品的類型來判斷是否構(gòu)成一個產(chǎn)業(yè)或一組產(chǎn)業(yè)，但專家組也指出專向性的認定并沒有量化標準，只能在個案中作出判斷(19)United States-Subsidies on Upland Cotton,WT/DS267/R,Para. 7.1142.。上訴機構(gòu)在美國—雙反案中認為，“一組(group)”一詞表示“一定數(shù)量的人或物，被視為一個整體，原因在于相互間存在聯(lián)系或具有共同的目的，或具有一定程度的相似性而被歸為一類”，而特定企業(yè)指的是可識別且可特定的某一公司或產(chǎn)業(yè)，也可能是若干企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，但未提供進一步的認定標準(20)United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/AB/R,Para. 373.。由于《SCM協(xié)定》條文和以往爭端解決實踐均未明確專向性的認定方法，因而實踐中往往從補貼是否具有事實上的專向性加以認定，即：數(shù)量有限的特定企業(yè)的接受補貼、特定企業(yè)支配性地使用補貼、特定企業(yè)接受了不成比例的補貼等。例如，在歐共體—韓國內(nèi)存條反補貼稅案中，有200余家企業(yè)有獲得補貼的資格，但只有3%的企業(yè)接受了補貼，其中一家就獲得了41%的補貼，因而，對該企業(yè)接受的補貼視為具有事實上的專向性(21)European Communities-Countervailing Measures on Dynamic Random Access Memory Chips from Korea,WT/DS299/R.。

2.《修訂規(guī)則》有關(guān)專向性的內(nèi)容分析

《修訂規(guī)則》擴展了《反傾銷反補貼條例》第502條(19 C.F.R §351.502)國內(nèi)補貼專向性的認定規(guī)則，新規(guī)則規(guī)定：在確定一項補貼是否被授予給《1930年關(guān)稅法》第771(5A)(D)條項下的“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時，美國商務部通常會將有跨國購買或銷售行為的企業(yè)認定為“一組”企業(yè)，美國商務部認為新規(guī)則的內(nèi)容是依據(jù)《1930年關(guān)稅法》第771(5A)(D)(iii)條中的有關(guān)事實上的專向性的規(guī)定而作出的。有質(zhì)疑認為，第502條新增的(c)項與美國國內(nèi)法和世界貿(mào)易組織規(guī)則不符，原因在于：從事國際貨物買賣交易的企業(yè)涵蓋面太大，且各企業(yè)之間千差萬別，因而不可能構(gòu)成《1930年關(guān)稅法》和《SCM協(xié)定》項下的“一組”企業(yè)，新規(guī)定也與美國商務部以往的做法不符(22)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6039.。在回復公眾的質(zhì)疑時，美國商務部結(jié)合《1930年關(guān)稅法》中有關(guān)事實上的專向性的規(guī)則解釋，依據(jù)新的規(guī)則，如果一項補貼只提供給從事跨國購買或銷售行為的企業(yè)，或上述企業(yè)是此種補貼的主要接受者，或此類企業(yè)接受了不成比例的大量補貼，上述情形下的補貼均具有專向性。美國商務部認為，對“一組”的新解釋與以往做法并無不符，其曾經(jīng)將國有企業(yè)和外商投資企業(yè)視為“一組”企業(yè)。美國商務部認為，這些修改并不違反國內(nèi)法和WTO規(guī)則，原因在于《1930年關(guān)稅法》771(5A)(D)并未定義“一組”企業(yè)，因而，商務部有權(quán)對其作出合理定義。美國商務部認為第502條(c)項的新規(guī)定的合理性在于：從事跨國購買或銷售貨物的企業(yè)可以被歸為一類企業(yè)，這類企業(yè)也是一國經(jīng)濟活動的參與者。將這類企業(yè)視為“一組”企業(yè)也與美國商務部以往的實踐保持了一致。不可否認的是，從事跨國貨物購買或銷售的企業(yè)可能來自不同的產(chǎn)業(yè)部門，但這一情形與是否構(gòu)成“一組”企業(yè)的分析無關(guān)，原因在于，第502條(b)項中規(guī)定構(gòu)成“一組”企業(yè)，這些企業(yè)并不需要具有某種“共通”的特點。美國商務部總體認為新規(guī)則符合美國國內(nèi)法，而美國國內(nèi)法符合WTO規(guī)則，因而新規(guī)則也是符合WTO規(guī)則的(23)Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85 Fed. 6039.。

值得注意的是，《修訂規(guī)則》中有關(guān)“一組”的含義比征求意見稿中更為寬泛，在征求意見稿中“有跨國購買或銷售行為的企業(yè)”之前有限定詞“主要”，而《修訂規(guī)則》刪除了“主要”這一限定詞，因而，依據(jù)《修訂規(guī)則》，其主營業(yè)務并非從事跨國貨物購買或銷售的企業(yè)也可在專向性認定中視為“一組”企業(yè)，因而滿足專向性補貼的客體條件，從而受到美國反補貼措施的約束。上述比較分析表明，《修訂規(guī)則》有關(guān)專向性認定的內(nèi)容與《SCM協(xié)定》及其實踐存在不符，原因在于，雖然《SCM協(xié)定》和以往爭端解決實踐均未明確專向性的認定方法，但實踐中往往從補貼是否具有事實上的專向性加以認定，即前文所述的數(shù)量有限的特定企業(yè)的接受補貼，特定企業(yè)支配性地使用補貼，特定企業(yè)接受了不成比例的補貼等，既使匯率低估構(gòu)成一種補貼，但其適用于一個經(jīng)濟體內(nèi)的廣大企業(yè)，很難滿足事實上的專向性所規(guī)定的數(shù)量有限的特定企業(yè)的接受補貼、特定企業(yè)支配性地使用補貼以及特定企業(yè)接受了不成比例的補貼等情形，因而不符合《SCM協(xié)定》有關(guān)事實上的專向性的規(guī)則和實踐。

三、結(jié)語

《修訂規(guī)則》已于2020年4月6日生效，適用于隨后發(fā)起的反補貼調(diào)查和正在與反補貼調(diào)查有關(guān)的行政復審中。美國國內(nèi)有學者認為，美國商務部首先會將調(diào)查對象集中于非市場經(jīng)濟體和國有銀行占主導地位的經(jīng)濟體，也可能將反補貼調(diào)查范圍擴大至IMF認定的匯率低估的經(jīng)濟體(24)Scott S. Lincicome & Brian Picone. US Department of Commerce Publishes Final Rule on Treatment of Alleged “Currency Undervaluation” in Countervailing Duty Proceedings[EB/OL]. (2013-08-13)[2020-07-11].https://www.whitecase.com/publications/alert/us-department-commerce-publishes-final-rule-treatment-alleged-currency.?？傮w而言，《修訂規(guī)則》回避了WTO《SCM協(xié)定》中有關(guān)提供補貼的適格主體的內(nèi)容，把匯率低估視為補貼的做法與《SCM協(xié)定》有關(guān)補貼構(gòu)成要件中的行為要件“財政資助”和結(jié)果要件“授予利益”的內(nèi)容并不相符，而把有跨國購買或銷售行為的企業(yè)視為專向性考察中的一組企業(yè)的規(guī)定也與《SCM協(xié)定》的規(guī)則和實踐相左(25)早在2010年對華銅版紙反補貼案中，美國申請人就曾要求對中國匯率低估項目啟動調(diào)查，但并未得到美國商務部的支持。在此后的美國對華標準緊固件和鋁擠壓材反補貼調(diào)查中，美國申請人提出了類似指控，美國商務部認為，與申請人的指控相反，有關(guān)匯率兌換的法律適用于所有中國的企業(yè)和個人。轉(zhuǎn)引自：徐錚,沈姿英,等.美國政府為將匯率低估認定為補貼而修訂法規(guī)[EB/OL].(2020-02-01)[2020-08-12].中國貿(mào)易救濟信息網(wǎng)，http://cacs.mofcom.gov.cn/article/flfwpt/jyjdy/zjdy/202002/162342.html.，其目的在于規(guī)避《SCM協(xié)定》這一多邊規(guī)則的約束，為美國肆意征收反補貼稅大開方便之門，成為美國貿(mào)易保護主義者的新武器，有資料表明，《修訂規(guī)則》實施后，美國可以對中國輸美商品多征收17.1億至31.4億的反補貼稅。另外，依據(jù)GATT1994第16條第2款，處理貨幣儲備(monetary reserve)、貿(mào)易平衡及外匯交易安排問題的權(quán)限在于IMF，而不是WTO，而且IMF的成員方并無權(quán)力去評判另一成員方是否有匯率低估等問題。因而，美國商務部單方面采取反補貼措施以應對匯率低估的做法違反上述規(guī)則。除此之外，《修訂規(guī)則》也不符合美國國內(nèi)法，此前，美國國會多次否決將匯率低估納入反補貼稅法約束范圍的議案，因而，在缺乏將匯率低估構(gòu)成補貼國會立法的前提下(26)2010年9月，美國國會眾議院通過《匯率改革促進公平貿(mào)易法案》，參議院未獲通過，未能成法。，美國商務部實際上無權(quán)將匯率低估認定為補貼進而征收反補貼稅?！缎抻喴?guī)則》的出臺強化了美方的貿(mào)易保護主義立場，不利于中美經(jīng)貿(mào)合作，我方應在美國國內(nèi)司法體系和WTO爭端解決機制下挑戰(zhàn)美方這一《修訂規(guī)則》，糾正美方的貿(mào)易保護主義做法，維護我國企業(yè)的正當權(quán)益。