鐘 海

(西安財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安710061)

一、問題的提出

公平正義的公共秩序是社會發(fā)展與進步最為根本的價值追求。在我國，鄉(xiāng)村自古一直是國家政治社會生活的重要場域。黨的十九屆四中全會強調(diào)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是維護國家穩(wěn)定、社會有序與人民幸福的重要制度保障?？v覽新中國成立70年，鄉(xiāng)村治理的運動變遷經(jīng)歷了“極不平凡的歷程”[1]。尤其是改革開放以來的40年，以鄉(xiāng)政村治為核心的鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新取得了前所未有的歷史性進展，也可以說真正意義上開啟了中國民主化進程。但隨著社會轉(zhuǎn)型的深入推進和全面深化改革的不斷升級，初期的改革激情漸趨消退與改革紅利釋放殆盡之后，村民自治在實踐中遭遇到了一系列矛盾與問題，發(fā)展處于一個“新的十字路口”。有人發(fā)出了村民自治“碰上了天花板”的感嘆[2]，甚至一度被有的學(xué)者宣告“自治已死”[3]。治理問題的不斷顯性化引發(fā)了學(xué)術(shù)界的強烈關(guān)注，并試圖探究問題的緣起和誘因。盧福營等(2019)在對浙江鄉(xiāng)村治理困境及其實踐探索研究后，認(rèn)為多元治理理論無序性嵌入、多頭政府部門的離散性干預(yù)、多類國家政策的共時性實施以及多種創(chuàng)新經(jīng)驗的同時性推廣，造成了鄉(xiāng)村治理“碎片化”及其治理低效問題[4]。楊新榮等(2019)通過對廣東鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)性矛盾開展經(jīng)驗實證研究后發(fā)現(xiàn)，囿于城市化進程的加快，鄉(xiāng)村治理主體的缺位和村落文化認(rèn)同感與歸屬感的消逝，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理實踐在組織、管理和服務(wù)等方面日益失去效能和正當(dāng)性，造成治理無方，最終引發(fā)了鄉(xiāng)村治理的困境[5]。問題和困境是結(jié)構(gòu)性改革與高質(zhì)量發(fā)展精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的靶向。為此，各地開展了形式多樣且富有一定生命力的先行實踐探索。譬如，在找回自治實踐中，涌現(xiàn)出廣東河池的“黨群共治”、湖北秭歸的“村落自治”等典型樣本；在鄉(xiāng)村法治實踐中，山西晉中推行的“鄉(xiāng)村治理法治化”模式、浙江海寧的“村莊小微權(quán)力清單制”等極具代表性；而浙江德清以新鄉(xiāng)賢的有效參與提升村莊治理有效性可謂是“德治”模式的一個鮮活的基層實踐范例。

上述治理模式表明，我國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新不乏有自治、法治、德治的實踐探索。從經(jīng)驗上來看，由于遵循的創(chuàng)新思路和運作邏輯不同，導(dǎo)致各地在探索鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐過程中形成的運行機制或治理模式等也各有不同。不可否認(rèn)，這些地方實踐在某種層面來看，解決基層治理實踐中遭遇的某一方面困境，業(yè)已取得一定的治理成效和形成一些治理經(jīng)驗。但從總體來看，這些探索基本上并未突破局部創(chuàng)新、碎片化實踐的藩籬，實踐者們依舊在“被動應(yīng)付”的“情境——過程”分析框架中摸索經(jīng)驗，缺乏一種整體性治理思路的引領(lǐng)。其實，從歷史維度上審視，我國鄉(xiāng)村治理一直有自治、法治、德治的傳統(tǒng)。但遺憾的是，過去的基層治理實踐卻始終遵循的是自治、法治、德治相分離的運行邏輯，沒有把三種治理方式納入結(jié)合或者融合的框架中設(shè)計和探索。直至2013年，為了更為有效地回應(yīng)和化解因經(jīng)濟社會快速發(fā)展而產(chǎn)生新的利益糾紛和矛盾沖突，浙江桐鄉(xiāng)在創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理實踐中，通過在以往單獨強調(diào)自治的基礎(chǔ)上有效嵌入法治和德治，走出了一條可學(xué)、可推廣的“三治融合”鄉(xiāng)村治理的“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”。具體而言，通過搭建“一約兩會三團”工作機制，實現(xiàn)“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”社會治理互動格局，確?！靶∈虏怀龃?，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理體系不斷完善，治理能力明顯增強，治理績效顯著提升。這一實踐經(jīng)驗寫入了黨的十九大報告，被定義為新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓和基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向。這意味著一項由自下而上鄉(xiāng)村治理改革實踐上升為自上而下的鄉(xiāng)村治理政策制定的完成，也標(biāo)志著“三治融合”研究有之前以地方實踐探索為主的經(jīng)驗總結(jié)階段轉(zhuǎn)向以相關(guān)理論建構(gòu)為主的學(xué)理研究階段。從理論上來看，自治、法治、德治(“三治”)不是并列關(guān)系的三種治理方式或者手段，它們有其各自的功能作用和價值屬性。“三治融合”為何生成(時代背景)？何以可能(生成邏輯)？如何可能(路徑選擇)？這些問題都是“三治融合”理論建構(gòu)必須要面對并系統(tǒng)解答的應(yīng)有之課題。

二、新時代鄉(xiāng)村治理面臨的新挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村治理的有序和有效，需要從治理的主體、機制、效果三個基本要素上不斷地調(diào)適和完善鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九大以來，村民美好生活的向往對鄉(xiāng)村治理效能提出了更高的品質(zhì)要求。從目前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀來看，治理主體在自主性、參與性、創(chuàng)造性等方面的“失語”與“失范”、治理機制在社會快速轉(zhuǎn)型下治理需求適應(yīng)方面的“失衡”與“失序”、治理結(jié)果在鄉(xiāng)村公共性方面的“失效”與“失落”日益成為鄉(xiāng)村治理面臨的新挑戰(zhàn)。

(一)治理主體的“失語”與“失范”

工業(yè)化和城市化的基礎(chǔ)是資源要素的相對自由的流動和有效配置。鄉(xiāng)村社會面臨的主要問題源自于優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村人才精英資源的持續(xù)流失，而且這種流失表現(xiàn)出經(jīng)濟性、市場性和結(jié)構(gòu)性的特性，這是鄉(xiāng)村治理面臨的“核心困境”。從治理主體角度考察，這一現(xiàn)象造成的直接后果就是鄉(xiāng)村人力資本結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，這種失衡反過來又進一步強化了治理主體的“失語”與“失范”。首先，大量高素質(zhì)和強能力的鄉(xiāng)村精英和能人流出農(nóng)村后，留守村民成為鄉(xiāng)村社會實質(zhì)性的治理主體，他們參與村莊公共事務(wù)的意識不足和能力不強，使得治理主體呈現(xiàn)為一種“失語”實態(tài)。其次，鄉(xiāng)村精英層的缺失促使鄉(xiāng)村公共治理實際上淪為村委會少數(shù)人的決策，村民自治被“懸空”和“虛化”，甚至異化為“村干部自治”。這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)的偏遠農(nóng)村普遍存在。再次，鄉(xiāng)村社會的不斷分層分化助長了“鄉(xiāng)村混混”的興起，村級治理也呈現(xiàn)出暴力化傾向，這又加劇了村莊政治生態(tài)的改變。陳柏峰(2010)對湖北G鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村混混“有時是村莊秩序的主導(dǎo)者，甚至一些場合下成為村級治理和村莊生活中暗中起實際作用的力量”[6]。最后，鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的失衡為基層政權(quán)干預(yù)和插手村莊公共治理提供了一定現(xiàn)實土壤。這在一定程度上會對村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位和話語空間形成強大的擠壓?？傊l(xiāng)村精英等正統(tǒng)力量的缺位、鄉(xiāng)村混混等異化力量的越位以及基層政權(quán)等外部力量的錯位共同作用誘致鄉(xiāng)村治理主體不斷“失語”與“失范”。

(二)治理機制的“失衡”與“失序”

作為一套體系完備的規(guī)則有機體，制度的功能在于規(guī)范個體和組織行為，消解社會矛盾與沖突，避免社會陷入“失序”甚或“無序”狀態(tài)，達到政治生活的“善治”。鄉(xiāng)村治理所面臨的困境，并非僅是表層的操作技術(shù)問題，究其原委主要是制度設(shè)計本身所孕育而生的問題。近年來，隨著時代的急劇變化和社會的急劇轉(zhuǎn)型，囿于制度體系供給不能適時滿足現(xiàn)實需要的鄉(xiāng)村治理“碎片化”“內(nèi)卷化”現(xiàn)象日趨明顯，鄉(xiāng)村治理逐漸失去了規(guī)制的對象，一方面，這表現(xiàn)為靜態(tài)層面的制度文本和動態(tài)層面的治理機制的供給與鄉(xiāng)村社會有序和鄉(xiāng)村治理有效的需求之間結(jié)構(gòu)上的“失衡”，結(jié)果就是很大程度上會削弱制度本身的權(quán)威性和凝聚力。另一方面，這表現(xiàn)為制度理性設(shè)計的“應(yīng)然”模式與現(xiàn)實具體執(zhí)行的“實然”狀態(tài)之間出現(xiàn)了分離甚至背離所帶來的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實的“失序”，結(jié)果就是一定程度上造成制度規(guī)制力的不斷羸弱。具體來看，一是，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實踐中村兩委之間治理參與、流動村民治理參與等因制度體系的不完善而存在著體制性沖突，這實際上反映出制度“實體”設(shè)置上的原則性規(guī)定與“程序”上的具體性和可操作性規(guī)定之間固有的內(nèi)在矛盾。二是，既有的制度文本又因基層政府、村委會和村民等治理主體在多重利益博弈和多維政治關(guān)系考量下表現(xiàn)出“選擇性政策執(zhí)行”“軟硬兼施”“共謀”“變通”“應(yīng)付”“策略主義”“權(quán)宜性執(zhí)行”等行為邏輯[7]，最終誘致制度規(guī)制能力弱化與執(zhí)行結(jié)果失效。

(三)治理結(jié)果的“失效”與“失落”

公共性是與私人性相對的一個概念，指涉的是公眾就共同關(guān)注的普遍利益和公共事務(wù)問題展開討論和行動。同時，公共性也是現(xiàn)代政府合法性的基礎(chǔ)條件。李友梅(2017)認(rèn)為，公共性的生產(chǎn)過程是一個既需要調(diào)動公眾參與意識和參與熱情又需要建構(gòu)公眾參與機制和參與規(guī)則的極其復(fù)雜的現(xiàn)代社會發(fā)展過程[8]。近年來，鄉(xiāng)村社會生活公共性不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“失效”與村民自治的“失落”。從公共權(quán)力角度分析，公共性要求政府對社會領(lǐng)域有序賦權(quán)，促使社會的主體性有序生發(fā)；要求制定并實施的公共政策能夠更好地滿足公眾對公共生活良序善治的需求。但在現(xiàn)實中，由于政策制定和政策執(zhí)行相分離使得上下級政府間信息不對稱，以及上級政府強激勵(懲罰)壓力誘發(fā)下級政府目標(biāo)替代現(xiàn)象的發(fā)生，導(dǎo)致政策設(shè)計的初衷或者目標(biāo)的失敗，其結(jié)果就是政府不能有效提供公共物品和公共服務(wù)。吳業(yè)苗(2014)認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村社會出現(xiàn)的疏散、空心、衰落現(xiàn)象，不僅僅在公共空間的縮小、公共利益的私人化，更嚴(yán)重的是公共精神的日漸式微引發(fā)了社會靈魂的丟失[9]。從公共職責(zé)視角來看，基層政府要以國家的名義和人民的名義行使公共權(quán)力，要從法律和行政倫理兩個層面對村民負(fù)責(zé)，實行責(zé)任行政。這意味著基層政府公務(wù)人員既應(yīng)從“法律、組織結(jié)構(gòu)和社會對行政人員的角色期待”的客觀責(zé)任層面主動回應(yīng)和力爭滿足村民的正當(dāng)要求與合法訴求，承擔(dān)“政治的、行政的、法律的責(zé)任”，也要從“行政主體對正義、良好和認(rèn)同的信仰”的主觀責(zé)任層面積極履行其社會義務(wù)和公共職責(zé)，承擔(dān)“道德的責(zé)任”。但現(xiàn)實中，一方面出于對上級政府負(fù)責(zé)，造成基層政府的權(quán)力運作邏輯往往背離了法律、組織及社會賦予他們作為公共利益體現(xiàn)者的角色期待；另一方面基于壓力型體制下基層政權(quán)角色的蛻變，導(dǎo)致在政策執(zhí)行中更多遵從的是自主性導(dǎo)向和自利性色彩，而非基于內(nèi)心的態(tài)度、價值觀和信仰的主觀責(zé)任感竭誠為基層群眾提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。概括而言，以公共利益異化、公共事業(yè)萎縮、公共精神流失等為主要特征的鄉(xiāng)村社會公共性日漸式微現(xiàn)象成為村民自治“失落”與鄉(xiāng)村治理“失效”最好的注腳。

三、新時代“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯

2013年，浙江桐鄉(xiāng)率先推行自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理基層改革創(chuàng)新試驗，形成可推廣的“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”。2017年，以該實踐樣本而形成的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”政策文本被寫入黨的“十九大”報告。這標(biāo)志著自下而上的基層實踐超越微觀層面的個案示范成為一項自上而下的鄉(xiāng)村治理國家層面的頂層設(shè)計和制度安排。既然已成為推進基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的一項公共政策，有必要從學(xué)理上探究“三治融合”的生成邏輯。為此，本文從以下四個維度對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系何以生成的邏輯框架予以闡釋。

(一)外部邏輯：國家與社會關(guān)系由“二元分離”向“互促互構(gòu)”變革的倒逼驅(qū)動

自國家形成后，不同文明的人類社會發(fā)展歷史都是一部國家與社會的關(guān)系變革史。就我國而言，傳統(tǒng)社會里，國家與社會的關(guān)系長期處于二元分離?！盎蕶?quán)不下縣”“縣下行自治”的“雙軌政治”可謂是其真實而鮮活的寫照。新中國成立后，國家通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”“政黨下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”等手段試圖調(diào)整國家與社會的分離狀態(tài)，但卻一直未能徹底改變鄉(xiāng)村社會內(nèi)卷化之窘境，并誘發(fā)政治全能主義的“單軌政治”興起。改革開放后，國家意欲通過從“村民自治”到“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)變來解構(gòu)“單軌政治”，實際上這并未實現(xiàn)國家與社會二元分離關(guān)系的解析，反而又逐漸演進為新“雙軌政治”權(quán)力運作邏輯。黨的十九大以來，“共建共治共享的社會治理制度”確立為新時代基層社會治理的價值目標(biāo)，這就必須要構(gòu)建基層社會治理新格局。從國家與社會二者關(guān)系考察，需要在擯棄“二元分離”的基礎(chǔ)上重構(gòu)二者“互促互構(gòu)”的關(guān)系。這是一種“拒舊開新”而非“據(jù)舊開新”的一種全新關(guān)系。換言之，它不是傳統(tǒng)意義上的國家與社會的“你強我弱”或“強與強的對立”，而是兩者之間“以互益性依賴的雙向運動實現(xiàn)要素資源和治理價值的深度融合”。在實踐中，互促互構(gòu)關(guān)系遵循的是國家治理“授權(quán)賦能”和社會治理“增權(quán)強能”的雙向運動軌跡。國家治理的“授權(quán)賦能”就是要賦予基層更多的自主權(quán)，健全充滿活力的基層群眾自治制度，支持基層創(chuàng)造性開展工作，提升鄉(xiāng)村社會對國家治理的合法性認(rèn)同；社會治理的“增權(quán)強能”就是“要提升鄉(xiāng)村社會應(yīng)對自身結(jié)構(gòu)變化的調(diào)適能力，激發(fā)鄉(xiāng)村治理秩序的內(nèi)生性和有序性”[10]?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系既有助于培育個體理性參與精神和激發(fā)鄉(xiāng)村社會活力，又可重塑公眾參與機制與規(guī)則和增強公眾有效參與能力，實現(xiàn)國家治理“授權(quán)賦能”和社會治理“增權(quán)強能”的有機統(tǒng)一?？傊?，在國家與社會之間，由“二元分離”關(guān)系向“互促互構(gòu)”關(guān)系的客觀轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村治理體系由以往的單極治理走向新時代中的“融合共治”的主動轉(zhuǎn)換提供強大的外部驅(qū)動“引擎”。國家和社會關(guān)系的變革為“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成提供了外部邏輯基礎(chǔ)。

(二)內(nèi)部邏輯：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)在訴求

鄉(xiāng)村社會是具有一定結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。新時代鄉(xiāng)村事務(wù)的更加復(fù)雜化和多元化對鄉(xiāng)村治理體系和治理能力提出更高的要求。進一步說，鄉(xiāng)村社會有序和治理有效，離不開包括主體、規(guī)范、機制在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。一是從治理主體來看，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理單元在治理角色上具有協(xié)同性和治理進程上具有互動性。治理主體就是扮演治理角色，承擔(dān)治理職責(zé)的相關(guān)組織和人員?；鶎狱h組織和基層政府是領(lǐng)導(dǎo)者和主導(dǎo)者，自治組織是組織者和當(dāng)家人，新鄉(xiāng)賢等是參與者。自治就是要通過民主議事和協(xié)商共治等實現(xiàn)“自己的事自己說了算，自己參與干，干的怎么樣自己參與評判”，充分保障村民當(dāng)家做主的權(quán)利，法治就是要明確各治理主體決定村莊公共治理的法律邊界；而德治強調(diào)的是從主觀責(zé)任角度激發(fā)和調(diào)動治理主體的動力和活力。在鄉(xiāng)村治理場域中，“三治融合”的“出場”可以有效防止自治的“空場”、法治的“缺場”和德治的“退場”，達到和實現(xiàn)治理主體的互動性和協(xié)同性。二是從治理規(guī)則來看，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理單元在治理關(guān)系具有互嵌性和治理秩序上具有自洽性。自治、法治、德治對于鄉(xiāng)村社會秩序和治理效能的作用和方式不盡相同，各有特色。有學(xué)者指出，法治太“硬”，德治太“軟”，自治太“任性”[11]。習(xí)近平(2017)強調(diào)，法治是剛性底線約束，德治是柔性頂線約束，法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律[12]。“三治”規(guī)范的沖突要求提升“三治”間的關(guān)系穩(wěn)定性和可持續(xù)性，或者說它們間的緊張關(guān)系同時也體現(xiàn)出它們之間的互嵌關(guān)系。這在一定程度上決定了在鄉(xiāng)村有效治理的手段和工具上自治、法治、德治三者之間是一個“你中有我，我中有你”的有機整體，自治無法脫離法治和德治而獨立存在，自治是在法治底線和道德頂線雙重約束下的治理。其實，三者間在治理規(guī)則上完全可以實現(xiàn)自洽，即以村民自治制度和公共精神為根本，融會貫通法治的外部規(guī)則和德治的內(nèi)部規(guī)則，有效彌合自治、法治和德治三種治理手段單一治理實踐中天然存在的規(guī)則斷層。三是從治理機制上看，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理單元在時空上具有合宜性和在作用上具有互助性。德治是“先發(fā)機制”，自治是“常態(tài)機制”，法治是“保障機制”，三者在時空上的合宜和作用上的互助，可以達到預(yù)防社會風(fēng)險，消除制度脆弱性，優(yōu)化社會韌性[13]?！叭稳诤稀蓖暾臅r空軸線為新時代鄉(xiāng)村社會的有效治理提供強有力的治理韌性?？傊?，以治理主體的互動協(xié)同、治理規(guī)范的契合自洽、治理機制的合宜互助為特征的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化，為“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成提供了內(nèi)部邏輯基礎(chǔ)。

(三)價值邏輯：鄉(xiāng)村治理水平和質(zhì)量不斷提升的價值追求

不同的政治價值或者政治哲學(xué)會催生不同的政治制度和政策體系?；蛘咭部梢哉f，不同的制度選擇蘊含著不同的政治價值追求。人類一直在思考和探索，如何安排和組織集體生活才算不失公平正義。從這一意義上講，人類史就是一部對“善”的追求的歷史?！吧浦巍笔菄抑卫砗蜕鐣卫淼膬r值追求和理想狀態(tài)。對善治概念的界定，俞可平(2016)給出了經(jīng)典定義，即“善治是公共利益最大化的社會管理過程”[14]，是“公共管理中的帕累托最優(yōu)”。并提出了合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)等善治的十個基本構(gòu)成要素。鄧大才(2018)從公共秩序的視角對鄉(xiāng)村社會領(lǐng)域內(nèi)的善治進行了界定，即只要能夠?qū)崿F(xiàn)“和諧的秩序”就是善治，認(rèn)為鄉(xiāng)村社會的善治包括秩序性、參與性、成本性、穩(wěn)定性等四個要素。他按照上述四個要件將鄉(xiāng)村社會的治理劃分為三大類型：良好的秩序、達標(biāo)型善治、改進型善治[15]。治理有效的價值追求就是治理高效(水平和質(zhì)量)從“無序”到“良序”再到“善治”的一個發(fā)展過程?？梢钥闯?，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會“有效治理”和“善治”的關(guān)鍵是良好的秩序、村民廣泛的參與和協(xié)商以及社會持續(xù)穩(wěn)定的低成本。從治理實踐過程來看，中國傳統(tǒng)社會一直就有自治的治理實踐，在進入社會高質(zhì)量發(fā)展時代中，必須通過引入法治元素和德治資源，才能滿足符合群眾美好生活標(biāo)準(zhǔn)的治理品質(zhì)需要。一方面，在“法治中國、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”進程中，村民自治需要引入并嵌入法治元素加以固本，實行依法自治。另一方面，農(nóng)村社會賴以生活的共同體仍然是農(nóng)戶和村莊。新的鄉(xiāng)村社會共同體的建構(gòu)不是在自然狀態(tài)下自發(fā)的生成，而是需要每個成員在遵從共同認(rèn)可的規(guī)則的社會狀態(tài)下共建而成，這就是德治。德治是一種軟法，并為自治這一本體注入“在日常生活中獲得自覺產(chǎn)生的自律”的能動性[16]。從治理實踐效果來看，通過自治、法治、德治三者單一治理方式，或者通過兩兩組合的治理方式，在中國鄉(xiāng)村治理實踐中，都實現(xiàn)過鄉(xiāng)村社會的“良序”甚或鄉(xiāng)村社會的“善治”。但是，從治理水平和質(zhì)量來看，仍屬于鄧大才提出的低水平和低質(zhì)量的“達標(biāo)型良序善治”。這既不符合新時代鄉(xiāng)村社會治理有效的現(xiàn)實剛需，也有悖于鄉(xiāng)村社會善治的理想追求。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的提出與試驗正是不斷提升鄉(xiāng)村治理水平與質(zhì)量或者品質(zhì)與效能的價值追求。

(四)現(xiàn)實邏輯：鄉(xiāng)村治理積極應(yīng)對復(fù)合性危機的現(xiàn)實回應(yīng)

從挑戰(zhàn)與回應(yīng)角度來看，人類文明生長的動力來源于挑戰(zhàn)激起的主動應(yīng)對，或者是危機與困境誘發(fā)的積極回應(yīng)。進入21世紀(jì)以來，快速城市化、市場化與取消農(nóng)業(yè)稅的多重因素誘使鄉(xiāng)村治理陷入改革與發(fā)展新的“十字路口”?，F(xiàn)實困境的嚴(yán)峻性猶如一組長鏡頭逐漸把各界理論研究的焦點聚焦于鄉(xiāng)村治理問題。有觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的失效囿于“失落的自治”[17]，主張一方面通過從理論范式上“找回自治”，在新的歷史時期重新發(fā)抉村民自治的內(nèi)在價值和力量，以此復(fù)興自治；另一方面積極“探索不同情況下村民自治的有效組織形式”和新模式，重喚活力，重塑自治。也有觀點認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村有效治理“最薄弱的一環(huán)”是“人治”色彩的凸顯與法治的缺失[18]。這都是鄉(xiāng)村社會法治建設(shè)不完善所導(dǎo)致的，并主張推行鄉(xiāng)村治理法治化，這既是國家治理現(xiàn)代化的需要，也是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展的要求[19]。還有學(xué)者研究認(rèn)為，“德治”缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的諸多困境，也使“自治”與“法治”之間無法找到溝通橋梁[20]。學(xué)術(shù)界在尋求應(yīng)對鄉(xiāng)村治理危機的理論之鑰時，實務(wù)界開展的有關(guān)自治、法治、德治等實踐探索一直與之伴隨著。誠如，浙江溫嶺的“民主懇談會”的自治模式、山西晉中的“鄉(xiāng)村治理法治化”模式、浙江德清組成“鄉(xiāng)賢參事會”德治模式等有益探索都取得了一定的成效。但不可否認(rèn)，這些實踐探索也存在各自模式與運行機制的限度。在對現(xiàn)存鄉(xiāng)村治理的困境與危機的積極應(yīng)對中發(fā)現(xiàn)，作為系統(tǒng)工程的鄉(xiāng)村治理，只有把傳統(tǒng)德治資源與現(xiàn)代法治元素有機嵌入到村民自治制度之中，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的良序和治理的有效。因此，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，既是鄉(xiāng)村治理理論發(fā)展的時代創(chuàng)新，也是對村民自治陷入現(xiàn)實困境的主動回應(yīng)和自我救贖。

四、構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的路徑選擇

“三治融合” 是自治、法治、德治三種治理方式或手段在功能層面的融會貫通、方法層面的有序融合、作用層面的有效治理及價值層面的善治共治。構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，“三治”既是形式也是方法，融合才是內(nèi)容更是精髓[21]。這就要求樹立整體性治理的理念，科學(xué)合理定位三者角色，不斷完善制度體系和創(chuàng)新運行機制，構(gòu)建“自治有力、法治有序、德治有效”三治有機融合的多維互動新體系，打造鄉(xiāng)村治理共同體。

(一)樹立整體性治理理念，為“三治”有序融合提供思想保障

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理最根本的問題是治理邏輯的碎片化與治理理念的多元化。“三治融合”作為一項誘致性制度供給，它的產(chǎn)生本身帶有明顯的被動應(yīng)付式的“救火隊員”色彩。鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程，問題和矛盾不是通過“小縫小補”或“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”就能解決的。需要在理念與思路、政策與制度、實施與落地等各個層面作出整體性建構(gòu)。一是治理思路上，形成總體性建構(gòu)的框架。總體性建構(gòu)，意味著基層治理的多元主體都不應(yīng)該再成為“被動應(yīng)付新興公共事務(wù)的‘救火隊員’，而是‘體系化’的社會公共事務(wù)管理和政治建設(shè)者”[21]。“三治融合”作為一種國家認(rèn)可的鄉(xiāng)村治理框架，在治理實踐中，要力避碎片化，走向整體性；在治理內(nèi)容上，要力避局部性，追求全面性；在治理手段上，要力避傳統(tǒng)性，強調(diào)現(xiàn)代性。二是治理政策和制度上，形成整體性治理的理念。將治理理念從單一面向的突進轉(zhuǎn)向多方位的操作，從工具性的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向價值性的回歸，從解決問題的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向制度性、程序性、規(guī)范性的建設(shè)[22]。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系實際上是對以浙江桐鄉(xiāng)為典型代表的基層治理實踐探索形成的鮮活經(jīng)驗上升為黨和國家認(rèn)可并實施的一項正式的制度和政策。這既是一次對新時代鄉(xiāng)村治理體系整體性建構(gòu)的新探索，又是一次對“單兵突進”式鄉(xiāng)村治理模式的新超越。三是政策實施和落地上，要注重策略和范式的差異性。發(fā)展不均衡不協(xié)調(diào)仍是我國一切公共政策制定及施行必須要考慮的最大國情?！叭稳诤稀弊鳛橐豁椫醒胝?，在落地執(zhí)行中必須要充分考慮我國不同區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟的不平衡性和文化的差異性，這在某種程度上直接決定了基層治理必須突破原來單一的管理路徑，轉(zhuǎn)向多元治理的整體主義路徑。

(二)科學(xué)定位多元主體治理角色，為“三治融合”主體協(xié)同共治提供責(zé)任保障

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中，協(xié)同共治的前提是多元主體的角色定位更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。為此，一是強化“三治融合”中基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)者角色。領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)就是要對多元主體民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾協(xié)作的科學(xué)化治理過程展開整體部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國之治的最大優(yōu)勢。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，中國共產(chǎn)黨始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位。越是情況復(fù)雜、基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)村，越要通過健全以黨組織為引領(lǐng)的“一核多元”村級治理架構(gòu)，強化基層黨組織的政治功能。二是落實“三治融合”中基層政府的主導(dǎo)者角色，實現(xiàn)從管理者向規(guī)劃者、服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，通過有效的“賦權(quán)”，讓村民增強對政策制定和實施權(quán)威性分配決策過程的影響力和主動性，達到對各種潛在問題和風(fēng)險的科學(xué)防控，以及對各種現(xiàn)實矛盾和沖突的有效化解。三是夯實“三治融合”中社會組織的組織者角色。要把“三治融合”的治理效能與分散個體的不斷增長的政治參與潛能有效聯(lián)結(jié)起來，轉(zhuǎn)換為治理動能，必須要充分發(fā)揮社會組織的橋梁和聯(lián)結(jié)作用。四是強化“三治融合”中村民個體的參與者角色。要凸顯村民“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的參與者角色定位，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主體性作用，增強其對鄉(xiāng)村共同體的認(rèn)同感和歸屬感。由此，實現(xiàn)基層黨組織、基層政府、村委會、農(nóng)村自組織、村民個體之間主體協(xié)作、協(xié)同和協(xié)商，切實履行各主體的“客觀責(zé)任與主觀責(zé)任”，為“三治融合”主體協(xié)同厘定角色，明確責(zé)任，實現(xiàn)共建共治共享。

(三)完善制度體系，為“三治”有效治理動能提供制度供給勢能

從制度主義邏輯來看，制度可以塑造一個人的行為，也可以筑造一個國家和社會的治理模式。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理仍然遭遇理論與現(xiàn)實困境，一個重要的原因是適時且有效制度供給不足。這既需要優(yōu)化政府職能和加強制度設(shè)計，更需要增強制度供給與完善配套制度。對此，一是要建立“中央—地方”多元協(xié)商的制度供給結(jié)構(gòu)。制度的合法性不僅源自上層權(quán)力和權(quán)威，更應(yīng)該內(nèi)生于治理范圍內(nèi)人們的認(rèn)可。從治理成本看，最佳的治理方式是“以制度供給活化社會的內(nèi)生治理力量”和強化人的主體性，更進一步說實現(xiàn)從國家強制性的“他治”走向內(nèi)生性的“自治”。這需要形成國家與社會扁平化和協(xié)商型的治理格局。豐富“有事好商量，眾人的事眾人商量”的協(xié)商、合作和參與的制度化實踐?！昂蒙塘俊钡幕A(chǔ)是完善“會商量”“要商量”這一好的制度平臺和程序。基本原則就是制度設(shè)計中應(yīng)在中央和地方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上設(shè)置各自的調(diào)整空間，特別是要允許地方植根地域文化和歷史傳統(tǒng)創(chuàng)設(shè)合法性的治理空間，避免地方出現(xiàn)重復(fù)中央法律政策和治理體制的同質(zhì)化現(xiàn)象。黃君錄(2019)在對社會關(guān)聯(lián)度于經(jīng)濟發(fā)展水平明顯不同的四種類型鄉(xiāng)村自治單位進行分析的基礎(chǔ)上，提出的自治、法治、德治“三治融合”的差異化治理策略和制度供給值得借鑒和參考[23]。此外，通過健全制度體系，不斷把鄉(xiāng)村社會具有的“地域化和包容性的秩序”所蘊含的制度勢能切實轉(zhuǎn)化為治理動能，增強鄉(xiāng)村社會內(nèi)部多元主體合作、協(xié)商和參與的共治動力，不斷提升村民對鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的認(rèn)可和遵從，繼而對國家治理制度體系的認(rèn)同和服膺。

(四)創(chuàng)新運行機制，為“三治融合”聚合增效提供動力保障

“三治融合”治理體系面臨的核心難題是秩序與規(guī)則之間的聯(lián)通和均衡問題，出路在于創(chuàng)新一套“秩序聯(lián)通、規(guī)則均衡”的運行機制，為“三治融合”聚合增效提供動力保障。一是建立鄉(xiāng)村社會外力型秩序與內(nèi)生型秩序的聯(lián)通機制。外力型秩序是國家憑借對資源的權(quán)威性分配的制度勢能構(gòu)建而成的鄉(xiāng)村秩序，但這種秩序只能借助來自于鄉(xiāng)村社會外部的充足和持續(xù)的權(quán)力和資源消耗才可得以維系。而內(nèi)生型秩序是“在鄉(xiāng)村社會的場域中，在較長時間內(nèi)相互調(diào)適和融合所自發(fā)形成的地域化和包容性的秩序”[24]。這一秩序規(guī)制力量源自于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，因此具有自發(fā)性和自我調(diào)適性。兩種秩序有其不同的生成動因、維系力量、制度資源以及作用功效。自治、法治、德治在鄉(xiāng)村社會的深度融合，重點在于建立外力型秩序與內(nèi)生型秩序的聯(lián)結(jié)機制，在制度供給活化內(nèi)生秩序以及內(nèi)生秩序強化外力型秩序基礎(chǔ)支持的雙向互促再生產(chǎn)中實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。二是建立內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則的互促平衡機制，促進鄉(xiāng)村治理體系的程式化。以法治理念建構(gòu)的外部規(guī)則具有鮮明的外生性和強制性特征，而德治和自治的規(guī)則在很大程度上則依靠鄉(xiāng)村內(nèi)生力量和共同價值觀念型塑而成。在現(xiàn)實中，外部規(guī)則和內(nèi)部規(guī)則間關(guān)聯(lián)經(jīng)常處于斷裂或失衡狀態(tài)，最終促使鄉(xiāng)村治理碎片化和內(nèi)卷化。因此，必須要建構(gòu)內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則互促平衡的運行機制，既可以實現(xiàn)在國家適度介入下調(diào)適鄉(xiāng)村治理“軟法”的內(nèi)容和程序，防止它的盲目化和空洞化，也可以以鄉(xiāng)規(guī)民約盤活鄉(xiāng)村治理的制度資源和社會資本，有力推進農(nóng)村社會的協(xié)同共治。