陸之豪

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢430072）

引言

我國政府工程承擔著城鄉(xiāng)基本建設(shè)、社會公共安全基礎(chǔ)設(shè)施以及社會福利保障工程等多項職能，是廣大人民群眾安居樂業(yè)的保障線，是固本強基建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基石，是開啟高質(zhì)量、跨越式發(fā)展新紀元的關(guān)鍵。招投標是我國政府工程采購廣泛且最多采用的一種形式，旨在公平、公正、公開地進行采購交易。政府在招投標中不僅是參與者，而且還作為監(jiān)督機構(gòu)對招投標活動進行監(jiān)督管理。招投標政策對政府工程最終的質(zhì)量與成效有著決定性的作用。

從經(jīng)濟學角度看，招投標作為一種政府公共交易方式具有兩大功能：一是解決發(fā)包方和投標商兩者之間信息不對稱的問題；二是能夠促進資源的優(yōu)化配置，以使發(fā)包方和投標商獲得雙贏[1]。通過招投標可以使交易信息對稱，傳導(dǎo)準確的價格信息，鼓勵價格競爭，降低交易費用，同時規(guī)范競爭行為，促進有效競爭。

1 我國政府工程招標現(xiàn)狀

1.1 政府工程招標評標模式

我國政府工程公開招標目前常采用的評標方式有兩種，即合理低價法與綜合評分法。合理低價法是趨低價采購方式，由于無統(tǒng)一標準來判定某價格為不合理低價，實際意義上該方法即為最低價中標法；綜合評分法加入了對業(yè)績、資質(zhì)等評分，但按《中華人民共和國招標投標法》以及各地相關(guān)規(guī)定，都對各項評分限定了分數(shù)[2]。另外，在對價格分的計算中，雖一般由多種計算方式進行抽簽，但基本都是趨于最低價、次低價范圍中標，所以該方法同樣是趨低價的采購方式。

1.2 不合理低價競爭的弊端

在趨低價采購規(guī)則下，投標人為了自身利益往往壓低報價，甚至偏離成本報價，最終產(chǎn)生不合理低價競爭。在政府工程采購實踐中發(fā)現(xiàn)，部分工程采購雖然以極低的中標價格成交，但是施工單位往往會提出眾多工程變更和簽證，最終導(dǎo)致高價結(jié)算。這種情況極易造成財政投資虛增，導(dǎo)致財政資金流失，甚至會突破財政預(yù)算。

近年來工程市場上這一現(xiàn)象，不僅影響行業(yè)的健康發(fā)展，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，還會逐漸產(chǎn)生寡頭壟斷、價格同盟等問題，將對工程市場造成不可逆的傷害[3]。另外，不合理低價中標的政府工程，若施工單位無法獲得合理利潤，將會帶來工程工期、質(zhì)量以及安全等一系列問題，更有甚者會棄標而去，給公眾利益帶來難以挽回的損失，甚至會滋生腐敗現(xiàn)象。

2 政府工程招標市場競爭價格形成的理論分析

2.1 招投標價格形成的理論分析

完全競爭性市場環(huán)境意味著有數(shù)量極大的生產(chǎn)者，且他們都使用同樣的方式向市場供應(yīng)同類標準化的生產(chǎn)產(chǎn)品，例如建材、農(nóng)產(chǎn)品等，消費者和生產(chǎn)者均無法控制產(chǎn)品價格。在這樣的環(huán)境中，由于消費生產(chǎn)雙方均無法對價格產(chǎn)生影響力，只能成為價格的接受者，因此在完全競爭性市場中產(chǎn)品價格是由供求關(guān)系確定的。在非完全競爭市場下，每個生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品都是不完全相同的。建設(shè)工程市場由于各生產(chǎn)者的管理、技術(shù)、資源水平等各不相同，其所生產(chǎn)的工程產(chǎn)品差異巨大。在政府工程市場上，由于消費者是各地方政府，而生產(chǎn)者則是數(shù)量眾多的各類施工單位，兩者數(shù)量懸殊巨大，供應(yīng)量遠大于需求量，導(dǎo)致建筑產(chǎn)品難以形成均衡的價格。對此，法國經(jīng)濟學家萊昂·瓦爾拉斯認為，需要經(jīng)過一個搜索的過程，使價格向上或向下移動而得到一個均衡的價格。這個搜索的過程，可理解為一系列抽象性的拍賣過程。而與拍賣制度極其相似的招投標制度亦可以促使建筑產(chǎn)品形成局部平衡，尋找到一個均衡價格，在此前提之下招標人與投標人可達到帕累托狀態(tài)。

目前我國政府工程招標采用的趨低價采購模式，投標人之間無法掌握相互之間的企業(yè)生產(chǎn)信息，只能按照自身企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)進行函數(shù)計算，中標價即工程交易市場中的均衡價格。由于建筑工程市場供大于求，市場出現(xiàn)剩余，中標價格不斷下降，而建筑類企業(yè)存續(xù)成本較高，獲得任何一個工程項目都是企業(yè)延續(xù)的重要機會，這使得政府工程中標價低于成本的可能性不斷上升。

2.2 博弈理論

從博弈論的角度來看，投標報價是投標人之間、投標人與招標人之間進行價格博弈的結(jié)果，屬于不完全信息下的動態(tài)博弈[4]。不完全信息指的是每一位潛在投標人由于自身體量、資源、管理水平各不相同，在開標前都只知道自己的生產(chǎn)成本，而無法獲得其他投標人的相應(yīng)生產(chǎn)成本。雖然投標人能對其他投標人的生產(chǎn)成本有主觀的估算判斷，但由于當前普遍采用的合理低價法與綜合評分法的評標方法均為趨低價采購方法，投標人的投標價最終依賴于其自身的生產(chǎn)成本[5]。

目前我國政府招標市場主要采用的是公開招標模式，且按照招投標相關(guān)法律規(guī)定不得限制潛在投標人投標，所以投標人數(shù)量通常是相當大的。結(jié)合趨低價的采購方法，就會驅(qū)使各投標人想方設(shè)法降低自身的投標價，導(dǎo)致出現(xiàn)不合理低價競爭，甚至出現(xiàn)低于企業(yè)生產(chǎn)成本的投標價。這種競爭最終可能導(dǎo)致建筑市場混亂、工程質(zhì)量安全難以保證，并可能引起其他社會問題。

2.3 現(xiàn)行招標制度下市場價格競爭的政策分析

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第二十七條規(guī)定：招標人不得規(guī)定最低投標限價。2017年，財政部發(fā)布的第87 號令，修訂了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》，其第十二條明確了采購人可根據(jù)價格測算情況在預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價，但不得設(shè)定最低限價。

以上條文都說明了目前的政策規(guī)定可設(shè)最高限價而不可設(shè)最低限價。雖然設(shè)置最低限價為工程成本價從理論上可以避免投標人進行低于其生產(chǎn)成本的不合理低價競爭，然而如何去測算工程成本是異常困難的，且缺乏統(tǒng)一的判定標準，從而使得可操作性大大降低。在非完全競爭市場下，每個生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品都是不完全相同的，其生產(chǎn)成本互不相同。政府建設(shè)工程市場更是如此，由于各生產(chǎn)者的自身規(guī)模、管理、技術(shù)以及資源水平各不相同，其所生產(chǎn)的工程產(chǎn)品不論是建筑材料成本還是人力、資金成本更是差異巨大。所以平衡統(tǒng)一的計算工程成本價、設(shè)置投標最低限價是幾乎不可能的。若最低限價計算、設(shè)置不當，不僅會導(dǎo)致財政資金流失，甚至還會產(chǎn)生工程市場新的問題。同時，按照最低限價理論條件，有可能導(dǎo)致消費者剩余損失和生產(chǎn)者剩余凈損失，將會導(dǎo)致政府相較于合理低價中標投入更多的財政資金，即最低限價與無最低限價下合理最低中標價的差額。

為防止不合理低價競爭對合理市場的沖擊，《中華人民共和國招標投標法》第四十一條明確規(guī)定“中標人能夠滿足招標文件實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低，但是投標價格低于成本的除外”。然而由于各投標人成本不同且難以計算，對于投標價是否低于相應(yīng)投標人生產(chǎn)成本并沒有明確的標準與計算方式，投標價除非出現(xiàn)明顯的差異，否則很難將其判定為低于生產(chǎn)成本的不合理低價。因此不合理低價競爭仍有出現(xiàn)的可能性。

3 有效防止政府工程招標不合理低價競爭的對策

3.1 完善運行機制，健全管理體系

隨著政府工程招標日趨增多，范圍不斷擴大，招投標活動規(guī)范程度也在不斷提高，但針對不合理低價競爭仍需要進一步完善法律法規(guī)。發(fā)展改革、監(jiān)察審計以及財政部門應(yīng)細化并完善招投標相關(guān)法規(guī)，制定并細化不合理低價評判標準，嚴格規(guī)范履約擔保制度，深化招投標市場信用制度建設(shè)，并完善招標流程的追責制度。加強對評標委員會專家的管理與監(jiān)督，嚴格其資格認定，強化考核評價體系，并賦予評標委員會對不合理低價的核實權(quán)力與責任。應(yīng)盡早盡快建立健全科學合理的價格管理體系與行業(yè)生產(chǎn)成本規(guī)范機制，同時嚴把市場準入關(guān)，健全市場出清機制。

另外，當前招投標領(lǐng)域政策文件數(shù)量與國家要求相比、與廣大市場主體的期盼相比相對偏多，且各地方政府規(guī)則龐雜不一，增加了市場主體的合規(guī)性成本，因此應(yīng)加大力度清理、整合招投標流程制度[6]。

3.2 科學編制預(yù)算，把控源頭風險

建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》要求，全部使用國有資金投資或以國有資金投資為主的大中型建設(shè)工程推行工程量清單招標。使用工程量清單招標模式不僅適應(yīng)了中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，還能降低社會成本、提高工作效率，實現(xiàn)與國際慣例接軌。然而在工程量清單編制中依然存在可能導(dǎo)致不合理低價競爭的漏洞。一是工程量清單對于品牌、型號、規(guī)格等規(guī)定不明確，導(dǎo)致投標人為低價中標而采用低劣產(chǎn)品、偷工減料；二是工程量清單編制不細致，導(dǎo)致清單缺項、漏項或數(shù)量差異過大，引發(fā)投標人惡意不平衡報價或工程中過量簽證；三是財政預(yù)算編制不科學、預(yù)估過低，導(dǎo)致過分壓低最高限價，將投標競爭線直接壓至甚至低于成本線，投標人被動進入惡性競爭。

政府招標人應(yīng)遴選專業(yè)的預(yù)算編制單位進行工程量清單編制，政府管理部門也需聘請造價專業(yè)人士對工程量清單進行復(fù)審。工程財政預(yù)算是工程建立的基礎(chǔ)，應(yīng)引起政府建設(shè)部門的重視，科學編制預(yù)算，避免從一開始就將工程預(yù)算逼入惡性競爭的旋渦。

3.3 規(guī)范招標流程，加強政府監(jiān)管

政府工程招標應(yīng)明確牽頭部門，落實主體責任，建立完善招標投標優(yōu)化機制，統(tǒng)籌制定相關(guān)流程制度，明確并落實職責分工，協(xié)調(diào)處理招標人、投標人及清單編制方等工作關(guān)系，規(guī)范招標市場秩序，確定年度工程計劃，按步分解招標工作及其時限。

全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，狠抓公告、資格審查、評標等重點環(huán)節(jié)，抽查檢查結(jié)果及相關(guān)處理決定及時向社會公開。政府招投標行政監(jiān)管部門應(yīng)暢通招投標異議及投訴渠道，積極推行招投標網(wǎng)上投訴受理，建立轉(zhuǎn)辦機制，對不合理低價競爭投訴及時做出處理及答復(fù)。建立投標人不合理低價競爭黑名單，警示違法行為，明確監(jiān)管重點，增大對惡性競爭的執(zhí)法威懾力。進一步鞏固深化招標監(jiān)管整治成果，建立健全監(jiān)督管理制度，推進形成一個健康的公平競爭市場環(huán)境，從根本上優(yōu)化招投標市場環(huán)境。

3.4 促進市場合理充分競爭

現(xiàn)階段，我國政府工程建設(shè)領(lǐng)域并不是一個完全競爭市場。最主要的問題在于市場上的消費者即招標方占少數(shù)，而供應(yīng)商即投標人占多數(shù)。其次，在政府工程領(lǐng)域，因地域限制、信息阻塞，生產(chǎn)資源與信息資源并非完全自由流動，這使得各家供應(yīng)商的管理水平、技術(shù)水平良莠不齊[7]。因此，有必要建立完善的全國建設(shè)工程市場交流平臺，促進建筑市場資源信息流通。促進市場合理充分競爭可以將政府工程市場競爭變?yōu)椴粌H僅是價格之間的競爭，讓政府可以找到性價比更高的投標人，而非最廉價的。

另外，惡性低價競爭，將導(dǎo)致新興施工企業(yè)沒有足夠的成本參與競爭，逐漸形成巨頭壟斷的趨勢，阻礙行業(yè)的正常進步與發(fā)展；而競爭的多元化、合理化，不僅可以遏制不當惡性競爭，還能促進行業(yè)長足發(fā)展。

3.5 推進投標人管理技術(shù)升級

工程中標價過低最直接的影響就是施工企業(yè)的利潤降低，甚至出現(xiàn)零利潤、負利潤，進而導(dǎo)致企業(yè)無法創(chuàng)新、難以提高自身生產(chǎn)管理水平，進入一個“慢性死亡”的惡性循環(huán)之中。因此應(yīng)推進投標人加強建設(shè)工程成本管理，增強企業(yè)自身的競爭硬實力，以獲得建設(shè)工程競爭市場的立足之本。政府可利用政策引導(dǎo)市場進行技術(shù)研發(fā)、精細化管理，規(guī)范市場競爭方向，使市場競爭變得多元化、良性化，促進投標人的管理研究重點從建設(shè)工程基礎(chǔ)成本管理再升級。針對提高生產(chǎn)能力、產(chǎn)出水平、管理技術(shù)進行研究，進一步提高自身的生產(chǎn)技術(shù)、管理效率以及服務(wù)質(zhì)量，以此推進建設(shè)工程行業(yè)全方位優(yōu)化改革升級，實現(xiàn)投標人轉(zhuǎn)型升級與政府公共建筑服務(wù)水準的雙贏。

4 結(jié)束語

政府工程招投標應(yīng)完善法律法規(guī)及管理體系，科學編制預(yù)算，加強監(jiān)管，優(yōu)化市場競爭秩序，防止不合理低價競爭，確保規(guī)范有序、公平、公正的工程市場競爭環(huán)境，促進生產(chǎn)方參與公平合理的競爭，努力提高自身的管理與技術(shù)水平，形成良性競爭的健康市場環(huán)境。