張菊梅

（惠州學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣東 惠州 516007）

中西方的學(xué)前教育服務(wù)供給模式基本都是沿著“公有化—市場(chǎng)化—多元化”的路徑變革。每一次變革既是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育服務(wù)價(jià)值內(nèi)涵的內(nèi)在要求，又是各國(guó)政府應(yīng)對(duì)外在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)而做出的政策選擇。文章試圖通過(guò)比較中西方學(xué)前教育服務(wù)供給模式的變遷路徑以及不同階段的各自特色，更好地把握學(xué)前教育的內(nèi)涵與價(jià)值目標(biāo)，理清學(xué)前教育供給模式的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而為學(xué)前教育供給模式改革提供理論指引。

一、新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育服務(wù)供給模式變遷

1949年以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)歷了公有化供給、市場(chǎng)化供給和政府主導(dǎo)下多元參與供給三次變遷。每一次變遷都是在強(qiáng)有力的政策推動(dòng)下進(jìn)行，并形成了各不相同的背景、機(jī)制與特色。

（一）公有化供給階段

雖然此階段經(jīng)歷了大躍進(jìn)、文革，學(xué)前教育服務(wù)發(fā)展起起伏伏，但總體而言，這期間學(xué)前教育供給具有明顯的計(jì)劃性和公有化色彩。具體來(lái)說(shuō)，這一階段學(xué)前教育供給具有以下特征：

1.計(jì)劃性。所謂計(jì)劃性，指政府以下達(dá)“指令”“指標(biāo)”“計(jì)劃”的方式，生產(chǎn)和分配幼兒教育服務(wù)。1956年，由教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》提出，幼兒園、托兒所發(fā)展堅(jiān)持“全面規(guī)劃、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”，“有計(jì)劃地”“在城市倡導(dǎo)機(jī)關(guān)、工礦、企業(yè)、團(tuán)體、群眾舉辦園所，在農(nóng)村倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)社舉辦園所”［1］。

2.多渠道性。即存在多種公共部門(mén)主體、資金渠道參與學(xué)前教育運(yùn)營(yíng)。具體包括以下四種［1］：一是政府、部隊(duì)辦園渠道，這類幼兒園經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政開(kāi)支，其工作人員或?qū)儆诠k教師系列，或?qū)儆趩挝缓笄诓块T(mén)系列；二是事業(yè)單位辦園渠道，即按照中央規(guī)定的人員編制指標(biāo)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將辦園經(jīng)費(fèi)列支在某事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算中；三是國(guó)有企業(yè)辦園渠道，即國(guó)有企業(yè)通過(guò)“合理留利”的方式，用計(jì)劃利潤(rùn)開(kāi)辦幼兒園，而留利多少則取決于中央政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；四是城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村公社、大隊(duì)、村委集體辦園渠道。對(duì)街道而言，通常通過(guò)街道集體企業(yè)利潤(rùn)所得興辦幼兒園，或通過(guò)民政部門(mén)資金投入興辦幼兒園；對(duì)農(nóng)村而言，則主要采取公社、大隊(duì)或改制后的村委集體興辦的方式辦園。

3.統(tǒng)一性。盡管當(dāng)時(shí)的學(xué)前教育服務(wù)處于多渠道的分散投入狀態(tài)，但是不論是政府、事業(yè)單位，或是國(guó)有企業(yè)、街道、農(nóng)村，各個(gè)經(jīng)濟(jì)體沒(méi)有獨(dú)立的利益，各個(gè)組織除了自身運(yùn)行成本外，其余所有剩余財(cái)富均由國(guó)家統(tǒng)一按計(jì)劃支配。即企業(yè)行為、事業(yè)單位行為、街道行為、農(nóng)村公社或大隊(duì)行為，都等同于國(guó)家行為，學(xué)前教育資金在事業(yè)單位、企業(yè)、街道、農(nóng)村的列支和在政府預(yù)算中都一樣。

4.兼勞動(dòng)福利、增進(jìn)就業(yè)等目標(biāo)。學(xué)前教育供給除了具有教育功能外，還兼有社會(huì)福利、增進(jìn)就業(yè)等功能。早在新中國(guó)成立之初，當(dāng)時(shí)政務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于改革學(xué)制的決定》中就表明，幼兒教育供給的主要功能不在于對(duì)幼兒的教育開(kāi)發(fā)，而在于促進(jìn)婦女就業(yè)。1953年，政務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定，各企業(yè)工會(huì)組織需根據(jù)本企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況以及職工的實(shí)際需要，為職工辦理托兒所、療養(yǎng)所、幼兒園等集體勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)［2］?？梢?jiàn)，幼兒園在當(dāng)時(shí)是被視作為職工提供的勞動(dòng)保障和社會(huì)福利。

在建國(guó)初期，學(xué)前教育服務(wù)的公有化供給，對(duì)促進(jìn)我國(guó)的教育事業(yè)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，有重要推動(dòng)作用。與此同時(shí)，公有化供給顯現(xiàn)出一些不可忽視的問(wèn)題：首先，學(xué)前教育投入、設(shè)計(jì)、發(fā)展缺乏科學(xué)性。一方面體現(xiàn)為學(xué)前教育投入缺乏清晰的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面則表現(xiàn)為企業(yè)用于幼兒園的資金安排具有隨意性，往往是盡可能從上繳利潤(rùn)中留下更多利潤(rùn)以為職工謀福利，其成本核算等缺乏科學(xué)性。其次，自上而下的服務(wù)供給模式下，個(gè)人缺乏服務(wù)選擇的空間，供需容易脫節(jié)。計(jì)劃體制下，個(gè)人享受的幼兒教育服務(wù)是政府按標(biāo)準(zhǔn)配給的，個(gè)人對(duì)單位、街居有嚴(yán)重的依賴性，個(gè)人的教育偏好與利益訴求難以得到表達(dá)與體現(xiàn)。再次，公有壟斷供給下，私營(yíng)部門(mén)參與學(xué)前教育的可能性和積極性很低。到1991年底，全國(guó)的民辦幼兒園共為1.21萬(wàn)所，占幼兒園總數(shù)7.35%；民辦幼園的在園幼兒人數(shù)共為38.5萬(wàn)人，占全國(guó)在園幼兒總?cè)藬?shù)的1.74%［3］。

（二）市場(chǎng)化供給階段

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)確立了改革開(kāi)放基本方針，逐步探索建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》出臺(tái)，明確“改革政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制”的教育發(fā)展戰(zhàn)略，并提出了發(fā)展民辦教育的十六字方針，即“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”。這標(biāo)志著中央層面大力鼓勵(lì)社會(huì)各界參與教育供給，為民辦幼兒園的迅速崛起提供良好的政策環(huán)境。具體說(shuō)來(lái)，學(xué)前教育市場(chǎng)化供給階段呈現(xiàn)以下特征：

1.大量轉(zhuǎn)制幼兒園涌現(xiàn)。隨著鄧小平南方談話精神的貫徹和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，我國(guó)開(kāi)始大力推行國(guó)有企業(yè)改革，并由此促使國(guó)有企業(yè)興辦的幼兒園走上改制之路。2002年，國(guó)務(wù)院組織第二批中央企業(yè)剝離社會(huì)職能試點(diǎn)工作，大量企業(yè)紛紛撤出幼兒教育領(lǐng)域，由此催生了一大批為了適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而進(jìn)行轉(zhuǎn)制的幼兒園。這些轉(zhuǎn)制幼兒園在性質(zhì)上從公辦轉(zhuǎn)為民辦，在管理結(jié)構(gòu)上從政府主管變?yōu)槭袌?chǎng)自主經(jīng)營(yíng)，在資金來(lái)源上鼓勵(lì)民間資本積極投入幼兒園建設(shè)。

2.學(xué)前教育供給形式多樣化。幼兒園轉(zhuǎn)制后，呈現(xiàn)出多樣化供給形式：（1）股份制改造的幼兒園。即國(guó)有企業(yè)將幼兒園作為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓幼兒園老職工，以補(bǔ)償幼兒園老職工的福利和保障，改制后的此類幼兒園的具體事務(wù)由職工決定，其盈虧皆由職工自行承擔(dān)。（2）個(gè)人承包幼兒園。即原辦園主體（企業(yè)、村街等）在不涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的情況下，將幼兒園承包給個(gè)人或職工集體，并以合同的形式明確承包期限、原有職工工資與社會(huì)保障、各方權(quán)利與責(zé)任等問(wèn)題。（3）租賃經(jīng)營(yíng)幼兒園。即原辦園主體在不涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的情況下，把幼兒園的部分資產(chǎn)，如校舍、設(shè)施、場(chǎng)地等，租借給個(gè)人或機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)租賃雙方簽訂租賃合同，明確各自資產(chǎn)、收益分配及其他的權(quán)利責(zé)任。

3.民辦幼兒園快速發(fā)展。1994年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于<中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要>的實(shí)施意見(jiàn)》中指出，“基礎(chǔ)教育主要由政府辦學(xué)，同時(shí)鼓勵(lì)企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量按國(guó)家的法律和政策多渠道、多形式辦學(xué)?！?997年國(guó)家頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，從教育機(jī)構(gòu)設(shè)立、管理、扶持、保障等方面，規(guī)范引導(dǎo)民辦教育。1998年，教育部出臺(tái)的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中進(jìn)一步明確：“認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)實(shí)行‘積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理’的方針”。2002年、2003年國(guó)家先后出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法》與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，標(biāo)志著我國(guó)以立法的形式推動(dòng)民辦教育向前發(fā)展。2003年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，幼兒教育的五年改革目標(biāo)是：形成以公辦園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。這樣的政策背景下，我國(guó)民辦幼兒園迅速發(fā)展，數(shù)據(jù)顯示，2010年，民辦幼兒園102289所，占全國(guó)幼兒園總數(shù)超過(guò)50%，在園人數(shù)1399.47萬(wàn)人，占所有幼兒園在園人數(shù)的47.01%［4］。

可見(jiàn)，市場(chǎng)化供給階段我國(guó)學(xué)前教育服務(wù)呈現(xiàn)多元化供給格局。同時(shí)，這種多元化供給格局給教育管理部門(mén)帶來(lái)了諸多問(wèn)題，體現(xiàn)為：一是教育主管部門(mén)并沒(méi)有真正建立起與多元供給體系相適應(yīng)的管理機(jī)制。例如，許多教育部門(mén)及人員認(rèn)為其管理對(duì)象主要限于公辦園，而對(duì)民辦園缺乏系統(tǒng)的引導(dǎo)與監(jiān)管。這就必然導(dǎo)致幼兒園發(fā)展的混亂，體現(xiàn)在各類幼兒園辦學(xué)質(zhì)量良莠不齊，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各異，社會(huì)公眾普遍認(rèn)為“入園難”“入園貴”。二是由于政府公共財(cái)政和資源徹底向公辦園傾斜，而公辦園主要招收對(duì)象是機(jī)關(guān)公務(wù)員子女，即政府的學(xué)前教育財(cái)政投入不但沒(méi)有體現(xiàn)保護(hù)弱者、提升教育普惠性、公平性等本質(zhì)內(nèi)涵，反而讓教育資源向處于社會(huì)強(qiáng)勢(shì)地位的公務(wù)員群體傾斜。此政府行為有擴(kuò)大差距、促進(jìn)不公之嫌。由此引發(fā)公眾對(duì)此政府行為合法性的質(zhì)疑與抱怨。三是幼兒園的地區(qū)差異不斷擴(kuò)大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為有效滿足公眾的多層次學(xué)前教育需求，除了政府重點(diǎn)打造的一批條件良好的公辦園外，市場(chǎng)上通常還涌現(xiàn)一批高檔次、貴族化、精英化的優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園，如紅黃藍(lán)幼兒園、大風(fēng)車幼兒園、金色搖籃幼兒園等全國(guó)知名幼兒園，就是最早在北京、上海、廣州、深圳等發(fā)達(dá)城市建立的。而在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)和大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，則不但幼兒園數(shù)量少，更缺乏優(yōu)質(zhì)、規(guī)范的幼兒園，當(dāng)?shù)厝罕姷幕緦W(xué)前教育服務(wù)需求難以有效保障。

（三）政府主導(dǎo)多元參與供給階段

2010年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，提出要“明確政府職責(zé)……建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制……大力扶持民辦園”。2010年11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”“堅(jiān)持政府主導(dǎo)”。這意味著政府在鼓勵(lì)社會(huì)力量參與學(xué)前教育的同時(shí)，重申政府對(duì)學(xué)前教育的主導(dǎo)責(zé)任和核心作用。具體而言，此階段我國(guó)學(xué)前教育供給具有以下特征：

1.強(qiáng)調(diào)公平性、普惠性、公益性。2010年以來(lái)，中央政府出臺(tái)系列政策，提出發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)“堅(jiān)持公辦民辦并舉”“政府加大扶持力度，引導(dǎo)社會(huì)力量更多舉辦普惠性幼兒園”［5］。這表明中央政府層面確定了學(xué)前教育的公益性、普惠性發(fā)展目標(biāo)，并明確要堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的多元合作的學(xué)前教育供給途徑。這是對(duì)多年來(lái)我國(guó)學(xué)前教育向城市傾斜、作為特定人群福利的一種糾正，也是促進(jìn)教育公平，提升學(xué)前教育公平性、公益性的政策表現(xiàn)。

2.強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。2010-2011年中央出臺(tái)的多項(xiàng)政策，不斷強(qiáng)化政府在規(guī)劃、監(jiān)管、服務(wù)各類幼兒園中的核心作用。隨著中央政策的出臺(tái)，各地紛紛制定“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”和學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策，落實(shí)各地政府在學(xué)前教育發(fā)展中的主導(dǎo)作用。例如，2011年重慶永川區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快學(xué)前教育發(fā)展的意見(jiàn)》，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助幼兒讀物、派駐公辦教師、贈(zèng)送幼兒玩具、補(bǔ)助普惠性民辦園公用經(jīng)費(fèi)等措施，完善民辦園扶持政策。2012年浙江省平陽(yáng)縣修訂了《平陽(yáng)縣學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理使用辦法》，明確政府在學(xué)前教育中的出資、服務(wù)、監(jiān)管等責(zé)任。

3.主張多元參與和靈活多樣的公私合作。各地不斷創(chuàng)新學(xué)前教育公私合作機(jī)制，并逐步形成民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)、公建民營(yíng)等靈活多樣的學(xué)前教育公私合作形式。其中，民辦公助的合作形式最為常見(jiàn)，它是指政府向民辦園提供資金獎(jiǎng)補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施，稅收減免、政策支持等。例如，2011年寧波市鄞州區(qū)出臺(tái)政策規(guī)定，對(duì)新建的達(dá)標(biāo)民辦園一次性投資300萬(wàn)元以上的，區(qū)財(cái)政一次性給予10%的財(cái)政補(bǔ)貼［6］。又如，2017年鄭州市出臺(tái)政策規(guī)定，由縣區(qū)政府財(cái)政按每生每年不低于200元的標(biāo)準(zhǔn)給予符合條件的普惠性民辦園生均獎(jiǎng)補(bǔ)，每新增1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)班不低于5萬(wàn)的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性獎(jiǎng)補(bǔ)［7］?？傮w而言，此階段由于政府責(zé)任的回歸和相關(guān)政策的完善，民辦園得以快速發(fā)展。教育部數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國(guó)民辦幼兒園16.58萬(wàn)所，占全國(guó)幼兒園總量的62.16%；民辦園在園幼兒2639.78萬(wàn)人，占全國(guó)在園幼兒總量的56.69%［8］。

二、二戰(zhàn)后西方學(xué)前教育服務(wù)供給模式變遷

從歷史實(shí)踐看，現(xiàn)代意義的西方學(xué)前教育服務(wù)供給，始于二戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國(guó)家。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家的學(xué)前教育服務(wù)供給模式變革經(jīng)歷了政府干預(yù)、市場(chǎng)化和多元參與三個(gè)階段。每一次變革，都是在特定時(shí)期西方世界所崇尚的改革理念推動(dòng)下進(jìn)行，并迅速成為一種改革浪潮席卷西方社會(huì)，廣泛盛行于各主要西方國(guó)家。

（一）政府強(qiáng)勢(shì)干預(yù)階段

二戰(zhàn)結(jié)束后，西方國(guó)家為了更好地重建經(jīng)濟(jì)社會(huì)和維護(hù)國(guó)家秩序，加強(qiáng)了政府對(duì)公共服務(wù)的干預(yù)。與此同時(shí)，主張政府干預(yù)的凱恩斯主義備受西方社會(huì)推崇，無(wú)論是二戰(zhàn)后執(zhí)政的英國(guó)艾德禮政府，還是美國(guó)杜魯門(mén)的“公平施政”，或是歐洲其他執(zhí)政黨，紛紛強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主導(dǎo)性。在學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域，政府干預(yù)呈現(xiàn)以下特征：

1.以“人權(quán)”“反貧困”“權(quán)利平等”等為目標(biāo)發(fā)展學(xué)前教育服務(wù)。這一時(shí)期政府出臺(tái)的學(xué)前教育政策大多數(shù)是“人權(quán)運(yùn)動(dòng)”“反貧困運(yùn)動(dòng)”“追求平等運(yùn)動(dòng)”等中的一部分內(nèi)容。例如，美國(guó)1965年開(kāi)始實(shí)施的“開(kāi)端計(jì)劃”就是約翰遜政府“反貧困運(yùn)動(dòng)”“追求教育機(jī)會(huì)均等運(yùn)動(dòng)”的重要內(nèi)容。“開(kāi)端計(jì)劃”是美國(guó)聯(lián)邦政府采取政府撥款，對(duì)生活在貧困線以下家庭的3-5歲的兒童進(jìn)行“補(bǔ)償教育”，確保貧困人群的受教育機(jī)會(huì)平等?？梢?jiàn)，此階段的學(xué)前教育服務(wù)政策干預(yù)具有附加性、輔助性特征，所出臺(tái)的政策并非專門(mén)只針對(duì)學(xué)前教育。

2.以法律、財(cái)政的方式對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行籠統(tǒng)、宏觀的干預(yù)。在法律方式干預(yù)方面，美國(guó)1965年出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》將“開(kāi)端計(jì)劃”作為一項(xiàng)社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃，隨后通過(guò)1968年出臺(tái)的《殘疾兒童學(xué)前教育援助法案》和1975年出臺(tái)的《全體殘疾兒童教育法》落實(shí)對(duì)“處境不利”的貧困兒童早期教育補(bǔ)償。又如，20世紀(jì)50年代開(kāi)始，英國(guó)政府通過(guò)一系列的法案，構(gòu)建《貝弗里奇報(bào)告》所推崇的公平、優(yōu)質(zhì)、全面的全國(guó)性的福利系統(tǒng)和公共服務(wù)體系。在財(cái)政方式干預(yù)方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1965年，美國(guó)共花費(fèi)9640萬(wàn)美元用于“開(kāi)端計(jì)劃”，受益兒童為56.1萬(wàn)名；隨后該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和服務(wù)兒童數(shù)量不斷增加，到1979年，該計(jì)劃的預(yù)算支出達(dá)6.8億美元，受益兒童達(dá)100萬(wàn)人以上［9］。政府干預(yù)的宏觀性、籠統(tǒng)性，則體現(xiàn)在干預(yù)的內(nèi)容主要停留在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的建立和貧困兒童得到平等的受教育機(jī)會(huì)，至于學(xué)前教育服務(wù)的管理、評(píng)估、優(yōu)化等干預(yù)較少。

從實(shí)踐成效看，社會(huì)對(duì)政府干預(yù)成效評(píng)價(jià)褒貶不一。如對(duì)開(kāi)端計(jì)劃的評(píng)價(jià)，《紐約時(shí)報(bào)》稱之為“一個(gè)成功的社會(huì)實(shí)驗(yàn)”，指出該計(jì)劃在“減少特殊價(jià)與費(fèi)用、提高人的素質(zhì)、防止青少年犯罪”等方面是有積極成效的［10］71。但也有人認(rèn)為，開(kāi)端計(jì)劃得不償失，“聯(lián)邦政府每年為執(zhí)行此項(xiàng)教育效果并不顯著的計(jì)劃而投資太大”［11］33。

（二）市場(chǎng)化供給階段

20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家除了面臨龐大的公共開(kāi)支而造成的財(cái)政壓力外，還面臨著世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，同時(shí)受新公共管理理論的沖擊，歐美國(guó)家開(kāi)始推行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。市場(chǎng)化開(kāi)端的標(biāo)志在于，1979年撒切爾夫人擔(dān)任英國(guó)首相后，在公用事業(yè)、公租房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域大力推行私有化改革［12］。隨后，美國(guó)里根、歐洲其他右翼執(zhí)政黨、新西蘭執(zhí)政的工黨等紛紛效仿英國(guó)，推崇市場(chǎng)化改革。這一時(shí)期，學(xué)前教育改革呈現(xiàn)以下特征：

1.政府鼓勵(lì)學(xué)前教育服務(wù)市場(chǎng)化。為緩解學(xué)前教育服務(wù)的財(cái)政支出壓力，不少國(guó)家政府通過(guò)“券制或向家長(zhǎng)提供學(xué)前教育補(bǔ)貼；政府購(gòu)買服務(wù)；弱化對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的管制”［13］等途徑，向?qū)W前教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制。例如，澳大利亞在1991到2001年十年間，其營(yíng)利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了400%［14］。在英國(guó)，1997-2003年間，新增設(shè)的免費(fèi)學(xué)前教育學(xué)位基本都由私營(yíng)部門(mén)提供；到2003年，58%的接受免費(fèi)學(xué)前教育兒童就讀于私立機(jī)構(gòu)［15］。

2.特許學(xué)校、營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、教育集團(tuán)等，不斷涌入學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域。1992年，美國(guó)明尼蘇達(dá)州出現(xiàn)第一所特許學(xué)校，截至2016年，美國(guó)共有各類特許學(xué)校約7000所［16］。特許學(xué)校是指由州立法通過(guò)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，允許私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)，不受一般教育行政法規(guī)約束的學(xué)校。因?yàn)樘卦S學(xué)校借助競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以刺激學(xué)校創(chuàng)新管理和提升教學(xué)，更好地滿足公眾需求，所以，它廣受歡迎，發(fā)展迅速。此外，一些幼教集團(tuán)涌現(xiàn)市場(chǎng)。例如，幼教市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)者英國(guó)幼教公司諾德安達(dá)在2005年就擁有102個(gè)托幼機(jī)構(gòu)和1萬(wàn)多個(gè)學(xué)位［15］。

市場(chǎng)化改革在提升學(xué)前教育服務(wù)的多樣化、回應(yīng)性、高效化等方面的成效，備受贊賞。但與此同時(shí)，市場(chǎng)化帶來(lái)的差異化、不公平等問(wèn)題，不容忽視。例如，美國(guó)特許學(xué)校在發(fā)展中也因教師隊(duì)伍薄弱、辦學(xué)資源短缺、教學(xué)質(zhì)量認(rèn)可度不一而遭受批判。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)公立學(xué)校中92%的教師擁有完整的資格證書(shū)，而特許學(xué)校中這一比例為79%；在教師流動(dòng)性方面，以新得克薩斯州為例，特許學(xué)校教師流動(dòng)率為38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全州教師平均流動(dòng)率（15%）；而在學(xué)校資金方面，相較于公立學(xué)校中只有26.5%的學(xué)校遭遇缺乏啟動(dòng)資金問(wèn)題，新創(chuàng)建的特許學(xué)校中53.7%都面臨啟動(dòng)資金缺乏問(wèn)題［16］。此外，英國(guó)教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室的調(diào)查報(bào)告顯示，“學(xué)前教育領(lǐng)域的差異化、不平衡問(wèn)題日益凸顯：一方面富裕地區(qū)擁有豐富而優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育資源，另一方面貧困地區(qū)的學(xué)前教育資源十分貧乏”［15］。

（三）公私合作供給階段

公私合作的施政理念與西方國(guó)家興起的“第三條道路”改革密切相關(guān)。1997年，英國(guó)布萊爾政府推行“促進(jìn)公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作”的“第三條道路”［17］110。第三條道路在西方世界得到廣泛的認(rèn)可與支持，并作為指導(dǎo)公共服務(wù)供給改革的主要理念。具體到學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域，各國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育公平不能僅靠市場(chǎng)或社會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)學(xué)前教育公平是主導(dǎo)力量，承擔(dān)主要責(zé)任。為此，西方社會(huì)推行政府主導(dǎo)下公私合作供給模式。該模式具有以下特征：

1.政府通過(guò)加強(qiáng)立法、投入、監(jiān)管等方式，主導(dǎo)學(xué)前教育服務(wù)供給。例如，2001年美國(guó)實(shí)施的《不讓一個(gè)兒童落后法》明確，政府要確保所有兒童享用平等、公正和優(yōu)質(zhì)的受教育機(jī)會(huì)。2002年，新西蘭制定的《早期教育十年戰(zhàn)略規(guī)劃（2002-2010）》明確，政府要保障所有的新西蘭兒童都能平等地享受有質(zhì)量的早期教育機(jī)會(huì)。在財(cái)政投入方面，西方國(guó)家采取現(xiàn)金補(bǔ)助、教育權(quán)、稅費(fèi)返還等形式，不斷加大投入支持適齡兒童接受學(xué)前教育。例如，“瑞典、比利時(shí)、法國(guó)、英國(guó)、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家已將學(xué)前教育納入免費(fèi)教育范疇”［18］。

2.以更公平、更優(yōu)質(zhì)、更高效為學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)。美國(guó)的《2000年教育戰(zhàn)略》中開(kāi)篇就明確，應(yīng)保障所有兒童都能平等地享有接受高質(zhì)量的、適合于個(gè)體發(fā)展的學(xué)前教育機(jī)會(huì)；日本于20世紀(jì)九十年代制定的第三個(gè)《幼稚園教育振興計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)，要按計(jì)劃不斷推進(jìn)幼稚園建設(shè)，促進(jìn)學(xué)前教育全面普及與充實(shí)發(fā)展。又如，英國(guó)政府于2012年出臺(tái)的《更能負(fù)擔(dān)的幼兒保育》和《更好的幼兒保育》，政策宗旨不但是要有效“分擔(dān)家庭的學(xué)前教育負(fù)擔(dān)”，更在于“全面提升學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量”［15］。

3.注重多元主體合作參與學(xué)前教育。例如在美國(guó)，政府非常注重吸引大型企業(yè)、非營(yíng)利性組織等多元主體參與學(xué)前教育供給。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)大約2/3的托幼機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利性的，當(dāng)前全美大約有6000家綜合實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)以不同方式支持或資助學(xué)前教育事業(yè)［19］35。在英國(guó)，多項(xiàng)政策主張學(xué)前教育服務(wù)的“多部門(mén)參與”、并敦促地方當(dāng)局“重視向參與學(xué)前教育服務(wù)供給的私立機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)助，幫助私營(yíng)部門(mén)的發(fā)展和繁榮”［15］。

三、中西方學(xué)前教育服務(wù)供給模式發(fā)展的共同趨勢(shì)

縱觀中西方學(xué)前教育供給模式的變革，由于中西方學(xué)前教育供給模式發(fā)展具有共時(shí)代性，并都受學(xué)前教育價(jià)值內(nèi)涵發(fā)展規(guī)律約束，中西方變革路徑和基本趨勢(shì)卻是高度一致的。就變革路徑而言，中西方都是經(jīng)歷了“公有化—市場(chǎng)化—多元化”的三階段路徑。就基本趨勢(shì)而言，中西方都是朝著政府主導(dǎo)下多元參與的學(xué)前教育服務(wù)供給模式基本方向發(fā)展。所謂政府主導(dǎo)下多元參與模式，是指在堅(jiān)持政府主導(dǎo)下，由政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織等多元主體以合作共贏的方式推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展。堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的學(xué)前教育多元參與，既可以避免過(guò)度市場(chǎng)化和政府甩責(zé)帶來(lái)的學(xué)前教育分配不公平、差異化發(fā)展等問(wèn)題，又可以有效避免公有化供給帶來(lái)的“效率低下”“供需脫節(jié)”等問(wèn)題。它既是中西方學(xué)前教育政策變遷的歷史選擇，也是學(xué)前教育內(nèi)涵價(jià)值的客觀要求。正如唐納德·凱特爾在其著作《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》所言：“二戰(zhàn)后公共服務(wù)改革經(jīng)歷給了三個(gè)教訓(xùn)：市場(chǎng)本身無(wú)法管理私人利益與公共利益的關(guān)系，而往往會(huì)因私人利益犧牲公共利益；政府要想管理好公共服務(wù)市場(chǎng)，就一定要有能力去管理；政府要以恰當(dāng)?shù)?、多樣化的方式與市場(chǎng)主體形成合作關(guān)系”［20］16。具體而言，中西方學(xué)前教育服務(wù)供給模式呈以下共同發(fā)展趨勢(shì)。

（一）政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展

中西方學(xué)前教育供給模式變遷的歷史，也告訴人們一個(gè)共同的經(jīng)驗(yàn)：學(xué)前教育的健康持續(xù)發(fā)展，需要有一個(gè)重視合作且負(fù)責(zé)任的政府。正如學(xué)者龐麗娟所言：提升學(xué)前教育普及率、公平性和優(yōu)質(zhì)化是國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)，而堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”則是國(guó)際實(shí)施學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則［18］。因此，政府對(duì)學(xué)前教育和公私合作的重視程度，政府在公私合作中的職能定位，以及政府本身的能力，都制約著學(xué)前教育發(fā)展的廣度與深度，決定著學(xué)前教育合作供給的成效。為此，各國(guó)政府紛紛拓展資源，整合力量，全面提升學(xué)前教育的普及率與優(yōu)質(zhì)化程度。例如，我國(guó)各地政府在充分了解本地學(xué)前教育需求、學(xué)前教育市場(chǎng)、政府財(cái)力狀況等的基礎(chǔ)上，確定“哪些學(xué)前教育環(huán)節(jié)適用引入公私合作”“引入什么形式的公私合作”“合作供給數(shù)量與服務(wù)”“如何選擇合作對(duì)象”“如何進(jìn)行合作”等關(guān)鍵性問(wèn)題，努力探索一條適合當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的公私合作之路。

（二）參與學(xué)前教育服務(wù)的主體多元化

學(xué)前教育的參與主體包括政府、幼兒園、企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、非營(yíng)利性的社會(huì)組織和個(gè)人。在眾多私人部門(mén)主體中，企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)、民辦園、投資者個(gè)人等以營(yíng)利為目的，試圖在學(xué)前教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得利潤(rùn)。同時(shí)，也因上述“私”力量對(duì)市場(chǎng)的關(guān)注和快速反應(yīng)，而滿足公眾不同層次的學(xué)前教育需求，例如，這些營(yíng)利性的私人部門(mén)興辦的幼兒園，既有辦園條件差、但解決民眾實(shí)際需求的無(wú)證園，也有發(fā)展滯后、學(xué)費(fèi)較低的農(nóng)民工子弟幼兒園，還有貴族式、精英化的知名品牌幼兒園，以及規(guī)范化經(jīng)營(yíng)管理的連鎖幼兒園，不同層次的幼兒園滿足了公眾多元化的學(xué)前教育服務(wù)需求。而中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等非營(yíng)利性社會(huì)組織，也是參與學(xué)前教育法人重要“私”力量。且因其具有親民性、志愿性和非營(yíng)利性特征，而成為政府優(yōu)先選擇的合作對(duì)象。例如我國(guó)上海浦東新區(qū)，政府將高科幼兒園、張江經(jīng)典幼兒園、好時(shí)光幼兒園等公辦園，分別委托給上海世紀(jì)南門(mén)教育管理中心、航海冰廠田教育管理中心、上海東方之光學(xué)前教育管理咨詢中心進(jìn)行管理，而上述三個(gè)中心就是學(xué)前教育中介機(jī)構(gòu)。

（三）參與學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)容日益豐富化

政府和多元主體圍繞學(xué)前教育展開(kāi)的合作涉及的內(nèi)容很廣。具體而言，當(dāng)前常見(jiàn)的學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容可以總結(jié)為以下幾類：一是專業(yè)性教育服務(wù)的公私合作，主要是指圍繞課程設(shè)置、教師培訓(xùn)、教學(xué)管理、教學(xué)評(píng)估等方面展開(kāi)的政府購(gòu)買、民間投資等；二是輔助性教育服務(wù)的公私合作，主要指圍繞清潔、健康、餐飲、衛(wèi)生、運(yùn)輸?shù)容o助性教育服務(wù)而展開(kāi)的公私合作供給，如將幼兒健康檢查服務(wù)外包給某醫(yī)院；三是園所管理、日常運(yùn)營(yíng)等的公私合作供給，如公建民營(yíng)的模式將公辦園轉(zhuǎn)交給更專業(yè)的私營(yíng)部門(mén)經(jīng)營(yíng)；四是基礎(chǔ)設(shè)施、校舍建設(shè)的公私合作，如住宅小區(qū)中配套幼兒園建設(shè)采取的就是政府與開(kāi)發(fā)商合作建設(shè)模式；五是設(shè)備購(gòu)置與維護(hù)中的公私合作，如為幼兒園正常運(yùn)作，政府向私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買電腦、教學(xué)器具等。

（四）參與學(xué)前教育服務(wù)的方式多樣化

多元主體合作參與學(xué)前教育的方式多樣化發(fā)展趨勢(shì)明顯，其中最為常見(jiàn)的多元合作形式包括：一是政府扶持普惠性民辦園。即政府給予普惠性民辦園建設(shè)補(bǔ)助、獎(jiǎng)補(bǔ)、教師工資及社保補(bǔ)助等財(cái)政性資助，或減免房屋、土地租賃費(fèi)用等政策優(yōu)惠等；相應(yīng)的，普惠性民辦園接受政府的收費(fèi)價(jià)格約束和招生政策約束；二是政府向私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買對(duì)象可以是民辦園，也可以是專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，教具、設(shè)備供應(yīng)商等，而購(gòu)買內(nèi)容非常豐富，包括購(gòu)買學(xué)位、購(gòu)買評(píng)估、購(gòu)買管理、購(gòu)買培訓(xùn)等；三是“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”的公私合作。在幼兒園園舍與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，常見(jiàn)這種公私合作形式，如公建民營(yíng)、民建公租、民建公辦模式。民建公租和民建公辦，是政府特許某一私營(yíng)部門(mén)建設(shè)幼兒園，幼兒園建成后交付教育部門(mén)使用，幼兒園產(chǎn)權(quán)最終歸政府所有，而政府為使用園舍設(shè)施向私營(yíng)部門(mén)付費(fèi)。而公建民辦則是政府出資建設(shè)幼兒園，并在不變更幼兒園產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，讓專業(yè)私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)幼兒園運(yùn)營(yíng)。