臧 博

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007）

當(dāng)前我國步入改革攻堅(jiān)期，與社會(huì)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化三期疊加，階層結(jié)構(gòu)固化、利益格局錯(cuò)位失衡、價(jià)值認(rèn)同缺失，法治進(jìn)程遲緩，各種新舊矛盾疊加交織聚合，集中凸顯［1］183?；鶎用艽蟛糠謱儆诿袷录m紛，其解決路徑，除法律規(guī)定的以外，大多由所在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)處［2］。新時(shí)代以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻變革，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，基層矛盾呈現(xiàn)高發(fā)性、多樣性、擴(kuò)張性特點(diǎn)，需要適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的新要求和人民群眾更好的期待，努力加以解決。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制提出了新要求。這是從堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略高度提出的一項(xiàng)重大任務(wù)［3］9，從源頭上、根本上為預(yù)防和化解人民內(nèi)部矛盾提供了方法論指導(dǎo)?！耙匀嗣駷橹行摹笔歉骷?jí)黨委和政府面臨的重大課題，如何有效化解基層矛盾已成為基層社會(huì)治理的核心問題。作為“深莞惠1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”樞紐中心，惠州市惠陽區(qū)社情民情較為復(fù)雜，歷史遺留問題量大面廣。2019年，惠陽區(qū)利用機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，全面整合司法資源，組建了惠陽區(qū)司法和信訪局，通過加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍建設(shè)、廣泛開展信訪法治宣傳、打造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、全力推進(jìn)公共法律服務(wù)等措施，初步形成了“源頭預(yù)防、聯(lián)動(dòng)調(diào)解”的信訪矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解工作布局［4］9。“法制副主任”、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、信息化等各項(xiàng)公共法律服務(wù)工作均形成惠陽特色和品牌，信訪形勢穩(wěn)中向好，群眾依法理性解決訴求意識(shí)不斷增強(qiáng)。課題組在學(xué)習(xí)和參閱相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，開展實(shí)地調(diào)研，研究基層矛盾存在的現(xiàn)實(shí)困境，系統(tǒng)梳理前期存在的經(jīng)驗(yàn)和不足之處，探索進(jìn)一步完善基層社會(huì)矛盾解決的新路徑。

一、基層社會(huì)矛盾解決面臨的現(xiàn)實(shí)困境

作為具有中國特色的信訪制度，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，信訪制度同樣面臨著新的問題，信訪數(shù)量逐年增加，信訪總量居高不下［5］33。目前，廣東省共有1584個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，矛盾糾紛有90%以上發(fā)生在基層，糾紛主要集中在征地和拆遷、農(nóng)村土地承包、勞動(dòng)糾紛、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面?；鶎有旁L工作直接面對(duì)群眾，處在化解矛盾、解決糾紛的前沿，處理好基層矛盾糾紛關(guān)系著社會(huì)的和諧穩(wěn)定和長治久安。整體上看，基層信訪工作取得一定成效，但也存在著短板和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）信訪功能過度擴(kuò)展

訴訟和信訪根本上都是化解矛盾、解決糾紛的途徑，但二者在基層的沖突在所難免。從信訪制度的政治定位和社會(huì)功能來看，中央一直把它看作是“密切聯(lián)系群眾”、傾聽人民意見、建議和要求，自上而下監(jiān)督地方官員的重要途徑［6］21。信訪延續(xù)了傳統(tǒng)的民本政治理念，同時(shí)也是出于治理信息的完善和治理失靈的補(bǔ)救，具有程序上快捷高效的優(yōu)勢。但是，基層部分群眾觀念存在偏差，過于依賴信訪途徑，導(dǎo)致維權(quán)路徑偏離了正確方向。從整體來看，在機(jī)構(gòu)改革前，惠陽區(qū)信訪量仍然居高不下，負(fù)面導(dǎo)向作用強(qiáng)，存在信訪與信法的“兩難”沖突等情況，“信訪而不信法”的情況普遍，信訪的救濟(jì)功能被擴(kuò)大，信訪接待總量持續(xù)增長。本應(yīng)通過訴訟解決的基層矛盾糾紛，卻以信訪的方式出現(xiàn)，信訪“入口”過大，大量的人力、物力和財(cái)力投入到社會(huì)維穩(wěn)工作中，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定造成不良的負(fù)面影響。

（二）基層矛盾難真正化解

惠陽區(qū)基層矛盾糾紛集中在鄰里糾紛、征地拆遷、醫(yī)療糾紛、勞資糾紛、物業(yè)糾紛、生態(tài)糾紛等民生領(lǐng)域。信訪部門根據(jù)職能向相關(guān)單位分派信訪案件時(shí)，將結(jié)案情況納入信訪考核內(nèi)容，相關(guān)責(zé)任單位要在一定期限內(nèi)辦結(jié)信訪案件。雖然，多數(shù)責(zé)任單位可以按期辦結(jié)信訪案件，卻出現(xiàn)了“重結(jié)案、輕效果”的情況，信訪部門缺乏對(duì)大量信訪案件的全程監(jiān)督，信訪重復(fù)率高發(fā)，信訪工作責(zé)任制雖得以落實(shí)，群眾訴求卻難有效回應(yīng)和解決。例如，惠陽區(qū)有關(guān)土地歷史遺留問題的信訪案件，雖在兩個(gè)月的答復(fù)期內(nèi)程序性結(jié)案，卻難從根本上解決多方糾紛，基層矛盾糾紛難以真正化解。

（三）缺少部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

基層群眾矛盾的妥善解決，不僅需要司法和信訪局內(nèi)部有效的分工協(xié)作，更需要在司法機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解委員會(huì)之間建立起聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，加強(qiáng)和司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織力量等的協(xié)調(diào)配合，提高辦事的效率、提升基層政務(wù)服務(wù)的水平。目前，司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解三大調(diào)解手段各自為戰(zhàn)，而且部門之間缺乏資源共享和實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，未形成有效的工作合力，收集基層矛盾糾紛重復(fù)現(xiàn)象明顯或是解決矛盾效能低下?；蓐枀^(qū)司法和信訪局協(xié)調(diào)小組職責(zé)作用還沒有完全調(diào)動(dòng)和發(fā)揮，統(tǒng)籌推進(jìn)全面依法治區(qū)的工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

（四）“放管服”推進(jìn)不深

“放管服”改革強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，填補(bǔ)簡政放權(quán)之后可能出現(xiàn)的監(jiān)管真空。這對(duì)于習(xí)慣于以行政審批代替行政監(jiān)管的行政部門來說，也構(gòu)成一項(xiàng)重大的挑戰(zhàn)［7］39?！胺殴芊备母锖?，將所有信息和數(shù)據(jù)集中在一個(gè)平臺(tái)進(jìn)行處理，但是審批事項(xiàng)涉及的相關(guān)部門往往條塊分割、彼此數(shù)據(jù)庫相對(duì)獨(dú)立甚至隔離，反而增加了審批過程中交易成本［8］29?；蓐枀^(qū)“公證書辦理難銀行存款無法取出”事件引發(fā)社會(huì)關(guān)注，這在全國不是個(gè)案，根源在于存在部門壁壘，各系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、權(quán)限、層級(jí)對(duì)接不暢，各部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)無法有效整合，缺乏“線上和線下”一體化服務(wù)，政府服務(wù)工作亟須優(yōu)化。

（五）專業(yè)隊(duì)伍力量不足

惠陽區(qū)司法信訪隊(duì)伍主要職能包括法制審核、法制協(xié)調(diào)、普法依法治理、法律援助、法律服務(wù)管理、協(xié)調(diào)重大疑難信訪事項(xiàng)等與法律運(yùn)用密切相關(guān)的工作，專業(yè)隊(duì)伍不僅要有法律理論知識(shí)，更需有運(yùn)用法律解決實(shí)際問題的實(shí)戰(zhàn)能力。在“全面推進(jìn)依法治國”的戰(zhàn)略背景下，惠陽區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)、信息化建設(shè)等都肩負(fù)著艱巨繁重的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心工作多，基層司法所除了要承擔(dān)法治宣傳、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等司法行政本職工作外，還需承擔(dān)當(dāng)?shù)攸h委政府開展三大糾紛調(diào)處、征地拆遷、城鄉(xiāng)清潔等工作，編制缺乏已成為阻礙司法信訪工作的最大因素。惠陽區(qū)信訪部門雖有司法輔助人員輔助工作，但由于輔助人員工資待遇較低、流動(dòng)性強(qiáng)，難以應(yīng)對(duì)日益專業(yè)的工作要求，司法行政工作隊(duì)伍“四化”建設(shè)需進(jìn)一步提高。

（六）群眾意識(shí)不強(qiáng)

目前，基層群眾對(duì)信訪條例了解度不高、對(duì)信訪工作認(rèn)識(shí)不夠，全社會(huì)共同法治意識(shí)未能真正形成。政府重視群體性的信訪活動(dòng)，客觀上造成了一些群眾認(rèn)為信訪是解決矛盾糾紛的便捷途徑，試圖通過集體上訪、越級(jí)上訪等形式造成輿論壓力，達(dá)到快速解決問題的目的。同時(shí)，一些群眾法治觀念淡薄、存在思想誤區(qū)，認(rèn)為找領(lǐng)導(dǎo)是解決矛盾的重要環(huán)節(jié)，很多應(yīng)通過司法程序解決的問題，卻以上訪形式反映訴求，尤其是集體性信訪，引發(fā)了對(duì)公共秩序的挑戰(zhàn)，其無序化令屬地官員倍感壓力，擾亂了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序，基層社會(huì)矛盾治理面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、基層社會(huì)矛盾解決的新探索

惠州市通過“法制副主任”工作機(jī)制，運(yùn)用法治精神、法治思維和法治方式加強(qiáng)社會(huì)管理，使群眾不越“雷區(qū)”、不走極端，營造“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好社會(huì)氛圍［9］16。自惠陽區(qū)“一個(gè)分離、五個(gè)鏈接”的機(jī)制建立后，惠陽區(qū)司法和信訪局來訪案件數(shù)量下降，但重訪率仍在高位運(yùn)行，仍須進(jìn)一步細(xì)化措施、明確任務(wù)，充分運(yùn)用司法、法制和信訪合并后的法治資源，強(qiáng)化法治宣傳教育，暢通人民調(diào)解、法律援助、仲裁、復(fù)議、訴訟等矛盾糾紛化解渠道，確保信訪工作在法治軌道上運(yùn)行。在基層矛盾解決過程中，基層政府面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是如何準(zhǔn)確回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。因此，要針對(duì)工作中存在的不足，積極學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化改革，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”思維，以統(tǒng)一云平臺(tái)為突破口，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合資源、強(qiáng)化隊(duì)伍，找準(zhǔn)“難點(diǎn)”、疏通“堵點(diǎn)”，完善多維度、全系統(tǒng)的基層矛盾化解新機(jī)制。

（一）提高認(rèn)識(shí)、學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

基層政府相關(guān)職能部門，應(yīng)提高認(rèn)識(shí)、革新理念，以基層群眾滿意為源點(diǎn)，要擴(kuò)寬信息來源渠道，主動(dòng)了解社區(qū)民意，及時(shí)獲得第一手信息，以新思維新措施回應(yīng)基層矛盾解決不暢的困境。作為人民內(nèi)部矛盾，具有非對(duì)抗性，可通過正確的方法加以調(diào)和解決。各地開展了矛盾化解的實(shí)踐探索，形成了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“鐘山模式”“北川模式”以及法院主導(dǎo)模式等。其中，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在預(yù)防化解矛盾糾紛工作中有著比較好的傳統(tǒng)，提出了“矛盾不上交，就地解決；實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好?！钡墓ぷ髟瓌t理念［10］35?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是我國基層治理的模范典型，是基層工作者凝聚智慧的創(chuàng)舉。浙江“訪”“調(diào)”無縫對(duì)接的經(jīng)驗(yàn)，踐行和發(fā)展了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，也值得學(xué)習(xí)借鑒?！霸L調(diào)對(duì)接”核心是信訪和調(diào)解相對(duì)接，“訪調(diào)對(duì)接”工作機(jī)制主要有：一是加強(qiáng)人員配置，市、縣兩級(jí)組建法律服務(wù)專家團(tuán)，引導(dǎo)法律專業(yè)人士為人民調(diào)解參與信訪矛盾化解提供法律支持。二是形成人民調(diào)解化解信訪案件“六步工作法”，明確了“訪調(diào)對(duì)接”的受案范圍、流轉(zhuǎn)路徑、工作標(biāo)準(zhǔn)，有效提升人民調(diào)解參與信訪矛盾化解工作的規(guī)范性。三是打造多元化信訪矛盾糾紛化解機(jī)制，組織與司法、行政、仲裁等力量相互溝通銜接，有效打造“訪調(diào)對(duì)接”聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，對(duì)矛盾糾紛化解機(jī)制和力量進(jìn)行有效整合與重構(gòu)，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展。

（二）建立平臺(tái)、推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)

為增強(qiáng)政府回應(yīng)性，及時(shí)就地解決信訪群眾的合理訴求，要以云平臺(tái)為突破口，抓住“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”發(fā)展機(jī)遇。云平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)基層矛盾快速識(shí)別、精準(zhǔn)溝通信息、合理分配責(zé)任、資源有效整合，嚴(yán)格監(jiān)督流程，依托平臺(tái)可以助推基層矛盾的良好紓解。首先，通過云平臺(tái)可以將公共法律服務(wù)、服務(wù)熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等業(yè)務(wù)全面融合，為群眾提供普法直播、遠(yuǎn)程會(huì)見、人民調(diào)解、法律援助、公證服務(wù)、律師服務(wù)等多項(xiàng)業(yè)務(wù)。其次，通過云平臺(tái)，通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)視頻連接，可做到三級(jí)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)的互聯(lián)互通，將法律資源延伸至偏遠(yuǎn)村鎮(zhèn)，為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共法律服務(wù)。再次，通過云平臺(tái)，可以主動(dòng)對(duì)接群眾法律服務(wù)需求，將解決矛盾的端口前移，較好預(yù)防基層矛盾的產(chǎn)生。目前，惠陽區(qū)“一門式一網(wǎng)式”全流程網(wǎng)上受理審批系統(tǒng)正式上線試運(yùn)行，為此，要進(jìn)一步加大工作推進(jìn)力度，加強(qiáng)部門之間電子政務(wù)的互通，全面推進(jìn)網(wǎng)上服務(wù)，實(shí)現(xiàn)線上服務(wù)和線下服務(wù)的一體化。

（三）整合力量、建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制

惠陽區(qū)司法和信訪局是惠陽區(qū)人民政府組成部門，整合了原區(qū)司法局、區(qū)信訪局、區(qū)法制局的職能和隊(duì)伍，中共惠陽區(qū)委全面依法治區(qū)委員會(huì)辦公室設(shè)在惠陽區(qū)司法和信訪局。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、深化改革。基層政府及其相關(guān)部門要加強(qiáng)為民服務(wù)的意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)“放管服”改革的推進(jìn)力度，以人民為中心，強(qiáng)化為基層群眾的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于全面依法治國和信訪工作的方針政策和決策部署，在履行職責(zé)過程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治區(qū)和信訪工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)、建立機(jī)制?；蓐枀^(qū)要積極適應(yīng)新時(shí)代要求，以“源頭預(yù)防、聯(lián)動(dòng)調(diào)解”為目標(biāo)，從建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，完善機(jī)構(gòu)配置、建立聯(lián)席會(huì)議制度，明確追責(zé)問責(zé)、自查自糾、首問（首辦）負(fù)責(zé)制、深化改革和簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。三是健全群眾滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制。建立職能部門工作綜合評(píng)價(jià)體系，完善工作監(jiān)督制度，敢于曝光基層矛盾解決過程中的不作為、慢作為等突出問題，開展群眾滿意度評(píng)價(jià)，切實(shí)回應(yīng)群眾關(guān)心關(guān)切。同時(shí)，要總結(jié)推廣基層矛盾解決過程中的好經(jīng)驗(yàn)好方法，形成輿論推力。

（四）完善“一個(gè)分離、五個(gè)鏈接”的新機(jī)制

從社會(huì)發(fā)展與社會(huì)治理的需要來看，矛盾類型的多樣化與矛盾主體的多元化，需要構(gòu)建新的多元化矛盾的化解機(jī)制［11］64。目前，我國目前的司法調(diào)處、社會(huì)調(diào)處、行政調(diào)處和訴訟調(diào)處方式，在理論或?qū)嵺`中均存在著不足之處，單獨(dú)運(yùn)行難以起到真正、高效化解基層矛盾糾紛。要借鑒先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，以惠陽區(qū)公共法律服務(wù)云平臺(tái)為依托，整合資源、強(qiáng)化隊(duì)伍，進(jìn)一步完善“一個(gè)分離、五個(gè)鏈接”多維度、全系統(tǒng)的基層矛盾化解新機(jī)制?！耙粋€(gè)分離”是新機(jī)制的工作核心，“五個(gè)對(duì)接”注重建設(shè)立體化、協(xié)調(diào)化、多元化的新機(jī)制。

1.“一個(gè)分離”嚴(yán)把入口關(guān)。信訪制度作為具有中國特色的一種特殊的權(quán)利救濟(jì)方式，在中國政治體制框架中發(fā)揮著極其重要的作用，已成為中國特色民主制度的有益補(bǔ)充。十八屆四中全會(huì)提出“訴訪分離”的法治化改革要求，法外權(quán)力干預(yù)的歷史已經(jīng)宣告結(jié)束?！耙粋€(gè)分離”是厘清黨委、人大、行政司法機(jī)關(guān)職能分工的前提，而摸清信訪人的訴求，進(jìn)行分析研判，是做好信訪工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。惠陽區(qū)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)依法處理信訪訴求的要求，進(jìn)一步明晰工作職責(zé)，明確程序規(guī)制，取消權(quán)利救濟(jì)的“雙軌制”，信訪部門不能受理司法程序解決的事項(xiàng)，推行切實(shí)可行的依法分類處理信訪訴求工作推進(jìn)機(jī)制，引導(dǎo)群眾合法、理性表達(dá)訴求，并嚴(yán)肅處理違法上訪行為。例如，惠陽區(qū)購房業(yè)主集體上訪要求賠償?shù)氖录?，因某樓盤開發(fā)商違反合同約定遲延交房，導(dǎo)致大量業(yè)主通過集體上訪表達(dá)訴求。在行政調(diào)解無效的情況下，信訪部門告知信訪者應(yīng)通過民事訴訟解決此類合同糾紛，避免了多頭、越級(jí)上訪，改變了全部問題涌入信訪部門加以解決的局面，利于促進(jìn)矛盾糾紛的解決。此外，要注重暢通信訪“出口關(guān)”，嚴(yán)格執(zhí)行“三級(jí)終結(jié)制度”，并通過對(duì)信訪事項(xiàng)的分類，為群眾指明解決問題的方式，使得上訪群眾知悉解決問題的正確途徑。

2.“五個(gè)銜接”多措并舉。針對(duì)信訪數(shù)量激增、社會(huì)成本增加、基層治理難度增大等情況，中央提出了涉訴案件法治化理念和治理目標(biāo)，要在法治化道路上提出解決信訪問題的路徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)調(diào)處、司法調(diào)處、行政調(diào)處和訴訟調(diào)處相互鏈接、統(tǒng)一，構(gòu)建起多維度的“大調(diào)解”格局。

一是“訪調(diào)銜接”，即信訪工作和人民調(diào)解工作相銜接。人民調(diào)解作為訴訟程序之外“定紛止?fàn)帯钡挠行侄沃唬哂兄辛⑿浴⒈憬菪?、低成本等特點(diǎn)，在解決基層矛盾糾紛中廣泛得以應(yīng)用。人民調(diào)解和信訪工作兩者解決矛盾方法不同，但兩者目標(biāo)具有一致性。2010年頒布實(shí)施的《人民調(diào)解法》，為建立人民調(diào)解與其他糾紛解決方式的銜接提供了制度指引。截至2019年12月31日，惠陽區(qū)共有各類人民調(diào)解組織142個(gè)，人民調(diào)解員899人，調(diào)解各類糾紛756宗，調(diào)解率100%，調(diào)解成功率98%。目前共受理“訪調(diào)對(duì)接”案件16件，調(diào)處成功12件，引導(dǎo)走法律途徑4件，涉案人員148人，涉案金額542萬元，調(diào)解率為100%。將信訪工作與人民調(diào)解相銜接，容易被上訪群眾接受，法與情相統(tǒng)一，在基層矛盾糾紛處理中起到了積極作用。

二是“訪援銜接”，即信訪工作和法律援助工作相銜接。在信訪工作中，很大一部分當(dāng)事人因自身經(jīng)濟(jì)收入較低，無法承擔(dān)律師費(fèi)用，便選擇信訪途徑解決糾紛，成為信訪案件量居高不下的因素之一。通過信訪工作和法律援助工作的銜接，能引導(dǎo)群眾合理表達(dá)其訴求進(jìn)而息訪息訴，樹立政府良好形象?！缎旁L條例》第十三條第二款規(guī)定的信訪工作機(jī)構(gòu)組織相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會(huì)志愿者等共同參與的制度，為法律援助參與信訪工作提供了法律依據(jù)。對(duì)不屬于信訪事項(xiàng)卻符合法律援助條件者，由司法和信訪局直接將案件移交，并提供免費(fèi)法律援助服務(wù)，通過代理訴訟或訴訟調(diào)解等方式，降低“越窮越訪、越訪越窮”現(xiàn)象?！霸L援銜接”可使得大部分涉法信訪案件回流至司法渠道解決，減輕信訪部門的工作壓力。

三是“訪督銜接”，即信訪工作與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作相銜接。惠陽區(qū)司法和信訪局機(jī)構(gòu)改革后，具備了執(zhí)法監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，通過建立健全行政執(zhí)法投訴制度，并與信訪制度相銜接，利于維護(hù)合法權(quán)益，加快法治政府的建設(shè)。訪督銜接利于“源頭預(yù)防”，通過對(duì)重大行政決策、重大行政處罰等事項(xiàng)進(jìn)行合法性審核，對(duì)行政執(zhí)法中普遍性、重要性問題的研究，可從源頭預(yù)防信訪矛盾的發(fā)生。同時(shí)，做到信訪督查不留死角，做好國家信訪局開展群眾信訪滿意度評(píng)價(jià)和省市兩級(jí)開展的“解決群眾信訪訴求”考評(píng)工作，實(shí)行每日督查、倒3通報(bào)批評(píng)、倒6書面催辦、倒15群催辦（1+3+6+15）工作制，全面督導(dǎo)檢查系統(tǒng)的每宗信訪案件，做到督查無死角，確保信訪案件按時(shí)規(guī)范辦結(jié)，有效提升群眾滿意度。

四是“訪宣銜接”，即信訪工作和法治宣傳工作相銜接。部分信訪群眾思想觀念及維權(quán)法律途徑的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致訴求的反應(yīng)偏離了正確的軌道，亟須將上訪與法治宣傳相銜接?；蓐枀^(qū)創(chuàng)新法治宣傳教育形式，強(qiáng)化部門普法工作主體責(zé)任，形成“誰執(zhí)法誰普法”履職評(píng)議活動(dòng)機(jī)制，并在基層普法工作中，依托公共法律服務(wù)平臺(tái)和云平臺(tái)，以“法律六進(jìn)”“以案釋法”“法德大講堂”“法治公園”及發(fā)放法治書籍等形式，開展“六大信訪領(lǐng)域”的法治宣傳工作。例如，針對(duì)年底工人工資拖欠增多的情況，惠陽區(qū)司法和信訪局通過“訪宣銜接”，通過“助力農(nóng)民工”的專項(xiàng)法律宣傳主題，指引群眾通過仲裁、訴訟等方式依法維權(quán)，促進(jìn)基層信訪矛盾有效解決。截至2019年12月31日，共解答法律咨詢約4620次，提供法律意見約189條，審查各類合同約180份，開展宣傳講座約219場，參與調(diào)解矛盾糾紛約103宗，參與法治宣傳教育人數(shù)約2.2萬人。

五是“訪證銜接”，即信訪工作和公證工作相銜接。要積極發(fā)揮公證在預(yù)防矛盾和及時(shí)化解糾紛的功能，通過“訪證銜接”機(jī)制的建立，在征地拆遷補(bǔ)償、舊城區(qū)改造、重大工程建設(shè)等方面，引入公證處力量，及時(shí)開展證據(jù)保全公證和協(xié)議公證等工作，確保收集的證據(jù)合法有效，推動(dòng)矛盾集中的舊城區(qū)改造、重點(diǎn)工程施工建設(shè)、征地拆遷補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞯捻樌M(jìn)行，在源頭發(fā)揮公證化解矛盾的作用。為進(jìn)一步貫徹“放管服”相關(guān)文件精神和工作要求，需對(duì)公證處存在的不擔(dān)當(dāng)不作為、為民服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、漠視群眾利益等現(xiàn)象進(jìn)行整改，加強(qiáng)窗口服務(wù)管理，做好問題的梳理排查和整改工作。2020年11月，惠州市陽光公證處出臺(tái)《關(guān)于在惠州市內(nèi)實(shí)施綠色遺產(chǎn)繼承的公告和收費(fèi)公示》，在保證公證質(zhì)量的前提下，窮盡一切方式和辦法，為有需要的當(dāng)事人收集證據(jù)材料，簡化群眾辦理繼承公證程序，切實(shí)有效提升群眾滿意度和幸福感。

三、結(jié)語

多元矛盾化解機(jī)制運(yùn)行以來，惠陽區(qū)群眾來訪批次人次同比明顯下降，群眾依法理性解決訴求意識(shí)不斷增強(qiáng)，大規(guī)模聚集維權(quán)、無理纏訪鬧訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)等極端上訪現(xiàn)象有所緩解。截至2019年底，集體上訪124批次，同比下降11%，信訪秩序不斷好轉(zhuǎn)。信訪復(fù)查案件立案數(shù)由去年10宗下降到4宗，同比下降60%。網(wǎng)電平臺(tái)（網(wǎng)上信訪、網(wǎng)絡(luò)問政、12345熱線）使用率大幅上升，全年受理案件19515宗，同比上升12%，在信訪案件批次中占比超過96%，非走訪形式成為信訪主渠道。整體上看，信訪形勢穩(wěn)中向好，群眾依法理性解決訴求意識(shí)不斷增強(qiáng)，工作取得一定成效。但也應(yīng)看到，群眾在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)反映的惠陽區(qū)“公證書辦理難銀行存款無法取出”的問題，雖然是個(gè)案，但可以看出基層政府相關(guān)部門存在為民服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)“放管服”改革的精神理解不夠深入，各有關(guān)部門遇到新情況、新問題時(shí)，出現(xiàn)規(guī)避自身責(zé)任，相互推諉扯皮等現(xiàn)象，政府服務(wù)工作亟須優(yōu)化。

當(dāng)前我國法治建設(shè)的重心已從健全制度體系轉(zhuǎn)向基層治理實(shí)踐，建立和完善基層矛盾多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制，是依法治國理政的重要策略，是社會(huì)穩(wěn)定和諧的迫切需求。習(xí)近平總書記在《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》一文明確指出，各級(jí)黨組織和黨員、干部要強(qiáng)化依法治國、依法執(zhí)政觀念，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。面對(duì)基層矛盾化解路徑存在的新情況新問題，基層政府和相關(guān)部門要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，以人民為中心，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極探索和學(xué)習(xí)新經(jīng)驗(yàn)，以云平臺(tái)為突破口，抓住“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”發(fā)展機(jī)遇，構(gòu)建統(tǒng)一部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍力量，完善監(jiān)督工作制度，進(jìn)一步完善基層矛盾預(yù)防化解“一個(gè)分離、五個(gè)鏈接”新機(jī)制。