韋林周 佟 冬 蔣光昱 陳燕輝

進入新時代特別是黨的十九大以來，黨中央高度重視構(gòu)建社會治理制度體系與提升社會治理效能。習(xí)近平總書記提出“要加強和改進鄉(xiāng)村治理，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，深入推進平安鄉(xiāng)村建設(shè)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平”。黨的十九屆四中全會也強調(diào)要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系①新華社：《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019 年11 月，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449035.htm，2021 年11 月18 日。，進一步指出了黨組織領(lǐng)導(dǎo)在基層社會治理中的重要地位和作用。自治區(qū)發(fā)展改革委定點幫扶都安縣駐村工作隊從進駐都安縣之日起，就將新時代更加突出黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，推動鄉(xiāng)村治理更加有效作為開展鄉(xiāng)村振興工作的重要課題，通過對自治區(qū)發(fā)展改革委定點幫扶村和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)典型行政村展開深入研究，嘗試在理論層面探究這一問題以便更好地指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理實踐工作。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的問題及影響

（一）普遍存在的突出問題

1.鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生階層分化。由于經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村社會也逐漸產(chǎn)生了不同的階層。不同階層價值觀念和利益訴求出現(xiàn)很大差別。目前，組成中國農(nóng)村的基本社會結(jié)構(gòu)主體為新富階層、“半工半農(nóng)”農(nóng)戶、中堅農(nóng)民與農(nóng)村老弱群體，他們亦是踐行鄉(xiāng)村治理的可依賴主體。其中，新富階層在經(jīng)濟社會發(fā)展變革中建立了堅實經(jīng)濟基礎(chǔ)與社會關(guān)系，往往在參與鄉(xiāng)村治理過程中有基礎(chǔ)和優(yōu)勢。但是由于這一階層對土地的依存度降低，對村一級事務(wù)關(guān)注度不高；對于“半工半農(nóng)”農(nóng)戶而言，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動以及“離鄉(xiāng)不離土”和“離鄉(xiāng)又離土”就業(yè)模式出現(xiàn)，這一階層對鄉(xiāng)村治理的影響力較低；農(nóng)村老弱群體基本已經(jīng)處于社會生產(chǎn)邊緣，其自身身體、經(jīng)濟條件都制約其成為鄉(xiāng)村治理主力；中堅農(nóng)民主要收入來源在農(nóng)村、社會關(guān)系在農(nóng)村、可以獲得不低于進城務(wù)工經(jīng)商的收入、又可以保持家庭生活的完整，他們往往是鄉(xiāng)村治理的主力。但是這個群體絕對數(shù)量不大，現(xiàn)階段階層分化也對他們的經(jīng)濟資源、社會關(guān)系資源、聲望資源以及協(xié)調(diào)階層利益保持農(nóng)村社會穩(wěn)定有序能力提出了更高要求。

2.鄉(xiāng)村治理主體缺位。首先，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重。城鎮(zhèn)化最主要的表現(xiàn)就是人口的城鎮(zhèn)化。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)經(jīng)濟水平不斷提升，就業(yè)創(chuàng)業(yè)資源不斷增多，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口流入城市，造成了農(nóng)村空心化現(xiàn)象的發(fā)生。其次，農(nóng)村人才數(shù)量急劇下降。目前，廣大優(yōu)秀畢業(yè)生和技術(shù)人員都傾向到大城市發(fā)展，各地返鄉(xiāng)優(yōu)惠政策普遍無法體現(xiàn)出較強的激勵效應(yīng)。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2021 年底，都安人才總量不足，在衛(wèi)生和教育領(lǐng)域缺口較大，全縣衛(wèi)生技術(shù)人員2623人，執(zhí)業(yè)藥師922 人，每千人口1.69 人，低于全區(qū)平均水平，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育階段缺少老師358 人，造成鄉(xiāng)村治理中堅力量的缺失。最后，村干部綜合素質(zhì)普遍偏低。目前，我區(qū)縣一級村干部隊伍老齡化、文化水平偏低等問題非常普遍，比如都安縣，253 個村（社區(qū)）村兩委一肩挑已全部實現(xiàn)，但高中以上學(xué)歷僅為52.17%，低于平均水平，全縣50 歲以上黨員10909 人，35 歲以下3835 人，村“兩委”后備人才緊缺，在運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)處理工作中明顯吃力。

3.基層黨組織政治引領(lǐng)作用有待強化。一方面，基層黨員結(jié)構(gòu)存在老齡化現(xiàn)象。同時，村兩委干部激勵政策不夠完善，難以吸納更多優(yōu)秀年輕黨員作為鄉(xiāng)村治理后備干部進行培養(yǎng)。另一方面，在發(fā)揮基層黨員模范先鋒帶頭作用層面，一些村級干部缺乏相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)能力和全局統(tǒng)籌能力，還有一些黨員存在服務(wù)意識淡薄、組織觀念薄弱、缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)葐栴}，這些問題嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的可持續(xù)推進。同時，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主體力量較弱，結(jié)構(gòu)較為單一，專業(yè)人才缺乏，也是建設(shè)多元主體參與治理的局面要解決的關(guān)鍵問題。

4.村民共建共治意識不強。伴隨著農(nóng)村空心化現(xiàn)象的出現(xiàn)，各村普遍存在青壯年主體空缺的狀態(tài)。這不僅制約著治理的決策效率，而且也降低了治理的整體效率。同時，部分村民雖然有參與鄉(xiāng)村治理的意愿和意識，但相當(dāng)一部分村民集體觀念淡薄、個人利己主義突出，參與鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點和落腳點都對集體利益關(guān)注較少。因此，農(nóng)村村民自治制度通常無法真正實現(xiàn)，村民群眾也缺乏主動參與鄉(xiāng)村治理的意愿。

（二）對鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生的影響

1.村集體經(jīng)濟難以發(fā)展壯大。發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的必由之路。現(xiàn)如今，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟多元化發(fā)展對鄉(xiāng)村治理主體提出了更高的能力要求。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟提出了更多更豐富的合作形式，從農(nóng)戶承包經(jīng)營到股份制合作社，對管理方式提出不同的要求。但是由于欠發(fā)達地區(qū)村干部學(xué)歷、技術(shù)、管理水平存在限制，對發(fā)展村集體經(jīng)濟經(jīng)驗不足、對市場風(fēng)險把握不準(zhǔn)，存在畏難情緒。同時，由于多數(shù)村對村集體經(jīng)濟發(fā)展未形成長遠規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低、帶動能力較弱，難以形成規(guī)模，后續(xù)發(fā)展普遍乏力。

2.人居環(huán)境的整治難度較大。當(dāng)前，部分鄉(xiāng)村仍然存在建設(shè)無序等現(xiàn)象，主要是因為缺乏有效的鄉(xiāng)村治理來規(guī)范和制約。目前由于鄉(xiāng)村缺乏治理導(dǎo)致很多村發(fā)展沒有規(guī)劃，出現(xiàn)大量的無序建房現(xiàn)象，一些村民隨意在靠近村道的自留地蓋起房屋，在房屋周邊亂扔垃圾等。一些村民為“方便”，存在隨意傾倒生活垃圾的不良習(xí)慣。還有部分村莊存在人畜合居現(xiàn)象，村民把豬舍、牛欄等大多數(shù)建在屋前房后，甚至在住房下直接建棚養(yǎng)殖牲畜，對人居環(huán)境污染很大。

3.缺乏正面主流思想引導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。鄉(xiāng)村有效治理對建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)至關(guān)重要。但是，當(dāng)鄉(xiāng)村治理效能無法對鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)形成約束時，會導(dǎo)致難以為村民提供正面、主流的思想指引，市場經(jīng)濟大潮沖擊下村民逐利本性極易沖破道德制約，難以消除歷史形成的消極落后成分，如封建迷信、過度保守、因循守舊等，村民群體中無法形成思想上的向心力、凝聚力，健全鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)更無從談起。

二、黨建引領(lǐng)是提高鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵所在

（一）黨組織的核心地位賦予了明晰的治理責(zé)任?！包h政軍民學(xué)，東西南北中”，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的核心地位賦予了各級黨組織明確的農(nóng)村工作職責(zé)。黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作，統(tǒng)一制定農(nóng)村工作大政方針，統(tǒng)一謀劃農(nóng)村發(fā)展重大戰(zhàn)略，統(tǒng)一部署農(nóng)村重大改革。各級黨組織應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村工作擺上重要議事日程，定期研究部署，不斷全面統(tǒng)籌加強黨對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）黨的建設(shè)為鄉(xiāng)村治理提供了制度基礎(chǔ)。黨對農(nóng)村工作進行了詳細的制度設(shè)計，為鄉(xiāng)村治理打牢了制度基礎(chǔ)。黨的農(nóng)村工作實行中央統(tǒng)籌、?。▍^(qū)）總負(fù)責(zé)負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，縣級以上地方黨委應(yīng)當(dāng)設(shè)立農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強農(nóng)村工作部門建設(shè)，做好機構(gòu)設(shè)置和人員配置工作。明確了要對各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)村基層黨組織書記履行第一責(zé)任人職責(zé)情況開展督查考核②新華社：《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，2019 年9 月，http://www.gov.cn/zhengce/2019-09/01/content_5426319.htm?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg，2021 年11 月18 日。。制度設(shè)置上的保障，無疑為鄉(xiāng)村治理提供了源頭活水。

（三）基層黨組織是鄉(xiāng)村振興進程中的堅強堡壘。基層黨組織是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“主心骨”，黨員隊伍是否選優(yōu)配強事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施成效。只有不斷加強基層黨建，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，統(tǒng)籌對共青團、婦聯(lián)、商會協(xié)會等群團組織的領(lǐng)導(dǎo)，才能夠推動鄉(xiāng)村組織振興，建立健全政府與社會公眾共同參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、安定有序。

（四）提升鄉(xiāng)村治理能力是鞏固黨執(zhí)政根基的客觀要求。實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，提高鄉(xiāng)村治理能力、不斷縮小群眾貧富差距是黨執(zhí)政興國的重要任務(wù)。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)也在農(nóng)村。只有不斷提高農(nóng)村基層治理能力，抓緊補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能夠充分挖掘“三農(nóng)”潛力后勁，逐步打牢國家發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，不斷鞏固黨的執(zhí)政根基，進而從容應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，于世界百年未有之大變局中把握新發(fā)展機遇、構(gòu)建新發(fā)展格局。

三、新時代黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的對策建議

（一）加強基層黨組織建設(shè)確保鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)穩(wěn)固。黨的十九大報告指出“：黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)”。在鄉(xiāng)村治理中，加強基層黨組織建設(shè)重點要強化行政村（社區(qū)）黨支部的組織力量，要在培育吸納優(yōu)秀人才充實黨員干部隊伍的“硬件”上下功夫，堅持嚴(yán)肅黨風(fēng)黨紀(jì)的“軟件”上下功夫。要堅持全周期管理理念，強化系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，創(chuàng)新和拓展黨組織設(shè)置和活動方式。以都安為例，自治縣黨委通過統(tǒng)籌，以機關(guān)黨支部與農(nóng)村黨支部聯(lián)建為支撐點，建強基層組織，以“雙聯(lián)”活動為抓手，實現(xiàn)機關(guān)黨建與農(nóng)村黨建“雙促雙提”，夯實基礎(chǔ)不斷擴大黨的組織覆蓋面，提高組織力和領(lǐng)導(dǎo)力，推動黨建向基層治理新群體、新空間、新業(yè)態(tài)拓展，確保黨對基層治理的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨建引領(lǐng)的輻射廣度和深度。

（二）強化集體經(jīng)濟發(fā)展夯實鄉(xiāng)村治理物質(zhì)基礎(chǔ)。立足當(dāng)?shù)貙嶋H，依托村民自治小組，黨建引領(lǐng)業(yè)務(wù)開路，積極探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式和運行機制，堅決破除制約集體經(jīng)濟發(fā)展的體制機制，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完整的市場主體地位。抓黨建關(guān)鍵在抓黨員，將優(yōu)秀的致富帶頭人、集體經(jīng)濟職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展成為黨員，將優(yōu)秀的黨員培養(yǎng)成為村干部，將優(yōu)秀的村干部扶持成為致富帶頭人，通過黨建引領(lǐng)，不斷循環(huán)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，實現(xiàn)藏富于民。發(fā)展集體經(jīng)濟的同時，也要充分保護農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)益，宜山則山，宜水則水，宜種則種，宜養(yǎng)則養(yǎng)，提高農(nóng)村各類資源要素的市場配置和利用效率，促進農(nóng)民收入水平持續(xù)增長和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量不斷提高，走富有特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展新路，千方百計發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，夯實鄉(xiāng)村治理物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）引領(lǐng)村民及社會群體共建共享共治提高村民自治水平。堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，統(tǒng)籌基層黨組織和社會群團組織資源的優(yōu)化配置，完善黨建引領(lǐng)村民及社會群體參與鄉(xiāng)村治理的體制機制，創(chuàng)新黨建帶動群建、群建反哺黨建的新時代黨建模式。一是圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標(biāo)總要求，立足本地實際，依托鄉(xiāng)賢能人及志愿者，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育振興、糾紛協(xié)調(diào)、家風(fēng)民風(fēng)創(chuàng)建等分別設(shè)立村民自治小組，并將黨組織建立在小組上，利用黨的組織優(yōu)勢實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，激發(fā)基層“想干事”的熱情，呵護“能干事”的權(quán)利，強化“干成事”的本領(lǐng)。二是整合鄉(xiāng)村能人和群團組織、行業(yè)協(xié)會及市場力量在各自領(lǐng)域的差異性優(yōu)勢，探索以支部共建為引領(lǐng)推動構(gòu)建“公司+合作組織+農(nóng)戶”新型模式，實現(xiàn)合作共贏。三是在基層黨建的引領(lǐng)下，深挖社會資本在鄉(xiāng)村治理體系中的合理訴求，充分發(fā)揮財富三次分配作用，弘揚慈善公益精神，讓更多公益性、服務(wù)性、互助性的社會資本流向鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

（四）著力打造思想文化陣地深化村級德治水平。德治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心之一，通過德治有助于維護社會公共秩序、和諧穩(wěn)定，加強鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，健全鄉(xiāng)村社會治理模式，完善鄉(xiāng)村治理體系。首先，通過打造思想文化陣地，大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神、社會主義榮辱觀為基本內(nèi)容，形成村規(guī)民約，開展宣講、入戶教育、政策引導(dǎo)，提高鄉(xiāng)村群眾的凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力。其次，開展各項實踐活動使德治深入人心。對社會有關(guān)人員等開展幫扶矯治活動，消除重復(fù)犯罪隱患，不斷提升村民素養(yǎng)。組織義務(wù)勞動、致富競賽等健康有益的競賽評比活動，對評選出的先進個人授牌表彰，大力宣傳鄉(xiāng)村正能量。開展文明家庭評選活動，分別在遵紀(jì)守法、家庭和睦、團結(jié)鄰里、重視教育、厲行節(jié)約、環(huán)境衛(wèi)生等方面全方位對常年在村的農(nóng)戶開展評比打分等。

（五）創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”提高鄉(xiāng)村治理智能化水平。隨著互聯(lián)網(wǎng)、即時通訊等新興科技的蓬勃發(fā)展，為基層黨建打破時空限制和創(chuàng)新活動方式提供了新機遇新空間。一是要利用互聯(lián)網(wǎng)建立統(tǒng)一黨建工作平臺。發(fā)揮大數(shù)據(jù)和5G 優(yōu)勢，建立黨建工作APP 和遠程會議機制，將三會一課、黨務(wù)公開、黨風(fēng)廉政教育等信息整合上傳，做到線上線下黨建相結(jié)合，提高組織效能。二是要利用互聯(lián)網(wǎng)增強基層黨組織服務(wù)能力。充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、微信群、抖音、今日頭條短視頻等新手段，推動農(nóng)村政務(wù)黨建服務(wù)進入移動終端，通過群眾喜聞樂見的方式把服務(wù)和政策及時傳遞到群眾中，增強農(nóng)村基層黨組織向心力和凝聚力。

（六）建立黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理長效機制將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。一是圍繞“黨史學(xué)習(xí)教育”健全基層理論武裝機制。形成學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要論述和中央有關(guān)政策精神的長效機制，用最新的鄉(xiāng)村振興理論成果武裝黨員干部頭腦，推動黨的創(chuàng)新理論武裝不斷往深里走、往實里走、往心里走。二是圍繞鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)健全黨員人才培養(yǎng)激勵機制。為政之要，惟在得人。堅持以黨建促業(yè)務(wù)，構(gòu)建鄉(xiāng)賢能人帶頭引領(lǐng)機制，發(fā)揚先進帶后進精神，激發(fā)鄉(xiāng)村振興人才隊伍的內(nèi)生動力，為鄉(xiāng)村治理提供穩(wěn)定人才保障。三是圍繞嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩健全政治監(jiān)督機制。牢固樹立打鐵仍需自身硬的思維理念，樹立風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，用制度和規(guī)矩管人管事，打造遵紀(jì)依規(guī)守法的鄉(xiāng)村治理鐵軍。