馬忠法 許子昀

引言

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),國(guó)際貿(mào)易的方式變得更加多種多樣,隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn),瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易也走上了全球經(jīng)濟(jì)交流的大舞臺(tái)。由于其具有高利潤(rùn)與低風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合的特征,瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易(尤其是國(guó)際貿(mào)易)成了現(xiàn)存的野生動(dòng)植物種貿(mào)易中不可忽視的組成部分,瀕危野生動(dòng)植物種非法國(guó)際貿(mào)易也日漸猖獗。然而,不可持續(xù)的貿(mào)易模式導(dǎo)致一些瀕危野生動(dòng)植物種群逐漸減少、瀕危甚至滅絕。故而,瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易(尤其是國(guó)際貿(mào)易)需要得到有效、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和控制。目前,《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CITES)①因該條約于1973年6月21日在美國(guó)首都華盛頓簽署,所以又被稱(chēng)為《華盛頓公約》,它于1975年7月1日正式生效(后分別于1979年和1983年進(jìn)行了修正),至今已有締約方183個(gè)(其中182個(gè)主權(quán)國(guó)家,另外一個(gè)為歐洲聯(lián)盟,See List of Parties to the Convention,https://www.cites.org/eng/disc/parties/index.php)。本文所用的“成員”、“成員方”與“締約方”為同義詞。是實(shí)現(xiàn)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督的主要國(guó)際法依據(jù),其相關(guān)規(guī)定及實(shí)施構(gòu)成了該方面的監(jiān)督機(jī)制,在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展和完善過(guò)程中發(fā)揮著積極的作用。

對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行研究的意義主要有兩個(gè)方面:第一,國(guó)際社會(huì)對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易問(wèn)題較為關(guān)注和重視,完善現(xiàn)有的貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制,有利于瀕危野生動(dòng)植物種保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展及增進(jìn)人類(lèi)共同福祉,是構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的當(dāng)然內(nèi)容。第二,中國(guó)是瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易的主要原產(chǎn)國(guó)和出口國(guó),相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展方向與中國(guó)國(guó)家利益尤其相關(guān),故對(duì)其進(jìn)行研究有助于中國(guó)瀕危野生動(dòng)植物種的保護(hù)。

本文以瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易的監(jiān)督機(jī)制為研究對(duì)象,主要依據(jù)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》的基本規(guī)定對(duì)其貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成和運(yùn)行進(jìn)行論述和分析,旨在以基礎(chǔ)性、制度性、透明度及履約協(xié)助的制度安排為出發(fā)點(diǎn),通過(guò)分析瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀,探尋整個(gè)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制所存在的理論和實(shí)踐兩個(gè)方面的問(wèn)題與不足,并分別就這兩個(gè)方面問(wèn)題的解決提出對(duì)策和建議,以促進(jìn)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的完善和更為有效的運(yùn)行,最終為實(shí)現(xiàn)保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物種之目的做些力所能及的探索。

一、瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

物種減少、瀕危和滅絕是人類(lèi)自工業(yè)革命以來(lái)面對(duì)的一個(gè)日趨嚴(yán)重的問(wèn)題,它對(duì)整個(gè)地球的食物供給所帶來(lái)的危害和威脅以及對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的損失和影響是難以預(yù)料和挽回的。造成物種減少、瀕危和滅絕的原因有很多,其中最主要的一個(gè)因素是日趨嚴(yán)重的涉及野生動(dòng)植物及其產(chǎn)品的各種貿(mào)易活動(dòng),特別是國(guó)際貿(mào)易所引起的對(duì)野生動(dòng)植物資源的破壞。因此,為促使各國(guó)之間加強(qiáng)合作,控制國(guó)際貿(mào)易活動(dòng),有效地保護(hù)野生動(dòng)植物資源,CITES的通過(guò)和生效是人類(lèi)的必然選擇。這一在控制國(guó)際貿(mào)易、保護(hù)野生動(dòng)植物方面具有權(quán)威和廣泛影響的國(guó)際公約,旨在通過(guò)許可證制度,對(duì)國(guó)際野生動(dòng)植物及其產(chǎn)品、制成品的進(jìn)出口實(shí)行全面控制和管理,以促進(jìn)各國(guó)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)野生動(dòng)植物資源。CITES的宗旨在于管制而非完全禁止瀕危野生動(dòng)植物種的國(guó)際貿(mào)易,它用物種分級(jí)與許可證等方式,加強(qiáng)野生動(dòng)植物種市場(chǎng)的永續(xù)利用性。CITES管制國(guó)際貿(mào)易的物種,將其歸類(lèi)成三項(xiàng)附錄:附錄一的物種為若再進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易會(huì)導(dǎo)致滅絕的動(dòng)植物種,明確規(guī)定禁止其國(guó)際性的交易;附錄二的物種則為無(wú)滅絕危機(jī),如對(duì)其貿(mào)易不嚴(yán)加管理,就可能變成有滅絕危險(xiǎn)的動(dòng)植物種,即若族群量繼續(xù)降低,則其將升級(jí)入附錄一;附錄三是任何締約方在其管轄范圍內(nèi),以防止或限制開(kāi)發(fā)利用為目的確定為受管制的,以及需要其他締約方在貿(mào)易控制方面進(jìn)行合作的動(dòng)植物種。該公約的核心是進(jìn)行貿(mào)易監(jiān)督及設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制以保證其宗旨的實(shí)現(xiàn)。為此,它規(guī)定了以下具體的安排或制度:

(一)基礎(chǔ)性安排

1.附錄制度

CITES的附錄制度是整個(gè)貿(mào)易監(jiān)督流程最為重要的數(shù)據(jù)依托和基礎(chǔ)。一旦一個(gè)瀕危野生動(dòng)植物種被列入CITES附錄,它就會(huì)受到公約許可要求的約束。根據(jù)不同物種在國(guó)際貿(mào)易中的受危程度,或國(guó)家對(duì)某物種的特殊保護(hù)需要不同,這些物種被歸入三級(jí)不同的附錄。附錄一實(shí)際上屬于就所列物種所采之貿(mào)易禁令,附錄中主要包括了一些生存受危性較高的物種,所列的物種基本被排除在國(guó)際商業(yè)貿(mào)易之外。附錄二中所列物種允許進(jìn)行商業(yè)貿(mào)易,但為了避免其遭到不可持續(xù)的利用,必須對(duì)其貿(mào)易進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。附錄三則根據(jù)不同締約方的需要,在特定締約方之地理區(qū)域內(nèi)限制所受保護(hù)物種的交易,并由其他締約方對(duì)這些國(guó)家的此類(lèi)物種的貿(mào)易措施予以協(xié)助、支持和配合。附錄一、附錄二和附錄三所列的物種名單是各成員方貿(mào)易監(jiān)督流程在實(shí)際運(yùn)行中用以識(shí)別、區(qū)分這些特殊物種的重要的信息和數(shù)據(jù)根據(jù),各成員方也依這些信息和數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn),采取嚴(yán)格程度有所差異的措施和手段,對(duì)這些物種的貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)督,使其免受?chē)?guó)際貿(mào)易的不可持續(xù)開(kāi)發(fā)的危害。

2.許可系統(tǒng)

CITES的“許可系統(tǒng)”是在瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易監(jiān)督體系中嚴(yán)格化審查標(biāo)準(zhǔn)的制度基礎(chǔ),也即許可證和證明書(shū)制度。①See CITES Permit System,Available at:https://cites.org/eng/prog/Permit_system,last visited on April 10,2020.所簽發(fā)的許可證和證明書(shū)是發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)符合授權(quán)交易條件的確認(rèn),意味著根據(jù)CITES,該交易是合法、可持續(xù)且可追溯的。所有涉及從海上引進(jìn)、出口、再出口或再進(jìn)口的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易活動(dòng),只要交易標(biāo)的是公約附錄所涵蓋的物種,都必須通過(guò)許可系統(tǒng)來(lái)取得授權(quán)。進(jìn)出口附錄一物種、可辨認(rèn)部分或衍生品,必須事先取得進(jìn)口方管理機(jī)構(gòu)簽發(fā)的允許進(jìn)口或出口證明書(shū),簽署許可證和證明書(shū)的條件涉及這項(xiàng)或這類(lèi)貿(mào)易是否會(huì)有害于物種的生存、標(biāo)本的合法獲取、活體標(biāo)本裝運(yùn)的準(zhǔn)備以及對(duì)附錄一活體標(biāo)本進(jìn)口者是否具有合適的安置和養(yǎng)育設(shè)施等內(nèi)容。不允許以商業(yè)為主要目的的附錄一標(biāo)本進(jìn)口。進(jìn)出口附錄二和附錄三物種、可辨認(rèn)部分和衍生物出入境的,要提前獲得進(jìn)出口方管理機(jī)構(gòu)簽發(fā)的允許進(jìn)出口的證明書(shū),從其他成員方進(jìn)出口已被一國(guó)列入附錄三的物種,還需要提供原產(chǎn)地證書(shū)。進(jìn)出口許可證和證明書(shū)具有一定的時(shí)效、格式、標(biāo)準(zhǔn)式樣等特殊內(nèi)容,其上需標(biāo)注規(guī)范的源代碼和標(biāo)記,公約還規(guī)定了副本的注明、每批標(biāo)本的單獨(dú)許可證、許可證的注銷(xiāo)和保存等內(nèi)容。②參見(jiàn)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》第六條。當(dāng)然,其還有一定的格式要求,同時(shí),在特定情況下,CITES許可證和證明書(shū)的簽發(fā)可以采用簡(jiǎn)化程序,以促進(jìn)和加快貿(mào)易流程的進(jìn)行,并保證不會(huì)對(duì)有關(guān)物種的保護(hù)產(chǎn)生一定程度的影響。③See Management of Nationally Established Export Quotas,Resolutions 7/CP 14,at:https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-14-07-R15_0.pdf,last visted on April 18,2020.

3.出口配額制

出口配額制在瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易監(jiān)督流程的調(diào)控方面發(fā)揮著不可替代的作用,是一種重要的貿(mào)易監(jiān)督的配套管理工具,其制訂的目的在于維持相關(guān)物種的可持續(xù)貿(mào)易,減少危害物種生存的貿(mào)易行為的發(fā)生。需要制定出口配額的主要對(duì)象為來(lái)源屬于野生的瀕危野生動(dòng)植物種標(biāo)本。但是,也可以為不同來(lái)源的標(biāo)本建立單獨(dú)的配額(例如,野生、牧場(chǎng)、圈養(yǎng)及人工繁殖物種標(biāo)本)。配額可能適用于瀕危野生動(dòng)植物之整體種群,也可能適用于某些瀕危野生動(dòng)植物種的組成部分或衍生物(例如象牙、魚(yú)子醬、樹(shù)皮、鋸木和鱗莖等)。

(二)透明度相關(guān)安排

1.內(nèi)容

就報(bào)告制度具體的內(nèi)容而言,可詳細(xì)分為年度報(bào)告、執(zhí)行情況報(bào)告、非法貿(mào)易報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告:

第一,通過(guò)年度報(bào)告得到瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易監(jiān)督工作的輸出反饋。CITES規(guī)定每一締約方均應(yīng)提交年度報(bào)告,其中包括當(dāng)年簽發(fā)的有關(guān)許可證和證明書(shū)的數(shù)量和種類(lèi)、與之進(jìn)行貿(mào)易的其他國(guó)家名稱(chēng)、物種標(biāo)本數(shù)量和類(lèi)型以及進(jìn)行貿(mào)易的、歸屬于不同附錄的瀕危野生動(dòng)植物種名稱(chēng)。實(shí)際上,其反映出各個(gè)成員在記錄、跟蹤本成員區(qū)域內(nèi)瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易現(xiàn)狀的流程中的工作情況,不僅有助于成員方政策的制定者分析和評(píng)估本成員區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督法律及政策的問(wèn)題,還有助于秘書(shū)處分析各締約方執(zhí)行CITES的情況,發(fā)現(xiàn)其中可能存在的違反公約義務(wù)或瞞報(bào)數(shù)據(jù)的情形。

第二,通過(guò)執(zhí)行情況報(bào)告審查履約的具體情況。實(shí)施報(bào)告以前稱(chēng)為雙年度報(bào)告,在國(guó)際層面,其為各締約方提供了機(jī)會(huì),以為其執(zhí)行CITES的重要信息進(jìn)行全球交流,包括在制定和實(shí)施法律和法規(guī)、行政程序、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)措施以及野生動(dòng)植物種貿(mào)易政策方面的進(jìn)展,相互予以借鑒和參考,并且,報(bào)告中的信息可以用于支持締約方大會(huì)和各個(gè)附屬機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性、程序性決策。當(dāng)然,其也可作為締約方自我評(píng)估的工具。

第三,通過(guò)非法貿(mào)易報(bào)告監(jiān)督每年瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際非法貿(mào)易的發(fā)生情況。CITES要求締約方提供年度非法貿(mào)易報(bào)告,但是報(bào)告內(nèi)容不僅僅是評(píng)估瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易的情況,還包括對(duì)成員方區(qū)域內(nèi)的瀕危野生動(dòng)植物種非法貿(mào)易的情況的評(píng)估。年度非法貿(mào)易報(bào)告是強(qiáng)制性的,但不受遵守程序的約束。

第四,通過(guò)臨時(shí)報(bào)告就特殊問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。除了要求每個(gè)締約方提交三份報(bào)告(年度報(bào)告、年度非法貿(mào)易報(bào)告和執(zhí)行報(bào)告)之外,締約方大會(huì)、常設(shè)委員會(huì)和動(dòng)植物委員會(huì)還可以要求特定締約方就具體問(wèn)題或特別物種進(jìn)行報(bào)告。

2.審查的標(biāo)準(zhǔn)

CITES報(bào)告制度的特殊性在于,其不僅包括對(duì)報(bào)告的形式進(jìn)行審查,還包括對(duì)報(bào)告的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查。

第一,形式審查方面,首先,要求締約方所提交的報(bào)告必須盡可能“協(xié)調(diào)一致”,且具有“完整性”?！皡f(xié)調(diào)一致”也即其所記錄的瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易信息使用的術(shù)語(yǔ)、標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的,不同締約方之間就同一種瀕危野生動(dòng)植物種的往來(lái)貿(mào)易信息所提交的信息是可以相互對(duì)應(yīng)的?！巴暾浴币布淳喖s方提供的貿(mào)易情況、數(shù)據(jù)和信息是全面和真實(shí)的。在格式和內(nèi)容上,締約方提交的報(bào)告必須按照秘書(shū)處制定的《瀕危物種國(guó)際貿(mào)易公約年度報(bào)告編寫(xiě)和提交指南》進(jìn)行編寫(xiě)。其次,締約方必須在規(guī)定的時(shí)間提交報(bào)告。再次,就一些特殊要求的報(bào)告來(lái)說(shuō),其審查也需要關(guān)注特定的內(nèi)容。例如,進(jìn)行大宗貿(mào)易審查時(shí),審查必須主要關(guān)注締約方進(jìn)行大宗貿(mào)易的、野外獲取的附錄二物種的貿(mào)易情況。而在審查受年度出口配額限制的物種樣本的貿(mào)易情況報(bào)告時(shí),則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注該種標(biāo)本的配額水平、實(shí)際出口量和獲準(zhǔn)交易量。另外,CITES第14條還規(guī)定:“公約的規(guī)定不影響各國(guó)間已締結(jié)或可能締結(jié)的建立同盟或區(qū)域貿(mào)易協(xié)議的條約、公約或國(guó)際協(xié)定中所作的規(guī)定或承擔(dān)的義務(wù),上述同盟或區(qū)域貿(mào)易協(xié)議是用來(lái)建立或維持該同盟各成員國(guó)之間的共同對(duì)外關(guān)稅管制或免除關(guān)稅管制”。因此,若締約方為所指區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的成員,在對(duì)其報(bào)告的審查中還應(yīng)當(dāng)關(guān)注該締約方與該區(qū)域貿(mào)易協(xié)定其他成員國(guó)進(jìn)行附錄一、附錄二和附錄三所列物種標(biāo)本貿(mào)易的具體情況,除非該締約方依公約承擔(dān)的記錄和報(bào)告義務(wù)與其所訂立的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之具體規(guī)則內(nèi)容有著難以協(xié)調(diào)的沖突。

第二,實(shí)質(zhì)審查方面,CITES秘書(shū)處可與其他國(guó)際機(jī)構(gòu)發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用,建立統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)和系統(tǒng),通過(guò)多樣的手段和方式收集相關(guān)締約方在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易中真實(shí)、具體的貿(mào)易數(shù)據(jù),依此分析相關(guān)締約方在履行CITES義務(wù)方面的實(shí)際情況,評(píng)估締約方提交數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性,并且通過(guò)整理、分析和比較不同締約方間真實(shí)的報(bào)告數(shù)據(jù),進(jìn)一步判斷特定締約方所提交的報(bào)告中的瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)和與之進(jìn)行相關(guān)交易的其他締約方所提供數(shù)據(jù)之間的相稱(chēng)性,依此分析和評(píng)價(jià)相關(guān)締約方所提供的報(bào)告之質(zhì)量水平。

3.審查后的處理

第一,對(duì)于所提供的報(bào)告經(jīng)審查被確定為合規(guī)的締約方來(lái)說(shuō),其提供的報(bào)告數(shù)據(jù)將被納入由環(huán)境規(guī)劃署所維護(hù)的數(shù)據(jù)庫(kù),為后續(xù)各締約方的瀕危動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易比較分析、重大貿(mào)易審查、配額制的實(shí)施、國(guó)家立法的選擇等工作提供基礎(chǔ)信息和有效參考,并為各締約方全面遵守和執(zhí)行CITES提供數(shù)據(jù)支持。另外,除非提交報(bào)告的締約方另有規(guī)定,經(jīng)審查合規(guī)的年度非法貿(mào)易報(bào)告中的數(shù)據(jù)可以被匯總?cè)胂嚓P(guān)的非法貿(mào)易情況數(shù)據(jù)庫(kù),以作為可供各締約方參考的非法貿(mào)易情況數(shù)據(jù)信息使用,供其研究、分析和進(jìn)一步選擇本國(guó)的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督的政策和打擊非法貿(mào)易的措施。

第二,對(duì)于未能按時(shí)提交報(bào)告的締約方來(lái)說(shuō),首先,秘書(shū)處應(yīng)將該問(wèn)題提交常設(shè)委員會(huì),以便尋求解決辦法;其次,秘書(shū)處可核準(zhǔn)某一締約方提出的將提交國(guó)家報(bào)告的期限合理延長(zhǎng)的請(qǐng)求,但該締約方須在該期限之前向秘書(shū)處提交一份載明合理理由的書(shū)面請(qǐng)求;再次,秘書(shū)處可指示常設(shè)委員會(huì)在秘書(shū)處提交的報(bào)告的基礎(chǔ)上,確定哪些締約方連續(xù)三年未提交報(bào)告,并且沒(méi)有提供充分的理由,常設(shè)委員會(huì)可依此建議各締約方拒絕批準(zhǔn)與已確定的、未能在合理期限內(nèi)提交報(bào)告的締約方進(jìn)行CITES附錄所列所有物種或特定物種的貿(mào)易。

第三,對(duì)于經(jīng)審查,被認(rèn)定存在不遵約情況的締約方來(lái)說(shuō),如存在未履行CITES第4條、第13條義務(wù)以及未完善國(guó)內(nèi)立法等情況的締約方,CITES提供了一套遵約援助措施,旨在向面臨持續(xù)遵約挑戰(zhàn)的締約方提供有針對(duì)性的支持。具體來(lái)說(shuō),秘書(shū)處應(yīng)制訂一項(xiàng)遵約援助的方案,并向締約方發(fā)出通知,要求該締約方提供其目前所獲取的任何關(guān)于遵約援助的資料,基于對(duì)該類(lèi)資料的分析,秘書(shū)處將對(duì)該締約方進(jìn)行調(diào)查,可以對(duì)其提供技術(shù)援助,或?yàn)槠浣⒙募s援助的機(jī)制,并就此與全球環(huán)境基金秘書(shū)處和潛在捐助國(guó)的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)協(xié)商履約援助方案的可能性和可行性。并且,秘書(shū)處還可以對(duì)該締約方制訂CITES遵約援助的次級(jí)方案,幫助該締約方逐步形成履約能力。另外,該國(guó)可向CITES秘書(shū)處尋求咨詢(xún)和指導(dǎo)。但是,對(duì)于不符合履約援助條件的締約方或經(jīng)履約援助仍然持續(xù)存在遵約問(wèn)題的締約方來(lái)說(shuō),常設(shè)委員會(huì)可能同樣會(huì)提出建議,要求其他的CITES締約方采取中止與該方繼續(xù)進(jìn)行CITES附錄項(xiàng)下所有或特定物種的國(guó)際貿(mào)易的反向制裁措施。

(三)反向制裁

從CITES來(lái)看,能夠大大提高瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的效力、為瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制提供有效的執(zhí)法手段的安排是其反向制裁措施,即通過(guò)建議各締約方中止與特定成員進(jìn)行CITES所列所有物種或特定物種的貿(mào)易,來(lái)促使相關(guān)成員恢復(fù)遵約的狀態(tài)。CITES的反向制裁措施被稱(chēng)為“最有效的集體制裁措施的例證”,在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。

CITES并沒(méi)有明確提出“反向制裁措施”的名稱(chēng)和內(nèi)容,僅在公約第13條,提及了“國(guó)際措施”,具體規(guī)定如下:“秘書(shū)處根據(jù)其所獲得的情報(bào),認(rèn)為附錄一、附錄二所列任一物種標(biāo)本的貿(mào)易而正受到不利的影響,或本公約的規(guī)定沒(méi)有被有效地執(zhí)行時(shí),秘書(shū)處應(yīng)將這種情況通知有關(guān)的成員方,或有關(guān)的成員方所授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)。成員方在接到所指的通知后,應(yīng)在其法律允許范圍內(nèi),盡快將有關(guān)事實(shí)通知秘書(shū)處,并提出適當(dāng)補(bǔ)救措施。成員方認(rèn)為需要調(diào)查時(shí),可特別授權(quán)一人或若干人進(jìn)行調(diào)查。成員方提供的情況或根據(jù)調(diào)查所得到的情況,將由下屆締約方大會(huì)進(jìn)行審議,大會(huì)可提出它認(rèn)為合適的任何建議”。根據(jù)該條款之規(guī)定,倘若締約方存在對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督不力的情況,締約方大會(huì)具有對(duì)其提出建議的權(quán)利,依此促使該締約方采取適當(dāng)措施補(bǔ)救和改善其所存在的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督不力的問(wèn)題。

而CITES第14條第一款則進(jìn)一步明確規(guī)定:“公約規(guī)定不影響成員方有權(quán)采取包括關(guān)于附錄一、附錄二、附錄三所列物種標(biāo)本的貿(mào)易、取得、占有和轉(zhuǎn)運(yùn)、在國(guó)內(nèi)采取更加嚴(yán)格的措施或完全予以禁止……的措施”。該條款通過(guò)默示的方式,允許締約方在不違背一般國(guó)際法規(guī)則的前提下,對(duì)其他的成員使用“中止貿(mào)易”的單方面的貿(mào)易制裁措施。因此,這種反向制裁措施實(shí)際上是各締約方根據(jù)CITES第14條第一款所采取和實(shí)施的單獨(dú)或集體的對(duì)外禁貿(mào)行動(dòng)。

因此,CITES第13、14條的規(guī)定,為締約方大會(huì)建議其他締約方暫時(shí)中止與特定的、對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督不力的締約方進(jìn)行相關(guān)物種貿(mào)易的權(quán)利以及各締約方依此建議對(duì)該締約方采取單向的貿(mào)易制裁措施的權(quán)利提供了最為主要的法律依據(jù)。因此,從條約的規(guī)定來(lái)看,可以發(fā)現(xiàn)反向制裁措施實(shí)際上是一種分散的、協(xié)調(diào)性的行動(dòng),而非一項(xiàng)具有強(qiáng)制性的國(guó)際決策。也即,與1969年《維也納條約法公約》第60條規(guī)定的中止條約不同,CITES締約方大會(huì)或常設(shè)委員會(huì)提出的中止貿(mào)易的建議并不具有中止貿(mào)易的效力,只是授權(quán)其他成員暫時(shí)減損其現(xiàn)有的特定的與某一締約方進(jìn)行貿(mào)易的權(quán)利。此后,“反向制裁”作為一項(xiàng)集體性的貿(mào)易措施以及瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制中重要的制裁手段,在系列決議中也被反復(fù)提及,不斷發(fā)展完善。

1.提起和撤銷(xiāo)反向制裁的程序

反向制裁措施主要依四種事由被提起:第一,如果締約方連續(xù)三年不提交年度報(bào)告而沒(méi)有提供充分的理由,則可能導(dǎo)致常設(shè)委員會(huì)建議所有締約方中止與有關(guān)締約方的貿(mào)易。第二,某一締約方在大宗貿(mào)易情況被審查后,經(jīng)動(dòng)植物委員會(huì)及秘書(shū)處和專(zhuān)家組確定未能履行其承擔(dān)的CITES第4條規(guī)定的義務(wù),在與該國(guó)溝通協(xié)商之后,秘書(shū)處會(huì)向其提供履行公約第4條之義務(wù)的建議,但是該方未能采納或?qū)嵤┢浣ㄗh,或仍未采取適當(dāng)補(bǔ)救措施,則其可能被提起反向制裁。第三,依據(jù)CITES的要求,締約方需要通過(guò)完善國(guó)內(nèi)立法以及考慮制訂國(guó)家和區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃等方式,以履行其在CITES下之具體義務(wù),但如果該締約方旨在履行CITES義務(wù)的國(guó)內(nèi)立法尚不滿足公約要求,則可能被采取反向制裁措施。第四,秘書(shū)處認(rèn)為在某一締約方區(qū)域內(nèi),關(guān)于附錄一、附錄二所列之瀕危野生動(dòng)植物種的貿(mào)易而正受到不利的影響或公約規(guī)定未能被該締約方有效地執(zhí)行,且該締約方未接受秘書(shū)處之建議以相關(guān)方式提出或采取補(bǔ)救措施,其可能被提起反向制裁。

2.撤銷(xiāo)反向制裁的程序

在締約方大會(huì)和常設(shè)委員會(huì)提出對(duì)特定締約方采取反向措施的建議之后,這個(gè)建議會(huì)持續(xù)一段時(shí)間,在此期間,該方可以通過(guò)適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)進(jìn)行“彌補(bǔ)”,以使得相關(guān)反向措施的建議得以撤銷(xiāo)。第一,對(duì)于連續(xù)三年不提交年度報(bào)告并且不具備充分理由的締約方而言,可以通過(guò)提交缺失的年度報(bào)告、雙年度報(bào)告或回應(yīng)具體建議等方面取得進(jìn)展,依此撤銷(xiāo)反向措施的建議。第二,在相關(guān)國(guó)家立法方面存在問(wèn)題的締約方可以通過(guò)再頒布適當(dāng)?shù)牧⒎?、打擊和減少非法貿(mào)易來(lái)恢復(fù)遵約,在其恢復(fù)遵約狀態(tài)之后,對(duì)其采取反向制裁措施的建議可得以撤銷(xiāo)。第三,在大宗貿(mào)易審查方面存在問(wèn)題的締約方,需要及時(shí)在執(zhí)行CITES第4條的情況下采取適當(dāng)?shù)拇胧?當(dāng)其從不遵約狀態(tài)轉(zhuǎn)為遵約狀態(tài)或?qū)ΤＴO(shè)委員會(huì)的建議作出具體回應(yīng)之后,對(duì)其中止貿(mào)易的建議可得以撤銷(xiāo)。第四,對(duì)于成員方內(nèi)附錄一、附錄二所列之瀕危野生動(dòng)植物種的貿(mào)易而正受到不利的影響或公約規(guī)定未能被有效地執(zhí)行的締約方而言,在該締約方提出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施,并恢復(fù)遵約狀態(tài)之后,該反向制裁措施的建議方可撤銷(xiāo)。

二、現(xiàn)行瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的不足

盡管公約對(duì)監(jiān)督機(jī)制做了較為詳細(xì)的規(guī)定,但仍然在理論及實(shí)踐層面存在不足。

(一)理論層面的不足

1.基礎(chǔ)性安排中部分概念、術(shù)語(yǔ)和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊

第一,基礎(chǔ)性安排中部分概念模糊。以CITES為例,公約文本中有部分概念模糊,具有變通解釋的可能性。比如公約涉及標(biāo)本規(guī)定中的“可識(shí)別部分”(redily recognizable part)和“衍生物”(derivative)存在著模糊性。①參見(jiàn)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(1983修正),第1條第二款?！翱勺R(shí)別部分”可能被認(rèn)為能夠包含因生長(zhǎng)期不同導(dǎo)致存在形態(tài)差異的相同植物種的標(biāo)本之部分在內(nèi),而無(wú)須嚴(yán)格依相同,或相似之形態(tài)來(lái)界定,而“衍生物”也可能被認(rèn)為是包含外在表現(xiàn)形態(tài)不同、卻與其屬于同一物種的子代標(biāo)本制成的產(chǎn)品在內(nèi),而非僅僅被認(rèn)為是相關(guān)植物本體或成體所制成的產(chǎn)品。倘若如此,又可能造成對(duì)衍生物定義的擴(kuò)大解釋。由于公約沒(méi)有對(duì)這兩個(gè)概念作出明確的界定,因此在實(shí)踐中,貿(mào)易流程的監(jiān)督人員就可能基于對(duì)“可識(shí)別部分”或“衍生物”這兩個(gè)概念的不同理解,將種子、瓶裝幼苗培養(yǎng)物、花粉、孢子、組織培養(yǎng)物和人工培植蘭花的切花都認(rèn)為是“可識(shí)別部分”和“衍生物”的范疇,而將這些標(biāo)本納入公約規(guī)制的范圍?；蚱鋬H僅只是交易相對(duì)的締約方之間對(duì)“可識(shí)別部分”和“衍生物”產(chǎn)生了不同的理解,因而導(dǎo)致其提供的報(bào)告中,兩方或兩方以上就同一交易物種,在貿(mào)易進(jìn)出口信息的記錄和評(píng)估上存在較大差異。

第二,貿(mào)易監(jiān)督流程缺乏一套統(tǒng)一的、科學(xué)可行的術(shù)語(yǔ)和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。這為貿(mào)易監(jiān)督工作造成了困難,海關(guān)人員甚至很難查明某種植物物種究竟是否屬于受管控的標(biāo)本類(lèi)型。如在1984年,美國(guó)曾進(jìn)口了3000多種瀕臨滅絕的仙人掌,但是海關(guān)人員卻并未發(fā)現(xiàn)這些標(biāo)本屬于非法進(jìn)口的物種標(biāo)本類(lèi)型,因?yàn)檫@些植物是以海關(guān)人員不熟悉的術(shù)語(yǔ)的“同義詞”進(jìn)口的。這種“同義詞”使用的手段多種多樣,比如在進(jìn)出口瀕危野生仙人掌時(shí)以規(guī)避為目的,將這些瀕危的仙人掌物種置于許多不同的屬中,以利用海關(guān)人員的知識(shí)盲區(qū)來(lái)逃避其檢查,產(chǎn)生這種問(wèn)題的根本原因?qū)嶋H上在于貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制在設(shè)置基礎(chǔ)性安排時(shí)并未制定一套統(tǒng)一和明確的術(shù)語(yǔ)使用守則或物種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2.監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中發(fā)展中國(guó)家的訴求未得到充分反映

第一,大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的訴求表達(dá)能力有限。在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的建立和完善過(guò)程中,多數(shù)發(fā)展中國(guó)家囿于自身經(jīng)濟(jì)文化條件的限制,缺乏相應(yīng)的資金、技術(shù)的支持以及具備瀕危野生動(dòng)植物種相關(guān)科學(xué)知識(shí)的人才,導(dǎo)致其在參與有關(guān)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建和完善的國(guó)際條約制定、國(guó)際會(huì)議決議中的意志表達(dá)呈現(xiàn)出先天不足的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國(guó)家在國(guó)際談判層面,由于其對(duì)國(guó)際規(guī)則談判具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員數(shù)量寥寥、對(duì)國(guó)際規(guī)則制定過(guò)程重視程度低以及科學(xué)知識(shí)方面的掌握不足,其本身相較之發(fā)達(dá)國(guó)家的談判力量就較為懸殊,話語(yǔ)權(quán)不足,或由于其對(duì)國(guó)際談判的程序和規(guī)則也并不如擁有龐大的專(zhuān)家隊(duì)伍和談判人才隊(duì)伍的發(fā)達(dá)國(guó)家了解,同時(shí)囿于國(guó)際談判語(yǔ)言的限制,無(wú)法清晰、有效地表達(dá)其訴求,導(dǎo)致其在瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易監(jiān)督規(guī)則商討和制定過(guò)程中所呈現(xiàn)的訴求能力是相當(dāng)有限的。

第二,發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)分歧對(duì)發(fā)展中國(guó)家意志表達(dá)造成干擾和阻礙。實(shí)際上,物種多樣性更為豐富的往往是發(fā)展中國(guó)家,其在更多情況下為瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易中的出口國(guó),而發(fā)達(dá)國(guó)家多為瀕危野生動(dòng)植物種標(biāo)本的消費(fèi)國(guó)。又由于諸多發(fā)達(dá)國(guó)家在其自身之經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中造成了生物資源的過(guò)量消費(fèi)和消耗,因而這些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易產(chǎn)生了“后視性”理解。亦即試圖通過(guò)控制消費(fèi)、減少需求等方式,將現(xiàn)有的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的主要關(guān)注點(diǎn)放置在強(qiáng)化瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督力度上,并依此在國(guó)際談判中試圖將瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制不斷往嚴(yán)格化的方向推進(jìn),包括在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中曾經(jīng)采取過(guò)一系列的禁貿(mào)措施。以CITES為例,公約下的貿(mào)易監(jiān)督體系更偏向于保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物種利用國(guó)的利益和意志表達(dá),從公約條文中可以看出,其實(shí)現(xiàn)貿(mào)易監(jiān)督的主要手段為“限制”或“禁止”貿(mào)易①參見(jiàn)《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》,第3-5條。而甚少考慮到通過(guò)滿足瀕危野生動(dòng)植物種提供國(guó)的實(shí)際需要和促進(jìn)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易的可持續(xù)進(jìn)行,以從根本上改善發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易監(jiān)督能力。其實(shí),對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、野生動(dòng)植物種資源豐富的瀕危野生動(dòng)植物貿(mào)易的原產(chǎn)國(guó)和提供國(guó)來(lái)說(shuō),其國(guó)民的生存往往與特定瀕危野生動(dòng)植物種的貿(mào)易息息相關(guān),過(guò)于嚴(yán)格的貿(mào)易措施反而會(huì)阻礙這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更進(jìn)一步的結(jié)果就是導(dǎo)致其沒(méi)有足夠的資金繼續(xù)投入之后長(zhǎng)期的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督工作。因此,貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的完善更需要關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的特殊需求和立場(chǎng),依此權(quán)衡和重新思考瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制未來(lái)的發(fā)展方向和側(cè)重性安排。

3.履約協(xié)助安排未充分平衡南北雙方的合理需要

第一,對(duì)能力建設(shè)的關(guān)注度不足。不同國(guó)家對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督的實(shí)施能力差異非常大,發(fā)展中國(guó)家在貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行中的履約能力存在先天的不足。如發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種的研究歷史悠久、科研力量雄厚、科研資金充足,對(duì)本國(guó)絕大多數(shù)種類(lèi)的瀕危野生動(dòng)植物種的分布情況比較清楚,掌握了較充分的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易數(shù)據(jù)資料。這為它們準(zhǔn)備和參與有關(guān)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督有關(guān)的活動(dòng)提供了極大的便利。相比之下,發(fā)展中國(guó)家面臨著國(guó)家建設(shè)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的壓力,科研能力差,導(dǎo)致其對(duì)本國(guó)瀕危野生動(dòng)植物種資源的底數(shù)不清、對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易相關(guān)的資料掌握不全,這自然會(huì)極大地限制這些國(guó)家進(jìn)行瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督工作的能力。倘若這些國(guó)家無(wú)法有效執(zhí)行瀕危野生動(dòng)植物種的國(guó)際貿(mào)易監(jiān)督規(guī)則,可能會(huì)使其國(guó)家境內(nèi)瀕危野生動(dòng)植物種的偷獵和非法貿(mào)易量急劇增加,非法貿(mào)易更加猖獗。而整個(gè)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制設(shè)立之首要目的,就是為了保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物種,減少其所受到的貿(mào)易侵蝕,如果這些發(fā)展中國(guó)家維持這種難以執(zhí)行相關(guān)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督措施的狀態(tài),則整個(gè)貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制設(shè)立的最初目的和所追求的最終目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

綜觀目前的監(jiān)督機(jī)制體系構(gòu)建,對(duì)發(fā)展中締約方能力建設(shè)的支持性規(guī)定較少,能力建設(shè)規(guī)劃也處于起步階段。以CITES來(lái)看,其在締約方大會(huì)決議中提到了“與發(fā)展中締約方進(jìn)行技術(shù)合作”的倡議,①See The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (1983),Technical Cooperation.Resolutions 4/CP 3,at:https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-03-04.pdf,last visted on April 18,2020.公約機(jī)構(gòu)往往只能提供基礎(chǔ)性的知識(shí)支持,而重要的技術(shù)往往掌握于私營(yíng)主體手中,發(fā)達(dá)國(guó)家締約方也難以強(qiáng)迫其轉(zhuǎn)讓技術(shù)或強(qiáng)制其進(jìn)行技術(shù)合作,而整套貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的體系構(gòu)建中又缺乏促進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的私營(yíng)部門(mén)積極與發(fā)展中國(guó)家的私營(yíng)部門(mén)合作的激勵(lì)措施和手段,導(dǎo)致這種技術(shù)合作難以實(shí)現(xiàn)和推廣。直到2019年舉行的第十八屆締約方大會(huì)第18.39號(hào)到第18.46號(hào)決定才敦促常設(shè)委員會(huì)盡快成立能力建設(shè)工作組,并呼吁各方參與到加強(qiáng)發(fā)展中締約方的能力建設(shè)的合作中來(lái)。②See The Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora,Capacity Building.46/CP 3,at:https://www.cites.org/eng/dec/valid17/82120,last visited on April 18,2020.而此時(shí)整個(gè)能力建設(shè)的方案和藍(lán)圖尚處于啟動(dòng)的階段,內(nèi)容也是初步性、概括性較強(qiáng)的。

第2,貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制運(yùn)作缺少資金支持。資金問(wèn)題是瀕危物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題。一方面,在整個(gè)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的體系構(gòu)建和完善過(guò)程中,涉及資金支持的內(nèi)容比例較少。以CITES為例,盡管其也具備部分資金支持的承諾基礎(chǔ),但是,CITES的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督覆蓋范圍廣、時(shí)間長(zhǎng),工作量大,且下設(shè)的具體物種的監(jiān)督計(jì)劃數(shù)量較多,資金需求量大,而其背后僅有部分計(jì)劃涉及提供資金的承諾,只能解決問(wèn)題的冰山一角。比如,發(fā)達(dá)國(guó)家曾通過(guò)全球環(huán)境基金機(jī)制承諾連續(xù)3年提供每年2億美元用于解決生物多樣性問(wèn)題,其中包括瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督的問(wèn)題,盡管資助數(shù)額看似龐大,但是,經(jīng)過(guò)層層分流,最終用于支持瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的資金僅僅只占其中較小部分。另一方面,資金方面的承諾往往難以實(shí)現(xiàn),比如,禁止非洲象牙貿(mào)易計(jì)劃背后的財(cái)政支持承諾就從未實(shí)現(xiàn)過(guò)。

(二)實(shí)踐層面的不足

1.透明度相關(guān)安排難以發(fā)揮應(yīng)有作用

各瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)構(gòu)和各國(guó)準(zhǔn)確、真實(shí)地記錄和保存其本國(guó)境內(nèi)的瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際交易情況之報(bào)告對(duì)于瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的效果而言至關(guān)重要。報(bào)告制度設(shè)立的本意也在于使瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制更加具備可實(shí)施性,但是其實(shí)際運(yùn)行卻未達(dá)到預(yù)期的效果。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署世界保護(hù)監(jiān)測(cè)中心通過(guò)對(duì)CITES的報(bào)告提交情況進(jìn)行研究,發(fā)現(xiàn)有三分之一的締約方從未提交過(guò)報(bào)告,已提交報(bào)告的締約方則存在報(bào)告提交不及時(shí)、提交報(bào)告的內(nèi)容不真實(shí)等問(wèn)題,在這些報(bào)告中甚至出現(xiàn)部分國(guó)家與其進(jìn)出口統(tǒng)計(jì)的實(shí)際數(shù)據(jù)之間的匹配性不到5%的情況。目前,大約有45%以上的標(biāo)本交易完全未被納入締約方提交的報(bào)告數(shù)據(jù)中。在瀕危野生植物種貿(mào)易方面,有關(guān)締約方在記錄保存和報(bào)告制度的執(zhí)行情況更為不佳:第一,報(bào)告提交情況混亂,未履行報(bào)告義務(wù)的情況較為常見(jiàn)。世界保護(hù)監(jiān)測(cè)中心的報(bào)告還顯示,大約90%的涉及兩個(gè)以上締約方的瀕危野生植物種國(guó)際貿(mào)易,都是僅有其中一個(gè)締約方提交關(guān)于該宗貿(mào)易的具體情況的記錄報(bào)告,其余締約方則未充分履行報(bào)告的義務(wù),不僅如此,締約方進(jìn)出口記錄之間達(dá)到匹配性要求的僅占全部交易的1%。所提供報(bào)告的實(shí)際情況尚且如此,未加以記錄和報(bào)告的貿(mào)易情況則更加數(shù)不勝數(shù)。第二,報(bào)告內(nèi)容不正確、不準(zhǔn)確或過(guò)于籠統(tǒng)和模糊。比如締約方提交的報(bào)告大多數(shù)都沒(méi)有對(duì)人工繁殖的和野生采集的植物標(biāo)本加以區(qū)分,或在報(bào)告中僅僅表明交易物種屬于何種附錄名單下,卻不指明具體的物種名稱(chēng),等等。這些情況非常常見(jiàn),為整個(gè)貿(mào)易監(jiān)督流程數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作帶來(lái)了極大的困難。

2.反向制裁措施缺乏公平性

目前,正在接受反向制裁而被禁止貿(mào)易的25國(guó)均為“南方”國(guó)家。①See Countries Currently Subject to a Recommendation to Suspend Trade,Available at:https://www.cites.org/eng/resources/ref/suspend.php,last visited on April 12,2020.不僅如此,從過(guò)去近30年來(lái)對(duì)部分國(guó)家采取反向制裁措施的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,該項(xiàng)制裁建議所針對(duì)的國(guó)家中超過(guò)95%是發(fā)展中國(guó)家。瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易主要呈現(xiàn)南北走向趨勢(shì)無(wú)可厚非,但另一種替代性解釋則是:反向制裁措施由于外力介入而在選擇性地發(fā)揮作用,也即該系統(tǒng)存在隱藏性的偏見(jiàn)。

實(shí)際上,到目前為止,在常設(shè)委員會(huì)建議對(duì)意大利和希臘兩個(gè)僅有的“北方”國(guó)家采取中止貿(mào)易的反向措施后,就再未有其他的“北方”國(guó)家因未履行公約而遭到反向制裁。以日本為例,CITES第10.3號(hào)決議明確要求締約方依CITES要求必須設(shè)立管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)機(jī)構(gòu),并且科學(xué)機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于管理機(jī)構(gòu)之外。但是,日本建立的漁業(yè)廳資源與環(huán)境研究司(JFA)②CITES指定的日本國(guó)內(nèi)的科學(xué)機(jī)構(gòu)。直接隸屬于漁業(yè)廳資源與環(huán)境研究主管部門(mén)(JFA Director-General)③CITES指定的日本國(guó)內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)。,JFA的雙重職能完全違反了CITES指定科學(xué)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),盡管如此,常設(shè)委員會(huì)卻并未因日本違反其公約義務(wù)而對(duì)其采取相應(yīng)的反向措施。對(duì)比而言,在1999至2002年,阿富汗和盧旺達(dá)卻因?yàn)橐恢蔽茨苤付ê线m的科學(xué)機(jī)構(gòu),常設(shè)委員會(huì)就對(duì)其采取了中止貿(mào)易的反向措施。實(shí)際上,日本是僅次于美國(guó)的第二大CITES的財(cái)政捐助來(lái)源國(guó),并且其在《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》執(zhí)行中影響力較大。由此觀之,瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督的反向制裁措施缺乏公正性。

此外,監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施及對(duì)不履行該公約的締約方的約束,也是一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。由于缺少超國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)的存在,監(jiān)督機(jī)制的有效實(shí)施主要依賴(lài)各締約方,如果有締約方違背了該方面的義務(wù)就缺少有效機(jī)制來(lái)制裁或約束它們以促使它們履行義務(wù)。④有關(guān)分析可以參見(jiàn)馬忠法等著:《應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律制度》,上海人民出版社2019年版,第130—135頁(yè)。而對(duì)于爭(zhēng)端解決,有關(guān)國(guó)家先友好協(xié)商,友好協(xié)商不能解決,則通過(guò)仲裁,特別是提交給位于海牙的國(guó)際常設(shè)仲裁法院進(jìn)行仲裁,但前提是經(jīng)相關(guān)國(guó)家同意。⑤See Article 18 of The Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora(1983)這些都顯示監(jiān)督機(jī)制在有效實(shí)施方面所面臨的困難。

三、瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的完善

針對(duì)上述不足,我們認(rèn)為可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行完善:

(一)理論層面

1.明確和統(tǒng)一基礎(chǔ)性安排中的概念、術(shù)語(yǔ)和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

第一,厘清相關(guān)法律規(guī)定的具體概念及其范疇,以避免由于瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督人員或締約方對(duì)相關(guān)法律概念存在過(guò)多的不同理解而導(dǎo)致不可持續(xù)貿(mào)易行為的發(fā)生和后續(xù)提交的用于評(píng)估貿(mào)易之?dāng)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性較低、進(jìn)出口方貿(mào)易報(bào)告中的數(shù)據(jù)無(wú)法對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。如在“可識(shí)別部分”和“衍生物”的概念界定中,應(yīng)明確規(guī)定在瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易的情形下,“可識(shí)別部分”或“衍生物”僅僅指代其本體的部分和衍生物,排除其子代如“種子、瓶裝幼苗培養(yǎng)物、花粉、孢子、組織培養(yǎng)物和人工繁殖蘭花的切花”等瀕危野生植物物種形態(tài)。

第二,明確具備科學(xué)支持和術(shù)語(yǔ)、標(biāo)準(zhǔn)制定職能的機(jī)構(gòu),建立統(tǒng)一的查詢(xún)數(shù)據(jù)庫(kù),形成一套各國(guó)統(tǒng)一的瀕危野生動(dòng)植物種科學(xué)名稱(chēng)、術(shù)語(yǔ)和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),并且厘清瀕危野生植物種的親本或子代在不同形態(tài)下的分類(lèi),對(duì)定義不清、釋義不明的問(wèn)題進(jìn)行注釋。在生物學(xué)中,部分瀕危野生動(dòng)植物種可能存在不同名稱(chēng),但使用不同名稱(chēng)并不影響其在生物學(xué)意義或附錄下之“等同性”。因此,應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)具有瀕危野生動(dòng)植物貿(mào)易監(jiān)督能力與資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)作為“權(quán)威機(jī)構(gòu)”,對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種及其貿(mào)易相關(guān)術(shù)語(yǔ)的使用和科學(xué)分類(lèi)進(jìn)行統(tǒng)一和明確,這個(gè)機(jī)構(gòu)需要具有“批準(zhǔn)”或“拒絕”這些術(shù)語(yǔ)使用和分類(lèi)方法的權(quán)能。否則,各成員方轄區(qū)內(nèi)的瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易監(jiān)督的相關(guān)工作人員可能由于存在多套本質(zhì)相同但名稱(chēng)不同的基礎(chǔ)性術(shù)語(yǔ)和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)而面臨更為艱巨的任務(wù),使得其貿(mào)易監(jiān)督工作難以推進(jìn)。因?yàn)樗麄儾粌H要在貿(mào)易流程中識(shí)別出成千上萬(wàn)的不同物種,而且這些瀕危野生動(dòng)植物種還可能被進(jìn)出口商通過(guò)使用不同的術(shù)語(yǔ)、歸為不同的分類(lèi),進(jìn)行名稱(chēng)上的“變異”,以掩飾其受貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制管控的實(shí)質(zhì)屬性,造成貿(mào)易監(jiān)督工作執(zhí)行方面的困難。

2.明確貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的完善方向和側(cè)重點(diǎn)

瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制在其進(jìn)一步完善和發(fā)展過(guò)程中,需要明確的方向和側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是以維護(hù)全人類(lèi)之共同福祉為目標(biāo):一方面,需要進(jìn)一步考慮如何在公平合理的情況下,通過(guò)尋求多方途徑,為發(fā)展中國(guó)家提供科學(xué)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)人員和資金等方面的支持,以幫助發(fā)展中國(guó)家提升自身的需求表達(dá)能力,在貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制完善的國(guó)際法律實(shí)踐中更準(zhǔn)確地表達(dá)其需求,提升南北方國(guó)家之間的溝通效率,為促進(jìn)貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行提供更多的視角和方法。另一方面,監(jiān)督機(jī)制的完善需要更為公平合理地考慮發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家各方的實(shí)際關(guān)切,平衡雙方的需求,緩解雙方的需求之間存在的矛盾和沖突。比如,在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展和完善上,更加謹(jǐn)慎地考慮實(shí)施限制性過(guò)多的貿(mào)易監(jiān)督措施,更多地考慮物種維持和發(fā)展中國(guó)家瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易收益資金的回流問(wèn)題,重視對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易源流的控制和管理,并且繼續(xù)發(fā)展配額制度等,依此減少非法瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易的發(fā)生,維護(hù)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易的可持續(xù)性,以緩解相關(guān)發(fā)展中國(guó)家在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督工作中所面臨的多重壓力。

3.加速履約協(xié)助安排中的相關(guān)制度構(gòu)建和完善

最為關(guān)鍵的是重視發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)。瀕危野生動(dòng)植物種資源實(shí)際上是人類(lèi)共同的資源。由于發(fā)展中國(guó)家的履約能力存在極大的不足,其進(jìn)一步執(zhí)行瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督工作面臨極大的困難,這往往容易導(dǎo)致違背貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建宗旨的情形出現(xiàn),無(wú)法從根源上減少和遏制瀕危野生動(dòng)植物種的非法貿(mào)易,損害發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共同福祉。前文所述內(nèi)容主要關(guān)注制度方面的完善,但制度仍需付諸實(shí)踐,因此,除了需要對(duì)目前的瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制在制度方面進(jìn)行調(diào)整外,還需要在實(shí)踐層面強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)。在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督方面,如果要解決發(fā)展中國(guó)家在核心訴求表達(dá)能力、貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行中的參與能力等方面的差距問(wèn)題,就必須考慮如何對(duì)發(fā)展中國(guó)家在技術(shù)、資金、投資項(xiàng)目和知識(shí)等方面提供實(shí)際支持,并且使這些支持能夠落到實(shí)處。

因此,通過(guò)有效的機(jī)制對(duì)相關(guān)國(guó)家進(jìn)行能力建設(shè)的需求評(píng)估,為那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的發(fā)展中國(guó)家提供必要的技術(shù)、資金和科學(xué)知識(shí)則尤為關(guān)鍵。因?yàn)槟芰ㄔO(shè)能夠從根本上提高其執(zhí)行瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督工作的能力,使這些締約方能夠繼續(xù)根據(jù)準(zhǔn)確、可靠的科學(xué)信息,在明確瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易有關(guān)的國(guó)際法具體規(guī)定的情況下,對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易進(jìn)行有效的監(jiān)督,并對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種實(shí)施可持續(xù)的源頭管理措施和保護(hù)措施,從其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中受益,依此獲得執(zhí)行后續(xù)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督工作的資金源動(dòng)力。①See IPBES,Implementation of the Capacity-building Rolling Plan and Contributions by Strategic Partners and Supporters Collaborative,available at:https://ipbes.net/implementation-capacity-building-rolling-plan-contributions-strategic-partnerscollaborative,last visited on December 13,2019.通過(guò)受援的發(fā)展中國(guó)家以及提供援助的發(fā)達(dá)國(guó)家共同的努力,推進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè),能夠逐步使更多締約方有效執(zhí)行貿(mào)易監(jiān)督工作,降低監(jiān)督成本,使它們能夠更快地參與到全球經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)作中,履行瀕危野生動(dòng)植物種保護(hù)的國(guó)際承諾。

另外,還需要拓展資金籌措方式,考慮投入和使用流向。第一,進(jìn)一步考慮如何加大瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制資金支持的力度以使瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制能夠更為有效地運(yùn)行。在過(guò)去10年中,各國(guó)捐助方為CITES的能力建設(shè)提供了大量的資金,這實(shí)際上也帶來(lái)了許多好處。比如,它提高了CITES資金運(yùn)作的透明度和影響力,資金運(yùn)作的良好效果也進(jìn)一步反作用于參與貿(mào)易過(guò)程的捐助方私營(yíng)主體。因而,首先,資金籌措不僅需要尋求官方機(jī)構(gòu)的支持,還應(yīng)當(dāng)尋求在物種保護(hù)過(guò)程中直接受益的私營(yíng)主體的支持,積極引導(dǎo)官方機(jī)構(gòu)和私營(yíng)主體等利益相關(guān)方加大投入,同時(shí)明確一套基金管理的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及審批相關(guān)的流程,拓展資金籌措的源流。其次,在CITES的層面上來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)增加建立基金制度的條款,使其充分保障貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的持續(xù)和良效運(yùn)行。再次,就各締約方內(nèi)部而言,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建和完善瀕危動(dòng)植物種的拯救和補(bǔ)償基金制度,在貿(mào)易監(jiān)督過(guò)程中遇到需要沒(méi)收、處置的瀕危野生動(dòng)植物種時(shí),從拯救基金中撥款用于瀕危物種的保護(hù),各成員方因?yàn)檫M(jìn)行了瀕危野生動(dòng)植物種的保護(hù)遭受的損失也可以通過(guò)此途徑獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。第二,資金的使用必須考慮到發(fā)展中國(guó)家的需求和關(guān)切,確保資金能夠“用在刀刃上”。從CITES的角度來(lái)看,歐盟提供了大量用于貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的資金,資金投入到了瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督的不同領(lǐng)域。例如歐盟為CITES下鯊魚(yú)以及鰩魚(yú)等水生生物種保護(hù)的相關(guān)項(xiàng)目提供了資金支持,資金被進(jìn)一步用于開(kāi)展諸如鯊魚(yú)、鰩魚(yú)科學(xué)數(shù)據(jù)收集之類(lèi)的活動(dòng),這些活動(dòng)為科學(xué)技術(shù)水平有限、人才隊(duì)伍建設(shè)不足而導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏的有關(guān)發(fā)展中國(guó)家提供了有力的數(shù)據(jù)支持,并為其貿(mào)易數(shù)據(jù)的評(píng)估工作提供了便利,大大降低了其貿(mào)易監(jiān)督成本,為相關(guān)發(fā)展中國(guó)家的有關(guān)鯊魚(yú)和鰩魚(yú)等水生生物種的貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的持續(xù)和有效運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。①See Multi-donor Trust Fund to Direct Resources for Effective Implementation of the African Elephant Action Plan,available at:http://www.africanelephantfund.org/,last visited on April 16,2020.因此,需要充分考慮資金的來(lái)源開(kāi)發(fā)及投入和使用方向。

(二)實(shí)踐層面

1.提高透明度安排的可實(shí)施性

第一,需要采取措施以提高各締約方提交給秘書(shū)處報(bào)告的“數(shù)量”,也即除非締約方能夠合理地說(shuō)明延遲原因,否則原則上各締約方都需要在秘書(shū)處規(guī)定的期限內(nèi)按照要求提交其締約方報(bào)告。秘書(shū)處需要建立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制,考慮不同締約方的情況,對(duì)于提交報(bào)告確實(shí)存在知識(shí)、資金方面困難的締約方,通過(guò)采取提供科學(xué)指導(dǎo)、技術(shù)援助等行動(dòng),促使其盡快補(bǔ)錄或補(bǔ)交報(bào)告,并鼓勵(lì)其以各種方式繼續(xù)履行其在貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的透明度安排下的報(bào)告義務(wù)。

第二,需要采取行動(dòng),以提升各成員方提交給秘書(shū)處報(bào)告的“質(zhì)量”。在國(guó)際層面,在締約方已提交報(bào)告的情況下,需要采取可行措施減少各成員方提交報(bào)告的不匹配和虛假信息存在的情況。首先,締約方應(yīng)同意在所有情況下,如果出現(xiàn)“各自的進(jìn)出口記錄在許多情況下不匹配”的情況,需要進(jìn)行雙邊協(xié)商。其次,建立多邊、雙邊數(shù)據(jù)庫(kù)或統(tǒng)一的命名手冊(cè),以便找出有關(guān)成員方在報(bào)告中存在的問(wèn)題,并更為有效地監(jiān)督瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易的流程。在各成員域內(nèi)層面,可自行設(shè)計(jì)相關(guān)制度或措施,如積極展開(kāi)瀕危野生動(dòng)植物種群的動(dòng)態(tài)調(diào)查活動(dòng)、研制一套能夠區(qū)別人工繁殖技術(shù)和生物技術(shù)的系統(tǒng),建立成員間的信息交流平臺(tái),以更多地掌握相關(guān)信息資料,提高報(bào)告的準(zhǔn)確性。

2.加強(qiáng)國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面的協(xié)調(diào)合作

第一,國(guó)際努力對(duì)于瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督而言至關(guān)重要,瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行必須由當(dāng)?shù)?、?guó)家、地區(qū)到全球進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)和合作。各成員尤其需要在打擊非法瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易方面開(kāi)展合作。不僅如此,涉及瀕危野生動(dòng)植物種非法貿(mào)易的犯罪主要形式為團(tuán)伙作案,因此在跨國(guó)瀕危野生動(dòng)植物種犯罪中也需要采取國(guó)際合作的策略或措施。各成員可以通過(guò)開(kāi)展雙邊或多邊的執(zhí)法合作、與周邊成員相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同建立有關(guān)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易信息交流平臺(tái)、開(kāi)展人員隊(duì)伍的培訓(xùn)和交流活動(dòng)或擴(kuò)大與執(zhí)法有關(guān)的交流協(xié)作范圍等方式,協(xié)同打擊跨國(guó)有組織的非法貿(mào)易行為,強(qiáng)化瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督執(zhí)法的有效性。

第二,成員域內(nèi)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作也非常重要。瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行極大程度上依賴(lài)于各成員域內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)的密切合作。就中國(guó)而言,在調(diào)查非法瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易方面,公安、海關(guān)和邊防等部門(mén)展開(kāi)了合作,運(yùn)行效果較好。公安充分調(diào)動(dòng)其數(shù)據(jù)、資源和信息等方面的能力來(lái)為執(zhí)法行動(dòng)提供支持,海關(guān)及邊防部門(mén)則具體實(shí)施執(zhí)法行動(dòng)。不僅是這三個(gè)重要部門(mén),與瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督相關(guān)的機(jī)構(gòu)都可以通過(guò)類(lèi)似的方式,在部門(mén)之間建立更深層次的聯(lián)系和協(xié)作關(guān)系,積極開(kāi)展合作行動(dòng)。各機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立與瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督有關(guān)的信息交流平臺(tái),通過(guò)一個(gè)共同的平臺(tái)來(lái)呈現(xiàn)經(jīng)由各機(jī)構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)整合、匯總、比對(duì)和整理而來(lái)的資料和信息。

此外,在有效實(shí)施監(jiān)督機(jī)制及爭(zhēng)端解決方面還應(yīng)該結(jié)合多邊環(huán)境保護(hù)條約所存在的共性問(wèn)題進(jìn)行深入研究和探討,以尋求更為有效的解決方法,對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種的保護(hù)起到積極推動(dòng)作用。

結(jié)語(yǔ)

建立合理、有效和具備可執(zhí)行性的監(jiān)督機(jī)制對(duì)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易之正常、可持續(xù)運(yùn)行而言非常重要。目前,有關(guān)瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀可以歸納為基礎(chǔ)性、制度性、透明度及履約協(xié)助有關(guān)的安排四類(lèi)制度,然而其中存在著兩方面的問(wèn)題。這些問(wèn)題不僅包括瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制存在的由于相關(guān)概念不清、南北方國(guó)家話語(yǔ)權(quán)不平等以及立場(chǎng)的不斷分歧深化所導(dǎo)致的制度性固有問(wèn)題,還包括隨時(shí)間發(fā)展或?yàn)l危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督中新內(nèi)容的產(chǎn)生等原因而導(dǎo)致的諸如透明度制度的實(shí)施難以發(fā)揮預(yù)想的效果、反向制裁措施的不公平所導(dǎo)致的有關(guān)于實(shí)踐的新問(wèn)題。而解決這些問(wèn)題也主要需要從完善原有瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制所存在的理論問(wèn)題出發(fā),厘清基本概念、考慮發(fā)展中國(guó)家之需求并完善助益于履約的安排,進(jìn)一步通過(guò)強(qiáng)化透明度安排的執(zhí)行手段,重視發(fā)展中國(guó)家在科研、人才和資金等方面的先天不足,依據(jù)需求評(píng)估,呼吁各成員方參與到能力建設(shè)的活動(dòng)中來(lái),從根本上提高部分經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的履約能力和貿(mào)易監(jiān)督工作的執(zhí)行能力,并且通過(guò)強(qiáng)化人才隊(duì)伍構(gòu)建,加強(qiáng)國(guó)際間就瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督工作之協(xié)調(diào)合作,充分考慮各發(fā)展中國(guó)家之需要和訴求,進(jìn)一步調(diào)整瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制之發(fā)展和完善的方向,使得瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易監(jiān)督機(jī)制得以更有效地運(yùn)行。