許經(jīng)勇

(廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門 361005)

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告指出：“新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！彼€進(jìn)一步指出：“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分?！雹佟读?xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第43頁；第45頁；第31頁。那么，如何解決這個(gè)帶有根本性的問題呢?新時(shí)代破解“三農(nóng)”難題的新方略是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根本途徑是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而包括小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程，就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，也是城鄉(xiāng)差別縮小的過程。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合?！雹凇读?xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第43頁；第45頁；第31頁。“把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”③《習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第43頁；第45頁；第31頁。，這就把發(fā)展城鄉(xiāng)融合的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)即縣域經(jīng)濟(jì)提到重要議事日程上來。早在2002年，習(xí)近平就明確提出縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)新的跨越，再上新的臺(tái)階，就必須大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。④習(xí)近平：《研究借鑒晉江經(jīng)驗(yàn)加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年8月20日。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)提供的數(shù)字，2019年全國縣和縣級(jí)市的數(shù)量分別為1494和387個(gè)，合計(jì)1881個(gè)，縣及縣級(jí)市的GDP約為38萬億元，占全國GDP的2/5，其中作為縣域經(jīng)濟(jì)核心的縣城及縣級(jí)市城區(qū)GDP占全國GDP近1/4?？h和縣級(jí)市城區(qū)常住人口分別為1.55億和0.9億人左右，合計(jì)2.4億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。2020年的《政府工作報(bào)告》明確提出：“加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家要求。”⑤李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2020年5月22日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年5月30日。尤其是在當(dāng)前雙循環(huán)格局下，壯大縣域經(jīng)濟(jì)也是我國新型城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的重要抓手。

一、我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系演變的四個(gè)階段

第一階段(1978—1984)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期。這段時(shí)間，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重心放在農(nóng)村。通過廢除人民公社，實(shí)行家庭承包制，把生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)還給農(nóng)民；再輔以國家較大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，極大地激發(fā)農(nóng)民群眾發(fā)展生產(chǎn)的積極性。這幾年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值平均每年增長19.7%，農(nóng)民人均年純收入增長15.1%，是我國歷史上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期。

第二階段(1985—2002)，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期。1984年10月召開的黨的十二屆三中全會(huì)決定把中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重心轉(zhuǎn)向城市，中國因此進(jìn)入城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期。農(nóng)民人均純收入從1978—1984年的15.1%下降到1985—1988年的5%和1990—2002年的4.6%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入之比，從1984年的1.7∶1擴(kuò)大到2002年的3.51∶1。我國城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成的，是制度性差別引起的，一是農(nóng)村要素市場發(fā)育滯后引起的；二是分稅制財(cái)政改革導(dǎo)致縣以下財(cái)政收入明顯萎縮。

第三階段(2003—2012)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟(jì)(鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì))的時(shí)期。這段時(shí)間，為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化中期階段和城市化加速推進(jìn)的新形勢，摒棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來的先工業(yè)化和城市化、先城市建設(shè)后農(nóng)村建設(shè)的城市偏向制度安排，把工作重點(diǎn)放在縮小城鄉(xiāng)差別。2004以后，中央連續(xù)多個(gè)一號(hào)文件都是聚焦“三農(nóng)”問題，而且都是把主題鎖定在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村”。2002年11月，黨的十六大報(bào)告首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與壯大縣域經(jīng)濟(jì)(包括鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì))。此后每一年的《政府工作報(bào)告》，在論述統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的同時(shí)，都強(qiáng)調(diào)要發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。因?yàn)榘l(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體。浙江省是全國縣域經(jīng)濟(jì)比較全面發(fā)展的省份，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入已經(jīng)連續(xù)19年、農(nóng)村居民人均可支配收入已經(jīng)連續(xù)35年位居全國各省區(qū)的首位。2019年浙江省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入60182元，比位居第二位的江蘇省多9126元，農(nóng)村居民人均可支配收入29876元，比位居第二位的江蘇省多7201元。

第四階段(2013年至今)，在發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)根據(jù)新時(shí)代的要求，作出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制(即城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制)的決定，并把時(shí)間設(shè)定在2020年取得決定性成果。其所采取的改革舉措：一是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，因勢利導(dǎo)推進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)民合作組織，鼓勵(lì)引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，并允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；二是依法保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)以及農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓；三是構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力與活力，積極創(chuàng)造條件讓農(nóng)民平等參與城鄉(xiāng)改革發(fā)展進(jìn)程，共享城鄉(xiāng)改革發(fā)展成果，享受平等的國民待遇。①許經(jīng)勇：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷六十年研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2009年，第243—245頁。僅僅依靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。因?yàn)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體是政府，僅僅依靠政府的力量，是不可能消滅城鄉(xiāng)差別的。要消滅城鄉(xiāng)差別，還必須讓市場在資源配置中起決定性作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。只有當(dāng)城市的要素能夠自由地流向農(nóng)村，城鄉(xiāng)差別才能逐步縮小，城鄉(xiāng)要素價(jià)格剪刀差才可能基本消失。黨的十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在理論上的一個(gè)重要突破，就是把市場在資源配置中的作用，從“基礎(chǔ)性作用”上升到“決定性”作用。為城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)提供制度保障。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持三個(gè)基本要點(diǎn)：一是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展(總方針)，二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化(總目標(biāo))，三是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制(制度保障)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)之時(shí)，就是全國現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)之日，也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化到來之際。

二、壯大縣域經(jīng)濟(jì)與就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力

江蘇省、浙江省、山東省是全國縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份，集中了全國百強(qiáng)縣的三分之二以上，也是全國城鄉(xiāng)差別較小的省份。其中的一個(gè)重要原因，就是這些省份的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以及與其相聯(lián)系的縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移大多采取就地轉(zhuǎn)移的方式。就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、就地工業(yè)化、就地城鎮(zhèn)化，是發(fā)展、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重要條件。20世紀(jì)90年代中期以前，我國城鄉(xiāng)差別之所以不那么懸殊，其主要原因是這個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展以及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；20世紀(jì)90年代中期以來，我國城鄉(xiāng)差別之所以會(huì)不斷擴(kuò)大，主要原因是這個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化主要是由大城市、特大城市以及與其相聯(lián)系的大都市圈帶動(dòng)的。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用主要是通過縣域經(jīng)濟(jì)的重要支柱即小城鎮(zhèn)這個(gè)載體。以小城鎮(zhèn)為支柱的縣域經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)?？h域經(jīng)濟(jì)越壯大，城鄉(xiāng)融合度越高。截至2018年年底，我國縣級(jí)市、縣及空間相對(duì)獨(dú)立的市轄區(qū)以及具備建市條件的鎮(zhèn)，直接影響輻射區(qū)域占國土面積的97.3%，其人口占總?cè)丝诘?4.7%。

關(guān)于如何改變農(nóng)村落后面貌這個(gè)問題，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者劉易斯和舒爾茨教授各持不同的觀點(diǎn)。這兩種不同的觀點(diǎn)各有其合理性的一面，但也有不夠全面的一面。劉易斯教授認(rèn)為，要改變農(nóng)村落后面貌，就必須大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；舒爾茨教授則認(rèn)為，要改變農(nóng)村落后面貌，就必須加大對(duì)農(nóng)村人力資本投資。這里著重分析美國芝加哥大學(xué)西奧多.W.舒爾茨教授的人力資本理論。20世紀(jì)60代他把農(nóng)業(yè)問題的研究與人力資本理論的研究結(jié)合起來，曾于1979年由于“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面開創(chuàng)性研究”榮獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。他提出，農(nóng)業(yè)可以成為亮麗的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，關(guān)鍵在于要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)中的人力資本投資。人力資本包括：(1)人力資本體現(xiàn)在人身上，表現(xiàn)為人的知識(shí)、技能、資歷、經(jīng)歷、熟練程度等，一句話，表現(xiàn)為人的技能與素質(zhì)；(2)人力資本是通過投資形成的資本。例如對(duì)教育、健康的支出，教育與健康是生產(chǎn)型的；(3)人力資本是稀缺的，特別是企業(yè)家人力資本；(4)人力資本和其他資本一樣，應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的回報(bào)。與劉易斯教授的觀點(diǎn)相反，舒爾茨教授認(rèn)為，農(nóng)民之所以貧窮，不在于農(nóng)村人口數(shù)量多，就業(yè)不充分，而是在于農(nóng)村人口質(zhì)量低，受教育機(jī)會(huì)少，人力資本含量低。只要加大農(nóng)村人力資本投資，把農(nóng)村教育搞上去，農(nóng)村人口質(zhì)量提高了，他們就會(huì)向生產(chǎn)廣度深度發(fā)展，使農(nóng)村的財(cái)富得到迅速增加。舒爾茨教授不贊成偏袒工業(yè)、忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式。他認(rèn)為，這種政策在抑止農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也將抑止整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。舒爾茨教授指出，一旦地價(jià)、地租受到壓抑，便會(huì)采用各種措施大量占有農(nóng)民土地及其附屬物價(jià)值，進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率?？偠灾鏍柎慕淌诜磳?duì)“重工輕農(nóng)”“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略。

改革開放以來，我國已經(jīng)有將近2億農(nóng)村勞動(dòng)力異地轉(zhuǎn)移到大中城市就業(yè)，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)。目前農(nóng)村外出就業(yè)人員有相當(dāng)數(shù)量離開戶籍所在地半年以上，但由于就業(yè)、收入、住房、社保等方面無法享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，很難真正融入城市轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。農(nóng)民工缺乏最終的出路。年齡偏大的農(nóng)民工還得重新回到農(nóng)村。農(nóng)民工大規(guī)模涌入大中城市，抑制了大中城市勞動(dòng)力價(jià)格的上升，同時(shí)也刺激了土地價(jià)格以及與其相聯(lián)系的房地產(chǎn)價(jià)格的迅猛上漲，為農(nóng)民工融入城市造成了難以逾越的鴻溝。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)勞務(wù)輸出縣301個(gè)村的調(diào)查顯示，外出就業(yè)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)遷移定居的僅占1.7%。目前我國60%的城鎮(zhèn)化率，有16個(gè)百分點(diǎn)是進(jìn)城農(nóng)民工化起來的。改革開放以來，占主導(dǎo)地位的思潮認(rèn)為，只要加快城鎮(zhèn)化步伐，把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去，就可以改變農(nóng)村的落后面貌，大幅度增加農(nóng)民的收入。但是，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并無法得出這個(gè)結(jié)論。以2019年為基期，農(nóng)民工輸入大省(廣東、江蘇、浙江、山東)農(nóng)民人均年純收入為22286元；而農(nóng)民工輸出大省(河南、安徽、四川、湖南)農(nóng)民人均年純收入僅為15151元，農(nóng)民工輸入省與輸出省平均相差7135元。還給輸出省造成較大的負(fù)面效應(yīng)。所謂“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶空巢化、勞力老齡化”以及數(shù)千萬的留守兒童、婦女、老人，出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問題。2019年的百強(qiáng)縣中，70%以上分布在東部的江蘇、浙江、山東、廣東、福建等5省。

早在20世紀(jì)90年代初期，習(xí)近平在《擺脫貧困》一書中就指出：“我認(rèn)為在現(xiàn)階段乃至今后的一個(gè)較長時(shí)期，要讓城市全部消化農(nóng)村富余勞動(dòng)力是不現(xiàn)實(shí)的，也是有害的?！薄稗r(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的較好選擇是：從空間說，提倡就地轉(zhuǎn)移，離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城；從方向說，側(cè)重于大力發(fā)展大農(nóng)業(yè)，推進(jìn)山海開發(fā)，鼓勵(lì)富余勞動(dòng)力因地制宜轉(zhuǎn)移?！雹倭?xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年，第168頁；第170頁。也就是說，農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要途徑，就是就地消化，離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城，側(cè)重于發(fā)展包括農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售在內(nèi)的大農(nóng)業(yè)。興辦各種農(nóng)工商公司或多種經(jīng)營服務(wù)合作社，發(fā)展生產(chǎn)、加工、銷售一條龍的生產(chǎn)經(jīng)營聯(lián)合體。習(xí)近平還指出，無論是創(chuàng)辦實(shí)體，還是從事流通，都要求勞動(dòng)力有較高的文化素質(zhì)，農(nóng)民現(xiàn)有的素質(zhì)顯然是不能適應(yīng)這種需求的。所以我們要進(jìn)行富余勞動(dòng)力的開發(fā)工作，重視智力投資，興辦各級(jí)職業(yè)教育。②習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年，第168頁；第170頁。源于問題導(dǎo)向，近年來中央有關(guān)文件都強(qiáng)調(diào)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，要多渠道地轉(zhuǎn)移，特別是要重視就地轉(zhuǎn)移這個(gè)渠道。與勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移相聯(lián)系的農(nóng)村工業(yè)化，打破了傳統(tǒng)的城市搞工業(yè)和農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即在傳統(tǒng)的城市工業(yè)之外，產(chǎn)生了一個(gè)新的工業(yè)化，這就是農(nóng)村工業(yè)化。出現(xiàn)了城市工業(yè)與農(nóng)村工業(yè)和農(nóng)業(yè)的雙重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。與城市工業(yè)不同，農(nóng)村工業(yè)是依靠農(nóng)民的自發(fā)力量興辦的，對(duì)農(nóng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有很強(qiáng)的輻射與帶動(dòng)作用。農(nóng)村工業(yè)和農(nóng)民及農(nóng)業(yè)有著天然的血緣關(guān)系，其價(jià)值增值基本屬于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的。這就有利于逐步壯大縣域經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差別。為了從根本上解決“三農(nóng)”問題，客觀上要求必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)以及在這個(gè)基礎(chǔ)上發(fā)展、壯大縣域經(jīng)濟(jì)。縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，沒有小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)就沒有縣域經(jīng)濟(jì)，或者說縣域經(jīng)濟(jì)就變成純而又純的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

完全可以預(yù)見，伴隨著新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的重要性以及發(fā)展壯大小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)的重要性，必然會(huì)越來越凸顯。2020年4月9日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》明確提出，要構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，形成高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)，并明確提出，推進(jìn)縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。因?yàn)榭h城是連接城市和鄉(xiāng)村的關(guān)鍵樞紐，是縣域經(jīng)濟(jì)的核心板塊，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺(tái)。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施逐步向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)逐步向農(nóng)村覆蓋，農(nóng)村土地制度改革的深入推進(jìn)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的不斷增加，農(nóng)村戶籍含金量不斷提高以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力將會(huì)成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要形式。一個(gè)值得人們深思的問題，即目前全國中小城市已經(jīng)全面放開農(nóng)村人口入戶，但真正落戶的數(shù)量卻不多，城市戶籍對(duì)農(nóng)村人口的拉力隨著城鄉(xiāng)差別的縮小不斷減弱。中西部地區(qū)向東部地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的時(shí)代，已經(jīng)基本上結(jié)束了。

隨著中西部地區(qū)與東部地區(qū)的差別以及城鄉(xiāng)差別的縮小，新一波農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的高潮將會(huì)形成，出現(xiàn)“逆城市化”。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不存在制度性障礙，因?yàn)樗麄兊膽艏妥晕艺J(rèn)同是“農(nóng)民”，在農(nóng)村有承包地、宅基地和自建住房，可以保障提供吃住等基本生活需求。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，2019年農(nóng)民工總量僅增長0.8%，連續(xù)2年增速低于1%。鄉(xiāng)城之間人口轉(zhuǎn)移的數(shù)量出現(xiàn)減少的趨勢。2017年新增跨市域流動(dòng)人口中，以縣城和市區(qū)為流出地比重為36.1%，2018年上升為39.2%，2019年則達(dá)到45.1%，呈現(xiàn)快速上升趨勢。在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上出現(xiàn)從人口單向進(jìn)城向城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變。近年來不少農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，并非城市就業(yè)形勢嚴(yán)峻所迫，而是受家鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會(huì)的吸引。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的調(diào)查，農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員中，農(nóng)民工所占的比重超過70%，有55%返鄉(xiāng)創(chuàng)新項(xiàng)目是農(nóng)村新業(yè)態(tài)新模式。在返鄉(xiāng)農(nóng)民工中蘊(yùn)含著農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能。這個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的時(shí)代的到來，這是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所要達(dá)到的體制機(jī)制目標(biāo)，即建立和健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。

值得我們深刻反思的是，如果我國的城鎮(zhèn)化一開始就按照習(xí)近平當(dāng)時(shí)提出的：把異地城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合起來，并把重心放在就地城鎮(zhèn)化上，城鄉(xiāng)差別就不會(huì)像現(xiàn)在這么大，農(nóng)民工市民化的成本就不會(huì)像現(xiàn)在這么高，大中小城市和小城鎮(zhèn)就會(huì)得到較為協(xié)調(diào)的發(fā)展。我國改革開放以來農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的“溫州模式”“蘇南模式”“珠江模式”以及習(xí)近平同志特別推薦的“晉江模式”，都是通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，發(fā)展、壯大縣域經(jīng)濟(jì)，逐步走向城鄉(xiāng)一體化。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，這條道路既能加快城鎮(zhèn)化步伐，又能帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，使廣大農(nóng)民群眾更快地?cái)[脫貧困。新時(shí)代黨中央提出的新型城鎮(zhèn)化道路，在一定程度上是吸收了被譽(yù)為我國農(nóng)村發(fā)展的主要模式，即“蘇南模式”和“溫州模式”“珠江模式”以及“晉江模式”的成功經(jīng)驗(yàn)。

三、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重要途徑：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化

縣域經(jīng)濟(jì)屬于區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，它以縣城為中心，小城鎮(zhèn)為紐帶，廣大農(nóng)村為腹地，具有鮮明的區(qū)域特色?？h域經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的多樣性、廣泛性、綜合性?？h域經(jīng)濟(jì)是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，資源稟賦較優(yōu)，整合資源余地較大，易于形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，具有較大的開發(fā)潛力和發(fā)展空間。

既然縣域經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)村為主體的經(jīng)濟(jì)，這就要求把農(nóng)業(yè)發(fā)展放在重要位置。那么，如何改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，使之向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變呢?建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，僅僅依靠農(nóng)業(yè)內(nèi)部積累是不可能的，僅僅依靠政府的投資也是不現(xiàn)實(shí)的，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，只能走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路。也就是習(xí)近平在《擺脫貧困》一書中所說的發(fā)展大農(nóng)業(yè)路子。習(xí)近平指出，所謂大農(nóng)業(yè)，“這就是農(nóng)業(yè)的多層次開發(fā)”“這就是農(nóng)業(yè)的深層次進(jìn)軍”①習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年，第184頁。，使農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩個(gè)輪子都轉(zhuǎn)動(dòng)起來。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的本質(zhì)，是使農(nóng)業(yè)能夠獲得社會(huì)平均利潤，唯有做到這一點(diǎn)，農(nóng)業(yè)才有可能成為有市場競爭力的獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是立足我國的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長方式和經(jīng)營方式根本轉(zhuǎn)變的一種有效產(chǎn)業(yè)組織形式。以廣大農(nóng)戶為基礎(chǔ)，以社會(huì)化服務(wù)為手段，把農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營，既能把千千萬萬的小農(nóng)戶與復(fù)雜多變的大市場聯(lián)結(jié)起來，又能帶動(dòng)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營以及把城市與鄉(xiāng)村、現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)聯(lián)結(jié)起來，從而帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要條件。這就必須加快土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2003年我國東、中、西部地區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率分別為9%、11.6%和3.86%；2013年分別達(dá)到26%、31%和20%；2018年全國土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)5.39億畝，是2010年的2.88倍；2016年全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，耕地規(guī)模化耕作面積占實(shí)際耕地耕種面積的28.6%。習(xí)近平指出：“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。這將有利于更好堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！雹佟读?xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第53頁。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的重要抓手。它依托農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)，把產(chǎn)、加、銷有機(jī)聯(lián)結(jié)起來，從各個(gè)環(huán)節(jié)挖掘增值空間，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過發(fā)揮龍頭企業(yè)的比較優(yōu)勢，有助于催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，通過發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、定制農(nóng)業(yè)，將農(nóng)業(yè)的邊界進(jìn)一步拓展；在營銷環(huán)節(jié)，發(fā)展電子商務(wù)直銷配送、眾籌認(rèn)購、體驗(yàn)營銷等，實(shí)現(xiàn)線上線下融合互動(dòng)；在資源利用環(huán)節(jié)，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機(jī)結(jié)合。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵豐富，涵蓋一二三產(chǎn)業(yè)，涉及產(chǎn)加銷服、融合農(nóng)文旅教。鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)是農(nóng)業(yè)功能的拓展，有很大的發(fā)展空間。特別需要指出，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游是滿足新時(shí)代人們對(duì)美好生活需求的重要方面，是消費(fèi)需求升級(jí)的客觀要求，也是推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的新動(dòng)能。鄉(xiāng)村休閑旅游應(yīng)體現(xiàn)“以農(nóng)為本”“以鄉(xiāng)為魂”，圍繞著“鄉(xiāng)、野、奇、特、俗、優(yōu)”做文章，充分挖掘鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵，讓游客有與“城”不同的特色體驗(yàn)。在農(nóng)產(chǎn)品供給普遍短缺的時(shí)代，人們把全部精力都放在物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)上，忽視農(nóng)業(yè)還具有其所固有的生態(tài)功能、休閑功能、養(yǎng)生功能、娛樂功能以及文化教育功能。而把上述功能釋放出來的重要途徑，就是發(fā)展朝陽產(chǎn)業(yè)即鄉(xiāng)村旅游業(yè)，特別是發(fā)展鄉(xiāng)村全域旅游。發(fā)展全域旅游是助推鄉(xiāng)村振興、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重要抓手。發(fā)展全域旅游就是把一定區(qū)域作為完整的目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局，優(yōu)化公共服務(wù)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，加強(qiáng)綜合管理，實(shí)施系統(tǒng)營銷，更好地滿足旅游消費(fèi)需求。發(fā)展全域旅游是推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的具體體現(xiàn)，有利于培育鄉(xiāng)村地區(qū)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是黨中央對(duì)新時(shí)代“三農(nóng)”工作作出的重要決策部署，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。也是習(xí)近平同志提出的發(fā)展大農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新性構(gòu)想。

從根本上說，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程是農(nóng)村工業(yè)化不斷推進(jìn)的過程，應(yīng)當(dāng)把工業(yè)強(qiáng)縣、工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)作為壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重要途徑。誠然，要化解“三農(nóng)”問題，增加農(nóng)民收入，方法很多，如調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付力度，等等，但所有這些都無法回避由于農(nóng)業(yè)人口過多而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、農(nóng)民收入少的問題。而發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，不僅可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，還可以創(chuàng)造比農(nóng)業(yè)多得多的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“以工補(bǔ)農(nóng)”，大幅度增加農(nóng)村的財(cái)富。2020年7月28日發(fā)布的全國百強(qiáng)縣，其發(fā)展的主要?jiǎng)恿θ允堑诙a(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)的增加值超過5萬億元，所占的比重高達(dá)51%。當(dāng)前百強(qiáng)縣發(fā)展面臨的主要問題是如何繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性與靈活性。農(nóng)產(chǎn)品加工的規(guī)模和潛力很大，是提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的關(guān)鍵。2019年僅農(nóng)產(chǎn)品加工一項(xiàng)的主營業(yè)務(wù)收入就達(dá)22萬億元。規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)8.1萬家，吸納3000多萬人就業(yè)。我國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，凡是農(nóng)村工業(yè)發(fā)達(dá)的縣域，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都比較高，農(nóng)民的收入水平也比較高，城鄉(xiāng)居民收入差距也比較小。例如連續(xù)18年位于全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣前10位(2019年名列第4位)的福建省晉江市(縣級(jí)市)，2019年，三次產(chǎn)業(yè)的比重分別是0.8%、62.3%、36.9%，農(nóng)村居民的年均可支配收入23781元，城鄉(xiāng)居民收入差別2.09∶1。充分證明“無工不富”是千真萬確的。當(dāng)前面臨的問題，不是要不要發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，而是如何發(fā)展農(nóng)村工業(yè)。建立和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針。特色小城鎮(zhèn)在促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、提供產(chǎn)業(yè)融合服務(wù)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。因勢利導(dǎo)地促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是特色小城鎮(zhèn)不同于大中城市的重要方面，也是新型工業(yè)化不同于傳統(tǒng)工業(yè)化的重要方面，有利于直接帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，建立和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。

農(nóng)村工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，而城鎮(zhèn)化又會(huì)反過來推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化。這是因?yàn)槌擎?zhèn)化有利于農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，有利于服務(wù)業(yè)的迅速成長，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移。農(nóng)村城鎮(zhèn)化(即小城鎮(zhèn)建設(shè))進(jìn)程的快慢，直接制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)工業(yè)化的同時(shí)，如何加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)納入重要議事日程。值得引起我們重視的是，百強(qiáng)縣第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度較為緩慢。如何加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是未來百強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。而唯有加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，才能有效帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來學(xué)術(shù)界出現(xiàn)這樣一種觀點(diǎn)，即我國城市化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在發(fā)展大城市和特大城市。我們并不否認(rèn)在我國發(fā)展大城市和特大城市的必要性，也不贊成消極抑制發(fā)展大城市的方針，但是，如果把發(fā)展大城市和特大城市上升到我國城市化的重心，那么，我國的“三農(nóng)”問題該如何得到有效解決呢?又該如何推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展呢?從我國當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)放在縣城和部分基礎(chǔ)條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的建制鎮(zhèn)，使之盡快完善功能，有效集聚人口，發(fā)揮農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心的作用，以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮。應(yīng)當(dāng)指出，無論是城市群、都市圈、中心城市，還是縣城、特色小城鎮(zhèn)，都是動(dòng)力系統(tǒng)不同層級(jí)的功能節(jié)點(diǎn)，要讓每個(gè)節(jié)點(diǎn)都能按照比較優(yōu)勢發(fā)揮最大效能，是城鎮(zhèn)化動(dòng)力系統(tǒng)的內(nèi)在要求。也就是黨的十八大提出的，要走新型城鎮(zhèn)化道路，即大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，以人為本、城鄉(xiāng)融合的發(fā)展道路，以新型工業(yè)化為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化道路。在我國城鎮(zhèn)化過程中，小城鎮(zhèn)具有大中小城市不可替代的特殊作用，發(fā)揮著上連縣城下連村莊的紐帶作用，是鄉(xiāng)村振興就地城鎮(zhèn)化的重要載體。受規(guī)模建制、發(fā)展基礎(chǔ)等因素的制約，小城鎮(zhèn)是無法與大城市相提并論的，必須著眼于發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，走“小而巧、小而精、以小博大”的發(fā)展道路，憑借相對(duì)靈活的體制機(jī)制，充分激發(fā)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長提供重要支撐。特色小鎮(zhèn)是在新的歷史時(shí)期、新的發(fā)展階段的創(chuàng)新探索與成功實(shí)踐，加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展是實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、暢通國內(nèi)大循環(huán)、壯大縣域經(jīng)濟(jì)以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的意義。特色小城鎮(zhèn)是建立在特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，特色小城鎮(zhèn)要依據(jù)自身資源稟賦，突出小城鎮(zhèn)的異質(zhì)特點(diǎn)。把文化作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，充分挖掘歷史文化內(nèi)涵，強(qiáng)化文化功能，打造出有內(nèi)涵、有吸引力、可持續(xù)發(fā)展的特色文化品牌。當(dāng)前，我國工業(yè)化正處在中期向后期轉(zhuǎn)變的階段，全國百強(qiáng)縣中的部分縣可能會(huì)從生產(chǎn)型縣市逐漸向服務(wù)生產(chǎn)型的縣市轉(zhuǎn)變，再往后則會(huì)朝著智能化、智慧化服務(wù)生產(chǎn)型轉(zhuǎn)化。

四、運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)建，賦予人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)新的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即把人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放在生態(tài)系統(tǒng)的視野，使人們逐漸認(rèn)識(shí)到人類的生產(chǎn)過程，就是人與自然之間的物質(zhì)變換過程，就是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)相交織的過程，就是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)與能量轉(zhuǎn)換的過程。既然經(jīng)濟(jì)與生態(tài)是緊密相連，我們在考察經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)必須同時(shí)考察生態(tài)效益。馬克思在《資本論》中論述了客觀上存在的兩種生產(chǎn)率，即由社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件決定的社會(huì)生產(chǎn)率和由自然條件決定的自然生產(chǎn)率，并指出當(dāng)自然生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)率的提高甚至補(bǔ)償不了自然生產(chǎn)率的下降。習(xí)近平創(chuàng)造性地運(yùn)用“綠水青山就是金山銀山；保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”①《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209頁；第210頁。這句話深刻揭示了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的內(nèi)在聯(lián)系，并告誡我們：現(xiàn)在“已經(jīng)到了必須加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)力度的時(shí)候了”②《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209頁；第210頁。。要“堅(jiān)決摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式和做法，決不能再以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)一地的經(jīng)濟(jì)增長”。運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。“讓老百姓呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物、生活在宜居的環(huán)境中、切實(shí)感受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的實(shí)實(shí)在在的環(huán)境效益?！雹邸读?xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第109頁。隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人們對(duì)良好生態(tài)產(chǎn)品的需求越來越迫切，要求不斷提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)地推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，用綠色發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。

由于傳統(tǒng)的始初生態(tài)產(chǎn)品所能提供的一般是初級(jí)產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)附加值低，要提高始初生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，就必須對(duì)其進(jìn)行不同程度的梯度開發(fā)，以利于延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)附加值。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是縣域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)是深度城鎮(zhèn)化的重要體現(xiàn)。生態(tài)城鎮(zhèn)的內(nèi)涵概括為：以人為本基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)保護(hù)三者高度和諧，城鄉(xiāng)環(huán)境整潔、優(yōu)美、舒適，能最大限度地發(fā)揮人的創(chuàng)造力的自然與人工環(huán)境的復(fù)合系統(tǒng)。生態(tài)城鎮(zhèn)是破解現(xiàn)代城市病的必然選擇。在縣域生態(tài)系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)的中心作用尤其凸現(xiàn)。具體表現(xiàn)在自然界的大量物質(zhì)，以其初始形態(tài)進(jìn)入城鎮(zhèn)系統(tǒng)，小城鎮(zhèn)，特別是工業(yè)型的小城鎮(zhèn)，猶如一座大型加工廠，對(duì)自然物質(zhì)進(jìn)行加工轉(zhuǎn)換，并以新的物質(zhì)形態(tài)(即產(chǎn)成品)向外輸出，滿足人們各種各樣的消費(fèi)需求。但是，在這個(gè)物質(zhì)變換的過程中，如果不注意采取防范措施，城鎮(zhèn)環(huán)境的污染就會(huì)日益嚴(yán)重以及擴(kuò)大到廣大鄉(xiāng)村社區(qū)，惡化農(nóng)作物的生態(tài)環(huán)境。這就要求必須構(gòu)建以小城鎮(zhèn)為核心的生態(tài)城鎮(zhèn)空間體系。目前我國已有眾多小城鎮(zhèn)提出建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)的目標(biāo)與規(guī)劃。

對(duì)于大多數(shù)小城鎮(zhèn)來說，加工業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要組成部分。生態(tài)工業(yè)園是循環(huán)經(jīng)濟(jì)或生態(tài)經(jīng)濟(jì)的具體表現(xiàn)形式。通過物流或者能源流把不同企業(yè)連接起來，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合，使甲工廠的廢棄物或副產(chǎn)品成為乙工廠的原料或能源，在產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中建立“生產(chǎn)者—消費(fèi)者—分解者”的循環(huán)路徑，尋求物質(zhì)閉路循環(huán)、多級(jí)利用，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源能源高效利用、外部廢棄物最小排放的目的。從而，把生態(tài)環(huán)境污染降到最低限度。當(dāng)然，對(duì)于大多數(shù)小城鎮(zhèn)來說，由于制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)鏈較短，技術(shù)含量較低，要建設(shè)發(fā)達(dá)的生態(tài)工業(yè)園，是有一定難度的。只能因地制宜地實(shí)施。

生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論在農(nóng)業(yè)中的運(yùn)用就是建設(shè)循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。從農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的影響可分為兩種模式：一種是現(xiàn)代模式，這種模式依靠從農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)外部輸入大量石化資源，因而形成“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的單向式直線流程。這意味著創(chuàng)造的產(chǎn)品越多，消耗的資源就越多，對(duì)資源環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)越大。例如大量的人畜排泄物嚴(yán)重污染生態(tài)環(huán)境，化肥、農(nóng)藥的過度施用降低土壤有機(jī)質(zhì)含量。另一種是傳統(tǒng)模式，即“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”，即反饋式循環(huán)模式。這種模式既可以有效地利用資源，又能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以盡可能小的資源消耗與環(huán)境成本，獲得相應(yīng)的產(chǎn)出。應(yīng)當(dāng)這樣看，當(dāng)我國處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段時(shí)，盡管其生產(chǎn)效率較低，但生態(tài)環(huán)境較好。當(dāng)我國農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變后，盡管生產(chǎn)效率提高了，但生態(tài)環(huán)境卻惡化了。具體表現(xiàn)在化肥、農(nóng)藥的超標(biāo)使用嚴(yán)重威脅食品安全，大量人畜排泄物嚴(yán)重污染生態(tài)環(huán)境。針對(duì)普遍存在的這一突出問題，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化。這項(xiàng)工作關(guān)系六億多農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境，關(guān)系農(nóng)村能源革命，關(guān)系到能不能改善土壤肥力、治理好農(nóng)業(yè)面臨污染，是一件利國利民利長遠(yuǎn)的大好事?！雹佟读?xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209—210頁；第252頁。這就存在著如何正確處理現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的關(guān)系的問題。②許經(jīng)勇：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革研究》，北京：中國金融出版社，2001年，第96—99頁。

五、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。如果說在以往物資產(chǎn)品供給短缺的時(shí)代，我們所要解決的問題是“有沒有”和“有多少”的問題；那么現(xiàn)在我們所要解決的問題則是“好不好”和“優(yōu)不優(yōu)”的問題。正是在這種背景下，2015年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平突出強(qiáng)調(diào)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題。習(xí)近平指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是“用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率”③《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第209—210頁；第252頁。。這就要求我們必須把創(chuàng)新作為發(fā)展的第一動(dòng)力，重視開發(fā)產(chǎn)業(yè)新功能，創(chuàng)造新業(yè)態(tài)，形成新供給，滿足新需求。④許經(jīng)勇：《創(chuàng)造新供給滿足新需求是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主線》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第1期。也可以這樣說，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，是適應(yīng)市場需求的變化，淘汰無效供給，減少低端供給，積極擴(kuò)大有效供給和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性。在防控疫情常態(tài)化形勢下，如何擴(kuò)大有效投資，增加有效供給，是值得我們深入研究的課題。

那么，如何創(chuàng)造新供給、滿足新需求呢?可以著眼于以下幾個(gè)方面。首先是發(fā)掘新功能新價(jià)值。適應(yīng)城鄉(xiāng)居民對(duì)美好生活需要以及與其相聯(lián)系的消費(fèi)領(lǐng)域拓展與品質(zhì)升級(jí)的發(fā)展趨勢，結(jié)合各自縣域的資源稟賦，因地制宜地發(fā)掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗(yàn)、科普教育、健康養(yǎng)老等多種功能和多重價(jià)值。并遵循市場客觀規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村資源全域化整合、多元化增值，以增強(qiáng)具有地方特色產(chǎn)品的時(shí)代感和競爭力，在供給側(cè)形成新的消費(fèi)熱點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給力度。也就是本文前面所說的創(chuàng)造新供給、滿足新需求。針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比較利益低的劣勢，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品粗加工、精深加工、綜合利用加工和主食加工協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品多層次、多環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化增值。這是從根本上改變初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品比較利益低的重要措施。其次是培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。深入實(shí)施電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范，建設(shè)具有廣泛性的農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，加快建立健全適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系，有效破解農(nóng)產(chǎn)品賣難、買難問題，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷率。著力創(chuàng)新綠色智能農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈核心技術(shù)，加快培育農(nóng)業(yè)現(xiàn)代供應(yīng)鏈主體。構(gòu)建農(nóng)商互聯(lián)，密切產(chǎn)銷銜接，發(fā)展農(nóng)超、農(nóng)社、農(nóng)企、農(nóng)校等產(chǎn)銷對(duì)接的新型業(yè)態(tài)，以降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本，提升農(nóng)產(chǎn)品流通效率。實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)，推動(dòng)人文、科技等元素融入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。強(qiáng)化生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的引領(lǐng)支撐作用，構(gòu)建全程覆蓋、區(qū)域集成、配套完備的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。最后是打造新載體新模式。依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)產(chǎn)品加工園、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園等，打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的平臺(tái)載體。新型農(nóng)業(yè)融合包括內(nèi)部融合和外部融合。通過農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合和外部融合，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓展農(nóng)業(yè)多種功能、發(fā)展農(nóng)工商新型業(yè)態(tài)，打造一批產(chǎn)加銷一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)集群。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要抓住產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化賦予的機(jī)遇。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化彼此疊加，帶動(dòng)技術(shù)、科學(xué)、產(chǎn)業(yè)的高度交叉與融合，將涌現(xiàn)出更多的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。數(shù)字經(jīng)濟(jì)將引領(lǐng)新一輪結(jié)構(gòu)改革，成為結(jié)構(gòu)調(diào)整的新引擎。在縣域經(jīng)濟(jì)增速放慢和要素成本提高的情況下，通過發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)能夠激活創(chuàng)新生態(tài)，大幅度減少中間環(huán)節(jié)，沖破時(shí)空約束，有效對(duì)沖勞動(dòng)力成本上升，提高生產(chǎn)效率，緩解資源環(huán)境壓力。推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)加工、經(jīng)營管理到銷售服務(wù)全流程數(shù)字化，有利于促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和供需精準(zhǔn)對(duì)接，將為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)改革開辟新路徑，不斷激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。

六、壯大縣域經(jīng)濟(jì)有賴于農(nóng)村要素市場的發(fā)育

從廣義上說，縣域經(jīng)濟(jì)是屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)范疇。但為何全國各地都熱衷于“縣改市”或“縣改區(qū)”，其重要原因就是通過“這一改”，可以從農(nóng)村的桎梏中脫穎而出，享受農(nóng)村無法享受的城市特有的權(quán)利，即從“鄉(xiāng)”跳到“城”。這表明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及與其相聯(lián)系的要素市場發(fā)育受阻，是制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。這里所說的發(fā)育要素市場，主要是指發(fā)育農(nóng)村要素市場。而要發(fā)育農(nóng)村要素市場，就必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使要素能夠在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)、等價(jià)交換。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制(即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度化)下，農(nóng)村要素向城市轉(zhuǎn)移不是建立在平等交換或等價(jià)交換的基礎(chǔ)上，這就必須依靠行政力量或強(qiáng)制性制度供給。只有破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，農(nóng)村要素市場才能發(fā)育起來。

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的趨勢之所以沒有能夠得到根本的扭轉(zhuǎn)，其根本原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制依然存在，農(nóng)村要素市場發(fā)育不起來。農(nóng)村要素市場發(fā)育滯后，不僅嚴(yán)重束縛了農(nóng)村市場主體的活力，還嚴(yán)重降低了農(nóng)村資源的配置效率，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)村居民收入明顯低于城市居民收入。勞動(dòng)力是農(nóng)村的寶貴要素，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制引起的城鄉(xiāng)差別很大，驅(qū)使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動(dòng)力的身份又不能改變，只能獲得比一般市民低得多的勞動(dòng)報(bào)酬，而且不能享受同等的福利待遇，使得農(nóng)民工輸出大省與輸入大省出現(xiàn)明顯的兩極分化。土地是農(nóng)村最具優(yōu)勢的寶貴資源。雖然法律上規(guī)定農(nóng)村范圍內(nèi)的土地是屬于農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，只能由國家低價(jià)征用，轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，爾后由地方政府把土地使用?quán)按市場價(jià)出讓給開發(fā)商，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地增值了的價(jià)值，很大比重用于城市的建設(shè)與發(fā)展。

2002年8月20日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表習(xí)近平《研究借鑒晉江經(jīng)驗(yàn) 加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展：關(guān)于晉江經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的調(diào)查與思考》一文，明確指出發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，要“始終堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，“始終堅(jiān)持加強(qiáng)政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)和服務(wù)”①習(xí)近平：《研究借鑒晉江經(jīng)驗(yàn)加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年8月20日。。2012年11月黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的重要理論創(chuàng)新之一，就是把市場在資源配置中的作用，由以往的“基礎(chǔ)性作用”上升到“決定性作用”，這就有利于把我國的市場取向改革推向更高的階段，為加大農(nóng)村要素市場化改革力度，完善農(nóng)村要素資源配置機(jī)制，提高農(nóng)村要素資源配置效率以及保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，奠定了新時(shí)代新的發(fā)展理念的理論基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國農(nóng)村集體的賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，這些資產(chǎn)是壯大縣域經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前擺在我們面前的主要問題，是如何提高這部分資產(chǎn)的市場化程度，使其價(jià)值得到不斷增值。以農(nóng)村土地要素市場化為例。在這之前，只有把農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，土地使用?quán)才可以進(jìn)入市場，土地要素市場化增值了的價(jià)值，形成地方政府的“土地財(cái)政”，主要用于城市建設(shè)與發(fā)展，即農(nóng)村提供土地，城市積累財(cái)富?！巴恋刎?cái)政”占地方政府財(cái)政收入的50%左右。隨著農(nóng)村土地要素市場化程度的提高，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地有機(jī)會(huì)與國有土地平等入市，同等土地同權(quán)同價(jià)，土地要素市場化增值了的價(jià)值，絕大部分歸農(nóng)民集體所有，這就有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壯大。通過土地制度改革，提高土地要素市場化，還有利于釋放鄉(xiāng)村振興、小城鎮(zhèn)建設(shè)以及壯大縣域經(jīng)濟(jì)的土地發(fā)展權(quán)。又如農(nóng)村勞動(dòng)力要素的市場化。農(nóng)村勞動(dòng)力市場化的實(shí)質(zhì)，意味著強(qiáng)加在他們身上的身份差別，從此退出歷史舞臺(tái)，勞動(dòng)力可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，勞動(dòng)力資源的配置效率將會(huì)大幅度提高，“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象將會(huì)逐漸消失，甚至出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象，以往被邊緣化的縣域經(jīng)濟(jì)將會(huì)得到迅速發(fā)展，不斷壯大。而所有這些都有賴于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的改變和要素市場化改革的完成。黨的十九大報(bào)告中指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第33頁。把要素市場化配置和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益有機(jī)協(xié)調(diào)起來。

七、建立有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅制度

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”到十九大報(bào)告提出“加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度”，使得財(cái)政體制在構(gòu)建國家治理體系中的基礎(chǔ)性與支柱性作用日益凸現(xiàn)。改革開放以來，我國財(cái)政體制進(jìn)行一系列改革，取得了顯著的成效，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的財(cái)政體制尚未得到根本性的改變，從而極大地束縛著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的資本原始積累，是建立在依靠城鄉(xiāng)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的基礎(chǔ)上，改革開放以來，雖然工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差基本消失了，但城鄉(xiāng)要素價(jià)格剪刀差依然存在，除了勞動(dòng)力價(jià)格剪刀差，還有土地價(jià)格剪刀差，也就是我們通常所說的“土地財(cái)政”，約占地方政府財(cái)政收入的50%左右。但是，地方政府的財(cái)政支出，主要是用于城市建設(shè)，被人們稱之為“城市財(cái)政”。始于1994年的分稅制改革，雖然其目標(biāo)是建立各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政制度。但是至今的分稅制改革，還只停留在中央與省兩級(jí)，省以下還沒有劃分，也就是說，農(nóng)村這一塊的財(cái)權(quán)和事權(quán)還沒有落實(shí)，這就必然減弱了縣域的財(cái)政投入，意味著公共財(cái)政的陽光還沒有普照農(nóng)村。如何進(jìn)一步深化我國財(cái)稅體制改革，是新時(shí)代理順城鄉(xiāng)關(guān)系面臨的突出問題，直接關(guān)系到能否為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造所必需的現(xiàn)代財(cái)稅制度。

問題在于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，很大程度上具有公共品屬性，即具有保安全、保穩(wěn)定、保供給、保生態(tài)的特殊功能，外部性和公共性程度很高。只有當(dāng)?shù)胤秸_立了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的主體地位，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，才能從根本上解決農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)短缺的問題。目前我國的財(cái)政正處在城市財(cái)政、經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政向城鄉(xiāng)一體化財(cái)政或公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變過程中。由于經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)機(jī)會(huì)、財(cái)政收入還是考核地方政府的政績的重要指標(biāo)，地方政府的職能還不可能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，就必須改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變，意味著城鄉(xiāng)利益關(guān)系的重新調(diào)整，其阻力也是不小的。從城鄉(xiāng)二元財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)一元財(cái)政，是屬于強(qiáng)制性制度變遷。如果說誘致性制度變遷是建立在利益一致的基礎(chǔ)上，其改革成本近乎零；那么，強(qiáng)制性制度變遷則是建立在利益不一致的基礎(chǔ)上，即在可供支配的一定量財(cái)政支出中，用于農(nóng)村的支出多一些，用于城市的支出就會(huì)少一些，一部分人的利益增進(jìn)了，另一部分人的利益就會(huì)減少，這就形成改革成本，而且改革成本往往會(huì)轉(zhuǎn)化為改革阻力。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變，意味著城鄉(xiāng)利益關(guān)系的重新調(diào)整，其阻力也是不小的，只能順序漸進(jìn)地推行?，F(xiàn)在所能做的，是增量財(cái)政部分，其投入更多一些向農(nóng)村傾斜，使縣域的財(cái)政逐漸改善，最終實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村大地，使我國的財(cái)政成為城鄉(xiāng)一體化財(cái)政。我國經(jīng)濟(jì)體制改革演變到今天，越來越多的改革不是屬于“帕累托改進(jìn)”，而是屬于“非帕累托改進(jìn)”，這種性質(zhì)的改革無法做到使任何人的利益都不會(huì)受到損失的情況下，使其中的一部分人受益。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革因此進(jìn)入“深水區(qū)”“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。當(dāng)前影響農(nóng)村公共品有效供給的原因是：上級(jí)政府擁有決策權(quán)或財(cái)權(quán)，卻不承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。而基層政府在財(cái)權(quán)不匹配情況下供給基礎(chǔ)性公共品能力比較脆弱，使得地方公共品供給缺乏有效制度化保障。

如何從根本上改變上級(jí)政府和基層政府事權(quán)(即支出責(zé)任)與財(cái)權(quán)不匹配是歷史賦予新時(shí)代的重要任務(wù)。2020年下發(fā)的中央文件明確提出，我國財(cái)稅制度改革的目標(biāo)是：“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度?！雹佟吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年5月19日。即建立有利于保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅制度。所謂權(quán)責(zé)清晰，就是要有中央與地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。要按照市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用的原則，以厘清政府與市場的邊界為前提，清晰界定好作為一個(gè)整體的政府所需履行的職責(zé)(事權(quán))范圍。爾后在這個(gè)基礎(chǔ)上將政府所須履行的職責(zé)(事權(quán))在中央和地方進(jìn)一步分解，明確各級(jí)政府的職責(zé)(事權(quán))范圍以及與事權(quán)相對(duì)應(yīng)劃分各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。所謂財(cái)力協(xié)調(diào)就是要形成中央和地方之間的合理財(cái)力布局。也就是說，在清晰劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)行稅制體制中各個(gè)稅種的屬性，分別劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，并按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，按稅種劃分中央和地方的收入來源，爾后在這一基礎(chǔ)上形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的格局。所謂區(qū)域協(xié)調(diào)，就是通過調(diào)整完善中央對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付，將中央一般轉(zhuǎn)移支付的效果落實(shí)到提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化上。