白平則

(山西師范大學(xué)社會學(xué)與法學(xué)學(xué)院，山西 臨汾 041004)

民主集中制體現(xiàn)了民主與集中的有機結(jié)合，是人類歷史上的一種新型政治制度，是中國政治制度發(fā)展史上的一次重大創(chuàng)新，是具有鮮明中國特色的新型民主制度，是中國從一個勝利走向另一個勝利的政治制度保障。習(xí)近平指出，民主集中制“正確規(guī)范了黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是反映、體現(xiàn)全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執(zhí)行的科學(xué)的合理的有效率的制度。因此，這是我們黨最大的制度優(yōu)勢。”①中共中央文獻研究室編：《十七大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2013年，第1023頁。實踐中，因有的“一把手”割裂民主與集中，嚴(yán)重影響著民主集中制制度優(yōu)勢的發(fā)揮，影響著把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織優(yōu)勢、工作優(yōu)勢。為了充分發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢，必須從理論上深刻認(rèn)識民主集中制的制度優(yōu)勢，從實踐上積極探尋充分發(fā)揮民主集中制制度優(yōu)勢的路徑。

一、深刻認(rèn)識民主集中制的制度優(yōu)勢，進一步增強制度自信

(一)民主集中制是科學(xué)的合理的有效率的民主制度。民主集中制實現(xiàn)了民主與集中、必要的分權(quán)與適度集權(quán)的有機結(jié)合，既能避免個人專斷，又能避免群龍無首，權(quán)力運行協(xié)調(diào)性好、內(nèi)耗少、效率高，有利于實現(xiàn)團結(jié)、達成共識、形成整體合力。亞里士多德說：“凡能包含較多要素的總是較完善的政體?！雹赱希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第66頁。習(xí)近平指出，“堅持民主集中制有利于促使各類國家機關(guān)提高能力和效率、增進協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強大合力，避免出現(xiàn)互相掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室編：《十八大以來重要文獻選編》(中)，北京：中央文獻出版社，2016年，第63頁。實踐證明，權(quán)力過分集中于個人，不利于調(diào)動大家的積極性、主動性、創(chuàng)造性，也不利于防止個人專斷、濫用權(quán)力；權(quán)力過分分散，又會形成群龍無首，內(nèi)耗太大，協(xié)調(diào)困難，難以形成整體合力。從我國歷史上看，“過度集權(quán)與過度分權(quán)，都易形成弊政和亂政，只有在集權(quán)與分權(quán)之間建立起適度平衡時，地方配合中央，真正靠‘兩條腿走路’，善政及太平盛世則較易出現(xiàn)”④馬敏：《現(xiàn)代化的“中國道路”——中國現(xiàn)代化歷史進程的若干思考》，《中國社會科學(xué)》2016年第9期。。

(二)民主集中制是真正的、實質(zhì)的民主制度。民主集中制是真正民主、實質(zhì)民主，既注意到了數(shù)量民主的價值，堅持民主基礎(chǔ)上的集中，也注意到了數(shù)量民主的弊端，堅持集中指導(dǎo)下的民主，在重視數(shù)量民主的同時，更加注重民主質(zhì)量、實質(zhì)民主。古希臘哲學(xué)家蘇格拉底說：“在我看來，好的決議在于知識，而不在數(shù)目。”①[英]馬爾科姆·斯科菲爾德：《柏拉圖：政治哲學(xué)》，柳孟盛譯，北京：華夏出版社，2017年，104頁。美國法學(xué)家羅納德·德沃金說：“民主的多數(shù)主義理念是有缺陷的，因為它自身無法解釋什么是好的民主。單純地計算人數(shù)本身無助于彰顯政治決策的價值?！雹赱美]羅納德·德沃金：《民主是可能的嗎?——新型政治辯論的諸原則》，魯楠、王淇譯，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第128頁。著名政治學(xué)者王紹光說，民主集中制是“政治領(lǐng)導(dǎo)人、各地區(qū)負(fù)責(zé)人、各類社會英才、專家學(xué)者、人民大眾真正參與政策、影響政策的民主。它是有實質(zhì)內(nèi)容的民主，而非形式上的民主；是專業(yè)化、科學(xué)化的民主，而非民粹主義的民主”③王紹光、鄢一龍：《中國民主決策模式——以五年規(guī)劃制定為例》(下卷)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015年，第92頁。?？贫髡f“民主的實質(zhì)比它的形式要重要得多”，“我們必須牢記民主的存在與否，不取決于任何形式的制度，而取決于實際決策過程的性質(zhì)”④[美]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書館，1988年，第41頁；第219頁。。

(三)民主集中制是原則性與靈活性相結(jié)合、集體領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)袖權(quán)威相統(tǒng)一的民主制度。民主集中制是原則性與靈活性相結(jié)合的民主制度，既能保持制度的剛性又能保持制度的活力與彈性，使人與制度的作用都能得到充分發(fā)揮。伯特蘭·羅素說：“要想最優(yōu)秀的頭腦不失去作用，就需要某種更加靈活而不那么刻板的東西?！雹輀英]伯特蘭·羅素：《權(quán)威與個人》，肖巍譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第7頁。阿蘭·瑞安說：“好政府因時地而易，需要保持靈活，因為世事難料，必須隨機應(yīng)變，爭取最好結(jié)果。”⑥[英]阿蘭·瑞安：《論政治——從希羅多德到馬基雅維利》(下卷)，林華譯，北京：中信出版社，2016年，第136頁。

民主集中制是集體領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)袖權(quán)威相統(tǒng)一的民主制度。鄧小平說：“領(lǐng)導(dǎo)集體必須要有一個核心，沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的?！雹摺多囆∑轿倪x》第2卷，北京：人民出版社，1989年，第341頁。韋伯認(rèn)為，“民主制是現(xiàn)代工業(yè)社會自然的政治形式，但只有‘領(lǐng)袖民主’才能成功”⑧李光耀口述，[美]格雷厄姆·艾莉森、羅伯特·D·布萊克威爾·阿里·溫尼著：《李光耀論中國與世界》，蔣宗強譯，北京：中信出版社，2013年，第32頁。。約翰·基恩說，“民主國家的人民當(dāng)然也需要領(lǐng)袖，也尊重領(lǐng)袖，追隨領(lǐng)袖，向他們學(xué)習(xí)”⑨[澳]約翰·基恩：《生死民主》，安雯譯，北京：中央編譯出版社，2016年，第726頁。。

(四)民主集中制是經(jīng)得起社會實踐檢驗的民主制度。民主集中制的科學(xué)性、合理性已經(jīng)得到了有力證明。葉劍英說：“在我們黨的歷史上，毛主席領(lǐng)導(dǎo)我們堅持民主集中制，凡是堅持得好的時候，我們黨就興旺發(fā)達?！雹狻度~劍英文集》，北京：人民出版社，1996年，第575—576頁。江澤民說：“什么時候正確貫徹了民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，黨的路線和政策就少出現(xiàn)偏差，即使出現(xiàn)了也易于糾正?！盵11]《江澤民文選》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第97頁。實踐證明，民主集中制是一種能夠有效整合各方面正確意見的制度，是一種既能保證人民民主參與又能保證有人負(fù)責(zé)的制度，是一種既能充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，又能充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)作用的制度，是一種既能防止出現(xiàn)民粹主義、分散主義，又能有效防止個人專斷的制度。

實踐中，有的“一把手”割裂民主與集中，影響了民主集中制制度優(yōu)勢的發(fā)揮，必須把有些“一把手”踐踏民主集中制、不認(rèn)真貫徹執(zhí)行民主集中制造成的惡果與民主集中制的本質(zhì)區(qū)分開來，決不能把有些“一把手”破壞民主集中制的不良后果歸咎于民主集中制本身的弊端與不足，否定民主集中制制度。

二、深刻認(rèn)識集體領(lǐng)導(dǎo)對貫徹執(zhí)行民主集中制的重大意義，真正做到堅持集體領(lǐng)導(dǎo)

(一)集體領(lǐng)導(dǎo)“是貫徹民主集中制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，只有真正把集體領(lǐng)導(dǎo)重大原則落到實處，才能充分發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢。真正的集體領(lǐng)導(dǎo)是建立在民主基礎(chǔ)上的，是一種民主的領(lǐng)導(dǎo)機制。集體領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)和核心就是民主。集體領(lǐng)導(dǎo)的民主性體現(xiàn)在：第一，由黨委班子成員按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進行集體表決，而不是個人獨斷；第二，決策體現(xiàn)了多數(shù)人一致認(rèn)可的、正確的意見和建議，而不是個別人的意見。集中的本質(zhì)是把群眾的智慧集中起來，是民主的實現(xiàn)形式?？贫髡f：“民主過程的本質(zhì)是參與決策?！盵12][美]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書館，1988年，第41頁；第219頁。戴維·米勒認(rèn)為，“民主是一種經(jīng)由所有相關(guān)人員的開放式討論達成政治決定的制度”[13][英]戴維·米勒：《政治哲學(xué)與幸福根基》，顧肅譯，南京：譯林出版社，2013年，第101頁。。堅持集體領(lǐng)導(dǎo)是民主決策、科學(xué)決策的根本保證。習(xí)近平在浙江工作期間就指出，“集體領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度上的具體體現(xiàn)，是貫徹民主集中制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于人們觀察問題的視角不同，個人閱歷和知識結(jié)構(gòu)不一，認(rèn)識事物的能力和水平不盡相同，在討論問題、做出決策時自然會見仁見智，發(fā)出‘多種聲音’。這‘多種聲音’，正是堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，形成科學(xué)決策的基礎(chǔ)。而‘一種聲音’，甚至于‘悄然無聲’，看起來是高度集中、至高威信，實非好事?！雹倭?xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第24頁；第24頁。“要反對獨斷專行，一個班子鴉雀無聲不好，‘不在沉默中爆發(fā)，就在沉默中滅亡’，‘于無聲處聽驚雷’?！雹诹?xí)近平：《干在實處走在前列：推進浙江發(fā)展的思考與實踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006年，第421頁；第552—553頁?！斑x人用人不能‘一把手’說了算，要發(fā)揮黨委班子成員的作用。要用好集體的多雙‘眼睛’?！话咽帧褪且龑?dǎo)、鼓勵班子成員表達不同的觀點，把多雙‘眼睛’的‘眼光’匯聚起來，形成一致的正確的用人意見?！雹哿?xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第24頁；第24頁。在政治局會議上，習(xí)近平指出，中央政治局討論研究工作，要暢所欲言，鼓勵每位同志充分發(fā)表意見、積極貢獻智慧，在集思廣益的基礎(chǔ)上按少數(shù)服從多數(shù)的原則集體做出決策。④陳建波：《科學(xué)民主與規(guī)范高效的統(tǒng)一——民主集中制的決策與執(zhí)行體制》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2016年，第78頁?？茖W(xué)決策離不開民主。鄧小平說：“一部分人出主意不如大家出主意?！雹荨多囆∑轿倪x》第1卷，北京：人民出版社，1989年，第273頁。科恩說：“民主最有可能產(chǎn)生從長遠(yuǎn)來說是明智的政策?！雹轠美]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書館，1988年，第212頁；第215頁?！霸诠餐P(guān)心的問題上，多人智慧勝一人這種說法是正確的?！雹遊美]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書館，1988年，第212頁；第215頁。只有堅持集體領(lǐng)導(dǎo)才能發(fā)揮民主的優(yōu)勢，才能實現(xiàn)正確集中，才能形成科學(xué)決策。有學(xué)者認(rèn)為，“沒有集體領(lǐng)導(dǎo)就沒有民主集中制下的民主，堅持集體領(lǐng)導(dǎo)是堅持民主集中制下的民主的關(guān)鍵”⑧肖純柏：《民主集中制是我們黨最大的制度優(yōu)勢——十八大以來民主與集中辯證關(guān)系新探》，《黨的文獻》2014年第3期。。

(二)堅持集體領(lǐng)導(dǎo)有利于防止個人或少數(shù)人專斷，有利于促進領(lǐng)導(dǎo)班子的團結(jié)。習(xí)近平指出，“堅持民主集中制是強化黨內(nèi)監(jiān)督的核心?！雹嶂泄仓醒胛墨I研究：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第207頁?！耙苿痈骷壱话咽肿杂X堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，帶頭發(fā)揚黨內(nèi)民主，嚴(yán)格按照程序辦事、按規(guī)矩辦事，堅決反對和防止個人或少數(shù)人專斷?！雹庵泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第100頁；第95頁。堅持集體領(lǐng)導(dǎo)就能使黨內(nèi)權(quán)力公開運行，使黨內(nèi)監(jiān)督落到實處，使一把手的權(quán)力受到有效制約，搞不成個人專權(quán)。堅持集體領(lǐng)導(dǎo)有利于促進領(lǐng)導(dǎo)班子的團結(jié)，確保黨委成員認(rèn)識上的統(tǒng)一和行動上的一致，使領(lǐng)導(dǎo)集體形成整體合力?！耙话咽帧钡念I(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)就在于堅持集體領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平指出，“領(lǐng)導(dǎo)班子最重要的是整體力量的有機配合。”[11]習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年，第206—210頁。只有堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，才能搞好領(lǐng)導(dǎo)班子的團結(jié)，實現(xiàn)整體力量的有機配合。

三、深刻認(rèn)識貫徹執(zhí)行民主集中制關(guān)鍵在于“一把手以身作則”，大力提高“一把手”的民主素養(yǎng)與集中能力，促成“一把手”帶頭執(zhí)行民主集中制

(一)“一把手”是貫徹執(zhí)行民主集中制的關(guān)鍵人物，能否真正做到堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在于“一把手以身作則”。習(xí)近平在浙江工作期間就指出，“能不能堅持民主集中制，搞好班子團結(jié)，是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)特別是檢驗‘一把手’工作能力和水平高低的重要標(biāo)志?！盵12]習(xí)近平：《干在實處走在前列：推進浙江發(fā)展的思考與實踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006年，第421頁；第552—553頁。2013年黨的群眾路線教育實踐活動期間，習(xí)近平指出，“民主集中制貫徹得怎么樣，關(guān)鍵看高級干部做得怎么樣。”[13]中央黨的群眾路線教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《黨的群眾路線教育實踐活動學(xué)習(xí)文件選編》，北京：黨建讀物出版社，2013年，第13頁。針對黨內(nèi)民主不夠與集中不夠的問題，習(xí)近平指出，“執(zhí)行民主集中制，一把手以身作則很關(guān)鍵。要把一把手帶頭執(zhí)行民主集中制作為加強領(lǐng)導(dǎo)班子思想政治建設(shè)的重要內(nèi)容?！盵14]中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第100頁；第95頁。民主與集中有機結(jié)合關(guān)鍵在于“一把手”以身作則。就集中指導(dǎo)下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指導(dǎo)者，在多大范圍內(nèi)實行民主、如何實行民主，“一把手”具有實際操控權(quán)，如果“一把手”只講集中不講民主，民主集中制就會異化成個人專斷；就民主基礎(chǔ)上的集中而言，“一把手”是集中的主導(dǎo)者，能否及時進行正確集中取決于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于進行正確集中，就會出現(xiàn)議而不決。習(xí)近平指出，“民主集中制包括民主和集中兩個方面，兩者互為條件、相輔相成、缺一不可。我們要把民主和集中有機統(tǒng)一起來，真正把民主集中制的優(yōu)勢變成我們黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、工作優(yōu)勢。”①《中共中央政治局召開民主生活會 習(xí)近平主持會議并發(fā)表重要講話》，http//www.xinhuanet.com/politics/eaders/2018-12-26/c_1123909688.htm.民主集中制好就好在民主與集中的有機統(tǒng)一。如果民主與集中被割裂開來，民主集中制的制度優(yōu)勢就無從發(fā)揮。如，習(xí)近平指出，“有的一把手只講集中不講民主，習(xí)慣于逢事先定調(diào)，重大問題不經(jīng)班子成員充分醞釀和討論就拍板，甚至對多數(shù)人的意見也置之不理。”②中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第207頁；第25頁。“有的踐踏民主集中制，搞家長制、一言堂，居高臨下，當(dāng)‘太上皇’，手伸得老長，個人說了算，順我者昌、逆我者亡，處心積慮樹立所謂‘絕對權(quán)威’，大有獨霸一方之勢?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版、中國方正出版社，2016年，第100頁；第97頁；第35頁。

(二)民主集中制是一種操作難度更高的民主政治，對一把手的民主素養(yǎng)與集中能力提出了更高的要求。民主集中制是一種操作難度更高的民主政治。理論上，民主與集中不可分離，但在實踐中，把民主與集中有機統(tǒng)一起來卻不是一件容易的事，無疑對“一把手”的民主素養(yǎng)與集中能力提出了很高的要求。民主集中制，意味著尊重人民群眾的意見和權(quán)利，意味著集體領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間平等合作，意味著“一把手”必須服從領(lǐng)導(dǎo)集體多數(shù)人的意見、不能搞個人專斷，意味著對“一把手”權(quán)力的限制與約束。戴維·米勒說，“民主已被證明是一件很苛刻的事情?！雹躘英]戴維·米勒：《政治哲學(xué)與幸福根基》，顧肅譯，南京：譯林出版社，2013年，第51頁。費爾南多·薩瓦特爾說，“民主是一件藝術(shù)品?！雹輀西班牙]費爾南多·薩瓦特：《政治學(xué)的邀請》，魏然譯.北京：北京大學(xué)出版社，2014年，第58頁。約翰·基恩說，“民主要求人類更多付出，很多時候，這一要求似乎超出了人們的愿望和通常的能力?！雹轠澳]約翰·基恩：《生死民主》，安雯譯，北京：中央編譯出版社，2016年，第730頁。伯特蘭·羅素說，“平等合作遠(yuǎn)比專制難以實行，遠(yuǎn)不及專制符合人的本能?！雹遊英]伯特蘭·羅素：《權(quán)力論》，吳友三譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第16頁。因此，必須著力提高“一把手”的民主素養(yǎng)與集中能力。

(三)“一把手”要把民主素養(yǎng)作為一種領(lǐng)導(dǎo)能力來培養(yǎng)，作為一門領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)來掌握。民主集中制貫徹執(zhí)行得怎么樣、民主與集中的關(guān)系處理得怎么樣主要取決于“一把手”的民主素養(yǎng)與集中能力?！耙话咽帧本哂辛己玫拿裰魉仞B(yǎng)與集中能力，能夠聽得進不同意見，善于集中大家的正確意見，民主與集中就能有機統(tǒng)一起來，民主集中制的制度優(yōu)勢就能得到最大限度的發(fā)揮。因此，“一把手”要把民主素養(yǎng)作為一種領(lǐng)導(dǎo)能力來培養(yǎng)，作為一門領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)來掌握。在浙江工作期間，習(xí)近平就曾指出，“‘一把手’的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，就在于有容人之氣度、納諫之雅量，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，讓大家暢所欲言，從中全面透徹地分析和綜合各種不同的意見，集思廣益，最大限度地凝聚集體的智慧和力量，確保決策的民主化和科學(xué)化，確保黨委班子意志上的統(tǒng)一和行動上的一致?！雹嗔?xí)近平：《干在實處走在前列：推進浙江發(fā)展的思考與實踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006年，第552頁。2018年12月26日，習(xí)近平在中央政治局民主生活會上提出，“領(lǐng)導(dǎo)干部要把民主素養(yǎng)作為一種領(lǐng)導(dǎo)能力來培養(yǎng)，作為一門領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)來掌握。要有平等待人、與人為善的真誠態(tài)度，有虛懷若谷、海納百川的寬闊胸襟?！雹帷吨泄仓醒胝尉终匍_民主生活會 習(xí)近平主持會議并發(fā)表重要講話》，http//www.xinhuanet.com/politics/eaders/2018-12-26/c_1123909688.htm.

(四)“一把手”必須熟悉民主集中制的規(guī)矩，懂得民主集中制的方法，把民主與集中有機統(tǒng)一起來。習(xí)近平指出，“對每個領(lǐng)導(dǎo)干部，都要加強民主集中制的教育培訓(xùn)，使他們熟悉民主集中制的規(guī)矩，懂得民主集中制的方法?！雹庵泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版、中國方正出版社，2016年，第100頁；第97頁；第35頁。對于如何運用民主集中制的方法、如何處理好民主與集中的關(guān)系，習(xí)近平有許多精彩、深刻的論述，在浙江工作期間，就曾指出，“首先要講民主，切實保障黨員的民主權(quán)利，加強黨內(nèi)民主建設(shè)，實行有效的民主監(jiān)督”[11]習(xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第255頁；第22頁。，還要“營造民主討論的良好氛圍，鼓勵講真話、講實話、講心里話，允許不同意見碰撞和爭論?！盵12]中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版、中國方正出版社，2016年，第100頁；第97頁；第35頁。同時指出，“在民主的基礎(chǔ)上要講集中，只有正確集中，及時集中，才能確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，保證領(lǐng)導(dǎo)班子高效運轉(zhuǎn)?！盵13]習(xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第255頁；第22頁?！爸挥屑瘸浞职l(fā)揚民主，又實行正確集中，才能及時集中正確意見，及時糾正不正確的意見和做法?！盵14]中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第207頁；第25頁。在2018年12月26日召開中央政治局民主生活會上，習(xí)近平指出，“發(fā)揚黨內(nèi)民主，廣泛聽取民聲、匯聚民意，是治理好我們這樣一個大黨大國的基本方法。必須深入調(diào)查研究、廣泛聽取各方面意見。必須把各方面的真實意見掌握全、掌握準(zhǔn)，進行反復(fù)研究、反復(fù)比較、擇善而從。要善于正確集中，把不同意見統(tǒng)一起來，把各種分散意見中的真知灼見提煉概括出來，把符合事物發(fā)展規(guī)律、符合廣大人民群眾根本利益的正確意見集中起來，作出科學(xué)決策。”①《中共中央政治局召開民主生活會 習(xí)近平主持會議并發(fā)表重要講話》，http//www.xinhuanet.com/politics/eaders/2018-12-26/c_1123909688.htm.

(五)嚴(yán)厲追究“一把手”踐踏民主集中制的責(zé)任，促成“一把手”帶頭執(zhí)行民主集中制。習(xí)近平指出，“要健全和認(rèn)真落實民主集中制的各項具體制度，促使全黨同志按照民主集中制辦事，促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭執(zhí)行民主集中制?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第35頁；第207頁；第100頁?！皩ω瀼貓?zhí)行民主集中制不力、發(fā)生重大偏差和失誤的班子和個人，要追究責(zé)任?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第35頁；第207頁；第100頁。

四、完善民主集中制制度，實現(xiàn)民主集中制具體化、程序化、法治化

(一)著力構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化、法治化。習(xí)近平指出，“強化黨內(nèi)監(jiān)督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機結(jié)合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監(jiān)督充分調(diào)動起來，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實處、見到實處。”④中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版，2016年，第78頁。習(xí)近平在主持?jǐn)M定《中共黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》中提出：“抓緊建立健全民主集中制的具體制度，著力構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，切實推動民主集中制具體化、程序化，真正把民主集中制重大原則落到實處?！雹萘?xí)近平：《中共黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，《人民日報》2013年11月28日。目前，省級地方黨委，如湖南、湖北、安徽、河北省委等專門出臺了貫徹執(zhí)行民主集中制的基本規(guī)則(規(guī)定、意見)，個別地市級黨委，如河南省濟源市委專門出臺了貫徹執(zhí)行民主集中制的若干規(guī)定。中央《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》對堅持民主集中制原則、發(fā)揚黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利、加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督等做了具體規(guī)定，但迄今沒有專門制定發(fā)布貫徹執(zhí)行民主集中制的黨內(nèi)法規(guī)。有學(xué)者指出，“在民主集中制的具體操作層面缺失集體領(lǐng)導(dǎo)的實施細(xì)則。由于民主集中制沒有形成完備、統(tǒng)一、規(guī)范的具體規(guī)則和運作程序，以致在具體操作中隨意性太強。”⑥王國煒：《堅持和貫徹黨的民主集中制面臨的問題與路徑選擇》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報》2016年第2期。有學(xué)者指出，“民主集中制的制度體系不嚴(yán)密、法規(guī)不完善，是民主集中制不能落實的一個因素?！雹咄踹M芬：《民主集中制體系的創(chuàng)新與發(fā)展》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2016年第3期。習(xí)近平在地方工作期間就提出，要從健全和完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度、建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度、健全和完善黨代表大會制度、維護和發(fā)揮黨員在黨內(nèi)的主體地位和作用四個方面完善民主集中制。⑧習(xí)近平：《干在實處 走在前列：推進浙江發(fā)展的思考與實踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006年，第394頁。饒志華⑨饒志華：《鄧小平“民主集中制是最便利的制度最合理的制度”的論斷及啟示》，《求實》2016年第2期。認(rèn)為，“要推進民主與集中互相制衡及運行的制度化、法治化、規(guī)范化，防止民主集中制變質(zhì)?！贝鬏x禮⑩戴輝禮：《從有效集中到權(quán)威喪失——蘇聯(lián)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心制的歷史軌跡及啟示》，《湖湘論壇》2017年第4期。認(rèn)為，“民主的發(fā)展要和法制建設(shè)結(jié)合起來，民主集中制才會比較健全。”楊光斌[11]楊光斌：《讓民主集中制優(yōu)勢進一步展現(xiàn)——談法治、協(xié)商民主在完善民主集中制中的作用》，《北京日報》2016年4月18日。認(rèn)為，“民主集中制優(yōu)勢的進一步展現(xiàn)，不但需要以法治完善民主集中制，做到民主集中制的法治化，還需要以制度化、有效的民主形式即協(xié)商民主來實現(xiàn)民主與集中的動態(tài)平衡。”

(二)合理配置“一把手”的權(quán)力，用剛性制度管住一把手，保證一把手堅持民主集中制?！耙话咽帧睓?quán)力集中，受到的監(jiān)督很少，嚴(yán)重影響了民主集中制制度優(yōu)勢的發(fā)揮。習(xí)近平指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問題大多發(fā)生在擔(dān)任一把手期間。有的踐踏民主集中制，搞家長制、一言堂。有的人就反省說，省委領(lǐng)導(dǎo)對地市一把手多是給政策，多是鼓勵，而少有嚴(yán)格要求，少有監(jiān)督；同級和下級根本不敢監(jiān)督一把手，這就造成一把手權(quán)力失控。一把手權(quán)力集中，受到的監(jiān)督很少，遵章守紀(jì)基本靠自覺，這樣能不犯錯誤嗎?我們必須用剛性制度把一把手管住，保證一把手正確用權(quán)、廉潔用權(quán)?！盵12]中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第35頁；第207頁；第100頁。李景治[13]李景治：《著力解決發(fā)揚民主不夠、正確集中也不夠的問題》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第4期。指出，“一把手權(quán)力過分集中，則是造成發(fā)揚民主不夠的主導(dǎo)因素。”因此，必須合理配置“一把手”的權(quán)力，完善對地方黨委“一把手”的監(jiān)督機制與問責(zé)機制。喬貴平[14]喬貴平：《補齊民主集中制的制度短板》，《長白學(xué)刊》2016年第5期。認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“通過公布‘權(quán)力清單’和‘權(quán)力流程’對‘一把手’的權(quán)力進行限權(quán)。”任中平①任中平：《民主集中制運行的現(xiàn)實困境與對策》，《理論視野》2016年第3期。指出，要“對書記和委員的權(quán)限、責(zé)任進行嚴(yán)格界定，哪些權(quán)力可以由書記個人行使，哪些權(quán)力必須由書記與其他黨委成員共同行使應(yīng)當(dāng)明確，對集體領(lǐng)導(dǎo)的程序進行細(xì)化?！蓖蹰L江②王長江：《民主集中制：黨的建設(shè)制度改革的重大課題》，《中州學(xué)刊》2016年第7期。認(rèn)為，從根本上取消一把手是解決民主問題的治本之策。如果從根本上取消了一把手，就會出現(xiàn)極端民主化，集中就會失去保障。因此，從科學(xué)配置權(quán)力的角度一把手是不可缺少的，不能取消“一把手”。“一把手”不能取消但必須防止形成“一把手”的絕對權(quán)力?！耙话咽帧钡臋?quán)力邊界必須清晰，必須對書記和委員的權(quán)限、責(zé)任進行嚴(yán)格界定，只有界定清楚一把手的權(quán)力邊界，并建立起有效管控一把手權(quán)力的機制，并嚴(yán)厲追究一把手越界用權(quán)的行為，才能有效防止一把手破壞民主集中制。當(dāng)前用剛性制度管住“一把手”：一是要制定黨內(nèi)各級“一把手”權(quán)力負(fù)面清單，劃定各級“一把手”權(quán)力的邊界，避免因“一把手”權(quán)力邊界模糊造成權(quán)力無邊；二是要明確“一把手”以外的其他班子成員各自的權(quán)力并保障其他班子成員的建議權(quán)、必要的否決權(quán)、以書面形式向上級黨委報告權(quán)，鼓勵和支持其他班子成員依法依規(guī)與“一把手”的違法違規(guī)行為做斗爭，使其他班子成員能夠?qū)Α耙话咽帧毙纬捎行Ъs束，防止“一把手”破壞集體領(lǐng)導(dǎo)制度，防止形成“一把手”專斷；三是要把“一把手”的權(quán)力置于領(lǐng)導(dǎo)班子成員以外廣大干部直接監(jiān)督之下，讓廣大干部直接監(jiān)督“一把手”；四是要建立各級“一把手”直接向人民群眾負(fù)責(zé)的體制機制，讓人民群眾直接監(jiān)督“一把手”。每年應(yīng)當(dāng)由上級黨委組織人民群眾對下級黨委書記進行人民滿意度調(diào)查，調(diào)查結(jié)果在黨內(nèi)公開，作為決定書記任免、升遷、處分、追責(zé)、獎懲的重要依據(jù)，確?！耙话咽帧辈幻撾x人民群眾，始終代表人民群眾利益，也有利于有效約束“一把手”的權(quán)力。