李會勛 王筠涵

[摘 要]民行交叉案件一并審理雖有《中華人民共和國行政訴訟法》第61條的原則性規(guī)定，但一并審理的內(nèi)涵界定以及如何一并審理仍然是理論研究和司法實踐中的難點。作為調(diào)整民事法律關(guān)系基本性法律的《中華人民共和國民法典》頒行后，民行交叉案件在行政訴訟中如何一并審理成為理論和實務(wù)需要面對的問題。未來一并審理民行交叉案件應(yīng)注重以下三個面向：一是面向訴源治理，為減少訴累和實質(zhì)性化解紛爭堅持能審盡審;二是面向精準適用法律，從訴求和保護法益上運用規(guī)范主義框定基礎(chǔ)訴訟;三是面向糾紛實質(zhì)性化解，結(jié)合審慎審查方法運用功能主義定紛止爭。上述三個面向在一定程度上為解決審判實踐中存在的先行后民、先民后行和民行同步審理等困擾提供了較為可行的路徑。

[關(guān)鍵詞]民行交叉案件;實質(zhì)性解決爭議;規(guī)范主義;功能主義

[中圖分類號]D923 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2021）04-0070-06

The three aspects of the simultaneous trial of civil-and-administrative crossed cases after the promulgation of The Civil Code of the People's Republic of China

LI Hui-xun，WANG Jun-han

（School of Arts and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Although the trial of civil-and-administrative crossed cases has the principle provisions of Article 61 of The Administrative Procedure Law of the People's Republic of China，the definition of the connotation and how to conduct the simultaneous trial are still the difficult points in theoretical research and judicial practice. After the promulgation of The Civil Code of the People's Republic of China，which is the basic law to adjust the civil legal relationship，there are new opportunities and challenges for the simultaneous trial of civil-and-administrative crossed cases in administrative litigation. In the future，we should pay attention to the following three aspects： first，we should focus on the governance of the source of litigation，and insist on the full trial in order to reduce litigation fatigue and substantively resolve disputes; second，we should apply the law in a precise manner to form the basic litigation in terms of the appearance and the interests of the protection law with normative principles; and the third is to face the substantive settlement of disputes，combined with the prudent reviews method to settle disputes with functionalism. To a certain extent，the above three aspects provide a relatively feasible way to solve the problems existing in the trial practice，such as trial of civil before administrative cases，trial of administrative before civil cases and the simultaneous trial of both.

Key words：civil-and-administrative crossed cases; the substantive settlement of disputes; normativism; functionalism

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中，探索糾紛解決多元化機制、提升訴訟服務(wù)體系與訴訟能力現(xiàn)代化是司法為民的應(yīng)有之義?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）頒行后，基于民事和行政規(guī)范的一并表達，法典中兩種性質(zhì)的規(guī)范并存，導(dǎo)致法律適用中民行法律關(guān)系交叉融合，形成大量民事與行政交織的案件，所以民行交叉案件應(yīng)遵循新的立法與實踐思路建立應(yīng)對機制[1]。當前，民行交叉案件以登記類案件居多，尤其以《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第61條列舉的行政行為涉及的民事案件最為典型。在對涉及行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決類行政訴訟中，《行政訴訟法》第61條對民行交叉案件提供了“一并解決民事爭議”的原則性思路。但如何“一并”審理，理論和實務(wù)界語焉不詳。當前對民行交叉案件審理的論述主要集中在三個方面：第一，在案件類型上。毛勝利認為，應(yīng)當明確行政糾紛與民事糾紛的關(guān)聯(lián)屬性與關(guān)聯(lián)程度，因為這是民行交叉案件中行政訴訟成立的前提[2];江偉等認為，應(yīng)當區(qū)分關(guān)聯(lián)案件（行政爭議為主還是民事爭議為主）和并重案件[3];梁宇菲認為，應(yīng)當圍繞當事人爭議焦點和訴訟請求，適度強化立案職能，利用協(xié)調(diào)、和解機制，主張當事人權(quán)利保護和維護法秩序的統(tǒng)一[4] 。第二，在審理程序上。有學(xué)者主張，民行交叉訴訟中應(yīng)當引入域外中間裁判制度的嵌入，“應(yīng)當規(guī)定人民法院作出中間裁判后，必須以中間裁判之主文判斷為前提作出終局裁判。當事人在中間裁判作出后，不得再就中間裁判之事項爭論不休”[5]。第三，在審理依據(jù)上。理論和實務(wù)屆的認識較為一致，都以當前法律規(guī)范和司法解釋為主①，包括《行政訴訟法》第61條：“當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！薄吨腥A人民共和國民事訴訟法》第150條第1款第5項：“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》87條第1款第6項：“案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的。”上述法律規(guī)范雖對民行交叉案件的審理方式、審理順序和中止審理作出了規(guī)定，但屬于程序性規(guī)范，在實體審理和糾紛實質(zhì)性化解上難以有所作為?！睹穹ǖ洹奉C行后，如何有效提升民行交叉案件的審判質(zhì)效，及時高效化解民行交叉案件存在的紛爭，是實務(wù)部門當前和今后必須要破解的難題。因此，本文擬從訴源治理、精準適用法律和糾紛實質(zhì)性化解三個面，探討民行交叉案件審理的原則、框架和方法，以最大限度地克服當前案件審理中存在的規(guī)范供給不足、程序輪回空轉(zhuǎn)等難題，為民行交叉糾紛的實質(zhì)性化解提供參考。

一、在訴源治理面向上，民行交叉案件應(yīng)當確立應(yīng)審盡審的原則

訴源治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措。依據(jù)十八大、十八屆三中、四中全會特別是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等文件精神，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見》的實施意見，以解決因案件多發(fā)頻發(fā)而導(dǎo)致的訴訟爆炸式增長問題。

（一）爭議一并解決是當前形勢所需

我國還處在改革的攻堅期，各項矛盾錯綜復(fù)雜，作為利益調(diào)整機制的法律制度，在依法治國方略下，按照法治思維和法治手段化解矛盾和紛爭是法治國家的應(yīng)有之義。從法制到法治，從管理到治理，不僅是理念的提升，也是社會現(xiàn)實的需要。在國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的進程中，市場經(jīng)濟公平競爭法則和市場主體權(quán)利意識的增強是法治觀念得以深入人心的助推力量，外部環(huán)境特別是國際環(huán)境和交易規(guī)則的演進促使國內(nèi)的治理手段要講法治、講程序、講責(zé)任。必須認識到，化解矛盾紛爭不只是政府的職責(zé)，在社會主義新時代確立的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”的治理格局下，人民法院更應(yīng)當在紛爭解決中發(fā)揮主力軍作用②。在面對復(fù)雜疑難案件時，行政審判庭和民事審判庭作為人民法院的內(nèi)部機構(gòu)，應(yīng)當根據(jù)立案登記制的相關(guān)規(guī)定，不推諉、不增加群眾訴累，及時化解行政管理和服務(wù)過程中的訴訟紛爭，履行人民法院的政治責(zé)任和使命擔(dān)當。

（二）民行交叉案件的立法主旨要求應(yīng)審盡審

可以預(yù)見，在今后相當長的一段時期，民行交叉案件會趨于復(fù)雜化和常態(tài)化。民事法律規(guī)范中存在大量的行政法律規(guī)范，《民法典》頒行后，在保護權(quán)利和限制權(quán)力的法治征途中，因保護權(quán)利而行使的行政管理權(quán)力涉及多方主體，而每一個具體行政行為背后權(quán)力行使的指向往往是多個不確定的行政相對方，所以在行政決定作出后，不特定主體的利益不論是公法上的權(quán)益還是私法上的權(quán)益都可能因為行政行為的作出而受到侵犯?，F(xiàn)行立法除《行政訴訟法》第61條外，2009年最高人民法院出臺的《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中也要求法院在受理頒發(fā)權(quán)屬證書等案件時，可基于當事人的申請一并解決相關(guān)民事爭議①。比如房地產(chǎn)開發(fā)公司的一個不動產(chǎn)登記行為，往往涉及全體小區(qū)業(yè)主的共有權(quán)益;一個規(guī)劃批復(fù)行為，常常會涉及相鄰業(yè)主的采光和通風(fēng)等相鄰權(quán)益[6]。從訴源治理的角度而言，應(yīng)按照“楓橋經(jīng)驗”的邏輯，減少糾紛，將糾紛盡最大可能化解在基層②。涉及民行交叉的案件，在提起行政訴訟時，能夠通過訴前調(diào)解解決的應(yīng)當一并調(diào)解解決?，F(xiàn)行立法的目的是“人民法院應(yīng)當鼓勵一并提起民事訴訟，司法解釋中關(guān)于其他不宜一并提起的事項，應(yīng)當限定在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。對民事爭議單獨立案，但應(yīng)當一并審理，同時作出判決，不得先民后行”[7]。有學(xué)者認為，對《行政訴訟法》第61條兩個條款應(yīng)當分別做擴大解釋和限縮解釋，以使行政審判活動能夠牢牢把握一并解決民事爭議的主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)[8]。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》137條的規(guī)定③，必須在一審?fù)徑Y(jié)束前一并提起解決民事爭議的請求。在庭審過程中，涉案事實會隨雙方舉證質(zhì)證的深入而呈現(xiàn)得相對清晰，當事人可能當庭提出要求一并解決民事爭議，這時，法庭應(yīng)當結(jié)合案件事實予以準許;法院也可以在庭審中進行釋明，詢問當事人是否要求一并解決民事爭議，當事人不同意的，如民事爭議解決直接關(guān)系到行政案件的審理，法庭可以中止審理。

民行案件的審理規(guī)則并非方鑿圓枘。在對證據(jù)的適用上，民事和行政審判通常都適用蓋然性標準或者優(yōu)勢證據(jù)標準。行政案件和民事案件雖適用不同的證據(jù)規(guī)則進行審判，但無論是行政審判庭審判還是民事審判庭審判，審判人員的審判素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力都是能夠勝任的，行政審判庭法官駕馭復(fù)雜案件的能力與民事審判庭法官相比，并沒有多大差別。所以，在實際運行中，應(yīng)從專業(yè)化的角度，根據(jù)專業(yè)劃分做到人盡其才。從管理的角度而言，很多行政審判庭部門人員卻不愿意審理行政案件，一方面基于年度考核等案源方面的考量，另一方面在于行政審判比民事審判的審理難度和審理周期都要付出更多的時間和精力。在行政案件跨區(qū)域管轄改革的過程中，這一問題尤為凸顯，個別基層法院甚至出現(xiàn)因行政法官較少而行政審判庭力量薄弱的現(xiàn)象[9]。大量的行政審判法官不愿意留在行政審判庭，表面上看是一個管理問題，實際上卻暴露了現(xiàn)行行政審判體制還存在審理難度大、結(jié)案周期長和行政審判法官積極性不高等諸多問題。民行交叉案件法律關(guān)系既可能是基礎(chǔ)民事法律關(guān)系因行政權(quán)的介入而導(dǎo)致的紛爭，也可能是行政機關(guān)與相對人因行政法律關(guān)系界定問題而引發(fā)的民事糾紛?！睹穹ǖ洹方^大多數(shù)條款是在規(guī)定平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但這并不表明《民法典》不能設(shè)定公權(quán)力機關(guān)的義務(wù)和職責(zé)，公法義務(wù)的履行也能夠為私權(quán)利的行使提供有效保障?！睹穹ǖ洹返?254條高空拋擲物、墜落物致害責(zé)任，為公安機關(guān)設(shè)定了應(yīng)當依法及時調(diào)查職責(zé)的規(guī)定④。在張玉玲等七人訴巨野縣人民政府土地承包經(jīng)營權(quán)行政登記一案中⑤，原告一方人數(shù)眾多，如何平息雙方糾紛顯得尤為重要;二審法院結(jié)合雙方證據(jù)，從張玉玲等七人對涉案土地的權(quán)利來源、開墾收益、權(quán)益保護平衡等方面綜合分析，闡明了張玉玲等七人對涉案土地所享有的權(quán)益能夠?qū)箯堈捉芑谂c文化張村簽訂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同所享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。此判決一方面有效回應(yīng)了原告上訴人針對被上訴人巨野縣人民政府在涉案土地權(quán)屬尚存爭議的情況下即作出涉案頒證行為，屬于未盡調(diào)查審核職責(zé)，侵犯了原告上訴人對涉案土地所享有的合法使用權(quán)，依法應(yīng)予撤銷質(zhì)疑;另一方面又從權(quán)利取得、權(quán)利屬性和保護法益上進行了詳細論證，有效解決了雙方紛爭。

二、在精準適用法律面向上，為保護法益應(yīng)當運用規(guī)范主義框定基礎(chǔ)訴訟

精準適用法律本是規(guī)范層面的問題①，其從自然公正原則出發(fā)，尋求規(guī)范與事實之間最合適的聯(lián)結(jié)點。但適用法律本身并不是自然規(guī)則的套用，而是在融入價值判斷后根據(jù)規(guī)范和事實作出的一種結(jié)論。保護法益是法治國家厲行法治的應(yīng)有之義，任何法律規(guī)范都是存在于表達一定目的和價值的社會當中，所以法律適用必須在一定的范圍內(nèi)符合這些目的和價值?？梢哉f，適用法律本身就是法律目的、價值與社會本身的目的相互展現(xiàn)的過程，同時也是一個相互平衡的過程。

（一）保護法益與精準適法是法的規(guī)范主義的要求

不僅民法中有大量行政法律規(guī)范，隨著社會生活的復(fù)雜性增加，大量社會性立法包括行政立法也增加了關(guān)于民事權(quán)利的規(guī)定。民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系與行政法律法規(guī)上的權(quán)利義務(wù)存在交叉是復(fù)雜的社會生產(chǎn)和生活關(guān)系決定的。比如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等，這些法律雖然屬于行政法系統(tǒng)，但是其中的民事權(quán)利制度卻是以民法為基礎(chǔ)。社會保障性質(zhì)的立法涉及勞動者權(quán)益保障、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療的保障，這些立法雖然有國家強力管控的因素，但要確立具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，仍要通過當事人和保障機構(gòu)訂立合同，且合同的履行方式和民法的一般保險合同在本質(zhì)上沒有差異。最高人民法院在2017年發(fā)布的指導(dǎo)性案例“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”中②，針對傳統(tǒng)原告資格的確定，綜合利用公法規(guī)范、法定權(quán)益和個別保護的三個要件來準確界定難以厘清的“利害關(guān)系”。當民行交叉案件涉及公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系時，相應(yīng)審判庭就應(yīng)當在分析基礎(chǔ)法律關(guān)系后作出判斷，打破一旦涉及公法關(guān)系或者私法關(guān)系就中止審理的傳統(tǒng)思維。在當事人在民法上的權(quán)益與行政實體法律規(guī)范所列明的權(quán)利存在交叉，而且民法上所保護的權(quán)利與行政決定具有法律上的利害關(guān)系時，行政行為的作出會直接影響當事人在法律上保護的實體利益而非反射性利益，如離婚登記行為、債務(wù)人轉(zhuǎn)移房屋登記行為、公司股東變更登記行為等?；A(chǔ)法律關(guān)系是民事債權(quán)債務(wù)關(guān)系，行政登記中行政權(quán)的介入，不表明債權(quán)人或者抵押權(quán)人與行政機關(guān)具有公法上所保護的行政實體的法律關(guān)系，因此上述行政行為介入并不意味著案件依照行政訴訟手段就能得到很好的解決。相反，當基礎(chǔ)法律關(guān)系為民事法律關(guān)系時，此類糾紛的解決應(yīng)當以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)，結(jié)合民事訴訟的相關(guān)規(guī)定進行處理就能收到較好的效果，即便案件分流到了行政審判庭，也不宜再將案件轉(zhuǎn)移到民事審判庭，增加當事人和審判人員的訴累。

（二）運用規(guī)范主義框定基礎(chǔ)訴訟符合法治精神

法治是規(guī)范之治，運用法治思維和法治方式化解矛盾能夠低成本化解糾紛，這是當下大多數(shù)國家和執(zhí)政黨的執(zhí)政方略和明智選擇。法律規(guī)范的統(tǒng)一性，在總體上只顯示在具體案例中受原則引導(dǎo)而進行的重構(gòu)性理解，這種理解本身并沒有在法規(guī)文本中得到客觀化。“隨著法律之制定依賴于其后果難以預(yù)料的對社會領(lǐng)域的政治干預(yù)，以結(jié)果為導(dǎo)向的目的性綱領(lǐng)代替了以規(guī)則為導(dǎo)向的法律形式。”[10]法治也是系統(tǒng)制度落地的結(jié)果，所以我國在中國特色社會主義法律體系建成后，圍繞國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，圍繞從嚴治黨和黨規(guī)國法一體化建設(shè)，圍繞法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)，圍繞依法治國、依法執(zhí)政和依法行政一體化建設(shè)，制定規(guī)范、解釋規(guī)范、適用規(guī)范是形式法治意義上必須要走的道路，這與十八大提出的“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針是一脈相承的。

在“法官不得拒絕裁判”的原則指引下，從司法審查的角度來看，無論是對民事案件作出裁判還是對行政案件作出裁判，都是為了更好地解決社會生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的矛盾和紛爭，“我們應(yīng)當始終牢記，證明標準這一法律制度的終極目標并不是查明案件事實，而是維護某種社會秩序”[11]。過多地運用所謂的“司法技巧”不是在增加司法公信力，而是在損害司法權(quán)威。針對實踐中出現(xiàn)的濫用訴權(quán)行為，包括虛假訴訟、多次立案又多次撤案、濫用管轄權(quán)異議和回避規(guī)則等浪費司法資源的做法，法院應(yīng)從解決基礎(chǔ)訴訟法律關(guān)系著手，加大治理和處罰力度①。比如，在工傷確認案中，是否構(gòu)成工傷是產(chǎn)生民事賠償?shù)幕A(chǔ)，行政確認工傷是否存在就是基礎(chǔ)訴訟，所以應(yīng)確立基礎(chǔ)訴訟優(yōu)先審理的規(guī)則。積極化解糾紛是訴訟制度的價值需要，從法院自身職能而言，在尊重當事人訴訟權(quán)利的同時，對當事人進行充分的釋法說理，減少當事人的紛爭，能夠通過一個訴訟解決的問題就應(yīng)該盡量少用甚至不用駁回起訴或者訴訟中止等裁定，以免加重當事人的負擔(dān)。因此，通過基礎(chǔ)訴訟吸附相交叉的從屬訴訟，可防止不同審判庭基于不同的法律規(guī)范作出相互矛盾的裁判[12]。

三、在糾紛實質(zhì)性化解面向上，通過審慎審查方法運用功能主義化解紛爭

社會是一個系統(tǒng)，因社會分工和分層產(chǎn)生的價值分化在所難免，而司法本身就是根據(jù)權(quán)力屬性不同而進行的國家職能分工。當通過規(guī)范主義不能很好地解決問題時，就應(yīng)從系統(tǒng)論出發(fā)，從功能主義角度彌補規(guī)范主義在法的運行中存在的形式化和片面化的缺陷②。

（一）準確界定基礎(chǔ)法律關(guān)系

對基礎(chǔ)訴訟作出認定，通過基礎(chǔ)訴訟解決紛爭，提高訴訟效率是處理交叉案件的基本準則。對于某一案件是民事案件還是行政案件，司法實踐中立案庭起到了初步的過濾作用。自立案登記制改革施行以來，立案庭法官往往從訴訟請求和初步的事實和理由上進行判斷，根據(jù)當事人提交的訴訟文書來判斷案件歸屬于民事審判庭還是行政審判庭。有些案件在開庭審理前或者開庭審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件確實不應(yīng)該由民事審判庭或者行政審判庭審理的，便將此案退給立案庭或者經(jīng)立案庭同意后進行移交再審理。上述情形相對比較好區(qū)分，但有些案件是以行政爭議為主，涉及民事爭議;有些案件以民事爭議為主，關(guān)涉行政爭議。無論是審理民事爭議還是行政爭議，在民行案件發(fā)生交叉時，要打破單一審理模式，在對同一事實或者同一法律關(guān)系的判斷中，應(yīng)運用審慎審查的標準對行政行為進行分析。如在房屋登記行為中，民事法律關(guān)系的解決不能完全依照行政機關(guān)是否對行政相對人提供的房屋登記材料進行了審查，或者是使用了什么樣的審查方式，民事確權(quán)的定案證據(jù)應(yīng)當是申請人提供的房屋登記材料。據(jù)此，法官不應(yīng)再直接以房產(chǎn)證作為房屋所有權(quán)確認的定案依據(jù)，而應(yīng)在綜合審查申請人提供的房屋登記材料的真實合法性后再予以確認，也就是說，民事法律關(guān)系的確認不能因有了行政行為的干預(yù)而終止審查，應(yīng)排除行政（登記）行為的干擾。有學(xué)者認為，民行交叉案件是以民事為基礎(chǔ)的民行案件，不包括以行政為基礎(chǔ)的民行案件或者并行關(guān)系的交叉案件[5]。這一觀點在確權(quán)類案件中能夠得到印證，比如在土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)中，土地承包經(jīng)營合同是基礎(chǔ)性的民事法律關(guān)系，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證的行為只是對合法的民事基礎(chǔ)法律關(guān)系進行確認。土地承包經(jīng)營權(quán)證的合法與否并不能全然否定基礎(chǔ)性的承包關(guān)系的合法與否，換句話說，即便土地承包經(jīng)營權(quán)證不合法，可以申請對登記內(nèi)容進行變更，但土地承包經(jīng)營權(quán)訴訟的基礎(chǔ)法律關(guān)系仍是土地承包經(jīng)營合同關(guān)系，救濟核心在于土地承包經(jīng)營合同的法律關(guān)系。司法實踐中存在大量行政登記行為違法并被撤銷的案件，但不一定就得出房屋買賣協(xié)議無效的結(jié)論。在行政處罰與行政許可類案件中，也存在處罰與侵權(quán)賠償、許可與侵權(quán)賠償并行的交叉案件，這類案件中的基礎(chǔ)性法律關(guān)系的行政行為的合法性與否，就屬于典型的民行交叉案件，在司法實踐中應(yīng)該一并審理。因此，基礎(chǔ)法律關(guān)系的確定不論是以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)還是以行政法律關(guān)系為基礎(chǔ)，關(guān)鍵是在確定基礎(chǔ)法律關(guān)系后，要準確適用法律以達到定紛止爭的目的。

（二）通過規(guī)范篩選和審慎審查化解紛爭

在行政許可性質(zhì)的行政登記行為中，行政機關(guān)到底行使的是形式審查職責(zé)還是實質(zhì)審查職責(zé)，抑或是審慎審查職責(zé)，在實踐中一直糾纏不清。《行政訴訟法》第61條只是用列舉的方式列明，在涉及許可、登記、征收、征用的訴訟中，涉及民事爭議的案件，可申請人民法院一并解決。除前述列明的理論和實踐中較為成熟的具體行政行為外，其余典型的行政行為可以在裁決類案件中一并申請解決。譬如，土地權(quán)屬爭議裁決糾紛就可以一并申請解決。在吳成彬與寧波市工商行政管理局鄞州分局變更登記糾紛上訴案中①，行政登記機關(guān)在辦理行政確認登記審查時，二審法院認為，對要求變更股權(quán)登記的民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒有必須審查的義務(wù)，行政登記行為本身是對事實的確認，是證權(quán)性行為。以行為論構(gòu)建的行政許可、行政確認和行政登記沒有嚴格分明的界限。司法實踐中，行政確認需要對相關(guān)事實進行調(diào)查核實，調(diào)查核實的過程本身就是行政行為的運作過程，需要符合一般行政程序的邏輯規(guī)則，特別是要符合行政程序法的相關(guān)規(guī)定，否則，所作出的行政行為可能因違反正當程序的要求而被確認為違法或撤銷。如頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證行為，既要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格進行審核確認，又要對符合法定要件的申請人進行賦權(quán)，這是一種以確認為基礎(chǔ)的許可行為。對登記行為與許可行為的爭議，并沒有隨《行政許可法》的頒布而終止②，司法實踐中的訴訟案由沒有厘清行政登記、行政許可、行政確認的行為性質(zhì)和行為類型。特別是行政登記中，既有法律行為（如婚姻登記行為），也有事實行為（如排污登記行為）;既有命令性行為（如主體資格登記行為），也有形成性行為（如權(quán)利歸屬登記）。但作為已經(jīng)成熟的行政行為，許可行為已經(jīng)被《行政許可法》所確認，其賦權(quán)性、有限解禁性、非許可違法性特征已經(jīng)被單行法的條款所涵蓋[13]。在涉及基礎(chǔ)性民事法律行為時，司法解釋賦予了人民法院的告知義務(wù)，成為司法實踐中涉及民行交叉時行政庭審判經(jīng)常援引的規(guī)則③。實踐中的問題能否得到合理解決，其關(guān)鍵要看對案件事實和適用法律的分析研判。

四、結(jié)語

《民法典》已經(jīng)頒布，制定行政法總則的呼聲也越來越高。民法作為調(diào)整市場經(jīng)濟中人身和財產(chǎn)關(guān)系的準則，在提升國家治理效能，促進法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著我國經(jīng)濟、社會等各領(lǐng)域的深化改革，各項法律關(guān)系交叉重疊、錯綜復(fù)雜，特別當民事行為和行政行為存在交叉時，行政法的管制性和民法的意思自治性在某些時候就會產(chǎn)生沖突。要實現(xiàn)二者的有效融入和協(xié)調(diào)，既要發(fā)揮行政法在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域中的管控和服務(wù)功能，又要遵循市場在資源配置中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，保障市場主體的自由意志得以實現(xiàn)?！睹穹ǖ洹房梢匝a強司法審查的依據(jù)，其蘊含的私權(quán)保護、地位平等、誠實守信理念，能夠促使公民理性平和地維權(quán)、政府及時準確地履行法典賦予的職責(zé)[8]。探討民行交叉案件解決機制，形成一套解決民行交叉案件的高效實操規(guī)則，既是新時代黨和國家的要求，也是當前化解矛盾、消除紛爭、構(gòu)建讓人民滿意司法的迫切需要。

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