程慶棟

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，廈門 361005)

一、案例與問(wèn)題

近幾年來(lái)，中國(guó)的備案審查工作在公開(kāi)性、實(shí)效性問(wèn)題上有了較大改善。在公開(kāi)性方面，2015年《立法法》第101條規(guī)定，審查主體應(yīng)當(dāng)將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。在實(shí)效性方面，《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》被通報(bào)后，[1]地方人大常委會(huì)普遍提高了對(duì)法規(guī)備案審查工作的重視程度，多數(shù)地方人大常委會(huì)能夠及時(shí)按照審查決定修改存在問(wèn)題的地方性法規(guī)。但對(duì)審查決定的法律效力問(wèn)題，推進(jìn)程度不夠明顯。一方面，系統(tǒng)地對(duì)審查決定的法律效力進(jìn)行考察和研究，本身就是制度發(fā)展的需要，也是推進(jìn)合憲性審查工作的應(yīng)有之義。沒(méi)有審查效力規(guī)定的審查制度只是色厲內(nèi)荏的“紙老虎”，在實(shí)踐中難以充分發(fā)揮作用。[2]另一方面，隨著審查活動(dòng)和審查決定的逐步公開(kāi)化，當(dāng)事人基于審查決定維護(hù)自身合法權(quán)益的現(xiàn)象逐漸增多，這一情勢(shì)也倒逼相關(guān)法律要盡快明確審查決定的法律效力。全國(guó)人大常委會(huì)法工委監(jiān)督糾正《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定的案例(以下簡(jiǎn)稱案例Ⅰ)和監(jiān)督糾正《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》第24條的案例(以下簡(jiǎn)稱案例Ⅱ)便是典型案例。

案例Ⅰ：2015年10月10日，潘某某駕駛車牌號(hào)為南潯C2xxxx的電動(dòng)車途徑杭州市環(huán)城北路莫干山路口處時(shí)，被執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)。執(zhí)法人員認(rèn)為，潘某某駕駛電動(dòng)車在禁止通行的道路上行駛，違反了《杭州市交通安全管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第48條第1款的規(guī)定，[3]便扣留了電動(dòng)車。潘某某對(duì)此不服，向杭州市拱墅區(qū)人民法院提起訴訟，要求認(rèn)定被告作出的扣留非機(jī)動(dòng)車的行政強(qiáng)制措施違法，返還非機(jī)動(dòng)車并賠償因被扣留非機(jī)動(dòng)車而產(chǎn)生的誤工費(fèi)、交通費(fèi)。法院審理后認(rèn)為，《條例》規(guī)定扣留車輛的行政強(qiáng)制措施并未違反上位法規(guī)定，被告采取扣留車輛的行政強(qiáng)制措施，事實(shí)清楚，依據(jù)合法，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。[4]一審判決后，原告不服，向杭州市中級(jí)人民法院提起上訴。二審法院審理后認(rèn)為，原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，審判程序合法，駁回上訴，維持原判。[5]上訴人潘某某于是向浙江省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛瑫r(shí)，潘某某致函全國(guó)人大常委會(huì)法工委，提交了《請(qǐng)求撤銷〈杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例〉第48條違反〈行政強(qiáng)制法〉設(shè)立的行政強(qiáng)制措施的申請(qǐng)》。2016年9月，浙江省高級(jí)人民法院作出裁定，認(rèn)為執(zhí)法人員對(duì)潘某某作出扣留車輛的行政強(qiáng)制措施，符合《條例》的規(guī)定，于是駁回了再審申請(qǐng)。[6]2016年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室復(fù)函潘某某，認(rèn)為《條例》第70條(即修訂前第48條)的規(guī)定與行政強(qiáng)制法相關(guān)規(guī)定的立法原意不盡一致。在收到全國(guó)人大常委會(huì)法工委的復(fù)函后，潘某某于2017年2月向杭州市檢察院提起監(jiān)督申請(qǐng)。2017年6月，杭州市第十三屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室的意見(jiàn)對(duì)《條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改。但2017年12月，杭州市檢察院卻作出了不予監(jiān)督申請(qǐng)決定書。

案例Ⅱ：《婚姻法司法解釋(二)》第24條出臺(tái)以來(lái)，[7]引發(fā)了人們的關(guān)注和質(zhì)疑。質(zhì)疑之處在于，第24條就夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定以“婚內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)”取代了《婚姻法》第41條確立的“共同生活標(biāo)準(zhǔn)”，擴(kuò)大了夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定范圍。[8]根據(jù)公民的審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)《婚姻法司法解釋(二)》第24條進(jìn)行了審查，認(rèn)為該司法解釋應(yīng)當(dāng)予以修改、完善。在此背景下，2018年1月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“新解釋”)，確立了“共債共簽”制度，否定了第24條的內(nèi)容。隨后，最高人民法院又下發(fā)了《關(guān)于辦理涉夫妻債務(wù)糾紛案件有關(guān)工作的通知》，這一文件要求：正在審理的一審、二審案件，應(yīng)當(dāng)適用“新解釋”的規(guī)定；已經(jīng)終審的案件，甄別時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握認(rèn)定事實(shí)不清、適用法津錯(cuò)誤、結(jié)果明顯不公的標(biāo)準(zhǔn)。比如，對(duì)夫妻一方與債權(quán)人惡意串通坑害另一方，另一方在毫不知情的情況下無(wú)端背負(fù)巨額債務(wù)的案件等，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。[9]

案例Ⅰ和案例Ⅱ雖然涉及的領(lǐng)域不同，但案例Ⅰ和案例Ⅱ同時(shí)暴露出了審查決定的法律效力問(wèn)題：全國(guó)人大常委會(huì)法工委作出的審查處理結(jié)果對(duì)相應(yīng)的行政行為、司法判決是否具有效力？若有效力，具有何種效力？依據(jù)事后被認(rèn)定為違法的地方性法規(guī)、司法解釋作出的行政行為、司法判決是否應(yīng)當(dāng)予以糾正？在地方性法規(guī)、司法解釋施行期間，公民個(gè)人受到侵害的權(quán)利是否應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)救？這些問(wèn)題均值得從學(xué)理上加以探討。

隨著備案審查工作的展開(kāi)，全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作受到了理論界的持續(xù)關(guān)注。理論界對(duì)法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系，[10]備案審查的體系建設(shè)，[11]法規(guī)備案審查制度存在的問(wèn)題與完善的進(jìn)路，[12]備案審查的方式等問(wèn)題進(jìn)行研究，[13]但多數(shù)成果沒(méi)有正面論及審查決定的法律效力問(wèn)題。[14]因此，本文聚焦于審查決定的法律效力問(wèn)題，試圖彌補(bǔ)先前研究當(dāng)中的缺憾。其中所稱“審查決定”，既指稱全國(guó)人大專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要求制定機(jī)關(guān)修改問(wèn)題法規(guī)的審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)，也指稱全國(guó)人大常委會(huì)依法撤銷違法法規(guī)的決議。基于論述的方便，主要圍繞著地方性法規(guī)、司法解釋來(lái)展開(kāi)分析。行政法規(guī)、自治條例和單行條例的相關(guān)問(wèn)題基本同理。

二、審查決定法律效力制度的“雙軌制”發(fā)展

中國(guó)的司法實(shí)踐和立法實(shí)踐在不同的軌道上采取不同的態(tài)度對(duì)待審查決定的法律效力。概言之，司法實(shí)踐傾向于認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)法工委作出的審查決定不具有法律效力，而立法實(shí)踐卻嘗試賦予全國(guó)人大常委會(huì)作出的審查決定相應(yīng)的法律效力。

(一)司法實(shí)踐與“無(wú)效力說(shuō)”

司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中基本回避了審查決定的法律效力問(wèn)題，這在案例Ⅰ和案例Ⅱ中均有著鮮明體現(xiàn)。在案例Ⅰ中，《條例》的相關(guān)規(guī)定被認(rèn)定為違法后，法院并未對(duì)已經(jīng)終審的案件進(jìn)行糾正，杭州市檢察院也拒絕對(duì)此予以監(jiān)督。杭州市檢察院的處理意見(jiàn)頗具代表性。該院認(rèn)為，潘某某駕駛南潯牌照電動(dòng)自行車駛?cè)胂扌袇^(qū)域，拱墅交警大隊(duì)作出扣留車輛的行政強(qiáng)制措施，符合當(dāng)時(shí)條例的規(guī)定，條例現(xiàn)雖已修改，但本案行政處罰作出的時(shí)間及本案訴訟的時(shí)間均在條例修改之前，修改后的條例對(duì)本案無(wú)溯及力。[15]杭州市檢察院作出不予監(jiān)督的理由沒(méi)有正面提及全國(guó)人大常委會(huì)法工委作出的審查決定，完全回避了審查決定的效力問(wèn)題。在杭州市檢察院看來(lái)，新修改的《條例》屬于新法，按照“法不溯及既往”的規(guī)則，新法不能溯及既往地適用于新法產(chǎn)生之前的情形，這足以成為不予監(jiān)督的理由。

在案例Ⅱ中，最高人民法院雖然下發(fā)通知要求相關(guān)法院對(duì)已經(jīng)終審的案件進(jìn)行糾正，但要求應(yīng)當(dāng)“嚴(yán)格把關(guān)，仔細(xì)甄別”，表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎。最高人民法院要求糾錯(cuò)的舉動(dòng)，更多的是基于自身職權(quán)的自覺(jué)行為，而非審查決定效力拘束的結(jié)果。從已有的案例來(lái)看，地方法院根據(jù)審查決定和最高人民法院的文件精神主動(dòng)糾錯(cuò)的積極性并不高。不少再審申請(qǐng)者在申請(qǐng)理由中提出，法院應(yīng)當(dāng)基于“新解釋”重新審理案件，但該請(qǐng)求多數(shù)被法院駁回。例如，在“孫某某與高某某、王某某民間借貸糾紛案”中，法院認(rèn)為，本案一審判決在“新解釋”公布之前作出，故本案原審判決依據(jù)當(dāng)時(shí)有效的婚姻法司法解釋(二)第24條的規(guī)定，認(rèn)定案涉借款債務(wù)為夫妻共同債務(wù)，判令孫某某承擔(dān)還款責(zé)任，在適用法律方面并無(wú)不當(dāng)，故對(duì)再審申請(qǐng)人孫某某提出的原審適用法律錯(cuò)誤的主張，不予支持。[16]

在案例Ⅰ和案例Ⅱ中，實(shí)務(wù)部門的論證思路和處理方式基本相同。多數(shù)實(shí)務(wù)部門認(rèn)為審查決定不具有法律效力，將其直接忽略，通過(guò)適用“法不溯及既往”的規(guī)則來(lái)處理相關(guān)案件。其內(nèi)在邏輯是：相關(guān)的行政行為、司法判決在作出時(shí)均有著相應(yīng)的法律依據(jù)，法律依據(jù)在當(dāng)時(shí)是合法的，是具有法律效力的，盡管法律依據(jù)在后來(lái)被修改或者廢止，但根據(jù)《立法法》第93條“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往”的規(guī)定，適用原有法律依據(jù)并無(wú)問(wèn)題。

實(shí)務(wù)部門不認(rèn)可審查決定的法律效力有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。首先，中國(guó)相關(guān)法律沒(méi)有明確規(guī)定審查決定的法律效力。迄今為止，全國(guó)人大常委會(huì)也沒(méi)有出臺(tái)正式的決議、決定對(duì)此加以明確，這使得實(shí)務(wù)部門不能直接依據(jù)審查決定來(lái)糾正相關(guān)案件。其次，在中國(guó)的審查實(shí)踐中，存在問(wèn)題的地方性法規(guī)、司法解釋通常由制定機(jī)關(guān)自行修改。新規(guī)定出臺(tái)后，舊規(guī)定便予以廢止。新法和舊法之間的無(wú)縫銜接，使得法院可以從容地適用“法不溯及既往”的規(guī)則來(lái)處理相關(guān)案件。再次，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)法院存在著“案多人少”的客觀壓力，法院輕易同意對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行再審無(wú)異于自找麻煩——對(duì)案件進(jìn)行再審意味著可能要對(duì)雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行重新分配，這會(huì)觸動(dòng)勝訴一方當(dāng)事人的既得利益，勝訴一方當(dāng)事人往往對(duì)此難以接受，法院使當(dāng)事人服判息訴的壓力比較大。因此，法院對(duì)認(rèn)可審查決定法律效力的態(tài)度比較消極。

(二)立法實(shí)踐與“無(wú)溯及力說(shuō)”

與司法實(shí)踐的否定態(tài)度相比，全國(guó)人大常委會(huì)法工委卻有意完善審查決定的法律效力。立法機(jī)關(guān)努力在另一條軌道上發(fā)展審查決定的法律效力制度，提出了“無(wú)溯及力說(shuō)”。在《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的討論稿中，審查決定被賦予了法律上的效力，即不溯及既往的效力。行政法規(guī)、地方性法規(guī)被全國(guó)人大常委會(huì)依法撤銷的，自撤銷的議案通過(guò)之日起失效；全國(guó)人大常委會(huì)依照監(jiān)督法第33條通過(guò)關(guān)于要求最高人民法院或者最高人民檢察院修改、廢止司法解釋的議案的，司法解釋自議案通過(guò)之日起停止施行。[17]全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室主任梁鷹也認(rèn)為，中國(guó)法律雖然缺乏對(duì)審查糾正溯及力的明確規(guī)定，但可以從憲法、法律中推導(dǎo)出法不溯及既往原則，審查實(shí)踐也應(yīng)該按照這一原則來(lái)掌握。[18]有意思的是，正式出臺(tái)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》卻將前述規(guī)定刪除?？赡艿脑蚴?，審查決定的法律效力問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由更高層級(jí)的規(guī)范性文件來(lái)加以規(guī)定。備案審查在本質(zhì)上是一種解決國(guó)家機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限糾紛的方式。盡管審查程序在一定條件下可以由社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民等主體發(fā)起，但在審查的過(guò)程中，這部分主體應(yīng)當(dāng)是以第三方當(dāng)事人的身份參與的。備案審查中的真正當(dāng)事人是中央立法機(jī)關(guān)和其他的立法主體。對(duì)審查決定效力問(wèn)題的規(guī)定，涉及國(guó)家機(jī)關(guān)彼此之間關(guān)系和立法權(quán)限的調(diào)整和安排，是十分重要的憲法性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由憲法或者法律加以規(guī)定。“工作辦法”作為一份規(guī)范性文件，顯然無(wú)法承擔(dān)這一任務(wù)。

但作為一種嘗試和探索，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的努力值得稱贊?！盁o(wú)溯及力說(shuō)”有兩項(xiàng)要義：① 審查決定向未來(lái)生效，不具有溯及既往的效力；② 被撤銷的法規(guī)“一律”嗣后無(wú)效，這是絕對(duì)的，不存在任何例外。這一處理方式存在一定程度的不足，主要表現(xiàn)為它過(guò)于僵化，無(wú)法應(yīng)對(duì)和處理一些嚴(yán)重的情形。當(dāng)?shù)胤搅⒎▏?yán)重侵犯公民權(quán)利或者嚴(yán)重抵觸中央法律，需要追溯處理時(shí)，絕對(duì)的嗣后無(wú)效模式可能會(huì)使得審查機(jī)關(guān)的審查工作比較被動(dòng)。因?yàn)樵谶@一模式下，追溯處理的做法沒(méi)有法律依據(jù)。換言之，在特定的情況下，絕對(duì)的嗣后無(wú)效模式可能會(huì)阻礙審查目的的實(shí)現(xiàn)。然而，有關(guān)立法主體出現(xiàn)嚴(yán)重違法立法問(wèn)題并非不可想象。當(dāng)下，違法立法的成本較低，有關(guān)立法主體出現(xiàn)嚴(yán)重違法立法具有一定的可能性。一方面，通過(guò)地方性法規(guī)的是地方人大常委會(huì)，是由民主選舉產(chǎn)生的集體組織，除了法工委的個(gè)別工作人員外，并不能對(duì)其進(jìn)行追責(zé)；另一方面，違法立法也基本不存在賠償責(zé)任。制定機(jī)關(guān)將問(wèn)題法規(guī)修改或者廢止后，審查程序終止，制定機(jī)關(guān)無(wú)需對(duì)違法立法已經(jīng)造成的損失給予賠償。

三、法律效力制度構(gòu)建面臨的三個(gè)難題

然而，完善全國(guó)人大常委會(huì)審查決定的法律效力制度并非易事。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，這一制度該如何完善，才能既有效推進(jìn)備案審查工作，同時(shí)又符合中國(guó)的實(shí)際情況，充分尊重現(xiàn)有的制度存量。在筆者看來(lái)，完善這一制度，至少需要處理好以下三個(gè)問(wèn)題。

(一)如何處理審查方式與審查決定法律效力的關(guān)系

2000年《立法法》第91條規(guī)定，審查主體向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)后，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)決定其是否同意對(duì)地方性法規(guī)等進(jìn)行修改；審查主體認(rèn)為存在抵觸情形，而制定機(jī)關(guān)不予修改的，審查主體應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議?？梢?jiàn)，2000年《立法法》確立了“先協(xié)商，后強(qiáng)制”的審查方式。據(jù)此，實(shí)現(xiàn)審查便存在著兩種方式：“通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查”和“通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查”?！巴ㄟ^(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查”是“通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查”的前置程序，只有“通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查”無(wú)法實(shí)現(xiàn)既定目的時(shí)，才進(jìn)行“通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查”。二者在審查主體、審查方式、法律后果等方面存在著較大差異。在審查主體方面，在通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體是全國(guó)人大專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委；而在通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體是全國(guó)人大常委會(huì)。在審查方式方面，在通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體主要通過(guò)溝通、協(xié)商的方式進(jìn)行審查，而在通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體主要通過(guò)表決議案的方式進(jìn)行審查。在法律后果方面，前者發(fā)揮作用的方式主要是審查主體發(fā)函通知法規(guī)制定機(jī)關(guān)，由法規(guī)制定機(jī)關(guān)自行對(duì)違法法規(guī)加以修改或廢止；而在后者中，全國(guó)人大常委會(huì)可以直接撤銷違法的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件。

2015年《立法法》繼續(xù)秉持“先協(xié)商，后強(qiáng)制”的立法思路，并對(duì)備案審查程序進(jìn)行了完善。該法第100條在2000年《立法法》第91條的基礎(chǔ)上，增加了一款，作為第2款。該條款規(guī)定，對(duì)于審查主體向制定機(jī)關(guān)提出的審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)，如果制定機(jī)關(guān)按照所提意見(jiàn)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行了修改或者廢除的，審查終止。與2000年《立法法》相比，2015年《立法法》進(jìn)一步完善了通過(guò)協(xié)商進(jìn)行審查的方式，鞏固了“通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查”這一審查方式的地位。

備案審查過(guò)程中的溝通、協(xié)商方式符合中國(guó)處理國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的傳統(tǒng)，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)下各部門分工合作的政治理念，是符合國(guó)情的備案審查方式。[13]在中央與地方關(guān)系的處理上，中國(guó)歷來(lái)提倡“商量辦事”?！拔覀円岢胤缴塘哭k事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來(lái)不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”[19](P31-32)“商量辦事”原則作為“不成文憲法”的重要內(nèi)容，滲透到國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作中，變成了國(guó)家機(jī)關(guān)處理彼此間關(guān)系的一般性原則。[20]因此，中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的處理，多是采用溝通、協(xié)商的方式，而不是對(duì)抗的方式。備案審查程序中的溝通和協(xié)商，是這一傳統(tǒng)在備案審查領(lǐng)域的體現(xiàn)和應(yīng)用。

與溝通、協(xié)商方式密切相連的是“自行修改”。審查主體在審查的過(guò)程中，會(huì)征求并充分考慮制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。在審查主體和制定機(jī)關(guān)互動(dòng)過(guò)程中，多數(shù)制定機(jī)關(guān)會(huì)接受審查主體的意見(jiàn)，同意自行對(duì)問(wèn)題法規(guī)、司法解釋進(jìn)行修改。即使制定機(jī)關(guān)堅(jiān)持自己意見(jiàn)的，審查主體也會(huì)努力說(shuō)服制定機(jī)關(guān)接受自己的意見(jiàn)，而不會(huì)直接向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議。最終的審查結(jié)論，往往是審查主體和制定機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)的結(jié)果。在雙方達(dá)成共識(shí)后，制定機(jī)關(guān)即按照審查主體的意見(jiàn)對(duì)問(wèn)題法規(guī)進(jìn)行修改?！皽贤ā薄皡f(xié)商”“自行修改”在邏輯上環(huán)環(huán)相扣，形成了一個(gè)閉環(huán)，沒(méi)有給審查決定發(fā)揮法律效力留下一席之地。這一過(guò)程是一套非正式化的、柔性的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程，而審查決定一旦具有法律效力，便是正式化的、剛性的權(quán)力運(yùn)行方式，二者在一定程度上互不相容。因此，中國(guó)審查決定法律效力的制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)處理好審查方式與審查決定效力的關(guān)系。

(二)如何處理審查主體的資格與審查決定法律效力的關(guān)系

在審查主體方面，中國(guó)《立法法》規(guī)定的審查主體有三類，分別是全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法工委。在通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體是全國(guó)人大常委會(huì)。依據(jù)《立法法》第97條第2項(xiàng)的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，因此，討論全國(guó)人大常委會(huì)作出的審查決定的效力，既具有理論正當(dāng)性，也具有現(xiàn)實(shí)必要性。在通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體是全國(guó)人大專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委。全國(guó)人大專門委員會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，其組成人員均是人大代表，且由全國(guó)人大全體會(huì)議表決產(chǎn)生，其作為審查主體的正當(dāng)性地位自不待言。但實(shí)踐中，由全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大專門委員會(huì)作出的審查案例屈指可數(shù)。迄今為止，全國(guó)人大常委會(huì)還沒(méi)有公開(kāi)撤銷過(guò)一件違法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。

現(xiàn)實(shí)生活中的審查案例幾乎均是由全國(guó)人大常委會(huì)法工委作出的。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在性質(zhì)上僅僅是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)?！肮ぷ鳈C(jī)構(gòu)可以認(rèn)為是一種半職能性機(jī)構(gòu)，它可以行使一定的法律職權(quán)，但不可以以獨(dú)立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的。”[21](P476)實(shí)踐中，實(shí)際進(jìn)行法規(guī)審查工作的是全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室。法規(guī)備案審查室是全國(guó)人大常委會(huì)法工委下設(shè)的一個(gè)局級(jí)單位，在性質(zhì)上僅具有輔助機(jī)關(guān)的性質(zhì)，本身極不適宜作為審查機(jī)關(guān)。[22]雖然工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)作出的審查決定可能會(huì)對(duì)法規(guī)制定機(jī)關(guān)產(chǎn)生重要影響，甚至具有事實(shí)上的約束力，但很難將這種事實(shí)上的效力上升到法律層面，使之具有法律上的效力。具有法律效力的文書，應(yīng)當(dāng)是適格主體作出的。

將全國(guó)人大常委會(huì)法工委作為法定的審查主體是2015年《立法法》新增加的內(nèi)容。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)法工委作為審查主體的地位已經(jīng)得到《立法法》的確認(rèn)和肯定，由全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)行審查并無(wú)多大問(wèn)題。但從理論上講，具有合法律性并不意味著具有正當(dāng)性。合法律性并不能構(gòu)成一種獨(dú)立的正當(dāng)性，而僅僅是正當(dāng)性的一種重要指數(shù)。[23](P27)立法者在制定《立法法》的過(guò)程中也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一問(wèn)題，并對(duì)其作了專門規(guī)定。2015年《立法法》第100條規(guī)定，全國(guó)人大專門委員會(huì)可以作出“審查意見(jiàn)”，而全國(guó)人大常委會(huì)法工委可以作出“研究意見(jiàn)”。之所以對(duì)審查意見(jiàn)和研究意見(jiàn)作出區(qū)分，就是因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)法工委的地位不同于全國(guó)人大專門委員會(huì)?！坝捎诔Ｎ瘯?huì)工作機(jī)構(gòu)不是專門委員會(huì)，因此不能提出審查意見(jiàn)，只能提出研究意見(jiàn)?！盵24](P353)全國(guó)人大常委會(huì)法工委自身民主正當(dāng)性所引發(fā)的問(wèn)題，在立法過(guò)程和法律詢問(wèn)答復(fù)中均有所體現(xiàn)，[25]全國(guó)人大常委會(huì)法工委作為審查主體是這一問(wèn)題的再次展現(xiàn)。

綜上所述，全國(guó)人大常委會(huì)法工委由于其機(jī)構(gòu)性質(zhì)，難以成為法規(guī)審查的適格主體。構(gòu)建中國(guó)審查決定的法律效力制度，需要對(duì)審查主體的資格進(jìn)行適當(dāng)變動(dòng)。

(三)如何處理維護(hù)法的安定性與保護(hù)個(gè)人權(quán)利的關(guān)系

價(jià)值是確立制度的指引，是評(píng)價(jià)與衡量現(xiàn)實(shí)的基本要素。一個(gè)國(guó)家具體該采用何種效力理論，在很大程度上取決于一個(gè)國(guó)家的法律價(jià)值觀念。[26]維護(hù)法的安定性和救濟(jì)受害者的權(quán)利均是審查決定法律效力制度應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值，均有存在的必要性。

法的安定性具有兩種含義：一是通過(guò)法律達(dá)成的安定性，即通過(guò)法律維持的社會(huì)秩序的安定性；二是法律本身的安定性，亦即其認(rèn)知可能性、操作可能性與實(shí)踐可能性的安定性。[27](P274)伴隨著法律的實(shí)施，法律本身的安定性會(huì)逐漸擴(kuò)散開(kāi)來(lái)，轉(zhuǎn)化為社會(huì)秩序的安定性。維護(hù)法的安定性的重要性不言而喻?！胺梢?guī)則的存在比它的正義性和合目的性更重要；正義和合目的性是法律的第二大任務(wù)，而第一大任務(wù)是所有人共同認(rèn)可的法的安定性，也就是秩序與安寧。”[28](P82)此外，現(xiàn)實(shí)生活中強(qiáng)調(diào)維護(hù)法的安定性也可能是迫不得已的選擇。從成本—收益的角度看，并不是所有的錯(cuò)誤都值得糾正，當(dāng)糾正錯(cuò)誤所帶來(lái)的損害比錯(cuò)誤本身造成的損害還要嚴(yán)重時(shí)，糾錯(cuò)的行為本身可能就是錯(cuò)誤的。事實(shí)上，有些錯(cuò)誤也可能根本無(wú)法糾正。地方人口與計(jì)劃生育條例中“超生就開(kāi)除”的規(guī)定已經(jīng)被全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)定為不適當(dāng)，但這一規(guī)定已經(jīng)施行多年，實(shí)踐中產(chǎn)生的案例不計(jì)其數(shù)。糾正這些錯(cuò)誤可能使得安定的社會(huì)秩序重新被擾亂，并滋生諸多棘手問(wèn)題。如果當(dāng)事人已經(jīng)去世，相關(guān)的權(quán)利是否可以繼承？如果當(dāng)時(shí)開(kāi)除職工的企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，相關(guān)義務(wù)由誰(shuí)承擔(dān)？讓備案審查制度承載過(guò)重的負(fù)擔(dān)，可能會(huì)影響審查工作的順利推進(jìn)。

救濟(jì)受害者的權(quán)利也是應(yīng)當(dāng)考慮的價(jià)值因素。實(shí)踐中的部分案例是公民在自身涉及有關(guān)案件、窮盡法律手段的情形下，向全國(guó)人大常委會(huì)尋求法律救濟(jì)、提出審查建議的。如果審查決定不具有溯及力，當(dāng)事人便只能自行承擔(dān)違法立法所造成的損害。備案審查制度如果不能救濟(jì)受害者的權(quán)利，會(huì)在一定程度上削弱自身存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國(guó)的合憲性審查機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)保障客觀法秩序功能的同時(shí)，積極實(shí)現(xiàn)其保障主觀權(quán)利的功能。[29]強(qiáng)調(diào)救濟(jì)受害者的權(quán)利，在一定程度上也是由中國(guó)地方立法的現(xiàn)狀所決定的。2015年《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，中國(guó)享有地方立法權(quán)的主體在原有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)較大的市基礎(chǔ)上，又增加了274個(gè)，包括240個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)未設(shè)區(qū)的市。截至2018年11月底，中國(guó)現(xiàn)行有效的省級(jí)地方性法規(guī)6083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)335件，共10932件。[30]伴隨著地方立法主體的擴(kuò)容，地方性法規(guī)的數(shù)量還將快速增長(zhǎng)。由于地方性法規(guī)數(shù)量多，增長(zhǎng)速度快，存在抵觸立法、越權(quán)立法情形，侵犯公民權(quán)利、損害公共利益的地方性法規(guī)并不在少數(shù)。例如，在生態(tài)環(huán)保法規(guī)清理工作中，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共清理發(fā)現(xiàn)存在與上位法規(guī)定不一致等問(wèn)題需要研究處理的法規(guī)共1029件。[30]地方立法中問(wèn)題法規(guī)的數(shù)量可見(jiàn)一斑。

維護(hù)法的安定性和救濟(jì)受害者的權(quán)利在特定情形下可能會(huì)存在著緊張關(guān)系。一味地維護(hù)法的安定性，便無(wú)法救濟(jì)被侵害的公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)正義；相反，一味地強(qiáng)調(diào)保障公民權(quán)利和實(shí)現(xiàn)絕對(duì)正義，可能會(huì)使得已經(jīng)穩(wěn)定的社會(huì)秩序重新被擾亂，付出高昂的代價(jià)。因此，要科學(xué)地構(gòu)建中國(guó)的審查決定效力制度，就應(yīng)當(dāng)妥善處理維護(hù)法的安定性和救濟(jì)受害者權(quán)利之間的緊張關(guān)系。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將維護(hù)法的安定性作為決定審查決定效力的首要價(jià)值因素，同時(shí)兼顧救濟(jì)受害者的權(quán)利。基于此，中國(guó)審查決定的效力制度應(yīng)當(dāng)以不具有溯及力為原則，具有溯及力為例外。具體言之，審查決定原則上不具有溯及力，違法的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件原則上嗣后無(wú)效；只有在例外情形中，審查決定才具有溯及力，違法的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件才自始無(wú)效。哪些情形屬于例外情形，應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法立法的目的、損害程度、補(bǔ)救的可能性、對(duì)不相關(guān)人員的影響等因素加以確定。鑒于認(rèn)定地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件自始無(wú)效可能產(chǎn)生的巨大沖擊力，對(duì)相關(guān)法規(guī)自始無(wú)效的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)特別慎重。

四、通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查及其效力

中國(guó)審查決定法律效力制度的構(gòu)建和完善，應(yīng)當(dāng)在尊重司法實(shí)踐和立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并充分運(yùn)用好現(xiàn)有的制度存量。如前所述，實(shí)務(wù)界已經(jīng)在兩條不同的軌道上踐行和發(fā)展著審查決定的法律效力制度。所謂“雙軌制”是指不同的審查主體通過(guò)不同的審查方式作出的審查處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有不同的效力。具體言之，全國(guó)人大專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查，僅具有柔性的約束力；全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查，才具有剛性的約束力。

柔性的約束力是一種事實(shí)上的效力，而不是法律上的效力。此種效力的本源，來(lái)自審查主體和制定機(jī)關(guān)通過(guò)溝通、協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)。審查主體和制定機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)后，制定機(jī)關(guān)即負(fù)有遵守和履行這一共識(shí)的義務(wù)。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極對(duì)存在問(wèn)題的地方性法規(guī)進(jìn)行修改。但制定機(jī)關(guān)對(duì)共識(shí)的遵守和履行，仰賴于制定機(jī)關(guān)的自我約束。如果制定機(jī)關(guān)在履行共識(shí)的過(guò)程中反悔，拖延對(duì)問(wèn)題法規(guī)作出修改的，審查主體也沒(méi)有直接的法律手段對(duì)其進(jìn)行約束。從近幾年的實(shí)踐情況來(lái)看，制定機(jī)關(guān)遵守和履行共識(shí)，對(duì)問(wèn)題法規(guī)進(jìn)行修改，其他因素對(duì)審查決定事實(shí)約束力的支持和保障在其中發(fā)揮了重要作用。首先，按照《立法法》第100條第3款的規(guī)定，制定機(jī)關(guān)不按照審查決定對(duì)問(wèn)題法規(guī)進(jìn)行修改的，審查主體可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議。盡管這一條款尚未付諸過(guò)實(shí)施，但它對(duì)制定機(jī)關(guān)具有足夠的威懾力。其次，審查主體作為中央國(guó)家機(jī)關(guān)組成部分的優(yōu)越地位，也在一定程度上促進(jìn)了制定機(jī)關(guān)按照審查決定的要求對(duì)問(wèn)題法規(guī)進(jìn)行修改。再次，備案審查的大環(huán)境為制定機(jī)關(guān)履行審查決定提供了環(huán)境基礎(chǔ)。國(guó)家正在大力推進(jìn)合憲性審查工作，在此情勢(shì)下，理性的地方立法機(jī)關(guān)不會(huì)對(duì)審查主體的審查決定置之不理?？傊嵝缘募s束力雖然是一種事實(shí)上的效力，但也具有比較強(qiáng)的拘束力。

即使是一種事實(shí)上的效力，與審查決定相關(guān)聯(lián)的法律文書的作出主體也必須適格。推進(jìn)合憲性審查工作需要全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)揮重要作用，但由于全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其本身不宜作為作出審查決定文書的主體。實(shí)踐中，可以考慮由全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)行實(shí)際的審查工作，但相關(guān)文書由全國(guó)人大專門委員會(huì)審議后，以專門委員會(huì)的名義對(duì)外作出。如此一來(lái)，既保證了備案審查工作的效率性，也保證了備案審查工作的正當(dāng)性。

在通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體可以做出三種類型的審查決定文書：一是確認(rèn)合法的文書。經(jīng)過(guò)審查，全國(guó)人大專門委員會(huì)認(rèn)為審查對(duì)象符合憲法、法律規(guī)定的，可以做出確認(rèn)審查對(duì)象具有合法性的法律文書。二是發(fā)出提醒的文書。審查主體認(rèn)為審查對(duì)象不存在合法性問(wèn)題，但在立法技術(shù)、執(zhí)法等方面存在不當(dāng)?shù)?，可以向制定機(jī)關(guān)發(fā)出提醒。《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第45條規(guī)定，審查對(duì)象不存在合法性問(wèn)題和適當(dāng)性問(wèn)題，但存在其他傾向性問(wèn)題或者可能造成理解歧義、執(zhí)行不當(dāng)?shù)葐?wèn)題的，可以函告制定機(jī)關(guān)予以提醒，或者提出有關(guān)意見(jiàn)建議。三是認(rèn)定不合法的文書。審查主體認(rèn)為審查對(duì)象超越立法權(quán)限、與上位法相抵觸或者違背立法程序的，可以作出不具有合法性的法律文書。但這三種類型的審查決定文書對(duì)制定機(jī)關(guān)不具有硬性的約束力，對(duì)執(zhí)法、司法實(shí)踐也不具有硬性的約束力。在通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查中，只有對(duì)審查決定的效力作如此安排，才能和溝通、協(xié)商的審查方式完美契合。在通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查中，審查決定也不能直接指明審查對(duì)象是嗣后無(wú)效或者自始無(wú)效。因?yàn)閷彶闆Q定一旦明確這一點(diǎn)，便會(huì)破壞“溝通/協(xié)商——自行修改”的邏輯閉環(huán)，嗣后無(wú)效或者自始無(wú)效會(huì)使得“自行糾錯(cuò)”的方式?jīng)]有了意義。

制定機(jī)關(guān)對(duì)違法的規(guī)范性法律文件予以修改或者廢止，只是在未來(lái)面向上修正了規(guī)范性法律文件本身存在的瑕疵，違法立法在歷史面向上所造成的損失是否應(yīng)當(dāng)加以補(bǔ)救、如何加以補(bǔ)救的問(wèn)題，皆仰賴于制定機(jī)關(guān)的自由裁量。

五、通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查及其法律效力

在通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查中，審查主體做出的審查決定僅具有柔性的約束力。與此不同，全國(guó)人大常委會(huì)做出的審查決定則具有剛性的約束力。全國(guó)人大常委會(huì)做出的審查決定是和撤銷權(quán)聯(lián)系在一起的。對(duì)于提請(qǐng)撤銷的決議，全國(guó)人大常委會(huì)可以決定撤銷，也可以決定不撤銷?！安怀蜂N”即意味著審查對(duì)象具有合法性，所以全國(guó)人大常委會(huì)可以做出合法性確認(rèn)?！俺蜂N”則需要進(jìn)一步討論撤銷決定的法律效力。撤銷決定既可以具有溯及力也可以不具有溯及力,但應(yīng)當(dāng)以不具有溯及力為原則，只有在極個(gè)別的情形下，撤銷決定才具有溯及力。

審查決定的效力對(duì)訴訟案件的約束力比較復(fù)雜，具有溯及力和不具有溯及力，已經(jīng)處理完畢的訴訟案件與尚未處理完畢的訴訟案件相互交織，需要分情況加以分析。(見(jiàn)表1)鑒于篇幅，下文將以行政訴訟案件為中心展開(kāi)分析。

表1 審查決定效力對(duì)訴訟案件的影響

(一)尚未處理完畢的訴訟案件

法的溯及既往，可以分為真正的溯及既往和不真正的溯及既往。不真正的溯及既往，是指新法對(duì)于現(xiàn)在仍在進(jìn)行的、尚未終結(jié)的事實(shí)關(guān)系以及法律關(guān)系向?qū)?lái)發(fā)生作用時(shí)，即有不真正的溯及效力存在。[31](P118)通常認(rèn)為，這一情形并不違反法不溯及既往原則，屬于合法的范疇。審查決定也同樣如此。審查決定出臺(tái)后，對(duì)于正在審理的案件，法院應(yīng)當(dāng)立即肯定審查決定的效力，停止適用被認(rèn)定為違法的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件(情形Ⅰ)。具體言之，在尚未處理完畢的行政訴訟案件中，如果審查決定認(rèn)定地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件違法，法院應(yīng)當(dāng)撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為。其理由在于，《行政訴訟法》第70條第2項(xiàng)規(guī)定，行政行為“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的”，人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)適用了違法的下位法，違反了“上位法優(yōu)于下位法”的適用規(guī)則，屬于“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷相應(yīng)的行政行為。

(二)已經(jīng)處理完畢的訴訟案件

在已經(jīng)處理完畢的訴訟案件中，審查決定是否具有溯及力，決定著違法法規(guī)自始無(wú)效抑或嗣后無(wú)效，進(jìn)而決定著終審案件是否需要重新處理。如果違法法規(guī)被認(rèn)定為嗣后無(wú)效，那么，已經(jīng)處理完畢的訴訟案件無(wú)須重新處理(情形Ⅱ)。在嗣后無(wú)效的模式中，法院的判決生效后，審查決定才認(rèn)定地方性法規(guī)違法的，審查決定既不能作為再審的依據(jù)，也不能作為檢察院提出抗訴或檢察建議的依據(jù)?！缎姓V訟法》第91條規(guī)定了諸多申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠?，但與法規(guī)審查密切相關(guān)的事由為該條第4項(xiàng)規(guī)定的“原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤”。既然審查決定認(rèn)定違法的地方性法規(guī)嗣后無(wú)效，而非自始無(wú)效，那么，違法法規(guī)在審查決定生效以前均是“有效”的。法院在判決時(shí)適用了“有效”的地方性法規(guī)，不存在適用法律、法規(guī)方面的錯(cuò)誤。

如果違法法規(guī)被認(rèn)定為自始無(wú)效，那么，已經(jīng)處理完畢的訴訟案件則需要重新處理(情形Ⅲ)。此時(shí)，審查決定既可以作為再審的依據(jù)，也可以作為檢察院提出抗訴或檢察建議的依據(jù)。其內(nèi)在的邏輯是：違法的地方性法規(guī)自始無(wú)效，意味著地方性法規(guī)自抵觸事實(shí)出現(xiàn)時(shí)便失去了效力。一審或者二審的法官在選擇法律依據(jù)時(shí)，沒(méi)有選擇適用上位法，而是適用了自始無(wú)效的地方性法規(guī)，屬于《行政訴訟法》第91條第4項(xiàng)規(guī)定的“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”。因此，在自始無(wú)效的情形下，已經(jīng)處理完畢的案件應(yīng)當(dāng)重新處理。

情形Ⅲ的邏輯推理，立基于地方性法規(guī)已經(jīng)被宣布為違法的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，具有后來(lái)者的視角優(yōu)勢(shì)，這對(duì)審判時(shí)的法官有失公允。一方面，中國(guó)法院沒(méi)有審查法律、地方性法規(guī)，并宣布法律、地方性法規(guī)違憲或者違法的權(quán)力?！昂幽戏N子案”之所以引起軒然大波，根源就在于法官在判決中直接宣布《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》作為法律階位較低的地方性法規(guī)，其與《種子法》相沖突的條款自然無(wú)效。實(shí)踐中，法官在審理案件的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)下位法與上位法相抵觸的，多是便宜行事，靈活處理，僅僅在裁判文書中不引用與上位法相抵觸的下位法，即所謂的“自行判決”“謹(jǐn)慎表述”。[32]另一方面，法院具有適用地方性法規(guī)的法定義務(wù)。中國(guó)《行政訴訟法》第63條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件?！痹诖饲樾蜗拢ü僭趯徟袝r(shí)適用地方性法規(guī)也無(wú)可厚非，因?yàn)檫@是法官在履行自己的法定義務(wù)。地方性法規(guī)被認(rèn)定為違法且自始無(wú)效后，再追溯認(rèn)定法官的判決“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”，是對(duì)法官的苛責(zé)。但誠(chéng)如前文所述，地方性法規(guī)被認(rèn)定為自始無(wú)效主要限于例外的情形，為了在這些情形中救濟(jì)受害人的權(quán)利，讓法院在一定程度上承擔(dān)立法性錯(cuò)誤的后果也是無(wú)奈之舉。

六、結(jié) 論

黨的十九大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。合憲性審查與合法性審查具有密切的關(guān)系。明確審查決定的法律效力，是推進(jìn)合法性審查工作的重要內(nèi)容。新形勢(shì)下，有必要正式提出審查決定的法律效力問(wèn)題，并予以認(rèn)真研究。司法實(shí)踐和立法實(shí)踐在不同的軌道上踐行和發(fā)展著審查決定的法律效力制度，這值得關(guān)注和尊重。完善中國(guó)審查決定的法律效力制度，需要妥善處理審查方式與審查決定法律效力的關(guān)系、審查主體的資格與審查決定法律效力的關(guān)系、維護(hù)法的安定性與保護(hù)個(gè)人權(quán)利的關(guān)系。

中國(guó)審查決定的法律效力制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“雙軌制”的發(fā)展模式。全國(guó)人大專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的審查，僅僅具有柔性的約束力；全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的審查，才具有剛性的約束力。這一方式既可以尊重中國(guó)現(xiàn)有的實(shí)際情況，具有可行性，又可以推進(jìn)備案審查工作，實(shí)現(xiàn)審查決定的法律效力制度規(guī)范化、科學(xué)化。柔性的約束力是一種事實(shí)上的效力。審查決定的文書一經(jīng)作出，制定機(jī)關(guān)即負(fù)有積極作為的義務(wù)。此種效力的本源，來(lái)自審查主體和制定機(jī)關(guān)通過(guò)溝通、協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)。剛性的約束力與全國(guó)人大常委會(huì)的撤銷權(quán)密切相連，并可以和中國(guó)現(xiàn)有的訴訟制度相契合。在正在審理的案件中，法院應(yīng)當(dāng)立即肯定審查決定的效力，停止適用被認(rèn)定為違法的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件。面對(duì)已經(jīng)處理完畢的訴訟案件，如果違法的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件被認(rèn)定為嗣后無(wú)效，已經(jīng)處理完畢的訴訟案件無(wú)需重新處理；如果違法的地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件被認(rèn)定為自始無(wú)效，已經(jīng)處理完畢的訴訟案件應(yīng)當(dāng)予以糾正。

注釋：

[1]2017年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)。通報(bào)指出，甘肅省在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”?！陡拭C祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》不一致。

[2]秦前紅,黃明濤.行政法規(guī)的違憲審查研究[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2010(1).

[3]《杭州市交通安全管理?xiàng)l例》(2008)第48條第1款規(guī)定：“駕駛?cè)加椭鷦?dòng)車、正三輪摩托車、營(yíng)運(yùn)人力三輪車和公安機(jī)關(guān)交通管理部門規(guī)定的其他車輛在禁止通行的道路上行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門除可以扣留車輛，依照后款規(guī)定處理外，對(duì)駕駛?cè)颂幎陨衔迨韵铝P款?！钡?款規(guī)定：“被扣留的車輛，由市、區(qū)、縣(市)人民政府收購(gòu)、置換或者托運(yùn)回原籍。托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車輛所有人承擔(dān)?！?/p>

[4]杭州市拱墅區(qū)人民法院(2015)杭拱行初字第94號(hào)。

[5]杭州市中級(jí)人民法院(2016)浙01行終45號(hào)。

[6]浙江省高級(jí)人民法院(2016)浙行申384號(hào)。

[7]《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》(2004)第24條規(guī)定:“債權(quán)人就婚姻關(guān)系存續(xù)期間夫妻一方以個(gè)人名義所負(fù)債務(wù)主張權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)按夫妻共同債務(wù)處理。但夫妻一方能夠證明債權(quán)人與債務(wù)人明確約定為個(gè)人債務(wù)，或者能夠證明屬于婚姻法第19條第3款規(guī)定情形的除外?！?/p>

[8]葉名怡.《婚姻法解釋(二)》第24條廢除論——基于相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析[J].法學(xué)，2017(6).

[9]《最高人民法院關(guān)于辦理涉夫妻債務(wù)糾紛案件有關(guān)工作的通知》(法明傳[2018]71號(hào))。

[10]胡錦光.論法規(guī)備案審查與合憲性審查的關(guān)系[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2018(4).

[11]秦前紅,李雷.人大如何在多元備案審查體系中保持主導(dǎo)性[J].政法論叢,2018(3).

[12]封麗霞.制度與能力：備案審查制度的困境與出路[J].政治與法律,2018(12).

[13]李松鋒.“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式[J].法學(xué),2019(3).

[14]有學(xué)者研究了地方人大常委會(huì)審查地方“兩院”規(guī)范性文件的法律效力問(wèn)題，參見(jiàn)姚魏.地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查的困局及紓解——以法律效力為中心的制度建構(gòu)[J].政治與法律,2018(11).

[15]邢丙銀.公民潘洪斌：他的一封信推動(dòng)一部地方法規(guī)修改[EB/OL].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1916351，2020-03-14.

[16]寬甸滿族自治縣人民法院(2018)遼0624民再9號(hào)。

[17]朱寧寧.聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問(wèn)題[N].法制日?qǐng)?bào),2018-10-16.

[18]梁鷹.備案審查制度若干問(wèn)題探討[J].地方立法研究,2019(6).

[19]中共中央文獻(xiàn)研究室編.毛澤東文集·第七卷[M].北京：人民出版社,1999.

[20]強(qiáng)世功.中國(guó)憲法中的不成文憲法——理解中國(guó)憲法的新視角[J].開(kāi)放時(shí)代,2009(12).

[21]蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度[M].北京：法律出版社,2003.

[22]林來(lái)梵.合憲性審查的憲法政策論思考[J].法律科學(xué),2018(2).

[23][法]讓-馬克·夸克(Jean-Marc Coicaud)著，佟心平、王遠(yuǎn)飛譯.合法性與政治[M].北京：中央編譯出版社，2008.

[24]武增主編.中華人民共和國(guó)立法法解讀[M].北京：中國(guó)法制出版社,2015.

[25]對(duì)這一問(wèn)題的研究，參見(jiàn)盧群星.隱性立法者：中國(guó)立法工作者的作用及其正當(dāng)性難題[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2013(2)；褚宸舸.論答復(fù)法律詢問(wèn)的效力——兼論全國(guó)人大常委會(huì)法工委的機(jī)構(gòu)屬性[J].政治與法律,2014(4).

[26]陳運(yùn)生.違憲法律的效力[J].法學(xué)研究,2007(5).

[27][德]考夫曼(Kaufmann)著，劉幸義等譯.法律哲學(xué)[M].北京：法律出版社，2011.

[28][德]拉德布魯赫(Radbruch)著，王樸譯.法哲學(xué)[M].北京：法律出版社,2013.

[29]王蔚.客觀法秩序與主觀利益之協(xié)調(diào)——我國(guó)合憲性審查機(jī)制之完善[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018(1).

[30]沈春耀.全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J].中國(guó)人大,2019(3).

[31]陳清秀.法理學(xué)[M].中國(guó)臺(tái)北：元照出版有限公司，2017.

[32]彭亞楠.“自行判決”“謹(jǐn)慎表述”——對(duì)某中級(jí)法院法官處理法規(guī)沖突案件的實(shí)證調(diào)查[J].法學(xué)，2007(3).