◆徐相行 胡永春 潘晶晶/枝江市審計(jì)局

近年來隨著城市化進(jìn)程的加快，政府投資項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量日益增長，在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算的現(xiàn)象較為普遍，由此引發(fā)一系列糾紛和矛盾，這已成為影響營商環(huán)境和社會穩(wěn)定的難點(diǎn)問題。

一、政府投資項(xiàng)目低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算的現(xiàn)狀

近三年來，某市（縣級市）經(jīng)過審計(jì)的政府投資項(xiàng)目有97個(gè)，審計(jì)確認(rèn)結(jié)算價(jià)高于合同價(jià)的35個(gè)，其中房屋建筑、建筑裝修、市政道路、園林綠化等66個(gè)項(xiàng)目平均結(jié)算價(jià)高于合同價(jià)16%以上，詳見表1。

表1 某市政府投資項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)統(tǒng)計(jì)表

在工程項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，已經(jīng)形成了“中標(biāo)靠低價(jià)，賺錢靠結(jié)算”的怪象，并且有越演越烈的趨勢，長此以往，不僅違背了招投標(biāo)的初衷，擾亂了招投標(biāo)市場公平競爭，更容易成為滋生腐敗的土壤，因此相關(guān)部門應(yīng)引起重視，齊心協(xié)力加以治理。

二、政府投資項(xiàng)目低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算現(xiàn)象的原因分析

（一）制度設(shè)計(jì)的導(dǎo)向性

根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》第四十一條的規(guī)定，中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)符合下列條件之一：“（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”?！对u標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第三十四條進(jìn)行了補(bǔ)充：“不宜采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法的招標(biāo)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)采取綜合評估法進(jìn)行評審”，從立法層面首推經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)格，其次是綜合評估法來選擇中標(biāo)人，但實(shí)際上各地為了節(jié)約政府財(cái)政投資，往往采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法來確定中標(biāo)人。為了提升競爭力，投標(biāo)人根據(jù)相應(yīng)的評分細(xì)則來編制投標(biāo)文件，必然大幅壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)才有可能成為中標(biāo)候選人。

（二）招標(biāo)準(zhǔn)備工作不到位

1.征地拆遷未全部完成，工程開工后部分標(biāo)段要么沒有作業(yè)面導(dǎo)致施工方案變更增加投資，要么開不了工，材料、人工費(fèi)價(jià)格上漲及工期延長，導(dǎo)致工程價(jià)款索賠。如某道路東西延工程，因工程施工時(shí)拆遷工作未完成導(dǎo)致項(xiàng)目長時(shí)間停滯，從而影響施工進(jìn)度造成工期拖延，在此期間恰逢鋼筋、水泥等主材價(jià)格大幅上漲，由此施工方要求對材料價(jià)格和工期索賠1729萬元。

2.地質(zhì)勘察不準(zhǔn)確，或者業(yè)主規(guī)劃設(shè)計(jì)變更或需求調(diào)整，導(dǎo)致施工方案變更和設(shè)計(jì)變更，相應(yīng)增加簽證工程量。如某安置房三期項(xiàng)目，由于地質(zhì)勘察時(shí)隨機(jī)抽選點(diǎn)位較少、勘察深度較淺，未能發(fā)現(xiàn)地下基礎(chǔ)部分存在大量淤泥、地基承載力嚴(yán)重不足，從而導(dǎo)致施工時(shí)混凝土鉆孔灌注樁由12米增加到20米，同時(shí)增加水泥攪拌樁和噴粉樁對地基進(jìn)行改良，兩項(xiàng)增加投資1833萬元。

3.項(xiàng)目預(yù)算編制粗制濫造，預(yù)算評審把控不嚴(yán)，導(dǎo)致招標(biāo)工程量清單存在漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)及工程量不準(zhǔn)確等情況，投標(biāo)人以有利原則不予指出，尋求工程完工后高價(jià)結(jié)算。如某糧庫新建項(xiàng)目，因前期預(yù)算單位粗心大意將異形板和砌體構(gòu)造筋的工程量少算50%，預(yù)算評審時(shí)也未能發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤進(jìn)行糾正，直接導(dǎo)致投資額增加70.9萬元。

4.評標(biāo)專家不專業(yè)或評標(biāo)過程重形式、輕內(nèi)容，無法對工程成本進(jìn)行評審，對清單和報(bào)價(jià)評審只是形式評審，導(dǎo)致不合理低價(jià)中標(biāo)。

（三）投標(biāo)人不平衡報(bào)價(jià)

投標(biāo)人在投標(biāo)總價(jià)不變的前提下，調(diào)整內(nèi)部各項(xiàng)目的報(bào)價(jià)，降低施工時(shí)工程量可能減少的分項(xiàng)單價(jià)，提高施工時(shí)工程量可能增加的分項(xiàng)單價(jià)，以尋求最大經(jīng)濟(jì)效益。更有甚者，施工單位減少或者取消低價(jià)投標(biāo)的分項(xiàng)工程，通過設(shè)計(jì)變更的形式增加無清單報(bào)價(jià)的施工內(nèi)容，以期以簽證的形式重新高組單價(jià)、高價(jià)結(jié)算，謀求“不當(dāng)?shù)美?。如某公園新建項(xiàng)目，水杉投標(biāo)時(shí)報(bào)低價(jià)207.76元/株（遠(yuǎn)低于水杉市場價(jià)），施工過程中施工方以水杉不易存活的理由將水杉變更為池杉，重新報(bào)價(jià)897元/株，此項(xiàng)增加投資46萬元。

（四）合同管理有漏洞

1.合同簽訂不規(guī)范。代理機(jī)構(gòu)代擬或中標(biāo)人提供的格式文本合同不統(tǒng)一，在工程變更、工程質(zhì)量、結(jié)算方式、付款時(shí)間、質(zhì)量保修等關(guān)鍵內(nèi)容的約定上不規(guī)范、漏洞大，沒有對中標(biāo)人形成有效約束。如有的合同空白項(xiàng)較多、有涂改處未雙方確認(rèn)、無雙方法人代表簽章等。

2.合同審查不嚴(yán)格。由于業(yè)主大多不懂項(xiàng)目管理，對合同簽訂較隨意，而相關(guān)監(jiān)管部門在備案或許可時(shí)審查把關(guān)不嚴(yán)，以致合同漏洞沒有及時(shí)堵塞。

3.合同執(zhí)行不嚴(yán)肅。部分業(yè)主缺乏項(xiàng)目管理能力和經(jīng)驗(yàn)，甚至責(zé)任心不強(qiáng)，對簽訂的合同條款置若罔聞，對施工單位提出的無理要求反而聽之任之。如某糧庫新建項(xiàng)目，合同約定對施工期間各類建材的市場風(fēng)險(xiǎn)不予考慮，但結(jié)算時(shí)業(yè)主卻認(rèn)可了施工單位報(bào)送的材料調(diào)差款600多萬元。

三、根治政府投資項(xiàng)目低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算現(xiàn)象的對策措施

合理的低價(jià)中標(biāo)，能調(diào)動(dòng)投標(biāo)人的積極性，引導(dǎo)其加強(qiáng)管理降低成本，有效節(jié)約財(cái)政資金。而真正需要引起警惕和注意的是惡意低價(jià)競標(biāo)，中標(biāo)人往往低價(jià)中標(biāo)后，千方百計(jì)謀求變更、索賠等進(jìn)行高價(jià)結(jié)算，擾亂市場秩序，阻礙正當(dāng)競爭，同時(shí)存在降低工程質(zhì)量的隱患。針對惡意低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算，可從以下方面加以規(guī)范和管理。

（一）招標(biāo)準(zhǔn)備要扎實(shí)充分

一是規(guī)范建設(shè)程序。政府相關(guān)部門應(yīng)密切協(xié)作，項(xiàng)目立項(xiàng)、用地審批、征地拆遷等前期工作要緊密銜接，確保建設(shè)程序合法合規(guī)。二是從嚴(yán)管控中介機(jī)構(gòu)服務(wù)。業(yè)主要根據(jù)需求組織專家進(jìn)行方案論證，加強(qiáng)對勘察設(shè)計(jì)、預(yù)算評審、招標(biāo)代理的管理考核，強(qiáng)化招標(biāo)工程量清單和控制價(jià)編制的成果管控，建立責(zé)任追究機(jī)制，對出現(xiàn)問題的中介機(jī)構(gòu)嚴(yán)肅處理。三是推進(jìn)政府投資項(xiàng)目代建制。將政府投資項(xiàng)目委托給專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，配備必要的設(shè)計(jì)、施工、造價(jià)管理等專業(yè)人才，有利于集中資源、降低建設(shè)成本、提高建設(shè)質(zhì)量。

（二）評標(biāo)環(huán)節(jié)要加以完善

一是要細(xì)化“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的評標(biāo)操作指南，對投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本研究制定行之有效、可操作的判定標(biāo)準(zhǔn)和方法。二是要加大對評標(biāo)專家、招標(biāo)代理及行業(yè)監(jiān)管部門相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，吃透“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的要義、要點(diǎn)和操作程序，形成齊抓共管、相互促進(jìn)的工作局面。三是合理限制“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的使用范圍，避免濫用或不當(dāng)使用，以防間接導(dǎo)致惡意低價(jià)中標(biāo)。四是提高評標(biāo)質(zhì)量。增加評標(biāo)專家中造價(jià)人員的比例，適當(dāng)增加評標(biāo)時(shí)間，避免走過場，使評標(biāo)專家有充裕的時(shí)間審查標(biāo)書，對報(bào)價(jià)中的不平衡項(xiàng)目，逐一分析、匯總整理，形成書面材料，涉及數(shù)量較大的不平衡報(bào)價(jià)，可予以廢除，避免低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算。

（三）合同管理要繼續(xù)規(guī)范

一是優(yōu)化調(diào)整工程變更條款。對施工過程中分項(xiàng)取消或大量減少清單工程量的，報(bào)價(jià)明顯低于成本的，該部分減少價(jià)款的調(diào)整單價(jià)取投標(biāo)報(bào)價(jià)和評審單價(jià)按中標(biāo)價(jià)同比例下浮后的較大值，即調(diào)整單價(jià)=max{中標(biāo)單價(jià)，財(cái)評單價(jià)*（中標(biāo)價(jià)/財(cái)評價(jià)）}。對施工中清單工程量大量超出的分項(xiàng)，超出部分的單價(jià)需重新核定，其調(diào)整單價(jià)取投標(biāo)報(bào)價(jià)和評審單價(jià)按中標(biāo)價(jià)同比例下浮后的較小值，即調(diào)整單價(jià)=min{中標(biāo)單價(jià)，財(cái)評單價(jià)*（中標(biāo)價(jià)/財(cái)評價(jià)）}；工程量清單中沒有單價(jià)的，核定單價(jià)按財(cái)評原則組價(jià)后按中標(biāo)價(jià)同比例下浮，即核定單價(jià)=財(cái)評組價(jià)*（中標(biāo)價(jià)/財(cái)評價(jià)）。這樣，投標(biāo)人的不平衡報(bào)價(jià)通過設(shè)計(jì)變更來謀求高價(jià)結(jié)算的漏洞可以堵上了。二是加強(qiáng)合同審查力度。政府投資項(xiàng)目合同簽訂前，交由司法、住建等部門聯(lián)合審查，對工程變更、工程質(zhì)量、結(jié)算方式、付款時(shí)間、質(zhì)量保修等關(guān)鍵條款進(jìn)行嚴(yán)格審查把關(guān)，減少后期的合同糾紛。三是嚴(yán)把工程變更關(guān)。對政府投資項(xiàng)目建立工程變更管理審批制度，對施工過程中出現(xiàn)的必要性變更，劃清責(zé)任，通過“監(jiān)理核實(shí)、業(yè)主把關(guān)、政府審批”三關(guān)進(jìn)行管控，對項(xiàng)目投資進(jìn)行有效控制。

（四）職能部門要繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管

一是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。以確保工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)為核心，既重結(jié)果更重過程，既重工程實(shí)體更重現(xiàn)場管理，落實(shí)跟蹤檢查臺賬和執(zhí)法責(zé)任終身制。二是加強(qiáng)誠信建設(shè)。建立投標(biāo)單位誠信檔案和“黑名單”制度，對投標(biāo)人的資信狀況進(jìn)行考察，重點(diǎn)關(guān)注有無因工程結(jié)算引起經(jīng)濟(jì)糾紛或社會矛盾等情況。三是加強(qiáng)結(jié)算審核與政府投資審計(jì)。業(yè)主單位要切實(shí)履行主體責(zé)任，對施工單位的結(jié)算文件要認(rèn)真審核，重點(diǎn)對工程變更、材料調(diào)差等方面進(jìn)行把關(guān)；審計(jì)部門對招投標(biāo)是否規(guī)范、簽證是否真實(shí)、結(jié)算工程量是否準(zhǔn)確、定額套用是否恰當(dāng)?shù)确矫孢M(jìn)行審計(jì)，為低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算把好最后一關(guān)。

綜上，低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算是現(xiàn)有市場環(huán)境下的必然產(chǎn)物，防范高價(jià)結(jié)算，需要項(xiàng)目實(shí)施各方主體及監(jiān)管部門通力合作，招標(biāo)人作為項(xiàng)目實(shí)施第一責(zé)任人，必須強(qiáng)化前期準(zhǔn)備及標(biāo)后跟蹤管理，各監(jiān)管部門更要各負(fù)其責(zé)齊抓共管，唯有如此低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算才能得到有效控制，促進(jìn)建筑業(yè)良性健康發(fā)展。