（電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都611731）

一、問題提出

改革開放以來，中國農(nóng)地制度改革一直朝著穩(wěn)定地權(quán)、增強(qiáng)農(nóng)民信心的方向前進(jìn)[1]。在農(nóng)地承包期方面，土地承包期由最初的1～5年，延長(zhǎng)到“15年不變”，再延長(zhǎng)到“30年不變”，這有利于激勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地權(quán)利方面，土地承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)逐漸嬗變?yōu)槲餀?quán)、權(quán)能得到極大拓展和強(qiáng)化，抵押權(quán)、退出權(quán)、發(fā)展權(quán)得到認(rèn)可，強(qiáng)化了土地財(cái)產(chǎn)功能，降低了農(nóng)地交易成本、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)。

由于新增人口錯(cuò)過第二輪土地承包或者少部分農(nóng)民放棄第二輪土地承包資格等緣故，無地農(nóng)民比例已經(jīng)不低且人地矛盾已經(jīng)凸顯[2]，然而，“增人不增地，減人不減地”、“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地”、土地確權(quán)登記頒證、土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”等法律政策所代表的農(nóng)村土地制度改革走向，基本上鎖定了承包者的范圍，既使中國農(nóng)業(yè)發(fā)展落入地權(quán)固化、難以調(diào)整的“東亞陷阱”[3]，也可能使無地農(nóng)民這一群體的無地局面持續(xù)到第二輪承包期屆滿后甚至等待至終生沒有機(jī)會(huì)分配獲得土地，導(dǎo)致其作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的資格和權(quán)利難以得到兌現(xiàn)，進(jìn)而在漫長(zhǎng)的土地承包期內(nèi)誘發(fā)農(nóng)戶間人地關(guān)系失衡以及承包地戶間人均占有基尼系數(shù)攀升等問題。無地農(nóng)民不同于失地農(nóng)民，失地農(nóng)民已經(jīng)憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份分得過承包地，只是他們擁有的承包地因公共利益需要而被政府依法征收，同時(shí)，按照法律規(guī)定，失地農(nóng)民不僅可以獲得一筆數(shù)額不菲的征地補(bǔ)償款，而且還可以享受相應(yīng)的安置待遇。然而，無地農(nóng)民是承包地、農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、安置待遇等都與之無份的邊緣群體。

因此，如若忽視無地農(nóng)民渴望公平分配承包地的訴求，將使他們喪失土地提供的“最后一條保障線”，這不僅影響到無地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)，還會(huì)影響到脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施，甚至影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

二、文獻(xiàn)綜述和理論建構(gòu)

（一）文獻(xiàn)綜述

無地農(nóng)民是在中國農(nóng)村土地勞動(dòng)群眾集體所有制下地權(quán)宏觀“公有共有”與地權(quán)微觀“私權(quán)保護(hù)”共同作用下產(chǎn)生的一個(gè)龐大的特殊群體，因此，學(xué)術(shù)界圍繞無地農(nóng)民問題進(jìn)行較為深入的研究。

第一，學(xué)術(shù)界在無地農(nóng)民的概念上尚存在著界定不清、混淆使用等問題。無地農(nóng)民與“邊際農(nóng)民”或“基本無地農(nóng)民”[4]、缺地少地農(nóng)民[5]、缺地農(nóng)戶[6]、待地農(nóng)民[7]、少地農(nóng)民[8]、無地人口[9]等概念并用、混用現(xiàn)象明顯，甚至將土地征收造成的失地農(nóng)民納入無地農(nóng)民的范疇[10-11]，然而，無地農(nóng)民與失地農(nóng)民是兩個(gè)不同的概念[12]。

第二，關(guān)于無地農(nóng)民的形成原因方面，在制度方面，土地確權(quán)把集體土地界定給了二輪承包者，鎖定了承包者的范圍[13]；實(shí)施土地承包權(quán)長(zhǎng)期化政策后，限制或者禁止土地調(diào)整，農(nóng)戶內(nèi)部的新增人口從集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地的這一途徑被切斷[14]。在集體經(jīng)濟(jì)組織方面，一些發(fā)包方剝奪和非法限制承包方的土地承包權(quán)[15]、土地承包起點(diǎn)不公平[16]；在個(gè)人因素方面，出生在集體經(jīng)濟(jì)組織一輪土地承包結(jié)束后的新增人口，大都未能趕上土地發(fā)包而無承包地[17]；在土地發(fā)包時(shí)，因當(dāng)兵、服刑等緣由被注銷、遷出常住戶口的農(nóng)民[18]，基本上也沒有參與第二輪土地承包。農(nóng)村婦女因外嫁、離婚或喪偶或者男方因入贅，而喪失土地權(quán)益[19]。當(dāng)初因種種原因自行放棄土地的農(nóng)民[20]。家庭因過去稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，農(nóng)業(yè)效益低，全家棄耕經(jīng)商或外出務(wù)工，在集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行第二輪土地發(fā)包時(shí)沒有分得承包地[21]。

第三，關(guān)于無地農(nóng)民的權(quán)益保障策略方面，目前，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為解決無地農(nóng)民權(quán)益保障問題主要依靠?jī)煞N方式：一是土地調(diào)整。在第二輪土地承包期內(nèi)，當(dāng)農(nóng)戶內(nèi)部人口數(shù)量因出生、死亡、嫁娶、收養(yǎng)等原因出現(xiàn)變化時(shí)，在集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌安排和組織下，對(duì)土地在農(nóng)戶間做出相應(yīng)的調(diào)整再配置，以實(shí)現(xiàn)集體土地在戶與戶之間的配置更加均勻；二是土地流轉(zhuǎn)。擁有承包地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)給愿意出錢租地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無地農(nóng)民，使農(nóng)村土地在市場(chǎng)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)不同群體之間的合理優(yōu)化配置。然而，通過土地調(diào)整策略和土地流轉(zhuǎn)策略來保障無地農(nóng)民權(quán)益在學(xué)術(shù)界存在著較大的爭(zhēng)議。首先，土地調(diào)整策略。持贊同者認(rèn)為，隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化價(jià)格的形成，二輪承包到期后無地農(nóng)民的調(diào)地意愿將極為強(qiáng)烈[22]，當(dāng)人口變化導(dǎo)致土地—?jiǎng)趧?dòng)不匹配時(shí)[23]，就需要通過土地調(diào)整這一資源再分配機(jī)制來滿足無地農(nóng)民的地權(quán)平等要求[24]；故而，在落實(shí)“長(zhǎng)久不變”前需要對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)行一次調(diào)整[13]。持否定者認(rèn)為，“長(zhǎng)久不變”的具體制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持承包期內(nèi)和承包期屆滿不再調(diào)整承包地塊，在現(xiàn)有承包地的基礎(chǔ)上直接延長(zhǎng)承包期[25-26]，若違背穩(wěn)定地權(quán)這一原則和宗旨進(jìn)行頻繁的土地調(diào)整，將來之不易的穩(wěn)定的土地承包關(guān)系“翻燒餅”，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民預(yù)期地權(quán)的不穩(wěn)定性[27]。持中立者認(rèn)為，一個(gè)村莊是否調(diào)整土地是村莊集體在權(quán)衡正反面影響之后做出的決策，不宜強(qiáng)制推行穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性制度安排[28]，要統(tǒng)籌考慮到各地不同情況，予以區(qū)別對(duì)待和區(qū)分處理[29]，交由集體內(nèi)部的農(nóng)民自主決定[30]。其次，土地流轉(zhuǎn)策略。持贊同者認(rèn)為，對(duì)于土地確權(quán)頒證后人地關(guān)系失衡所要求的土地調(diào)整受到諸多限制，農(nóng)地租賃市場(chǎng)無論從效率角度還是公平角度都是更好的替代方式[31]，為了緩解地權(quán)“固化”所帶來的負(fù)面效應(yīng)，可以培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式解決無地農(nóng)民的土地問題[32]，使無地農(nóng)民在自愿有償?shù)那疤嵯掠械乜煞N[16]。在陜甘寧邊區(qū)就存在著征購地主的超額土地由無地或少地農(nóng)民承購的探索[33]。持否定者認(rèn)為，這會(huì)造成“無地農(nóng)民”向“有地市民”交租[34]，豢養(yǎng)出“不在村地主”這一“食利階層”[35]。持中立者認(rèn)為，國家可從土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)收購一部分土地以扶貧方式分配給無地農(nóng)民[36]。最后，隨著土地物權(quán)屬性的確立、土地確權(quán)登記頒證的完成，欲通過土地調(diào)整解決無地農(nóng)民的土地問題、保障其權(quán)益，不僅存在著違法違規(guī)的嫌疑，而且在地權(quán)固化、土地財(cái)產(chǎn)觀念深入人心的社會(huì)背景下執(zhí)行土地調(diào)整的難度很大。與之同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)難以滿足無地農(nóng)民對(duì)物權(quán)屬性土地權(quán)利的訴求，且可能增大無地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)成本而缺乏可行性。因此，學(xué)術(shù)界開始探討賦權(quán)策略即賦予無地農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)利以保護(hù)他們的合法權(quán)益，可賦權(quán)的內(nèi)容有：在無地農(nóng)民未分得土地之前，生產(chǎn)隊(duì)給予口糧或口糧差價(jià)補(bǔ)貼[37]；地權(quán)股份化，保證無地農(nóng)民有股息收益[38]；保證無地農(nóng)民的集體收益分配權(quán)[39]，提高對(duì)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的無地農(nóng)民的收益分紅[40]；從地方政府的土地出讓金中專門拿出一部分，建立農(nóng)民土地承包權(quán)補(bǔ)償基金，專門用于補(bǔ)償?shù)诙喅邪詠硇鲁錾托录尤氲传@得承包土地的農(nóng)民[41]；提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度，多方聯(lián)動(dòng)拓寬無地少地農(nóng)民的就業(yè)渠道[42]；將無地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系[43]，然而，將無地農(nóng)民納入城市低保范圍，資金需求量將大大增加[44]。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)于無地農(nóng)民的概念還尚未達(dá)成一致，雖然對(duì)于無地農(nóng)民的成因進(jìn)行了分析，同時(shí)關(guān)注到了無地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，并且意識(shí)到可以通過土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)以及賦予權(quán)利等途徑保障無地農(nóng)民權(quán)益，但是并沒有分析各種權(quán)益保障方式的可行性。同時(shí)，學(xué)術(shù)界提出的無地農(nóng)民權(quán)益保障策略零散、不成體系。對(duì)于如何保障無地農(nóng)民的土地訴求缺乏深入的挖掘和探討，對(duì)于可以給無地農(nóng)民進(jìn)行賦權(quán)的類型以及賦權(quán)對(duì)無地農(nóng)民權(quán)益保障的作用機(jī)理也缺乏深入的剖析。因此，本文在土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”法律政策背景下構(gòu)建起一套科學(xué)的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，具有較高的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的理論建構(gòu)

1.無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的理論建構(gòu)

鑒于現(xiàn)階段無地農(nóng)民權(quán)益保障方式過于依賴“先找地，再分地”的傳統(tǒng)思路而缺乏多元性和創(chuàng)新性，無地農(nóng)民權(quán)益保障時(shí)點(diǎn)過于集中于第二輪土地承包期滿而缺乏機(jī)動(dòng)性、靈活性。本文從理論上構(gòu)建起“有地分地，無地賦權(quán)”的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，該機(jī)制具體包含3個(gè)子機(jī)制：“分地”機(jī)制、“賦權(quán)”機(jī)制、“分地”與“賦權(quán)”相并行機(jī)制（詳見圖1）。第一，“分地”機(jī)制，即在集體經(jīng)濟(jì)組織掌握有依法可用于再分配土地資源時(shí)，通過土地再分配保障無地農(nóng)民的權(quán)益；第二，“賦權(quán)”機(jī)制，即在集體經(jīng)濟(jì)組織暫時(shí)沒有掌握依法可用于再分配土地資源時(shí)，通過賦予無地農(nóng)民相應(yīng)權(quán)利保障其利益；第三，“分地”與“賦權(quán)”相并行機(jī)制，即集體經(jīng)濟(jì)組織既掌握有依法可用于再分配的土地資源又有賦權(quán)空間時(shí)，無地農(nóng)民可在“分地”與“賦權(quán)”中選擇適合自己的權(quán)益保障方式。總體而言，不同集體經(jīng)濟(jì)組織需要在摸清“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）、衡量“供給”能力的前提下，因地制宜地選擇確定本地區(qū)的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，并通過村民自治確定無地農(nóng)民權(quán)益保障工作的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)、程序步驟、群眾監(jiān)督和異議處理等重要事宜。

圖1 無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的理論建構(gòu)示意圖

2.“有地分地，無地賦權(quán)”的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的理論與政策依據(jù)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部原部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上就中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》答記者問時(shí)，針對(duì)中國日?qǐng)?bào)社記者提問關(guān)于該如何保障無地和少地的農(nóng)戶權(quán)益這一問題時(shí)指出，除了要通過分配機(jī)動(dòng)地、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地、集體依法收回的消亡戶的土地等給無地少地農(nóng)戶以及通過土地流轉(zhuǎn)保障無地少地農(nóng)戶有地可種以外，特別指出“還要在地外做文章”；國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶也認(rèn)為，人多地少是我國的基本國情，不斷平分土地、細(xì)分土地只會(huì)導(dǎo)致土地碎片化程度加劇，解決不了根本問題，所以“今后應(yīng)當(dāng)通過將承包地承載的生計(jì)保障、社會(huì)保障等功能交給社會(huì)保障體系，同時(shí)多渠道、多途徑促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，統(tǒng)籌解決這個(gè)問題?！笨梢钥闯?，中央高層已經(jīng)意識(shí)到在“有地分地”的同時(shí)要從賦權(quán)方面為無地農(nóng)民權(quán)益保障尋找出路，從而更好地解決無地農(nóng)民的生存發(fā)展問題，這為新時(shí)期無地農(nóng)民權(quán)益保障方式創(chuàng)新指明了方向?！坝械胤值兀瑹o地賦權(quán)”的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的理論政策依據(jù)體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

第一，法律政策依據(jù)?！稇椃ā访鞔_規(guī)定，我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也即，集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員共同對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所轄范圍內(nèi)的土地享有所有者權(quán)益。土地集體所有制的優(yōu)點(diǎn)就是確保農(nóng)民不會(huì)失去土地的所有權(quán)，不會(huì)成為無地農(nóng)民[45]，雖然無地農(nóng)民由于錯(cuò)過第二輪集體土地發(fā)包等原因而暫時(shí)沒有承包地可種，但是他們作為集體經(jīng)濟(jì)組織的平等一員是享有承包土地的資格與權(quán)利的?！掇r(nóng)村土地承包法》（2018年修正）第5條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！?尤其是在第二輪30年土地承包期屆滿時(shí)，法律政策所規(guī)范的“承包期內(nèi)”的農(nóng)戶與承包地之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系已經(jīng)由于承包期屆滿而宣告終止，那么，無地農(nóng)民在漫長(zhǎng)的等待之后，依法要求集體經(jīng)濟(jì)組織兌現(xiàn)其承包資格和權(quán)利，并請(qǐng)求在未來30年承包期內(nèi)獲得一份屬于自己的承包地是有法律和政策依據(jù)的。

第二，客觀現(xiàn)實(shí)依據(jù)。集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地就是為應(yīng)對(duì)人口增減變化所誘發(fā)的分地訴求所采取的法律政策措施。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》第63條對(duì)預(yù)留機(jī)動(dòng)地作了限制性和禁止性的規(guī)定：“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，機(jī)動(dòng)地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動(dòng)地。本法實(shí)施前未留機(jī)動(dòng)地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動(dòng)地。”然而，集體機(jī)動(dòng)地既可以用于補(bǔ)償集體公益性設(shè)施（機(jī)耕路、溝渠等）占用農(nóng)戶耕地，也可以按照公開公平公正的原則發(fā)包給新增人口[46]。可以說，錯(cuò)過第二輪土地發(fā)包（從1993年開始到1999年結(jié)束）的新出生人口是無地農(nóng)民的重要組成部分。根據(jù)中國歷年新出生人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率進(jìn)行推算，2000—2019年20年間農(nóng)村新出生人口約為1.67億。除了新出生人口之外，嫁入媳、入贅婿、主動(dòng)放棄承包資格的農(nóng)民等群體都是無地農(nóng)民的重要構(gòu)成主體。因此，集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地在第二輪土地承包期內(nèi)解決眾多無地農(nóng)民土地訴求之后，要想使之在第二輪土地承包期屆滿時(shí)再次滿足數(shù)以億計(jì)無地農(nóng)民的土地訴求是異常困難的。

第三，理論依據(jù)。土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的貫徹落實(shí)，存在著公平優(yōu)先的地權(quán)平等思維，亦存在著效率優(yōu)先的地權(quán)穩(wěn)定思維。土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”具體實(shí)現(xiàn)形式的理論構(gòu)建不應(yīng)單一強(qiáng)調(diào)公平或效率的任何一方面，應(yīng)該兼顧公平與效率，即沒有公平的效率是不穩(wěn)定的效率，沒有效率的公平是低水平的公平[47]。在公平方面，應(yīng)該充分重視久藏在無地農(nóng)民內(nèi)心深處的“人人有份”的分地愿望與訴求，并優(yōu)先以一定數(shù)量的承包地給予兌現(xiàn)，使無地農(nóng)民的承包資格和權(quán)利能夠和其他農(nóng)民一樣得到平等地體現(xiàn)。在效率方面，在城鎮(zhèn)化程度、地權(quán)偏好、享受的社會(huì)保障待遇以及家庭生計(jì)模式、家庭生命周期等方面，無地農(nóng)民是存在著顯著差異的。因此，并非每位無地農(nóng)民都仍具有較高的土地依賴性，不可否認(rèn)部分無地農(nóng)民渴望承包資格和權(quán)利通過貨幣、股份等其他方式予以體現(xiàn)，以加速其與土地的脫離，進(jìn)而快速融入城鎮(zhèn)。

3.“有地分地，無地賦權(quán)”的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

第一，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定地權(quán)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效與保障無地農(nóng)民權(quán)益的雙重目標(biāo)。農(nóng)村土地資源配置的規(guī)則和秩序能否使農(nóng)地社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)最大范圍的人群覆蓋、最大程度的公平正義，直接關(guān)乎社會(huì)和諧與穩(wěn)定。然而，穩(wěn)定地權(quán)是激勵(lì)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入、維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重要砝碼。故而，“有地分地，無地賦權(quán)”的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制力求處理好土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營與化解人地矛盾的關(guān)系，統(tǒng)合農(nóng)地的政治功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能。

第二，以保障無地農(nóng)民權(quán)益為抓手，助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接。無地農(nóng)民更易處于貧困化邊緣，更易脫貧后返貧，貧困發(fā)生率更高。構(gòu)建無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，助力無地農(nóng)民脫貧，避免無地農(nóng)民淪為新增貧困人口，同時(shí)，調(diào)動(dòng)無地農(nóng)民依托村民自治制度以主人翁的姿態(tài)利用集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源探索鄉(xiāng)村振興之路的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不斷增強(qiáng)無地農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感。

第三，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的“土政策”遵循“取其精華，去其糟粕”的原則，建立起科學(xué)的集體土地配置秩序和集體收益分配規(guī)則，促進(jìn)彈性的鄉(xiāng)土正義社會(huì)規(guī)范與剛性的國家法律政策有機(jī)結(jié)合?；谑袌?chǎng)機(jī)制構(gòu)建起進(jìn)城落戶農(nóng)民靈活順暢的土地退出與無地農(nóng)民公平有序的土地承接的新秩序，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，加速城鄉(xiāng)融合步伐。

三、無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理

（一）“分地”機(jī)制：在集體經(jīng)濟(jì)組織有地可分的情況下，盡可能擴(kuò)大土地來源，確定科學(xué)的分地?cái)?shù)量標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的輪候排地次序規(guī)則

1.盡可能擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的依法可用于再分配的土地來源與數(shù)量

集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的依法可用于再分配的土地來源包括：

第一，集體機(jī)動(dòng)地。集體機(jī)動(dòng)地是依法預(yù)留用于滿足無地農(nóng)民土地訴求的重要土地資源，然而由于歷史原因，使得集體機(jī)動(dòng)地存在著：（1）用于補(bǔ)償修溝修路等集體公益事業(yè)占用農(nóng)戶土地；（2）已經(jīng)分配給無地少地農(nóng)戶使用；（3）流轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人并賺取收益；（4）集體機(jī)動(dòng)地實(shí)際上被農(nóng)戶開墾并正在耕種使用。故而，對(duì)于集體機(jī)動(dòng)地要盡快摸清來龍去脈、妥善處理。對(duì)于屬于集體機(jī)動(dòng)地但由農(nóng)戶自行開墾并耕種的，理應(yīng)給予農(nóng)戶一定耕種年限以作為其開墾所付出成本和代價(jià)的回報(bào)與補(bǔ)償，然后，交還給集體經(jīng)濟(jì)組織，用于解決無地農(nóng)民的土地問題。對(duì)于流轉(zhuǎn)給企業(yè)或者農(nóng)民的機(jī)動(dòng)地，在土地流轉(zhuǎn)合同期限屆滿后不再續(xù)簽合約，用于保障無地農(nóng)民的權(quán)益。

第二，農(nóng)民自愿交回或者退出的土地。對(duì)于一些舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)民、公務(wù)員、國有企業(yè)事業(yè)單位人員、農(nóng)村大學(xué)生等群體，對(duì)他們而言，承包地已經(jīng)喪失了基本的社會(huì)保障功能，只是一種家的精神寄托、一種財(cái)產(chǎn)的符號(hào)代名詞。故而，政府部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)這部分群體在自愿有償?shù)那疤嵯陆换鼗蛘咄顺鐾恋?，然而，沒有科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民無法形成交回或退出承包地的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，故而，需要科學(xué)評(píng)估承包地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，然后，基于市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建起進(jìn)城落戶農(nóng)民靈活順暢的土地退出與無地農(nóng)民公平有序的土地承接的新秩序。

第三，消亡戶的土地。消亡戶是指家庭成員全部死亡的農(nóng)戶，故而，這類農(nóng)戶已經(jīng)不需要土地的社會(huì)保障功能，由于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承尚未納入法律條款中，消亡戶的土地不能按照法定繼承、遺囑繼承來進(jìn)行處理。按照《民法典》第1160條之規(guī)定，對(duì)于無人繼承又無人受遺贈(zèng)的遺產(chǎn)，如果死者生前是集體所有制組織成員的，歸所在集體所有制組織所有。故而，消亡戶的土地之最終歸宿只能是被集體經(jīng)濟(jì)組織收回、控制和處理。集體經(jīng)濟(jì)組織收回消亡戶的土地是行使土地所有者權(quán)利的一種終極體現(xiàn)。

第四，新增耕地。新增耕地的主要來源途徑包括土地開發(fā)、土地復(fù)墾和土地整理，其中，土地開發(fā)、土地復(fù)墾形成的耕地往往比較成片集中，便于集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一再分配。然而，通過土地整理新增的耕地往往比較零碎、分散，比如消除一道田坎新增的土地，基本上呈現(xiàn)條狀分布，不太適合用于農(nóng)戶承包經(jīng)營，這也是《農(nóng)村土地承包法》在解決新增人口土地的來源途徑時(shí)，將開墾新增的土地放在突出位置的重要原因，然而，通過土地整理獲得的新增土地也可以考慮通過制度創(chuàng)新用以保障無地農(nóng)民的權(quán)益，這主要是基于如下考量：（1）土地整理項(xiàng)目往往是各級(jí)政府投資而非農(nóng)戶投資，通過這些項(xiàng)目獲得的新增耕地用于無地農(nóng)民權(quán)益保障未嘗不可；（2）在土地流轉(zhuǎn)率非常高甚至是整村組土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，或者土地整理區(qū)域已經(jīng)全部流轉(zhuǎn)的，或者實(shí)行確權(quán)確股的地區(qū)，可以采取動(dòng)賬不動(dòng)地的方式，將相應(yīng)的土地份額確權(quán)給無地農(nóng)民，以保證無地農(nóng)民可以獲得流轉(zhuǎn)收益。

2.科學(xué)確定無地農(nóng)民應(yīng)分得承包地?cái)?shù)量

我國幅員遼闊，不同地區(qū)乃至不同集體經(jīng)濟(jì)組織在第二輪土地承包期內(nèi)的土地資源實(shí)際變動(dòng)情況是千差萬別的，具體表現(xiàn)在：是否發(fā)生過土地調(diào)整、土地調(diào)整的次數(shù)、土地調(diào)整的幅度、最近一次土地調(diào)整發(fā)生的時(shí)間、是否有過土地征收、被征收土地面積、興修集體基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施占用的土地?cái)?shù)量等方面，所以，應(yīng)當(dāng)在充分了解不同地區(qū)不同集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源情況的前提下，因地制宜地確定無地農(nóng)民重新分配土地的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。首先，由于第二輪土地承包期內(nèi)，承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性確立，土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”已經(jīng)納入法律條款，土地確權(quán)頒證已經(jīng)完成，農(nóng)村人地關(guān)系已經(jīng)基本處于被鎖定的狀態(tài)，故而，無地農(nóng)民分配承包地的數(shù)量，應(yīng)主要在綜合考慮集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的可再分配土地?cái)?shù)量、享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民總量等因素后，參照本集體經(jīng)濟(jì)組織第二輪土地發(fā)包時(shí)人均承包地面積，科學(xué)確定“分地”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，對(duì)于少部分集體經(jīng)濟(jì)組織，由于自然災(zāi)害、土地征收等原因，致使集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部承包地調(diào)整較為頻繁的，應(yīng)該重新核定集體經(jīng)濟(jì)組織成員總數(shù)，計(jì)算人均承包地面積，按照現(xiàn)行本集體經(jīng)濟(jì)組織人均承包地面積確定無地農(nóng)民應(yīng)分得的土地份額。

3.構(gòu)建科學(xué)的無地農(nóng)民的輪候排地規(guī)則

當(dāng)前，在部分地區(qū)，無地農(nóng)民是以在本地區(qū)公安局上戶口的先后順序?yàn)橐罁?jù)輪候排地，這種傳統(tǒng)方式雖然在形式上看似公平公正，但實(shí)際上存在不科學(xué)、不合理性。因?yàn)樯蠎艨诘南群箜樞蚝图彝o地人口數(shù)量并不是完全呈正比關(guān)系，例如，在第二輪土地發(fā)包后，A 農(nóng)戶育有3個(gè)新生子女但出生日期較晚，而B 農(nóng)戶只有1個(gè)新生子女，但出生日期早于A 農(nóng)戶的3個(gè)新生子女。因此，從理論上講先上戶口的家庭未必是缺地少地問題最嚴(yán)重的。同時(shí)，在集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的依法可用于再分配的土地?cái)?shù)量供不應(yīng)求時(shí)，無地農(nóng)民會(huì)為了爭(zhēng)先獲得承包地而產(chǎn)生矛盾沖突，例如，消亡戶的土地是集體內(nèi)部眾多無地農(nóng)民緊盯的“肥肉”，畢竟只要將消亡戶的土地通過集體再分配納入自己家庭承包地范疇，在土地確權(quán)頒證后，就實(shí)際上成為了自家的合法財(cái)產(chǎn)，成了自家“鍋里肉”。故而，本文認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)家庭凈增農(nóng)業(yè)人口數(shù)、家庭人均耕地面積、家庭轉(zhuǎn)戶進(jìn)城從事非農(nóng)人口數(shù)、家庭總收入等因素，基于時(shí)點(diǎn)公平的原則，建立科學(xué)的無地農(nóng)民輪候排地指標(biāo)體系，根據(jù)該指標(biāo)體系確定無地農(nóng)民的分地次序，依次解決無地農(nóng)民的土地問題，以期更公平、更有效地保障無地農(nóng)民權(quán)益。具體而言，家庭凈增農(nóng)業(yè)人口數(shù)量越多，在輪候排地時(shí)，應(yīng)當(dāng)靠前排；家庭人均耕地面積少（含承包地、自留地），在輪候排地時(shí)，應(yīng)當(dāng)靠前排；家庭轉(zhuǎn)戶進(jìn)城從事非農(nóng)業(yè)的人口數(shù)越多，在輪候排地時(shí)，應(yīng)當(dāng)靠后排；家庭人均收入水平越高，在輪候排地時(shí)，應(yīng)當(dāng)往后排?？傮w而言，4個(gè)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)共同發(fā)揮作用（詳見表1）。

表1 無地農(nóng)民輪候排地次序規(guī)則需要考慮的指標(biāo)

（二）“賦權(quán)”機(jī)制：在集體經(jīng)濟(jì)組織沒有掌握依法可用于再分配的土地資源時(shí)，采用賦予集體收益分配權(quán)、集體公益性崗位優(yōu)先就業(yè)權(quán)、股權(quán)等保障無地農(nóng)民權(quán)益

1.賦予無地農(nóng)民集體收益的優(yōu)先分配權(quán)

無地農(nóng)民擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，應(yīng)當(dāng)享有集體收益分配權(quán)。目前集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收益來源包括：（1）暫時(shí)未分配出去的集體機(jī)動(dòng)地的流轉(zhuǎn)收益；（2）通過向在本集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)土地從事規(guī)?；?jīng)營的龍頭企業(yè)等收取管理費(fèi)；（3）集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，通過“招拍掛”其他方式流轉(zhuǎn)獲得的收益；（4）集體經(jīng)濟(jì)組織房屋、場(chǎng)地、水面等用于出租獲得的收益；（5）集體企業(yè)經(jīng)營獲得收益；（6）集體資金用于再投資獲得的收益或者利息。

傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益分配方式主要有2個(gè)： 一是按集體內(nèi)的戶內(nèi)人口數(shù)量平均分配，這雖然做到了形式上公平，但實(shí)質(zhì)上卻沒有考慮到每個(gè)農(nóng)戶內(nèi)承包地的多寡、無地農(nóng)民數(shù)量的差異情況，使第二輪土地發(fā)包時(shí)已經(jīng)分到承包地的有地農(nóng)民和無地農(nóng)民一樣平等地參與集體資產(chǎn)收益的分配，而沒有在集體收益分配上給予無地農(nóng)民以適當(dāng)?shù)膬A斜性照顧，致使集體資產(chǎn)收益分配僅能起到一種均勻的“撒胡椒面”的作用。二是留存于集體賬戶或者用于償還債務(wù)，或者用于修路等村公益事業(yè)，當(dāng)然這也是一種較好的集體資產(chǎn)收益的處置方式，但是畢竟這部分支出也可以通過積極向各級(jí)政府申請(qǐng)項(xiàng)目等方式采取撥款、籌款等途徑解決。

因此，本文認(rèn)為，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織收益應(yīng)該根據(jù)數(shù)量多少制定不同的分配方案：（1）集體收益較少的，則這部分收益應(yīng)該在無地農(nóng)民中“按人頭”均分；（2）集體收益較多的，則這部分收益可以進(jìn)行切塊處理，首先，拿出一部分收益，在無地農(nóng)民中“按人頭”均分，每個(gè)無地農(nóng)民可以分得的收益應(yīng)當(dāng)參照農(nóng)民自行耕種所分得承包地所能取得的純收益來確定，即（種地總收益-種地總成本）*人均承包地面積。其次，剩下的集體資產(chǎn)收益，可以采取集體內(nèi)部全體成員“按人頭”均分的方式，亦可以采取留存一部分在集體賬戶，剩余部分再“按人頭”在集體內(nèi)部全體成員之間均分。具體采用哪一方式，應(yīng)由農(nóng)民集體民主協(xié)商確定。

2.就業(yè)是民生之本，賦予無地農(nóng)民集體公益性崗位優(yōu)先就業(yè)權(quán)，通過民生工程改善無地農(nóng)民就業(yè)狀況

2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部在發(fā)布的《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》中定義公益性崗位：由政府出資扶持或社會(huì)籌集資金開發(fā)的,并且符合公共利益的服務(wù)和管理類崗位。那么對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織無經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以在招聘公益性崗位時(shí)優(yōu)先提供給無地農(nóng)民，使其通過就業(yè)獲得穩(wěn)定的生活來源，增加實(shí)際收入。然而，目前農(nóng)村集體公益性崗位存在數(shù)量少、覆蓋范圍窄、資金來源渠道狹窄、過多依賴政府等問題。因此，還需要進(jìn)一步開發(fā)集體公益性崗位，在擴(kuò)大數(shù)量與種類的同時(shí)加強(qiáng)管理體制建設(shè)，補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)的短板，利用集體公益性崗位優(yōu)先就業(yè)權(quán)激發(fā)無地農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力，更好助力鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，大力推進(jìn)無地農(nóng)民的職業(yè)教育以促進(jìn)其人力資本的形成，研究將無地農(nóng)民納入享受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息等就業(yè)扶持和就業(yè)服務(wù)范圍的政策措施[48]。同時(shí)，要適應(yīng)黨的十九大提出的培育新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要求，設(shè)立無地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金，積極鼓勵(lì)無地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，積極引導(dǎo)無地少地的農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[15]，從而改變中國農(nóng)村傳統(tǒng)“土地就是命根子”的思想。

3.在實(shí)行“確權(quán)確股不確地”的地區(qū)，可以賦予無地農(nóng)民股權(quán)

將農(nóng)戶手中的土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，在平等自愿的前提下，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，成立農(nóng)業(yè)合作股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。土地由股份公司或合作社等統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理，農(nóng)戶作為股東參與分紅。可以考慮以村為單位的虛擬股份制[38]，即“在不進(jìn)行農(nóng)村土地重新分配和尊重現(xiàn)有戶籍制度的前提下，重新核定每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)享有成員資格的人口數(shù)量，以人口的多少確定集體土地的股份數(shù)額，成立虛擬的土地股份制?！蹦咔祭騕49]針對(duì)無地農(nóng)民提出應(yīng)尋求“均分農(nóng)地”的替代措施，建議“以股代地”的方式來解決農(nóng)地分配不均問題，即對(duì)入股的農(nóng)戶如有凈增人口按原人均享受承包面積計(jì)股，對(duì)凈增人口的計(jì)股可以每年調(diào)整一次。這樣一方面農(nóng)民的集體成員身份以股權(quán)的形式得到了明確表達(dá)和體現(xiàn)，彌補(bǔ)了因土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”導(dǎo)致的無地農(nóng)民主體性身份欠缺；另一方面解決了直接調(diào)整土地帶來的困擾，并且有利于加快農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營，順應(yīng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

（三）“分地”與“賦權(quán)”相并行機(jī)制：在集體經(jīng)濟(jì)組織既掌握有可用于再分配的土地資源，又有賦予無地農(nóng)民相應(yīng)權(quán)利的空間時(shí)，充分尊重農(nóng)民的選擇意愿，實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障的精準(zhǔn)匹配性

在部分集體經(jīng)濟(jì)組織可以同時(shí)采用“分地”與“賦權(quán)”保障無地農(nóng)民權(quán)益時(shí)，可以按照如下思路保護(hù)無地農(nóng)民權(quán)益：

第一，科學(xué)確定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則與測(cè)算蘊(yùn)含利益的價(jià)值量。（1）在集體清產(chǎn)核資、制定權(quán)利清單、確定享有權(quán)益保障資格的無地農(nóng)民總量后，科學(xué)確定“分地”“賦權(quán)”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。（2）測(cè)算“分地”“賦權(quán)”所蘊(yùn)含利益的價(jià)值量，同時(shí)，測(cè)算第二輪土地發(fā)包時(shí)人均承包地的價(jià)值量。（3）根據(jù)價(jià)值量測(cè)算結(jié)果，適當(dāng)調(diào)整“分地”“賦權(quán)”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)同一集體經(jīng)濟(jì)組織有地農(nóng)民與無地農(nóng)民相互之間利益均衡。

第二，掌握無地農(nóng)民的選擇意愿。無地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化程度、家庭生計(jì)模式、家庭生命周期等方面存在顯著差異，故而，應(yīng)準(zhǔn)確掌握無地農(nóng)民在“分地”“賦權(quán)”（權(quán)利清單）之間的選擇意愿及影響因素，做到“護(hù)權(quán)”重于“賦權(quán)”，保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)，充分尊重農(nóng)戶的自主意愿，鼓勵(lì)多樣化的選擇，而不是采取命令方式左右農(nóng)戶選擇。

第三，合理確定先后次序規(guī)則。按照既定的“分地”“賦權(quán)”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，若不能實(shí)現(xiàn)對(duì)無地農(nóng)民權(quán)益保障的全覆蓋，則應(yīng)通過制定無地農(nóng)民權(quán)益保障的先后次序規(guī)則予以應(yīng)對(duì)、化解沖突。

第四，剛性與彈性相結(jié)合。一方面，應(yīng)維護(hù)無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制選定后的公信力；另一方面，應(yīng)允許初始選擇“分地”“賦權(quán)”的無地農(nóng)民之間自由交換，放開權(quán)益保障利益的二級(jí)互換市場(chǎng)。

四、結(jié)論和展望

農(nóng)村土地制度政策應(yīng)該兼顧公平與效率兩個(gè)方面。首先，在效率層面，應(yīng)該堅(jiān)決貫徹土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”這一法律精神，強(qiáng)化地權(quán)穩(wěn)定性，保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的土地合法權(quán)益，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地資源的合理優(yōu)化配置。其次，在公平層面，不應(yīng)忽視無地農(nóng)民的合法權(quán)益保護(hù)和利益訴求，應(yīng)該在“摸清家底”的基礎(chǔ)上進(jìn)行“統(tǒng)籌配置”，構(gòu)建起“有地分地，無地賦權(quán)”的無地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，以真正體現(xiàn)農(nóng)村土地勞動(dòng)人民群眾集體所有制的制度優(yōu)越性。

然而，未來還需要重點(diǎn)研究如下問題：第一，根據(jù)年齡、戶口、職業(yè)、學(xué)歷、收入等標(biāo)準(zhǔn)，無地農(nóng)民的類型多種多樣且高度分化。在新時(shí)代背景下，農(nóng)民的美好生活需求多元化、意愿訴求和行為方式多元化。因此，未來需要科學(xué)界定出哪些無地農(nóng)民可以納入權(quán)益保障范疇，如何使權(quán)益保障機(jī)制更加契合無地農(nóng)民的潛在訴求和現(xiàn)實(shí)需要。第二，每位無地農(nóng)民通過“分地”“賦權(quán)”所獲收益價(jià)值量的精確測(cè)算，使之既控制在集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的資金、資產(chǎn)、資源的可承受范圍之內(nèi)，又與農(nóng)民在第二輪土地發(fā)包時(shí)所分得承包地的價(jià)值量基本相當(dāng)。第三，無地農(nóng)民通過“分地”“賦權(quán)”獲得權(quán)益保障先后次序的規(guī)則建立，以及無地農(nóng)民對(duì)保障方式的內(nèi)心潛在訴求與現(xiàn)實(shí)獲得保障方式之間的精準(zhǔn)匹配，以及理想與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生沖突時(shí)的解決方案。