文／單衛(wèi)國

拜登政府將利用外交政策促進(jìn)氣候目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、推動(dòng)清潔能源發(fā)展，獲取戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢和中國抗衡。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020 年11 月24 日，美國當(dāng)選總統(tǒng)拜登公布了由6 名高級(jí)官員組成的國家安全和外交團(tuán)隊(duì)名單。除了布林肯任國務(wù)卿和沙利文擔(dān)任國家安全顧問之外，最為重量級(jí)的任命是，前國務(wù)卿約翰·克里將以總統(tǒng)氣候特使的身份首次進(jìn)入國家安全委員會(huì)。

克里的提名將向世界發(fā)出強(qiáng)烈信號(hào)：“氣候問題是當(dāng)務(wù)之急”。這表明拜登政府不只打算重新加入巴黎氣候協(xié)議，還準(zhǔn)備將氣候變化作為外交政策的重中之重。此種政策轉(zhuǎn)變將導(dǎo)致國際貿(mào)易、國際金融、防止核擴(kuò)散和外交等領(lǐng)域一系列的變化。

拜登時(shí)代的“氣候外交”

第一，將“氣候變化”條款置于國際貿(mào)易規(guī)則，促進(jìn)清潔能源產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易。拜登政府承諾利用貿(mào)易政策擴(kuò)大清潔能源產(chǎn)品貿(mào)易比重。為實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)，能源轉(zhuǎn)型勢必加大加快，清潔能源技術(shù)和產(chǎn)品，如電池、太陽能電池板以及氫能等低碳燃料的全球運(yùn)輸量將大幅增加?；謴?fù)被特朗普政府削弱的貿(mào)易規(guī)范將是拜登的首要考慮。

第二，將“氣候變化”條款置于金融貸款規(guī)則，促進(jìn)低碳能源技術(shù)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2018 年美國兩黨共同通過立法，創(chuàng)建了美國國際開發(fā)金融公司（DFC）。借助該機(jī)構(gòu)，美國可以取得“一石多鳥”的功效。一是在與其他開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的合作時(shí)更多展示美國的理念，對(duì)世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊金融機(jī)構(gòu)以及許多地區(qū)性開發(fā)銀行施展重大影響。二是美國政府現(xiàn)在有更大的回旋余地進(jìn)行股權(quán)投資和貸款，這使美國更容易與其他國家、多邊開發(fā)銀行和私人投資者合作。三是通過將氣候變化問題提升為DFC 的頭號(hào)任務(wù)，緩解私營部門的投資障礙，如項(xiàng)目時(shí)間過長和本幣匯率波動(dòng)，并幫助“解鎖”啟動(dòng)全球清潔能源投資所需的數(shù)萬億美元的資金。四是把開發(fā)性金融拓展為美國重要的“軟實(shí)力”，向新興市場國家提供“更優(yōu)”的投融資選擇，抗衡中國的“一帶一路”倡議。

第三，將“氣候變化”條款置于對(duì)外援助規(guī)則，推行“債務(wù)換氣候”方案。拜登政府保證，將會(huì)履行美國2014 年做出的向貧窮國家提供氣候相關(guān)援助的承諾，其中有20 億美元尚未兌現(xiàn)。美國財(cái)政部的其他氣候金融手段還包括債務(wù)減免，以“債務(wù)換氣候”方式開展債務(wù)重組談判。這種模式，可以推動(dòng)對(duì)低碳能源、能源效率或森林保護(hù)和其他碳匯的投資。

●“氣候”先行：拜登時(shí)代新風(fēng)向；再有不甘，特朗普時(shí)代已過去。 供圖/人民視覺

第四，將“氣候變化”條款納入創(chuàng)新研發(fā)重點(diǎn)，增加聯(lián)邦能源創(chuàng)新的資助。創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)的關(guān)鍵。國際能源署預(yù)計(jì)，若2050 年前達(dá)到凈零排放，累計(jì)減排量的一半將依靠尚未商業(yè)化應(yīng)用的技術(shù)。因此，創(chuàng)新的概念可望獲得兩黨在可再生能源、新生代核能和碳捕獲等一系列技術(shù)開發(fā)上的共同支持。拜登政府已承諾，大幅增加清潔能源創(chuàng)新研發(fā)資金并開展多邊合作。通過氣候外交，拜登政府可以與其他國家建立研發(fā)合作，并通過允許擁有不同技能的國家分?jǐn)偝杀竞蛯I(yè)知識(shí)，加快新技術(shù)的開發(fā)。通過創(chuàng)新改變清潔能源的成本狀況，可以加快其他國家的轉(zhuǎn)型步伐，并為清潔能源公司打開新市場。

第五，通過“氣候外交”，促壓其他國家兌現(xiàn)承諾。在重新加入巴黎氣候協(xié)議后，拜登政府可能不會(huì)止步于更高減排目標(biāo)的談判，并將重點(diǎn)放在兌現(xiàn)國家承諾的實(shí)施上。拜登政府認(rèn)為，目標(biāo)很重要；但問題是許多國家并沒有兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾。拜登政府可以利用技術(shù)和對(duì)外援助，例如通過美國國際開發(fā)署和國家實(shí)驗(yàn)室，來縮小雄心與現(xiàn)實(shí)之間的差距。首要關(guān)鍵應(yīng)該是開發(fā)新的金融工具、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)多樣化戰(zhàn)略，以幫助中國、印度和其他排放量迅速上升的國家；不僅停止新建燃煤電廠，還要逐步減少現(xiàn)有電廠的排放。

拜登“氣候外交”的影響

拜登的“氣候外交”的初衷和著眼點(diǎn)，是為國內(nèi)服務(wù)。一是創(chuàng)作就業(yè)機(jī)會(huì)。新冠肺炎疫情持續(xù)，使得美國失業(yè)率達(dá)到7%～8%。拜登的國內(nèi)氣候議程，就是想通過清潔能源公司發(fā)展讓美國人重返工作崗位。這既能減少排放又能刺激就業(yè)增長的外交政策工具，將彌合兩黨的分裂，因此更具吸引力，還會(huì)促進(jìn)創(chuàng)新投資。二是創(chuàng)造競爭優(yōu)勢和出口機(jī)會(huì)。利用出口信貸扶持儲(chǔ)能技術(shù)等戰(zhàn)略性清潔能源行業(yè)發(fā)展；明確美國國際開發(fā)金融公司（DFC）職責(zé)，為美國能源技術(shù)、建筑或基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的企業(yè)提供資金，支持其獲得海外投資機(jī)會(huì)、提高競爭能力。

拜登的“氣候外交”，可能主要?jiǎng)χ钢袊?。兩國的排放量占全球總排放量的近一半，因此繼續(xù)發(fā)展奧巴馬開啟的雙邊氣候外交至關(guān)重要。盡管中國最近承諾到2060 年實(shí)現(xiàn)碳中和，但拜登認(rèn)為中國尚沒有改變2030 年的碳強(qiáng)度目標(biāo)。因此，拜登政府勢必要推動(dòng)中國取得更快進(jìn)展。其回歸世貿(mào)組織的貿(mào)易規(guī)范，還可能減少中美之間的貿(mào)易摩擦，增加能源和清潔能源產(chǎn)品的貿(mào)易。然而，民主黨政府向來熱衷網(wǎng)絡(luò)安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和人權(quán)等問題，這可能會(huì)破壞包括能源技術(shù)和產(chǎn)品在內(nèi)的貿(mào)易合作。因此，用清潔能源創(chuàng)新政策獲取戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢和中國抗衡，或?qū)⑹前莸菍?duì)華“氣候外交”的核心，即拜登挑選的國家安全顧問杰克·沙利文所提出的對(duì)華“競合”策略。

拜登的“氣候外交”，對(duì)全球能源市場的影響顯而易見。在利好清潔能源公司和技術(shù)發(fā)展的同時(shí)，也將沖擊油氣市場。第一，最重要的影響將來自伊核協(xié)議的回歸。隨著對(duì)伊制裁的逐步解除，大量的伊朗石油將返回本已供過于求的市場，從而進(jìn)一步壓低油價(jià),盡管疫苗啟用的消息正在提振大宗商品價(jià)格。第二，拜登當(dāng)選總統(tǒng)，增加了對(duì)俄羅斯進(jìn)一步制裁的可能性（主要針對(duì)俄能源公司）。同時(shí)，處于沙美關(guān)系惡化的擔(dān)憂,可能促使沙特和俄羅斯在“歐佩克+”中加強(qiáng)合作。第三，拜登承諾禁止在聯(lián)邦土地上租賃新的油氣區(qū)塊，將逐漸影響國內(nèi)油氣生產(chǎn)、造成國內(nèi)油氣供需趨緊。第四，拜登遏制美國天然氣放空燃燒和甲烷泄漏的政策，會(huì)使美國的油氣出口在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較高的歐盟等市場更具競爭力。拜登為實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)和促進(jìn)深度脫碳所做的巨大努力，終將抑制對(duì)全球化石燃料的需求，其對(duì)油氣行業(yè)的最大影響將隨著時(shí)間的推移而逐步顯現(xiàn)。

分析認(rèn)為，拜登政府在海外推動(dòng)氣候行動(dòng)的能力與其內(nèi)政息息相關(guān)。其在國內(nèi)取得的進(jìn)展將提高在全球的信譽(yù)，并會(huì)影響如邊境碳調(diào)整等手段的推進(jìn)。與此同時(shí)，其國內(nèi)政策即使受制于國會(huì)分裂，也可能通過拜登的權(quán)威在全球舞臺(tái)上得到放大，從而利用外交政策工具幫助實(shí)現(xiàn)國內(nèi)清潔能源增長和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。