陳少芳 楊長水

隨著我國持續(xù)推進農(nóng)村綜合改革，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度被納入市場范圍進行重新設計，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資成為改革的一項試點舉措。為試驗這項改革措施，全國各地區(qū)設立多個試點，試點模式也各不相同，雖取得一定試驗成果，但都不足以完全復制推廣。因此，需要進一步研究如何合理設計農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式，以提升改革效果。

東方市不論是從先天基礎條件，還是后天的改革和發(fā)展經(jīng)驗來看，開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點工作的基礎都是很不錯的。作為海南省土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押融資試點工作的市縣，在省委、省政府的領(lǐng)導下和省“兩權(quán)”抵押融資領(lǐng)導小組的指導下，東方市委、市政府高度重視土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押融資試點工作，積極對接協(xié)調(diào)各相關(guān)單位，認真抓好土地承包經(jīng)營權(quán)證抵押融資各項工作的落實。市委市政府多次召開市委常務會議和市政府常務會議，專題研究解決農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作中遇到的問題和困難，為試點工作推進提供有力的政策支持保障。

為建立農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押擔保機制，促進土地資源資本化，推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資，人行東方市支行、東方市農(nóng)業(yè)局聯(lián)合制定了《東方市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作方案（試行）》（東辦字〔2016〕74號）。為積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，建立健全農(nóng)村金融風險分擔機制，充分發(fā)揮農(nóng)村金融在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的核心作用，切實緩解貸款難等問題，東方市財政局制定了《東方市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資風險補償資金管理暫行辦法》，基本覆蓋了抵押融資可能的風險損失。為規(guī)范農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務操作，穩(wěn)妥推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)融資市場發(fā)展，明確金融機構(gòu)貸款風險防范職責和抵押物處置權(quán)限及措施，切實維護和保障金融債權(quán)安全，東方市農(nóng)業(yè)局制定了《東方市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資抵押物處置辦法（暫行）》。

為落實農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作，東方市合理確定抵押融資范圍，明確可用于抵押的農(nóng)村承包土地的類別；制定了管理嚴密、運轉(zhuǎn)順暢、手續(xù)簡便的抵押融資辦理流程；建立了抵押登記制度、抵押融資擔保機制、抵押物價值評估機制、抵押資產(chǎn)處置機制、農(nóng)業(yè)保險機制等較完善的抵押融資運行機制；實施了包括開展宣傳培訓、明確專門機構(gòu)專門人員、投入資金和設備支持、協(xié)調(diào)相關(guān)部門等一系列保障措施。

截至2020年9月末，東方市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資余額總量為2.13億元，不良貸款率為零，不存在抵押物處置情況。

東方市開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點工作已運行四年多，運行期間，為農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）解決了很大的融資抵押物不足、抵押融資程序煩瑣等問題，成效不錯。但是，在試點期限過后，再去梳理試點工作的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)一些問題的存在，仍嚴重阻礙東方市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作預期效果的實現(xiàn)。

農(nóng)戶抵押融資積極性不高

東方市在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織上，也比較重視扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。但從比重上來看，農(nóng)戶家庭經(jīng)營仍然是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的最主要方式，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所占比重仍然不高。由于東方市家庭承包農(nóng)戶承包地塊面積小，平均1戶只有6-7畝承包地，并且每塊地在1畝左右，且分散在不同田洋，因此給予承包經(jīng)營權(quán)抵押融資額度不大，相對于信用貸款手續(xù)多，有的倒不如銀行信用貸款額度高，農(nóng)戶抵押融資積極性不高。

土地流轉(zhuǎn)服務模式不成熟

東方市已基本完成農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確權(quán)率為95.07%；除個別村組因征占地和權(quán)屬糾紛等原因未確權(quán)或暫緩確權(quán)頒證外，大部分村組已完成確權(quán)頒證工作，頒證率為90.03%。但是，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證辦證的卻很少。

抵押融資流程手續(xù)煩瑣

人行東方市支行、市農(nóng)業(yè)局聯(lián)合制定有《東方市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理暫行辦法》，其中規(guī)定融資借款人所需提交的書面材料種類很多，程序也比較煩瑣。材料的收集和各審批關(guān)口的做意見環(huán)節(jié)，都大大耗費了借款人的時間、人力和資金成本。

金融機構(gòu)介入試點意愿不強

金融機構(gòu)對于介入農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資存有顧慮，對于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的變現(xiàn)能力持懷疑態(tài)度，在評估價值、設定抵押率上持保守態(tài)度。主要原因是因為農(nóng)村承包土地地塊零碎且分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險高、經(jīng)營權(quán)價值評估難、農(nóng)村信用機制不完善、土地經(jīng)營權(quán)抵押后期處置難，不易變現(xiàn)，融資風險較大。

為進一步提升農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的預期效果，為全國推廣該業(yè)務工作提供參考，本章給出以下幾點對策建議。

加強政策宣傳引導

政府應積極牽頭，人行東方市支行以及涉農(nóng)的金融機構(gòu)、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市財政局等東方市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款領(lǐng)導小組成員單位選出精干力量，組成宣傳隊伍，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力配合，進一步加大宣傳力度，共同向農(nóng)業(yè)企業(yè)和大戶宣傳介紹農(nóng)村承包土地抵押融資政策，使農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體懂得政策、會用政策，形成試點工作“金融機構(gòu)廣泛參與、農(nóng)民獲得真正實惠”的良好局面。充分利用報紙、廣播、微信、宣傳欄、宣傳車等媒介，講解農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資政策中的融資申請條件、辦理流程，土地價值評估，抵押物處置等問題，讓農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）了解政策、認可政策，進而激發(fā)農(nóng)戶參與農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的積極性。讓農(nóng)戶了解到守信可以得到獎勵，失信會受到懲罰。引導農(nóng)戶根據(jù)自家土地情況、實際需要向金融機構(gòu)申請融資，不盲目融資。同時，鼓勵農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險，做好風險防范。

金融機構(gòu)的基層服務人員要做好該項融資政策的宣傳員和業(yè)務的銜接員。減少因借款人擔心融資程序煩瑣、被拒絕率過高等因素造成的放棄申請融資情況，避免農(nóng)戶“無心融資”。

加快融資相關(guān)立法

農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離不能僅停留在政策表面，而應該盡快在立法層面進行界定。當前的立法找不到對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的明確規(guī)定，限行的只有《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔保法》等相關(guān)法律，且相關(guān)內(nèi)容規(guī)定不統(tǒng)一，試點操作實踐中多有遇阻。應當加快農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的相關(guān)立法工作，明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務的配套法律，解除各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和金融機構(gòu)在具體執(zhí)行過程中的顧慮，讓該項業(yè)務真正有法可依，為全國各地推廣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作提供法律保障和業(yè)務指導。

改進土地流轉(zhuǎn)服務

一是強化交易平臺作用，進一步明確“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心”工作職責，健全“市服務中心—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）服務站—村服務點”的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)服務機制，設立土地登記臺賬，建立完善的土地交易信息數(shù)據(jù)庫。二是培訓相關(guān)工作人員，提高他們的業(yè)務素質(zhì)，使其按照各自的職能分工，做好土地流轉(zhuǎn)的政策解讀、供需信息登記、糾紛調(diào)解等服務。二是做好農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展工作，推動農(nóng)業(yè)大戶成為土地流轉(zhuǎn)市場的主體。三是對于規(guī)模連片流轉(zhuǎn)土地給予獎勵，設置專項資金，鼓勵土地規(guī)模經(jīng)營，扶持連片集中。四是結(jié)合農(nóng)田建設需要，改善土地基礎條件，將小塊土地變大塊土地，多塊土地變一塊，解決土地細碎化問題。五是優(yōu)化辦理登記流程，加快土地經(jīng)營權(quán)辦證速度。農(nóng)業(yè)部門應進一步簡化辦證審批手續(xù)，指導農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶補充辦證資料，對已經(jīng)申報辦理流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體設立辦證綠色通道，限定辦理時間，提高辦理效率。六是要及時共享頒證信息。建議市農(nóng)業(yè)部門積極向金融機構(gòu)共享頒證進度情況，以便金融機構(gòu)及時跟進了解企業(yè)的融資需求等情況。

健全抵押融資制度

改進抵押融資辦理方式。建議通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對參與經(jīng)營權(quán)抵押貸款的農(nóng)村承包土地進行實時備案登記，采用像不動產(chǎn)和工商等部門聯(lián)網(wǎng)登記方式，通過互聯(lián)網(wǎng)建立數(shù)據(jù)庫，在網(wǎng)上對參與抵押貸款的農(nóng)村承包土地進行備份，不僅方便了金融機構(gòu)和融資的經(jīng)營主體是否參與抵押貸款進行查詢，規(guī)避了一塊土地多次抵押騙取貸款的風險，同時又有利于政府部門對抵押融資數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計。健全經(jīng)營權(quán)價值評估機制。

一是政府主導確定價值，確定價值評估標準，出臺價值參考，并設立專門的系統(tǒng)及時公布土地經(jīng)營權(quán)價值信息，接受民眾監(jiān)督，方便涉及抵押融資的經(jīng)營主體和金融機構(gòu)了解抵押融資的基礎條件。二是制定整套農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估辦法，為評估機構(gòu)的實際操作設定規(guī)范。三是對評估機構(gòu)的資質(zhì)、參與評估人員的業(yè)務能力和道德水準要嚴格把關(guān)，并加強培訓。四是政府相關(guān)部門建立官方評估機構(gòu)，對土地經(jīng)營權(quán)價值評估結(jié)果進行二次檢驗，確保評估價值的合理性。簡化抵押融資程序。應該進一步簡化抵押融資程序，修改原流程中所規(guī)定的多次確認和簽字要求，減少抵押融資的相關(guān)手續(xù)和提供的證明材料。如，東方市在抵押融資程序中，規(guī)定了他項權(quán)證辦理程序，建議酌情取消他項權(quán)證辦理環(huán)節(jié)。

完善風險分擔制度

完善農(nóng)業(yè)保險機制。要完善風險保障緩釋機制，積極發(fā)展農(nóng)村保險市場，擴大農(nóng)業(yè)風險覆蓋面，設立風險補償基金，鼓勵保險公司有針對性開展涉農(nóng)保險業(yè)務，保障農(nóng)民通過參與保險降低生產(chǎn)經(jīng)營風險，也可以在發(fā)生損失時，有效分散金融機構(gòu)的融資風險。完善抵押物處置機制。建議對于違約的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資如何處置該部分抵押物出臺相關(guān)的實施細則或指導意見。同時，探索建立處置辦法和流程，對到期無法歸還的貸款，通過“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心”這個交易平臺，以拍賣、流轉(zhuǎn)等方式對土地承包經(jīng)營權(quán)進行再流轉(zhuǎn)，化解金融機構(gòu)對處置抵押物風險的擔憂。提高抵押物信用額度?？梢赃m當對抵押的農(nóng)村承包土地增加信用額度，在一定程度上分擔抵押融資風險?？梢钥紤]引入擔保方（擔保機構(gòu)或擔保人），對同一筆借款追加抵押或者適當擔保，變相提高信用額度，以此分擔金融機構(gòu)的抵押融資業(yè)務風險?；蛘咄貙挼盅何锓秶?，提高融資的批準額度，既可以緩解農(nóng)戶的現(xiàn)代需求，又可以分散、轉(zhuǎn)嫁、降低金融機構(gòu)的融資風險。

推動市場運作模式

應該完善市場中介組織，鼓勵其參與到經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務中來，減少抵押物處置困難，降低土地流轉(zhuǎn)成本，提高土地流轉(zhuǎn)效率，減輕流轉(zhuǎn)風險，擴大抵押融資的金融機構(gòu)手中抵押物的流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)途徑，減輕金融機構(gòu)的后顧之憂。鼓勵建立專業(yè)處理農(nóng)村金融資產(chǎn)的管理公司，有效處理抵押物的處置問題，對不良貸款進行打包處理，降低金融機構(gòu)的壞賬損失。建立農(nóng)村地區(qū)完善的社會保障制度，鼓勵涉及農(nóng)村的社會保障行業(yè)發(fā)展，逐步消除農(nóng)戶傳統(tǒng)的以地為生觀念，減少在進行土地流轉(zhuǎn)時的顧慮，充分發(fā)揮土地的財產(chǎn)價值，弱化土地的社會保障功能，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務推廣。

加大政府支持力度

加快農(nóng)村信用體系建設。要對農(nóng)戶進行有關(guān)貸款風險和金融信用的教育，建立并完善社會信用的激勵與懲戒制度，使農(nóng)戶逐漸形成誠實守信的觀念。引導信用數(shù)據(jù)庫建立，建立信用檔案，降低金融機構(gòu)的信用監(jiān)督成本，為金融機構(gòu)的工作創(chuàng)造出良好的環(huán)境。扶持合作金融機構(gòu)。推動建設以土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務為目的，并承擔國家財政扶助的非營利性的農(nóng)民土地合作金融機構(gòu)；制定相應的補貼、稅收減免和激勵獎勵等扶持政策，補償金融機構(gòu)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務的開展成本，提高金融機構(gòu)積極性。創(chuàng)新農(nóng)村金融制度。

一是培育發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)，允許農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供資金支持。二是擴大有效擔保抵押物范圍，健全金融機構(gòu)風險分散機制，將土地附屬設施、大型農(nóng)機具等納入擔保抵押物范圍。三是完善涉農(nóng)信貸審批機制，創(chuàng)新涉農(nóng)抵（質(zhì)）押信貸擔保方式，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用評定制度，將其納入信用等級評定范圍，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。四是創(chuàng)新貸款擔保機制，探索由市政府財政出資成立擔保公司為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔保服務，允許建立村級互助擔?；饘π滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款進行擔保。構(gòu)建融資監(jiān)督機制。一是要不斷完善審查方法，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和介入試點的金融機構(gòu)要對申請的農(nóng)戶和提供的抵押物進行全面審查，明確申請人資產(chǎn)和抵押物權(quán)屬，及時進行建檔登記。二是農(nóng)業(yè)部門和金融機構(gòu)要對融資的資金用途進行全程跟蹤監(jiān)督，確保抵押融資資金確實用于涉農(nóng)的相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，同時關(guān)注借款人的實時生產(chǎn)經(jīng)營情況。三是借助于現(xiàn)代信息手段，做好實時風險監(jiān)測，金融機構(gòu)可及時做好風險應對。

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，在一定程度上破解了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款無有效抵押品的困境，農(nóng)戶融資難問題得到有效解決。但是這種融資方式現(xiàn)在仍然處于試點階段，更多的是在政府主導下進行的業(yè)務，其效果如何，很大程度上取決于政府的支持程度，需要政府部門的極大主動性，政府不僅要出臺試點政策，也要出臺相應的配套措施干預市場。

（中共東方市委黨校）